Over governance en verantwoordelijkheid

Transcriptie

1 Hartger Wassink is consultant bij CPS Ondervvijsontvvikkeling en advies. Hartger Wassink Over governance en verantwoordelijkheid Hoewel governance en verantwoording thema's zijn die primair met besturen en leidinggeven geassocieerd worden, bleek in een meerjarig ontwikkelingsproject op het gebied van governance, dat ze niet los gezien kunnen worden van hoe er in de schoolorganisatie als geheel wordt omgegaan met verantwoordelijkheid. Docenten en management verstaan echter niet altijd hetzelfde onder die term. Hartger Wassink gaat in dit artikel na hoe de dialoog in de school gevoerd kan worden om de verschillende belangen en perspectieven van schoolleiding en docenten op het gebied van governance dichter bij elkaar te brengen. Governance is sinds een aantal jaren een actueel thema in het onderwijs. Het begrip betekent vrij vertaald 'manier van besturen' maar heeft zich gaandeweg ontwikkeld tot een paraplu waaronder allerlei thema's zich verzameld hebben. Het lijkt erop dat juist daarom de term governance vaak niet vertaald wordt: zo'n Engelse term is wel handig om de precieze bedoeling ermee van de gebruiker nog even in het midden te laten. Vaak is deze brede term ook de invalshoek waarmee een school begint. In dit artikel wil ik laten zien hoe je bereikt dat het uiteindelijk helder en concreet wordt wat je ermee kunt doen. Wat-vragen en hoe-vragen In het CPS-ontwikkelproject Governance hebben we enkele instrumenten ontwikkeld om scholen voor voortgezet onderwijs, inclusief de besturen, te ondersteunen bij het opzetten van processen rond verantwoording. Ook bij andere ondersteuningsorganisaties is de afgelopen jaren veel materiaal ontwikkeld waarmee scholen aan de slag kunnen met governance. Governance wordt hierbij in eerste instantie meestal vooral bestuurlijkinstrumenteel benaderd. Leidende vragen daarbij zijn: Wat wordt er van scholen door de overheid verwacht? Hoe kunje dat aanpakken? Welke stappen moet je zetten? Welke instrumenten kun je daarbij gebruiken? Hoe zorgje ervoor datje niets over het hoofd ziet, wat je later toch had moeten doen? Dit zijn allemaal belangrijke vragen over hoe je als school invulling kunt geven aan governanee. In ons contact met scholen en besturen over governance werd het ons duidelijk dat de hoe-vraag maar een gedeelte van de problematiek betreft. Minstens zo belangrijk zijn de wat-vragen die eraan ten grondslag liggen. Wat wil je als school bereiken met activiteiten op het gebied van governance?wat betekent governance eigenl.ijk voor de schoolorganisatie? Die vragen zijn niet altijd gemakkelijk te beantwoorden, maar lijken nuttig om zinvol bezig te kunnen gaan met alle instrumenten, aanpakken en modellen op het gebied van governance. Een veelgebruikt model voor vraagstukken rondom governance is het Policy Governance Model van John Carver. In Nederland is dit bekend geworden door het werk van Jan Maas, die hierover in 2006 samen met Helmie van Ravestein publiceerde. Het is een relatief open model, in die zin dat het geen uitputtende lijst van stakeholders geeft, of een strikt stappenplan dat gevolgd zou moeten worden. Om die reden is het naar ons idee heel geschikt voor het beantwoorden van de bovengenoemde wat-vragen. In dit artikel laten we zien op welke manier dat zou kunnen. Governance en de school praktijk Een van de scholen die wij begeleid hebben in een project rondom governance, wilde aan de slag met horizontale verantvvoording, onder andere door regelmatig focusinterviews met leerlingen en ouders te gaan houden om op die manier meer zicht te krijgen op wat leerlingen zelf vonden van het onderwijsaanbod. Uit eerdere gesprekken met leerlingen waren al interessante aandachtspunten naar voren gekomen. Leerlingen zouden meer zelfverantwoordelijk willen leren, en ervoeren dat docenten weinig tegemoet kwamen aan de variëteit in leerbehoeften die leerlingen MESO magazine 2Be jaargang nummer 161 september 200B ld

2 hadden. De schoolleiding wilde daar iets aan doen. Nu was net in de jaren daarvoor de structuur van de school organisatie omgevormd tot enkele verticale teams van docenten, met daarboven een directie. Een hele laag middenmanagers was verdwenen,juist om docententeams zelf meer verantwoordelijkheid te geven. Het leek de directie dan ook een goed idee om, in het kader van verantwoording, groepen docenten zelf de gesprekken met leerlingen en ouders aan te laten gaan en op grond daarvan mogelijkheden voor verbeteringen te ontwikkelen. Maar dat vlas gemakkelijker gezegd dan gedaan. Niet alle docenten waren direct enthousiast over deze lijn: Was het nu wel hun verantwoordelijkheid om de ondervvijskwaliteit rechtstreeks met leerlingen en ouders te bespreken, vroegen docenten zich af. Wie was er nu werkelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs? Zo ontstond in deze school een gesprek over wat het begrip verantwoordelijkheid eigenlijk inhield. Het interessante is dat op een tweede school, die op een geheel andere manier met verantwoording aan de slag wilde, hetzelfde patroon ontstond. Op deze school werd op initiatief van de schoolleiding gewerkt met een zogenaamde Omgevingsraad. H et doel van deze Omgevingsraad was om met strategische partners af te stemmen over de rol van de school in de regionale samenleving. H eel bewust ging het daarbij niet om het praktisch-uitvoerend niveau, maar vooral om de hoofdlijn en. De school bespreekt in de raad enkele malen per jaar enkele strategische doelen van de school. Toch merkte ook in dit geval de rector van de school al snel dat deze horizontale verantwoording op strategisch niveau geen blijvende waarde zou hebben, als er geen verbinding zou komen met de onderliggende structuur voor verantwoordelijkheid in de gehele school. Hij realiseerde zich dat, mochten er uit het overleg met de Omgevingsraad suggesties voor verbeteringen of aanpassingen voortkomen, hij op het moment dat de docenten zich niet geroepen zouden voelen om hieraan een bijdrage te leveren, met lege handen zou staan. Juist omdat het overleg op strategisch niveau plaatsvond, had de schoolleiding de docenten nodig voor de praktische inkleuring. Dat riep de vraag op wat nu precies de verantwoor- delijkheid van docenten in het schoolbrede verantwoordingsproces was. Uit bovenstaande voorbeelden worden twee dingen duidelijk. Ten eerste: hoewel govcrnance verwijst naar besturen in ruime zin, gaat het in de actuele discussie binnen het onderwijs vooral over het afleggen van verantwoording. En ten tweede: die verantwoording kan zowel horizomaal als verticaal plaatsvinden. In het gangbare jargon wordt met horizontale verantwoording de verantwoording naar de externe belanghebbenden (in het Engels ook wel stakeholders) bedoeld. Verticale verantwoording is dan de verantwoording naar Leerlingen zouden meer zelfverantwoordelijk willen leren de subsidiegevers, doorgaans de overheid. H et samenspel tussen deze twee wordt ook wel aangeduid met meervoudige publieke verantwoording (zie ook een katern over dit onderwerp, verschenen bij Q5 Magazine in oktober 2006). Dit onderscheid tussen horizontaal en verticaal lijkt logisch, maar is dat wel zo? In de voorbeelden wordt ook duidelijk hoe nauw die twee met elkaar verbonden zijn. Het lijkt erop dat je het pas over het verschil tussen horizontaal en verticaal kunt hebben, als je weet wat die verantwoording voor jouw school inhoudt. De twee kernvragen voor verantwoording zijn dan: aan wie moeten we eigenlijk verantwoording afleggen en waarover moeten we veran twoording afleggen? Aan wie moeten we verantwoording afleggen en waarover? Het Poliey Goveroaneemodel We kunnen het Policy Governance-model gebruiken om een antwoord te krijgen op deze vragen. Het Policy Governance-model hanteert als uitgangspunt dat een bestuur bestuurt in naam van de eigenaren, en dus ook aan hen verantwoording af dient te leggen. Daarmee zou de eerste vraag beantwoord kunnen zijn. Maar waar het voor een bedrijf duidelijk is dat de aandeelhouders de eigenaren zijn, is dat voor een schoolbestuur vaak lastiger. Meestal gaat het om een stichting, soms (nog) om een vereniging, maar in de meeste gevallen is er geen directe lijn meer met de oorspronke- MESO magazine 28e jaa rga ng nummer 161 se ptember

3 lijke oprichters. Dat betekent dat de 'eigenaren' aan wie een schoolorganisatie verantwoording aflegt, een abstracte entiteit vormen, samengesteld uit de diverse belangen van een brede groep belanghebbenden. Voor iedere school kan die mix van belangen van de 'morele eigenaren' weer anders zijn. Een ander uitgangspunt van het Policy Governance-model, waarmee we de tweede vraag kunnen beantwoorden, is dat het Rekenschap afleggen over bestuur verantwoording verkregen handelingsvrijheid aflegt over de beleidsdoelen van de organisatie. Die doelen betreffen datgene wat de 'eigenaren' bedoeld hebben te realiseren met de organisatie: een bepaald 'product', voor een specifieke doelgroep, geproduceerd tegen een bepaalde prijs. Nu is dit voor een bedrijf weer eenvoudig, maar voor een school wat ingewikkelder. Want wat is het product van een school, wie is precies de doelgroep, en hoe wordt nu de prijs bepaald? Hoewel wat abstract en zeker niet voor de hand liggend, zijn beide vragen nog wel te beantwoorden door een schoolbestuur. De vraag is echter wat de antwoorden op deze vragen betekenen voor de overige geledingen binnen de schoolorganisatie. Als het bestuur vindt dat bedrijfsleven en ouders meer betrokken moeten worden bij het schoolbeleid, wat kan er dan van rectoren en sectordirecteuren verwacht worden? En wat betekent het voor docenten? Uit de beschreven voorbeelden blijkt dat de kans groot is dat docenten de bal terugspelen naar het management. Blijkbaar is het nodig onderscheid te maken in de verantwoording die er door de verschillende geledingen van de school wordt afgelegd. De vraag is dan, hoe we zicht krijgen op hoe die processen van verantwoording verdeeld Doelstelling in termen van te kunnen worden, en waar ze behalen resultaten formuleren op elkaar aansluiten. Daarvoor moeten we eerst kijken naar welke voorwaarden er kunnen worden gesteld aan het afleggen van verantwoording. Verantwoording en keuzevrijheid Claessen, Horsman en Mumingh leggen in hun deelrapport van de Taakgroep Vernieu- wing Basisvorming (2004) de verbinding tussen verantwoording en handelingsvrijheid. Zij definiëren verantwoording als 'rekenschap afleggen over verkregen handelingsvrijheid' (p. 7). Ze lichten dit even verderop nog toe: 'Waar geen handelingsvrijheid bestaat, is verantwoording niet noodzakelijk.' Kortom: het afleggen van verantwoording staat in nauw verband met het zelf kunnen beslissen en handelen. Dat klinkt logisch: daar waar je bepaalde keuzes hebt gemaakt in hoe je je werk uitvoert, daar kan van jou gevraagd worden om verantwoording af te leggen over wat je gerealiseerd hebt. Het werkt echter ook andersom: als je een persoon (of een groep personen) om verantwoording wilt vragen over bepaalde gestelde doelen, dan zul je ook moeten nagaan of die persoon voldoende handelingsvrijheid heeft gehad om die doelen te behalen. Hoe kun je er nu voor zorgen dat handelingsvrijheid en verantwoording in balans komen? Het Policy Governance-model is hierbij behulpzaam, omdat het stelt dat doelstellingen zo veel mogelijk in termen van te behalen resultaten geformuleerd moeten zijn. Bijvoorbeeld, als een einddoel voor een directeur geformuleerd is in termen van eindresultaten (zoals percentage onvertraagdc doorstroom, tevredenheid van leerlingen en ouders, eindexamencijfer), is hij ook aanspreekbaar op de middelen die hij kiest om die eindresultaten te bereiken. Maar als met het vastleggen van de streefdoelen ook verregaande uitspraken zijn gedaan doen over middelen die de directeur moet inzetten (zoals de implementatie van activerende didactiek, smartboards in alle klaslokalen, een gesprekscyc1us van minimaal drie gesprekken met iedere docent per twee jaar), beperkt het bestuur zich in de mate waarin het de directeur om verantwoording kan vragen over de resultaten. De middelen lagen immers grotendeels vast, wa ren niet de keuze van de directeur, zodat hij zich er geen eigenaar van voelt en zich niet aanspreekbaar acht op het resultaat ervan. Dit geldt mutatis mutandis ook voor de verantwoording die de schoolleiding kan vragen van docenten. Als de schoolleiding, zoals in het eerste voorbeeld dat we hierboven besproken hebben, zicht wil krijgen op de mate waarin het onderwijs van de school aansluit op de MESO magazine 28e jaargang nummer 161 september

4 behoeften van ouders en leerlingen en tegelijk vindt dat de docenten zelf verantwoordelijk zijn voor het verbeteren van die aansluiting, zullen docenten een bepaalde handelingsvrijheid moeten hebben op clt vlak. Als docenten geen ruimte ervaren om daadwerkelijk wat te veranderen aan de wijze waarop zij lesgeven, maar zich wel min of meer gedwongen zien hierover gesprekken met leerlingen en zelfs hun ouders aan te gaan, zullen ze, heel begrijpelijk, niet staan te trappelen om die gesprekken aan te gaan. En, in het tweede voorbeeld, als de schoolleiding op centraal niveau met beroepsonderwijs en bedrijfsleven afspraken zou maken over een toename van gediplomeerde leerlingen in bepaalde richtingen, zonder vooraf met docenten teams af te stemmen hoe zij die toename zouden kunnen realiseren, loopt het initiatief vast op een gebrek aan 'eigenaarschap' bij de docenten die het zouden moeten uitvoeren. De vraag is hier of een afspraak over een kwantitatief resultaat iets zegt over het daadwerkelijk te bereiken onderliggende doel van de school, zoals de docenten dat zien. Het gesprek in deze school zal dan eerst daarover moeten gaan. Docenten en verantwoordelijkheid Dit voorbeeld legt tegelijk een belangrijk actueel knelpunt in veel scholen bloot. In de ogen van veel onderzoekers, beleidsmakers en leidinggevenden in het onderwijs is het beeld van de docent ah individuele professional achterhaald. De docent van tegenwoordig is lid van een team, waarin professionals met elkaar samenwerken, en met en van elkaar leren (zie ook Van Driel, 2006).Veel scholen hebben de afgelopen jaren een omslag gemaakt naar een teanundeling. Vaste teams van docenten zijn gekoppeld aan een bepaalde groep leerlingen. Het idee hierbij is dat door de kleinere eenheden het gemakkelijker wordt de resultaten van leerlingen in de gaten te houden en hier zonodig op bij te sturen. Zoals uit het bovenstaande blijkt, dit kan alleen werken als zo'n team van docenten daadwerkelijk de verantwoordelijkheid heeft voor de resultaten van deze groep leerlingen. En daarvoor is weer noodzakelijk dat de docenten ook voldoende hande1ingsvrijheid ervaren om deze resultaten te beïnvloeden. Die situatie is nog op lang niet alle scholen gerealiseerd. Aan de ene kant komt dit doordat schoolrnanagers worstelen met de vraag hoe docententeams meer verantwoordelijkheid zouden kunnen krijgen, zonder dat de noodzakelijke centrale afstemming in het honderd loopt. Aan de andere kant komt dit doordat veel docenten zich voornamelijk verantwoordelijk voelen voor de kwaliteit van hun eigen vakonderwijs (Van Driel, 2006). Het idee dat je als docent, samen met anderen, verantwoordelijkheid draagt voor de resultaten van de school als organisatie, is voor een bepaalde groep docenten nogal ver van hun bed. In sommige gevallen geven docenten zelfs expliciet toe zich maar beperkt Voldoende handelingsvrijheid om resultaten te beïnvloeden verbonden te voelen met de school of het bestuur waarvoor zij werken (zie bijvoorbeeld Van Haperen, 2007). De rol van docenten in het schoolbrede proces van verantwoording, is tot nu toe veelal impliciet gebleven. Het initiatief om aan de slag te gaan met (horizontale) verantwoording ligt meestal bij het bestuur of de schoolleiding. Er wordt voetstoots vanuit gegaan dat de functie van de docent in dit proces gaandeweg wel duidelijk zal worden. Uit bovenstaande is hopelijk duidelijk geworden dat het geven van een expliciete rol aan docenten in het proces van verantwoording gepaard zal moeten gaan met het bespreken van welke ruimte docenten krijgen om invulling te geven aan hun verantwoordelijkheid. Op die manier kan het aangaan Hoe kunnen docententeams meer verantwoordelijkheid krijgen? van de dialoog over verantwoording een belangrijke opmaat zijn tot het versterken van de invloed van leraren op de onderwijsontwikkeling in de school, zoals recent bepleit door de commîssie-rinnooy Kan. Concreet betekent dit dat als je als bestuur of schoolleiding aan de slag gaat met verantwoording,je eerst het gesprek in de school zult moeten aangaan. Wat betekent het om verantwoording af te leggen? Wat verstaan we onder verantwoordelijkheid? Op welke manier zien we dat in de praktijk terug? En dit gesprek over MESO magazine 28e jaargang nummer 161 september

5 verantwoordelijkheid en het afleggen daarvan zal bovendien over resultaten moeten gaan. Dat is wennen, omdat we vaak nog gewend zijn om te sturen op middelen. Dat is een kwetsbare balans, voor besturen en schoolleiders, maar ook voor schooljeiders en docenten. Zo opgevat hoeft de betekenis van governance niet beperkt te bljjven tot slechts het afleggen van verantwoording, maar heeft het implicaties voor het proces van besturen, leidinggeven en organiseren in de hele schoolorganisatie. Waarmee een vaag containerbegrip toch zeer relevant blijkt te kunnen zij n. Literatuur C laessen, Harry, Kees Horsman en Theo Muntingh, Verantwoording door de school. Beweging in de orlderbol/w. Eindrapport van Taakgroep Vernieuwing Basisvorming, Zwolle:Taakgroep Vernieuwing Basisvorming Commissie Leraren, Leerkracht!, Den Haag: Ministerie van OCW Driel, L. van, Professionalisering in school. Een studie Ilaar verbetering van hel pedagogisch-didactisch "ai/delen, Culemborg Haperen, T van, De ondergang van de Nederlmzdse leraar,amsterdam: Uitgeverij Nieuw Amsterdam Maas,]., en H. van Ravestein, Verantwoord besturen. Hel Policy Caverna/lee Model van John Carver, H armelen/heemstede: Jan Maas/Helmie van R avestein ISISQ5, Meervoudige Publieke Verantwoording, oktober Leren omgaan met kleine kinderen bij verzorging MES 0 magazine 2Be jaargang nummer t6t september 200B t4