Hoorn. Raadsvoorstel Wethouder P.W. Douw-van Dam 8. Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting S. Metselaar Stadsontwikkeling - SRO RO

Transcriptie

1 -W- f- GEMEENTE Hoorn 1 van 6 Zaaknummer Portefeuillehouder Programmabegroting Wethouder P.W. Douw-van Dam 8. Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting S. Metselaar Stadsontwikkeling - SRO RO Telefoonnummer : s.metselaar@hoorn.nl Onderwerp: Nota Grondbeleid 2016 Agendering: Ter besluitvorming Bijlagen: 1 Nota Grondbeleid 2016 e.v. 2 Risicoscan 3 Nota Grondprijsbeleid 2016 e.v. 4 5 Gevraagd besluit: De Nota Grondbeleid 2016 (inclusief bijlages) vast te stellen, waarvan de kernpunten zijn: 1. In beginsel wordt faciliterend grondbeleid toegepast, tenzij er goede argumenten zijn om actief grondbeleid toe te passen. 2. Indien gekozen wordt voor actief grondbeleid dient een haalbaarheidsanalyse en een risicoscan te worden gemaakt; de uitkomsten dienen te voldoen aan bepaalde criteria. 3. Indien er sprake is van kostenverhaal, deze kosten te verhalen; bij voorkeur via het anterieure spoor. Samenvatting Via grondbeleid kunnen doelstellingen op het gebied van woningbouw, bedrijvigheid, natuur en vrijetijdsvoorzieningen worden gerealiseed. Daarmee is grondbeleid geen doel op zich. Het is een middel. In de voorbije decennia heeft de gemeente Hoorn hoofdzakelijk actief grondbeleid toegepast. Dit paste binnen het streven om de stad op gestuurde wijze (met een optimale grip) te laten groeien. Om verschillende redenen is de behoefte om op die wijze te groeien minder groot. Derhalve wordt voorgesteld in beginsel faciliterend grondbeleid te gebruiken. Er kunnen zeker situaties voordoen waarin actief grondbeleid toch een aantrekkelijk alternatief is. Deze situatie dient dan wel te voldoen aan bepaalde criteria, waarbij met name de beperking van (financiële) risico's doorslaggevend is. Onder het kopje argumenten staan meer redenen (en achtergronden) over de beleidswijziging en op welke wijze actief grondbeleid op een acceptabele wijze uitgevoerd kan worden.

2 2 van 6 Zaaknummer STO - SRO RO :S. Metselaar Portefeuillehouder Wethouder P.W. Douw-van Dam Programmabegr. R 0 e n V H V 1. Inleiding: reden van het voorstel Aanleiding In de Nota Grondbeleid 2011 e.v. is vastgesteld dat de Nota Grondbeleid elke 4 jaar herijkt dient te worden en opnieuw dient te worden vastgesteld. In 2015 had de nota geactualiseerd moeten worden. De nota heeft echter gewacht op nieuwe BBV-regels die per april 2016 gepubliceerd zijn (en met terugwerkende kracht per gelden). Deze nieuwe regels zijn verwerkt in de nota. Belang De keuze voor een bepaald type grondbeleid is bepalend voor de wijze waarop de gemeente de ruimtelijke ontwikkeling van de stad tot stand willen laten komen. Het gaat daarbij onder meer om de mate van sturing, de te nemen risico's en het investeringsniveau. Centrale vraag Op welke wijze wil de gemeente via het grondbeleid vorm (laten) geven aan de ruimtelijke ontwikkeling van de stad? 2. Beoogd maatschappelijk resultaat Er wordt met de verschuiving van het type grondbeleid (van in beginsel actief naar in beginsel faciliterend), een houding aangenomen waarbij meer ruimte ontstaat voor initiatieven vanuit de samenleving. Om initiatieven vanuit de samenleving op optimale wijze te mobiliseren, is een open houding vanuit de overheid nodig. Een overheid die verbindt. Een meer faciliterend grondbeleid past binnen deze houding. 3. Bijdrage aan de duurzaamheidsambitie Dit is niet specifiek onderzocht. Een meer faciliterende gemeente heeft minder grip op de fysieke ontwikkelingen van gebieden. De overheid kan slechts binnen haar publiekrechtelijke mogelijkheden eisen stellen met betrekking tot duurzaamheid. Anderzijds kan het ook zo zijn, dat meer initiatief door derden juist leidt tot meer duurzame ideeën. 4. Kaders De volgende kaders zijn van belang voor deze nota: -BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) Via de BBV is wettelijk vastgelegd hoe o.a. gemeenten begrotings- en verantwoordingstukken moeten opstellen. Ook voor de grondexploitaties zijn nadrukkelijk regels vastgelegd. -Wro (Wet op de ruimtelijke ordening). 6.4 Grexwet In de Grexwet is vastgelegd op welke wijze gemeenten kosten mogen verhalen bij realisatie van nieuwe bouwmogelijkheden. 5. Argumenten Er zijn nieuwe BBV-regels verwerkt in de Nota Grondbeleid. Het gaat om wetgeving die onverkort van kracht is op de spelregels omtrent grondexploitaties. Onder het kopje realisatie (9) staan de belangrijkste zaken opgesomd die vanuit de nieuwe wetgeving een plek hebben gekregen binnen deze nota en dus direct effect hebben op de grondexploitaties. In dit onderdeel wordt dieper ingegaan op de argumenten die ten grondslag liggen aan de keuze voor een in beginsel ander type grondbeleid. In het eerste deel wordt enige context geschetst. Deze context is nodig om de voor- en nadelen die daarna uiteen gezet zijn beter te kunnen duiden. Context De gemeente Hoorn heeft de afgelopen decennia voornamelijk actief grondbeleid ingezet om de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren. Actief grondbeleid houdt in dat de gemeente gronden aankoopt, bouw- en woonrijp maakt en tot slot uitgeeft. Actief grondbeleid past bij een gemeente die in een relatief korte periode een grote ruimtevraag bedient. Dit geldt ook voor Hoorn. Een stad die sinds de jaren 70 van de vorige eeuw qua inwonertal sterk gegroeid is. In het kielzog

3 Zaaknummer : : STO - SRO RO :S. Metselaar Portefeuillehouder : Wethouder P.W. Douw-van Dam Programmabegr. RQ en VHV 3 van 6 daarvan hebben ook voorzieningen (sport, winkels en andere bedrijvigheid) een plek gekregen. Via actief grondbeleid is een gemeente goed in staat om op gestuurde wijze uit te breiden. Productie en regie gaan daarbij hand in hand. Actief grondbeleid houdt in dat de financiële resultaten en risico's ook voor de gemeente zijn. De gemeente is daardoor financieel medeafhankelijk van verschillende markten. Economische voor- en tegenspoed wordt in financiële zin gevoeld. Risicomanagement en de opbouw van buffers is essentieel om met eventuele tegenvallers om te gaan. De voornaamste vraag die bij deze Nota Grondbeleid naar voren komt, is of de gemeente nog steeds via actief grondbeleid haar ruimtelijke doelen wil realiseren. Er zijn enkele ontwikkelingen gaande die deze vraag extra pregnant maken. Drie van deze ontwikkelingen worden hier aangestipt. 1 Hoorn is tegen de buitengrenzen van de stad aangekomen. Te ontwikkelen locaties zullen de komende jaren steeds vaker in de bestaande stad gevonden worden (inbreidingslocaties). De periode van gestuurde uitleglocaties is voorbij. 2 De vastgoedmarkt is lange tijd gekenmerkt door schaarste. De overheid had een taak om voor een goede balans te zorgen op de markt. Inmiddelds is er -mede als gevolg van de crisis op de vastgoedmarkt- een meer vraaggerichte markt. Ook te realiseren programma's zullen in de toekomst meer vraaggestuurd zijn. Het iniatief hiervoor komt bij de markt en particulieren te liggen. De rol van de overheid om voor een evenwichtige markt te zorgen wordt minder groot. 3 De gemeente heeft de laatste decennia bewust gekozen voor actief grondbeleid. Controle vanuit de rol van (slechts) regisseur werd als onvoldoende gezien. De gemeente diende zelf te produceren en te regisseren. Dit om tijdig en qua programma in de juiste hoeveelheden in de vraag te voorzien. Deze dubbelrol (producent èn regisseur) kan zorgen voor strijdige belangen. De scheiding tussen de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rol is niet eenvoudig uitvoerbaar. De vraag is of de privaatrechtelijke deelname aan de vastgoedmarkt nog wel een rol van de overheid is. Volstaan de publiekrechtelijke instrumenten niet om de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van de stad te realiseren? Voordelen van een meer faciliterend grondbeleid Ruimte aan derden en meer binnenstedelijke ontwikkelingen Een gemeente die de ruimtelijke ontwikkeling van haar gemeente via faciliterend grondbeleid vormgeeft, geeft meer ruimte aan derden. Partijen, organisaties en burgers die ideeën hebben, worden in staat gesteld deze tot uitvoering te brengen. Dit past bij een visie waarin de kracht van de samenleving wordt gemobiliseerd. De gemeente neemt daarbij niet meer voortouw in de productie van bouwrijpe gronden en bijbehorende planvorming. Bij een faciliterend beleid kan de gemeente nog altijd vanuit haar regisserende rol opereren. Daarbij geeft ze op hoofdlijnen aan wat de gewenste ontwikkeling van een locatie is. Ook kan de gemeente kiezen om ook de regisserende rol aan een ander over te laten. Daarmee komt ze terecht in het veld van opnameleider. De gemeente ziet vanuit die rol erop toe dat nieuwe plannen niet knellen met reeds in ontwikkeling zijnde plannen. Doordat de gemeente tegen haar buitengrenzen is aangebotst, zullen ontwikkelingen steeds vaker binnenstedelijk plaatsvinden. Binnenstedelijke ontwikkelingen kennen over het algemeen meer stakeholders die zelf een rol wil spelen in de (her)ontwikkeling van het gebied. Faciliterend grondbeleid past goed bij een overheid die meer op hoofdlijnen sturing wil geven aan de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. Voorkomen dubbelrol (markmeester en marktpartij) Bij actief grondbeleid verkeert een gemeente in een dubbelrol. Ze is dan zowel in een publiekrechtelijke rol (bestemmingsplan, exploitatieplan) als in de privaatrechtelijke rol (overeenkomsten, grondexploitatie) betrokken bij een gebiedsontwikkelingen. De gemeente is met andere woorden zowel marktmeester als marktparij. Besluiten die vanuit de publiekrechtelijke rol genomen moeten worden hebben direct effect op de privaatrechtelijke kant. Denk hierbij aan het belang in een grondexploitatie. Het strikt scheiden van deze rollen en belangen is geen sinecure. Indien er geen actief grondbeleid wordt toegepast, dan valt deze dubbelrol weg. Lagere investeringen en risico's Actief grondbeleid wordt gekenmerkt door een aantal activiteiten (verwerving, bouw- en woonrijp maken) die investeringen met zich meebrengen. Deze investeringen dienen idealiter te worden terugverdiend door de uitgifte van grond. Bij faciliterend grondbeleid liggen de investeringskosten aanzienlijk lager. Het gaat dan vaak alleen om plankosten.

4 Zaaknummer Portefeuillehouder STO - SRO RO Wethouder P.W. Douw-van Dam :S. Metselaar Programmabegr. : 8 R 0 e n V H V 4 van 6 Bij actief grondbeleid dienen relatief grote investeringen terugverdiend te worden. Ook is er een risico gelegen in de hoogte van de investeringen. Rondom gebiedsontwikkeling kunnen mee- en tegenvallers plaatsvinden. Civieltechnische zaken, bodemverontreinigingen, wetswijzigingen, planschade e.d. hebben invloed op het investeringsniveau. Aan de andere kant zijn de opbrengsten onderhevig aan marktbewegingen. Ook daar schuilen risico's in. Ondernemerschap en risico's gaan hand in hand. Het is de vraag of dat een rol van de overheid moet zijn. Geen noodzaak meer van gestuurde ontwikkeling van uitleglocaties Een belangrijke reden waarom de gemeente Hoorn zich de voorbije decennia vaak van actief grondbeleid bediend heeft, was de behoefte om op relatief grootschalig wijze woonwijken en bedrijventerreinen te realiseren. Bangert en Oosterpolder is hier een recent voorbeeld van. Hoorn kende sinds de jaren 70 van de vorige eeuw een continue groei. Deze groei moest een plek krijgen. De meeste efficiënte wijze om aan deze behoefte te voldoen is met inzet van de benodigde instrumenten (zoals Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de Onteigeningswet) in samenwerking met projectontwikkelaars landbouwgronden te ontwikkelen tot woonwijken, bedrijventerreinen en bijvoorbeeld ook sportaccommodaties. Prognoses laten zien dat Hoorn de komende decennia minder sterk zal groeien. De noodzaak om op deze wijze de stad te ontwikkelen ontbreekt in de toekomst. Nadelen van een meer faciliterend grondbeleid Verevening van locaties Bij faciliterend grondbeleid zal de gemeente geen winstgevende projecten ontwikkelen. Er kan dan ook geen verevening meer plaatsvinden tussen zogenaamde verdien- en verlieslocaties. In de laatste decennia heeft de gemeente Hoorn diverse winstgevende grondexploitaties gedraaid. Deze winsten zijn gebruikt om de (voorlopige) verliezen van andere grondexploitaties af te dekken. Op deze wijze kunnen ook minder lucratieve projecten en bestemmingen (bijv. sociale huur/koop, maatschappelijk) gerealiseerd worden. Winsten aan de markt laten De gemeente beschikt soms over grondposities waar op relatief eenvoudige manier met zeer beperkt risico een winst te realiseren is. Het gaat hier ook om de winst van de grondexploitatie. Bij faciliterend beleid wordt de ruwe bouwgrond verkocht en zou de winst van de grondexploitatie aan de markt worden overgelaten. Hiermee loopt de gemeente de grondexploitatiewinst mis. Minder sturing Zoals eerder in dit voorstel is beschreven heeft de gemeente Hoorn zich de voorbije decennia bediend van actief grondbeleid om maximale sturing te hebben. Hierdoor heeft Hoorn zich voortvarend kunnen uitbreiden. Die noodzaak lijkt voorbij te zijn. Via actief grondbeleid heeft de gemeente echter ook sturing op micro-niveau. Bij een faciliterend grondbeleid kunnen minder goed eisen en voorwaarden gesteld worden aan gebiedsontwikkeling. Aan wensen qua duurzaamheid, planning, belangen omwonenden e.d. is bij actief grondbeleid beter te beantwoorden. Bij faciliterend grondbeleid dient dit aspect (ook) meer losgelaten te worden. Samenvattend Faciliterend grondbeleid kent voor- en nadelen. In de nota wordt voorgesteld in beginsel faciliterend grondbeleid toe te passen. Actief grondbeleid wordt echter niet uitgesloten. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de nadelen van faciliterend grondbeleid. Het college mag zich echter alleen van actief grondbeleid bedienen indien het aan strikte voorwaarden voldoet. Deze voorwaarden zijn de volgende: Bij een exploitatieperiode van 0-5 jaar dient minimaal een positief resultaat van 1 5 % ten opzichte van de te maken kosten te worden behaald; Bij een exploitatieperiode langer dan 5 jaar dient minimaal een positief resultaat van 25 % ten opzichte van de te maken kosten te worden behaald; Het risicolabel is A of B (op een schaal van A t/m E, A is het laagste risicoprofiel) Bovengenoemde marges moeten zijn berekend via een zogenaamde haalbaarheidsanalyse. Deze haalbaarheidsanalyse en de risicoscan gaan vooraf aan de opening van de grondexploitatie. Opening van de grondexploitatie is een bevoegdheid van de raad.

5 Zaaknummer : : STO - SRO RO :S. Metselaar Portefeuillehouder : Wethouder P.W. Douw-van Dam Programmabegr. :Q RQ e n \/HV 5 van I Door meer vanuit faciliterend grondbeleid gebiedsontwikkeling mogelijk te maken, zal de gemeente de kosten die zij maakt (met name ambtelijke kosten), op een andere wijze moeten verhalen. Via gronduitgifte worden de kosten immers niet meer terugverdiend. De grondexploitatiewet biedt gemeenten de mogelijkheid om de door de gemeente gemaakte kosten tot op een in de wet voorgeschreven niveau te verhalen. De intentie is om met ontwikkelaars voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan afspraken te maken over de dekking van de gemeentelijke kosten en deze in een contract vast te leggen. Dit wordt een anterieur contract genoemd. Een dergelijk contract leent zich dus voor afspraken over het kostenverhaal, maar er kunnen ook andere afspraken in worden vastgelegd. Een anterieur contract heeft de voorkeur boven de andere wijzes van kostenverhaal (exploitatieplan of psoterieure overeenkomst). De antererieure overeenkomst is flexibiler. Bovendien is er voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan al zekerheid over de (verdeling van) kosten. Ook toont het aan dat gemeente en initiatiefnemer op basis van vetrouwen met elkaar samenwerken. Op basis van bovenstaande ontwikkelingen en argumenten wordt aan u voorgesteld om het grondbeleid in de toekomst op een andere wijze in te vullen. Dat betekent dat de gemeente Hoorn in beginsel faciliterend in plaats van actief grondbeleid zal toepassen. In beginsel wil ook zeggen dat de ommezwaai niet radicaal is. Een goede afweging van het type grondbeleid zal per project gemaakt moeten worden. Via deze nota wordt een kader meegegeven aan het college waarbij het college op een gedegen wijze deze afweging kan maken. 6. Maatschappelijk draagvlak Het maatschappelijk draagvlak is niet onderzocht. 7. Financiële consequenties In zijn algemeenheid kan wel gesteld worden dat een omschakeling van een beginsel actief grondbeleid naar een beginsel faciliterend grondbeleid zorgt voor minder investeringen en minder risico's voor de gemeente. Ook zal er navenant minder geprofiteerd worden van de eventuele winstgevendheid van gebiedsontwikkeling. Er zijn echter geen directe financiële consequenties als gevolg van dit voorstel. 8. Communicatie Het betreft een openbaar besluit. 9. Realisatie Regels die direct gerelateerd zijn aan de BBV treden met terugwerkende kracht met ingang van 1 januari 2016 in werking. De belangrijkste zaken die voortkomen uit de nieuwe regelgeving zijn de volgende: -De raad opent nieuwe grondexploitaties, stelt geactualiseerde grondexploitaties jaarlijkse vast en stelt bovendien tussentijds grondexploitaties opnieuw vast indien er een afwijking van meer dan ,- ten opzichte van het vastgestelde grondexploitatieresultaat optreedt. -Voor de bepaling van de verliesvoorziening van een grondexploitatie, de Netto Contante Waarde bepalen aan de hand van de via de BBV omschreven disconteringsvoet. -Gemeentelijke grondexploitaties (dus ook de reeds lopende) inhoudelijk opstellen conform, de in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), opgenomen limitatieve kostensoortenlijst. Projecten binnen de gebiedsontwikkeling kennen een lange aanlooptijd. In Hoorn is een aantal langlopende gebiedsontwikkelingen. Voor projecten zoals Bangert en Oosterpolder en Zevenhuis bestaan contracten en is de gemeentelijke positie qua grondbeleid al bepaald. Nieuwe projecten zullen vanuit het nieuw voorgestelde grondbeleid worden benaderd. Dit past binnen een tendens waarbij steeds vaker het initiatief bij derden wordt gelegd. Het past ook bij trends zoals uitnodigingsplanologie, organische planontwikkeling e.d. Hoorn heeft een gestuurde actieve ontwikkeling dermate in haar DNA heeft zitten, dat er in feite en cultuuromslag nodig is om projecten anders te benaderen. Deze nota biedt wel richtlijnen om initiatieven meer bij derden te laten en ook de financiële betrokkenheid bij gebiedsontwikkeling te verminderen.

6 Zaaknummer : : STO - SRO RO Portefeuillehouder : Wethouder P.W. Douw-van Dam :S. Metselaar Programmabegr. :g R 0 e n V H V 6 van 6 Hoorn, datum j ^ 2Q g het college van burgemeester en wethouders van Hoorn, de secretaris. de burgemeester