de vrijheid van vestiging is in de Europese

Transcriptie

1 Vrijheid van vestiging aan banden Het ministerie van VROM werkt momenteel aan een grondige herziening van de Huisvestingswet. Vooruitlopend hierop heeft Minister Dekker aangekondigd dat gemeenten die woningen bouwen voor de natuurlijke bevolkingsaanwas de mogelijkheid krijgen om deze woningen met voorrang toe te wijzen aan lokale woningzoekenden. Dit lijkt een breuk met het beleid om vrije vestiging te stimuleren. Gemeenten willen graag meer mogelijkheden om eigen inwoners voorrang te geven. Maar wat betekent dit voor woningzoekenden? Steven Kromhout RIGO research en advies, Amsterdam de vrijheid van vestiging is in de Europese wetgeving verankerd. 'Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen', staat te lezen in het Vierde Protocol bij het Europese Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. 1 Alleen wanneer de veiligheid, gezondheid of goede zeden in het geding zijn, mag het recht van vrije vestiging worden ingeperkt. Daarnaast kunnen in bepaalde gebieden beperkingen worden gesteld 'die bij de wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving'. Ondanks het recht op vrije vestiging kunnen gemeenten in Nederland op grond van de Huisvestingswet 2 (HW) bij het verlenen van huisvestingsvergunningen onderscheid maken tussen woningzoekenden die al of niet een economische of maatschappelijke binding hebben aan de regio waartoe de gemeente behoort, 'voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte' (art. 13a, HW). Naast deze regionale bindingseisen kunnen gemeenten die weinig uitbreidingsmogelijkheden hebben ook onderscheid maken tussen woningzoekenden op basis van binding aan de gemeente (art. 13b, HW). In beide gevallen is toestemming nodig van de provincie. Deze kan haar toestemming onder meer onthouden wanneer bindingseisen de huisvestingsmogelijkheden van woningzoekenden zonder binding onnodig belemmeren. (foto: Roger Dohmen/ HH) Tijdschrift voor de volkshuisvesting 2005 / 4 [35]

2 Tijdschrift voor de volkshuisvesting 2002 / 3 [36] Een binding aan een gebied is in de Huisvestingswet gedefinieerd als een redelijk belang om zich in dat gebied te vestigen, hetzij met het oog op de voorziening in het bestaan, hetzij met de plaatselijke samenleving verband houdend. Het duurzaam verrichten van arbeid binnen of vanuit dat gebied is altijd voldoende voor een economische binding, terwijl mensen die de afgelopen tien jaar minstens zes jaar onafgebroken inwoner zijn geweest van het gebied sowieso een maatschappelijke binding hebben. Het onderscheid naar economische of maatschappelijke binding geldt niet voor woningzoekenden die niet (meer) kunnen werken, zoals gepensioneerden, ernstig invaliden of langdurig werklozen. Bindingseisen zijn ook niet van toepassing op remigranten, statushouders en mensen die vanwege echtscheiding dringend een woning nodig hebben (art. 13c, HW). Europese verdragen gaan boven de Nederlandse wetgeving. Het hanteren van bindingseisen is kennelijk niet in tegenspraak met de vrijheid van vestiging zoals dit in Europa is afgesproken. Mogelijk heeft dit te maken met de link die in de Europese verdragen gelegd wordt met arbeidsmigratie. De Raad van State heeft namelijk op grond van het genoemde verdrag ooit een uitspraak gedaan waaruit blijkt dat het hanteren van maatschappelijke bindingseisen nooit zover mag gaan dat mensen met een economische binding niet worden toegelaten. 3 Uit een vergelijkend onderzoek met vijf andere Europese landen concluderen Haffner en Hoekstra 4 dat Nederland wat betreft het inperken van de vrijheid van vestiging binnen de Europese context een uitzondering vormt. In de onderzochte landen bestaan mogelijkheden om bij toewijzing van gesubsidieerde woningen voorrang te verlenen aan lokale woningzoekenden, terwijl de Nederlandse bindingseisen betrekking hebben op de toelating tot een woningmarktgebied. Bovendien zijn deze niet gekoppeld zijn aan een subsidieregime. Trendbreuk De huidige begrippen economische en maatschappelijke binding stammen nog uit de Woonruimtebeschikking uit 1974, een uitwerking van de herziene Woonruimtewet uit Het aantal gemeenten dat bindingseisen hanteerde bij de aanvraag van een woonvergunning steeg vanaf eind jaren zeventig explosief. 5 Vanaf de jaren negentig is het beleid van het rijk erop gericht geweest de vrijheid van vestiging te bevorderen. In 1992 werd de Huisvestingswet aangenomen als opvolger van de Woonruimtewet. De Huisvestingswet stimuleerde de regionale samenwerking en de afschaffing van lokale bindingseisen. Onder invloed van deze wet en de invoering van het aanbodmodel ontstonden eind jaren negentig, vaak op initiatief van woningcorporaties, regionale woonruimteverdelingsystemen, waardoor woningzoekenden binnen de regio makkelijker van de ene gemeente naar de andere konden verhuizen. Deze ontwikkeling wordt gestimuleerd door veel provincies. De Provincie Utrecht gaat hierin tot nu toe het verst. Zij heeft haar bevoegdheid om beleidsregels te stellen benut om bijna de hele provincie onder te brengen in één woningmarktgebied met één verdelingsysteem. Wel geldt in kleine kernen een voorrangsregeling voor woningzoekenden die gebonden zijn aan die kern. Ook binnen andere regionale systemen zijn mogelijkheden voor lokaal maatwerk ingevoerd. Als gevolg van de Huisvestingswet is het aantal gemeenten dat lokale en/of regionale bindingseisen hanteert teruggelopen. Desondanks is nog altijd in 43 procent van de Nederlandse gemeenten een economische of maatschappelijke binding met de gemeente vereist om een sociale-huurwoning te kunnen betrekken. Regionale bindingseisen worden door 29 procent van de gemeenten gehanteerd, lokale bindingseisen door 19 procent. De bindingseisen zijn meestal vastgelegd in een gemeentelijke huisvestingsverordening, maar worden soms ook op eigen initiatief door verhuurders gehanteerd. Het zijn vooral kleine gemeenten die gebruik maken van bindingseisen. In het westen is het hanteren van bindingeisen veel gebruikelijker dan in de overige landsdelen. In landsdeel West heeft tweederde van de gemeenten bindingseisen, tegen slechts 15 procent in landsdeel Noord. Overigens gelden bindingseisen in veel gemeenten niet alleen voor huurwoningen, maar ook voor goedkope (nieuwbouw)koopwoningen en bouwkavels. Naast het hanteren van bindingseisen verleent 23 procent van de gemeenten nog op andere wijze voorrang aan woningzoekenden met een lokale binding, bijvoorbeeld via de volgordebepaling. 6 In het westen is het hanteren van bindingeisen veel gebruikelijker dan in de overige landsdelen Voorstel ingetrokken Lange tijd hing een verdere beperking van de bindingseisen vanuit Den Haag in de lucht. Al in 1997 stuurde toenmalig staatssecretaris Tommel met het oog op vrije vestiging een voorstel voor wijziging van de Huisvestingswet naar de Tweede Kamer, waardoor lokale bindingseisen zouden verdwijnen en regionale bindingseisen alleen nog mochten worden gehanteerd in gebieden met een restrictief ruimtelijkeordeningsbeleid. 7 Hoewel dit voorstel door de Tweede Kamer werd aanvaard, bleef het vervolgens jarenlang in de Eerste Kamer liggen, in afwachting van de Vijfde Nota. Inmiddels heeft minister Dekker het voorstel ingetrokken.

3 Ondertussen tekende zich met de komst van het kabinet Balkenende I een trendbreuk af in de houding van het rijk tegenover het principe van vrije vestiging. In de Stellingnamebrief van minister Kamp werd al aangekondigd dat gemeenten in het landelijk gebied in de toekomst meer mogelijkheden zouden krijgen om voor de eigen bevolking te bouwen. In het Hoofdlijnenakkoord van Balkenende II en in de Nota Ruimte werd vastgelegd dat alle gemeenten voldoende ruimte krijgen om te voorzien in de natuurlijke bevolkingsaanwas, ook in het landelijk gebied. In navolging hierop kondigde minister Dekker in 2004 een grondige herziening van de Huisvestingswet aan, die gemeenten in het landelijk gebied de mogelijkheid moet geven de woningen die zij gebouwd hebben toe te wijzen aan de eigen bevolking, met bijzondere aandacht voor starters en senioren. 8 Tijdens de Nirov-discussiemiddag Beweging of blokkade?, op 14 juli jongstleden, gunde Ada van Dorp van het ministerie van VROM het aanwezige publiek alvast een blik op de nog niet geautoriseerde kaders voor de nieuwe Huisvestingswet, die binnenkort in een brief naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Vrijheid van vestiging blijft het uitgangspunt, maar er komt meer verantwoordelijkheid op lokaal niveau te liggen. Gemeenten kunnen straks zelf besluiten om bindingseisen te gaan stellen, mits hierover regionale afstemming heeft plaatsgevonden. Deze bindingseisen moeten wel vastgelegd zijn in een huisvestingsverordening. Hiermee lijkt de minister tegemoet te zullen komen aan een wens die bij veel gemeenten leeft. Bij de evaluatie van de Huisvestingswet bleek bijna tweederde van de Nederlandse gemeenten (vooral kleine) van mening dat gemeenten meer mogelijkheden zouden moeten krijgen om lokale bindingseisen te stellen. Zij denken dat eigen woningzoekenden daardoor sneller aan een woning kunnen komen. 9 Woningzoekenden aan het woord Een vraag die bij de evaluatie van de Huisvestingswet niet aan de orde is gekomen, is de vraag naar de gevolgen van de huidige bindingseisen voor woningzoekenden. In hoeverre worden zij erdoor beperkt in hun zoekgedrag? Willen woningzoekenden eigenlijk wel verhuizen naar gebieden waar ze geen binding mee hebben? En als ze dit al willen, houden deze eisen woningzoekenden zonder binding dan ook daadwerkelijk tegen? Voor sommige doelgroepen gelden de bindingseisen immers niet en misschien gaan andere woningzoekenden er wel creatief mee om. In opdracht van de provincie Noord-Holland heeft RIGO een onderzoek 10 gehouden onder woningzoekenden om onder meer deze vragen te beantwoorden, in het kader van een bestuurlijke discussie die de provincie is gestart over de wenselijkheid van opschaling van de regionale markten tot een of enkele grote woningmarkten. Begin 2005 is in drie Noord-Hollandse regio s een telefonische enquête gehouden onder woningzoekenden die ingeschreven staan bij Wooncompagnie (Kop van Noord-Holland), Sociale Verhuurders Noord-Kennemerland (SVNK) of Woningnet (regio Amsterdam), waarbij in totaal 938 respondenten zijn geënquêteerd. Elk van deze aanbieders hanteert een regionaal aanbodsysteem om vrijkomende sociale-huurwoningen toe te wijzen. Binnen de systemen van Wooncompagnie, de SVNK en Woningnet Amsterdam kunnen de woningzoekenden kiezen uit woningen in respectievelijk 6, 8 en 13 gemeenten. Maar lang niet alle woningzoekenden maken gebruik van de mogelijkheid om te zoeken naar woningen in andere gemeenten dan de gemeente waarin zij woonachtig zijn. Ruim veertig procent van de woningzoekenden zoekt alleen naar woningen binnen de eigen woongemeente. Een op de drie woningzoekenden zoekt (ook) naar socialehuurwoningen buiten de gemeentegrens maar beperkt zijn zoekgebied tot enkele gemeenten. De overige woningzoekenden hebben geen specifieke voorkeur voor een gemeente. Ruim veertig procent van de woningzoekenden zoekt alleen naar woningen binnen de eigen woongemeente In vier van de zeven regio s in Noord-Holland gelden regionale bindingseisen. Daarnaast hebben enkele gemeenten toestemming van de provincie voor lokale bindingseisen. Om te weten in hoeverre deze bindingseisen woningzoekenden in hun zoekgedrag belemmeren, moet allereerst worden nagegaan in hoeverre woningzoekenden geïnteresseerd zijn in woningen in andere woningmarktgebieden. Daarom is aan de woningzoekenden gevraagd of zij alleen willen verhuizen naar sociale-huurwoningen binnen de regio waar zij al ingeschreven staan of ook belangstelling hebben voor woningen in andere delen van de provincie Noord-Holland. Ruim twintig procent van alle respondenten is ook geïnteresseerd in woningen in andere woningmarktgebieden. De belangstelling voor andere regio s hangt nauw samen met de leeftijd van de ondervraagden. Veel meer jongeren zijn bereid te verhuizen naar een andere regio dan oudere woningzoekenden. Dit leeftijdseffect zorgt ervoor dat doorstromers vaker geen interesse hebben in andere regio- s dan starters. Zo is er ook minder belangstelling voor woningen in andere regio s onder hogere-inkomensgroepen dan onder lagere-inkomensgroepen. En hoe langer woningzoekenden ingeschreven staan, des te groter de Tijdschrift voor de volkshuisvesting 2002 / 3 [37]

4 Tijdschrift voor de volkshuisvesting 2005 / 4 [38] De woningmarktgebieden van Noord-Holland. (bron: RIGO) kans is dat zij alleen geïnteresseerd zijn in woningen in de regio waar zij al ingeschreven staan. Van de woningzoekenden die vorig jaar heel vaak op woningadvertenties hebben gereageerd, is een relatief groot deel bereid om eventueel te verhuizen naar een andere regio. Gebrek aan belangstelling Hoewel één op de vijf woningzoekenden in de drie onderzochte gebieden ook belangstelling heeft voor socialehuurwoningen in andere regio s, heeft slechts een kwart van deze belangstellenden zich in meerdere regio s als woningzoekende ingeschreven; overigens nooit meer dan twee. De vraag is wat de overige belangstellenden ervan weerhoudt om in zich in verschillende gebieden in te schrijven. Is de interesse voor andere regio s toch niet zo serieus? Of laten de woningzoekenden zich tegenhouden door bepaalde kenmerken van de woonruimteverdelingsystemen? Dit kunnen bijvoorbeeld de bindingseisen zijn, maar ook de lange wachttijden, de kosten en moeite van inschrijving of een gebrek aan informatie over de regels en het aanbod. Uit de antwoorden van woningzoekenden op de vraag waarom zij zich ondanks hun interesse in andere regio s niet elders hebben ingeschreven, ontstaat een gemêleerd beeld. Een groot deel is in de eerste plaats op zoek naar een woning binnen het gebied waar zij al ingeschreven staan en zijn onvoldoende geïnteresseerd in andere gebieden om zich daar in te schrijven. Andere groepen hebben nog geen haast met verhuizen, hebben nog nooit gedacht aan de mogelijkheid om zich elders in te schrijven of zijn er 'gewoon nog niet aan toegekomen'. Slechts een klein deel, zo n vijftien procent, laat zich weerhouden door specifieke kenmerken van andere verdelingsystemen, waarbij het niet kunnen voldoen aan bindingseisen wel het vaakst genoemd wordt. Daarnaast is er een groep, van bijna tien procent, die in de veronderstelling verkeert dat het niet mogelijk is om in meerdere regio s in te schrijven. Het is dus vooral een gebrek aan serieuze interesse dat woningzoekenden ervan weerhoudt zich bij meerdere systemen aan te melden. De groep die wel wil maar niet kan, lijkt klein. Toch speelt bij eenderde van de woningzoekenden die wel belangstelling zeggen te hebben voor woningen in andere regio s de verwachting geen kans te zullen maken op een woning een rol bij de beslissing om zich niet elders in te schrijven. Lange wachttijden en bindingseisen vormen daarvoor de voornaamste redenen. Zo zegt een van de respondenten zich niet in een ander gebied te hebben ingeschreven 'omdat het eigenlijk te lang duurt, voordat je daar een woning krijgt. En er is vaak een hekjesregeling. Door regeltjes word je ontmoedigd.' Rest de vraag of woningzoekenden zich wél in meerdere gebieden zouden inschrijven, wanneer er geen bindingseisen zouden zijn. Zestien procent van de ondervraagde woningzoekenden zegt van wel. Onder die zestien zijn uiteraard veel woningzoekenden die al eerder aan hebben gegeven belangstelling te hebben voor woningen in andere regio s. Van de woningzoekenden die zich nu niet elders inschrijven omdat zij denken geen kans te zullen maken op een woning, wil tweederde dit alsnog doen wanneer de bindingseisen verdwijnen. Inschrijving en bindingseisen zouden binnen de provincie geen rol meer spelen wanneer er in Noord-Holland net als in Utrecht een provinciaal verdelingsysteem zou komen waarbinnen woningzoekenden vrij kunnen reageren op woningen in andere regio s. Een kwart van de woningzoekenden zegt in dat geval ook op woningen buiten hun huidige zoekgebied te zullen reageren. Een belangrijk voordeel voor interregionale woningzoekenden ten opzichte van de huidige situatie zou zijn dat zij de wachttijd (of een equivalent daarvan) die zij hebben opgebouwd zouden kunnen gebruiken voor woningen in de hele provincie. Tegelijk boezemt dit andere woningzoekenden angst in, zoals blijkt uit een opmerking van één van de ondervraagden: 'Als ze de regio's gaan uitbreiden sta ik niet meer bovenaan de lijst, omdat mensen van buitenaf, die al langer ingeschreven staan, ook in aanmerking komen. Die zijn dan misschien eerder aan de beurt. Daarom ben ik geen voorstander van het inschrijven voor een hele provincie.' Ook voor het afschaffen van bindingseisen geldt dat er onder woningzoekenden zowel voor- als tegenstanders zijn. 'Ik zou het toejuichen als ik de vrijheid kreeg om in heel Nederland een woning te kunnen zoeken', zegt de één. 'Ik vind dat mensen die een binding met hun regio hebben een voorkeursrecht moeten krijgen', zegt de ander. De meningen zijn dus verdeeld en lijken enerzijds te worden ingegeven door uiteenlopende belangen en anderzijds door verschillende opvattingen over de vraag of

5 mensen met een binding meer recht zou moeten hebben op een woning dan mensen zonder binding. Vaak wordt vergeten dat bindingseisen niet alleen woningzoekenden tegenhouden maar ook woningzoekenden belemmeren om te vertrekken Winnaars en verliezers De meeste woningzoekenden zijn alleen geïnteresseerd in woningen binnen het woningmarktgebied waar zij zich hebben ingeschreven. Bovendien zoekt een meerderheid slechts in één gemeente binnen dat gebied en bijna altijd is dat de eigen woonplaats. Het hanteren van regionale bindingseisen, of zelfs lokale, betekent voor een groot deel van de woningzoekenden dus geen beperking voor hun zoekgedrag. Sterker nog, voor deze woningzoekenden die toch alleen binnen hun gemeente willen verhuizen, lijken bindingseisen juist voordelig: een deel van hun concurrentie - woningzoekenden uit andere gemeenten of regio s - wordt immers geëlimineerd. Dat neemt niet weg dat de bestaande regionale bindingseisen in Noord-Holland voor een minderheid van de woningzoekenden wel een beperkende invloed heeft. Voor sommige woningzoekenden vormen de bindingseisen de belangrijkste reden dat zij zich niet in meerdere gebieden hebben ingeschreven en één op de zes woningzoekenden zegt dit alsnog te zullen doen wanneer de bindingseisen worden afgeschaft. Dat deze groep betrekkelijk klein is, kan op twee manieren uitgelegd worden. Aan de ene kant hebben slechts weinig woningzoekenden last van regionale bindingseisen en kunnen ze dus weinig kwaad, zo lijkt het. Aan de andere kant houden deze bindingseisen weinig woningzoekenden tegen, wat juist aanleiding geeft om het nut ervan ter discussie te stellen. De twijfel over het nut neemt nog meer toe wanneer men bedenkt dat bindingseisen het aantal binnenlandse verhuizingen onveranderd laten. Vaak wordt vergeten dat bindingseisen niet alleen woningzoekenden tegenhouden maar ook woningzoekenden belemmeren om te vertrekken. Dat betekent dat wanneer alle gemeenten bindingseisen zouden invoeren er winnaars zullen zijn, maar ook verliezers. In sommige gemeenten zullen per saldo meer verhuizingen kunnen plaatsvinden, in andere gemeenten zal de schaarste aan huurwoningen alleen maar toenemen. Het argument dat bindingseisen nodig zijn om lokale woningzoekenden te beschermen gaat alleen op voor hele specifieke gemeenten en regio s waar veel woningzoekenden naartoe willen en weinig woningzoekenden willen vertrekken. Het hanteren van bindingseisen lijkt vooral te worden ingegeven door de angst van gemeenten en regio s om overspoeld te worden door woningzoekenden uit andere gebieden. Het hier gepresenteerde onderzoek toont aan dat deze angst in de meeste gevallen ongegrond is. Vooral in het westen van Nederland geldt echter dat zolang buurgemeenten en -regio s bindingseisen blijven hanteren, bestuurders moeilijk te bewegen zullen zijn om bindingeisen op te geven, tenzij er op een hoger schaalniveau een gecoördineerde actie plaatsvindt. Van het rijk is met de nieuwe Huisvestingswet op dit punt weinig heil te verwachten. En dat is jammer. Verhuizingen over lange afstand mogen dan niet al te vaak voorkomen, ook voor de vrijheid van vestiging geldt: het gaat om het principe. Noten 1. Vierde Protocol bij het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (1963), Straatsburg, 16 september Huisvestingswet (2005) Sdu Wettenbank, 3. Ekkers, P. (1984) Toewijzers en woningzoekenden. Een casestudie naar de aard en dimensies van het proces van woonruimteverdeling in Nijmegen. Geografische en Planologische Instituut, Universiteit Nijmegen. 4. Haffner, M. en J. Hoekstra (2004) Woonruimteverdeling in Europese context, Onderzoeksinstituut OTB, Delft. 5. Zie noot Companen (2003) Evaluatie Huisvestingswet. Verslag van enquête onder gemeenten en provincies, Arnhem. 7. Tommel, D. en M. de Boer (1997) Wijziging Huisvestingswet, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Dekker, S. (2004) Evaluatie Huisvestingswet, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Zie noot Kromhout, S. (2005) Beperkingen van de keuzevrijheid in de woonruimteverdeling. Noord-Hollandse woningzoekenden aan het woord. Provincie Noord-Holland, Haarlem. Wilt u reageren op dit artikel? Ga naar de stem van de lezer Tijdschrift voor de volkshuisvesting 2005 / 4 [39]