Gemeente Lansingerland

Transcriptie

1 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling Gemeente Lansingerland De Jonge Milieu Advies Zeist, september

2 Inhoudsopgave 1 Uitbesteden van de afvalinzameling Opdracht advies Achtergrond Mogelijkheden van uitbesteden op hoofdlijnen Opbouw advies 4 2 Drie keuzes uitbesteding afvalinzameling Inleiding Uitbesteden aan private partijen middels een Europese aanbesteding Uitbesteden door middel van het verlenen van een uitsluitend recht Aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie Verschillen tussen de keuzemogelijkheden 8 3 Gemeentelijk beleid 10 4 Afweging van keuzes 12 5 Samenvatting en advies Samenvatting Advies 15 Bijlage 1. Reflectie VanDoorne Advocaten Bijlage 2. Stappenplan verbonden partijen 16 Bijlage 3. Afweging organisatievormen-uitgebreide matrix 20 De Jonge Milieu Advies Utrechtseweg 9, 3704 HA Zeist T E. info@dejongemilieuadvies.nl I. 2

3 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling 1 Uitbesteden van de afvalinzameling Iedere gemeente heeft op grond van de Wet milieubeheer de zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Het is binnen deze zorgplicht mogelijk de uitvoering van de inzameling uit te besteden aan een externe inzamelaar. Uitgangspunt bij eventuele uitbesteding van de inzameling is dat de regie, het beleid en de eindverantwoordelijkheid voor de inzameling bij de gemeente blijft. Deze adviesnotitie is opgesteld voor de gemeente Lansingerland, om tot een keuze te komen voor de uitbesteding van het huishoudelijk afval, zodra het huidige inzamelcontract is afgerond. 1.1 Opdracht advies De gemeente Lansingerland heeft JMA opdracht gegeven advies uit te brengen over de toekomstige organisatie van de afvalinzameling. Het gaat daarbij om de keuzes aansluiting bij een gemeenschappelijke regeling, een overheidsgedomineerd bedrijf (NV etc.) en het op de markt brengen van de afvalinzamelingstaken. Aansluitend is aan VanDoorne Advocaten gevraagd hierin mee te kijken en hun juridische reflectie hierop te geven. Deze reactie is opgenomen in Bijlage 1, en ook verwerkt in het uiteindelijk advies. Het voornemen is in oktober de gemeenteraad een keuze te laten maken over de organisatie van de afvalinzameling, vooruitlopend op het afvalbeleid (wat op dit moment parallel wordt voorbereid, en in november aan de raad wordt voorgelegd). De besluiten over de organisatiekeuze voor de afvalinzameling en over het afvalbeleid (voorzien in november 2013) geven samen de kaders voor de toekomstige uitbesteding van de afvalinzameling. Bij huishoudelijk afval is ook de afvalverwerking relevant. De gemeente heeft in mei 2013 het besluit genomen de afvalverwerking aan te besteden, en deze aanbesteding is afgerond (en de raad is hierover geïnformeerd) zodra dit advies voorligt ter besluitvorming. 1.2 Achtergrond Gemeente Lansingerland ligt in de driehoek Rotterdam-Den Haag-Gouda. Op dit moment verzorgt Irado als contractpartner de complete afvalinzameling voor de gemeente. Irado is een overheidsgedomineerde organisatie (NV) die in de regio actief is. Irado verzorgt de afvaltaken van gemeente Lansingerland sinds 2000, het moment dat zij de eigen inzameldienst (gemeenschappelijke regeling) van de toenmalige 3B-gemeenten overnam. De 3-B gemeenten hebben er destijds voor gekozen niet deel te nemen in de NV. Vlaardingen en Schiedam zijn samen 100% aandeelhouder van Irado. Andere overheidsgedomineerde organisaties in de regio zijn Avalex en Cyclus (in de provincie is ook de RAD, Hoeksche Waard actief). Daarnaast zijn er in de regio ook publiek-private samenwerkingen (Haagsche Milieuservice en Milieuservices AVR-Krimpen a/d IJssel, oftewel NV MAK) en zijn private inzamelaars actief. Ook zijn er nog gemeenten met een eigen inzameldienst (dichtbij o.a. Zoetermeer). Het contract met Irado loopt tot 30 juni 2015, waarmee nu een logisch moment is aangebroken om de wijze van uitbesteden van de afvalinzameling opnieuw te bezien. Door deze besluitvorming nu in oktober 2013 te laten plaatsvinden, is nog voldoende tijd over om de 3

4 inzameling op een goede manier uit te besteden en te werken aan het borgen en aanscherpen van de regierol 1 van gemeente Lansingerland Mogelijkheden van uitbesteden op hoofdlijnen Omdat de voormalige 3-B gemeenten er destijds voor gekozen hebben geen aandeelhouder te worden van Irado, heeft gemeente Lansingerland nu de handen nog volledig vrij en een drietal logische mogelijkheden haar inzameltaken extern onder te brengen 3. Deze zijn: 1. Uitbesteden aan private ondernemingen door middel van een Europese aanbestedingsprocedure; 2. Uitbesteden aan een andere aanbestedende dienst of samenwerkingsverband van aanbestedende diensten door middel van het verlenen van een uitsluitend recht; 3. Onderbrengen bij een overheidsgedomineerde organisatie, door deelneming in een Gemeenschappelijk Regeling of het nemen van aandelen in een overheids NV. Niet logisch en verder buiten beschouwing gelaten is de eigen gemeentelijke inzameldienst en het aangaan van een publiek private samenwerking (PPS). Lansingerland is regiegemeente en heeft geen intenties een eigen gemeentelijke inzameldienst op te zetten. Daarnaast komt deze samenwerkingsvorm weinig voor, de voordelen (voor de gemeente) zijn niet direct te duiden, en juridisch is de manier waarop de (exclusieve) samenwerking wordt aangegaan aanbestedingsrechtelijk aanvechtbaar en behoeft dan ook bijzondere aandacht. De drie voor de hand liggende mogelijkheden worden achtereenvolgens besproken. 1.4 Opbouw advies Dit advies bestaat uit vijf hoofdstukken. Hoofdstuk 1 is de inleiding. Hoofdstuk 2 beschrijft de drie mogelijkheden voor de uitbesteding van de afvalinzameling. Hierin is ook een matrix opgenomen ter vergelijking van de verschillende mogelijkheden. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van het gemeentelijk beleid aangaande verbonden partijen. En hoofdstuk 4 worden de verschillende opties vergeleken. Hoofdstuk 5 betreft het uiteindelijk advies. 1 In de afgelopen 15 jaar is de regierol van gemeente Lansingerland onderbelicht gebleven. Er heeft geen beleidsvorming en beperkte sturing plaatsgevonden. Om tot goede afvalbeheerresultaten te komen, zal dit, onafhankelijk van welke keuze wordt gemaakt voor wat betreft de contractvorm, meer inzet gepleegd moeten worden op regie in toezicht en beleid (en ook op de aansturing in de dagelijkse praktijk (contractbeheer). 2 Onafhankelijk van welke vorm van uitbesteden wordt gekozen, zal het huidige contract op een goede (financiële) manier moeten worden afgerond. De afronding van de overeenkomst zal eenmalige kosten met zich meebrengen. Deze kosten zullen in de komende tijd, waarin de afronding wordt voorbereid, in beeld worden gebracht. 3 Er zijn binnen de drie genoemde mogelijkheden vaak nog subvarianten mogelijk. Daar wordt in deze memo niet op ingegaan. 4

5 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling 2 Drie keuzes uitbesteding afvalinzameling 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk vergelijken we drie mogelijkheden om de afvalinzameling in de toekomst extern in onder te brengen. Deze zijn: 1. Uitbesteden aan private ondernemingen door middel van een Europese aanbestedingsprocedure; 2. Uitbesteden aan een andere aanbestedende dienst of samenwerkingsverband van aanbestedende diensten door middel van het verlenen van een uitsluitend recht; 3. Onderbrengen bij een overheidsgedomineerde organisatie, door deelneming in een Gemeenschappelijk Regeling of het nemen van aandelen in een overheids NV. 2.2 Uitbesteden aan private partijen middels een Europese aanbesteding Voor het uitbesteden van de inzameling is het noodzakelijk een Europese aanbestedingsprocedure te doorlopen als de omvang van de dienstverlening het Europese drempelbedrag van ,- overschrijdt. 4 Dit zal voor de inzameling van het gft- en restafval in gemeente Lansingerland zeker het geval zijn. Ook de inzameling en verwerking van de andere afvalfracties zal gezien de omvang van de verschillende opdrachten Europees moeten worden aanbesteed. Vanzelfsprekend kunnen de opdrachten in één aanbestedingstraject als meerdere percelen 5 gelijktijdig worden aanbesteed en kan nog worden nagedacht over het al dan niet clusteren van onderdelen. 6 Bij de optie uitbesteden aan private partijen middels een Europese aanbesteding is het aantal potentiële opdrachtnemers groter dan twee 7. Naast landelijk opererende organisaties als Sita en Van Gansewinkel, kunnen regionale (MilieuExpress, Van Vliet) en eventueel lokale ondernemers op de opdracht(en) inschrijven. Daarnaast kunnen overheidsgedomineerde organisaties zoals Irado en Cyclus als marktpartij meedingen naar de opdracht. Bij een Europese aanbesteding worden de wensen en eisen omtrent de inzameling (en verwerking) van de diverse afvalstromen van de gemeente Lansingerland in een aanbestedingsdocument vastgelegd. Zo worden in het aanbestedingsdocument onder andere bepalingen opgenomen over de duur van het contract, de inhoud van de opdracht en de randvoorwaarden waar de opdrachtnemer zich aan dient te houden. Selectie van de toekomstige inzamelaar vindt plaats aan de hand van selectie- en gunningscriteria zoals geformuleerd in het aanbestedingsdocument. Na gunning van de opdracht doet het bestek dienst als contract. Volgens de nieuwe aanbestedingswet mag de gunning niet meer (ongemotiveerd) plaats vinden op laagste prijs, maar is de (min of meer verplichte) keuze de 4 Wanneer een contract wordt aanbesteed voor langere periode is het totaalbedrag gerekend over een periode van 48 maanden maatgevend voor de bepaling of het drempelbedrag wordt overschreden. 5 Meerdere percelen binnen één aanbestedingsprocedure betekent gelijktijdig op de markt gebracht, maar los van elkaar zodat marktpartijen keuze hebben hun bod uit te brengen voor één of meerdere percelen. 6 Het eventueel clusteren van onderdelen moet getoetst worden aan de nieuwe aanbestedingswet. Het onnodig clusteren is een aandachtspunt geworden met ingang van de nieuwe wet. 7 Dit hangt mede af van de wijze waarop wordt aanbesteed. Als alle inzameltaken in één opdracht worden weggezet, is het aantal potentiele opdrachtnemers kleiner (oligopolie) dan wanneer inzameltaken als deelopdrachten worden uitbesteed. Inzameltaken als de inzameling van oud papier en karton (in samenwerking met verenigingen) lenen zich uitstekend voor apart uitbesteden, waarbij lokale partijen een kans krijgen. 5

6 economisch meest voordelige inschrijving. Dat betekent dat andere gunningscriteria naast prijs een rol spelen. Voor de afvalinzameling en verwerking kunnen daarvoor geschikte criteria als duurzaamheid (rendement van de verwerking, CO 2 uitstoot van het transport) of social return (inzet bij de inzameling) worden toegepast. Na de Europese aanbesteding houdt de gemeente Lansingerland de regie over haar inzameling door toezicht te houden op de naleving van afspraken uit het aanbestedingsdocument. Vanzelfsprekend wordt het aanbestedingsdocument zo opgezet dat indien gewijzigde omstandigheden het nodig maken, afspraken kunnen worden aangepast. Tevens wordt in het aanbestedingsdocument vastgelegd dat bij voortdurend slecht presteren het contract kan worden ontbonden. Aan het eind van de looptijd van het contract zijn beide partijen op geen enkele wijze meer aan elkaar verbonden en staat het de gemeente Lansingerland vrij opnieuw een keuze voor de wijze van uitbesteden van de afvalinzameling te maken. 2.3 Uitbesteden door middel van het verlenen van een uitsluitend recht Aanbestedende diensten hebben de mogelijkheid om werkzaamheden, op basis van artikel 2.24 lid a van de Aanbestedingswet 2012 (voorheen artikel 17 BAO), uit te besteden aan een andere aanbestedingsplichtige organisatie of een samenwerkingsverband van aanbestedende diensten (bijvoorbeeld een overheidsgedomineerd inzamelbedrijf of een gemeentelijke inzameldienst van een buurgemeente) op basis van een uitsluitend recht. Uitsluitend recht: een recht dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan aan een onderneming wordt verleend, waarbij voor die onderneming het recht wordt voorbehouden om binnen een bepaald geografisch gebied een dienst te verrichten of een activiteit uit te oefenen; Voor diensten die door de ene aanbestedende dienst worden gegund aan een andere aanbestedende dienst of een samenwerkingsverband van aanbestedende diensten, kan op basis van een uitsluitend recht vrijstelling worden verleend van hetgeen gesteld is in de Aanbestedingswet Dit wil zeggen dat het, in dit specifieke geval gemeente Lansingerland, is toegestaan de inzameling zonder Europese aanbestedingsprocedure onder te brengen bij een overheidsgedomineerd bedrijf of buurgemeente. 8 De basis voor de dienstverlening is een dienstverleningsovereenkomst waarin partijen, evenals in een bestek bij aanbestedingen, de afspraken en voorwaarden voor de dienstverlening met elkaar zo goed mogelijk vastleggen. Deze vorm van uitbesteden wordt met argusogen gevolgd door particuliere bedrijven, daar zij niet kunnen meedingen naar de opdracht. Een dergelijke constructie kan om deze reden worden aangevochten, hetgeen ook gebeurt in bijzondere gevallen (recent de zaak Westland en HVC betreffende de afvalverwerking). Om deze reden verdient het aanbeveling bij een voorgenomen toepassing voor het vestigen van een alleenrecht een gedegen juridisch advies in te winnen. 8 Strikte voorwaarde bij deze vorm van uitbesteden is dat de gemeente het alleenrecht aan de opdrachtnemer op uitdrukkelijke en transparante wijze verleent en dat de opdrachtverlening bestuursrechtelijk wordt vastgelegd in de APV of gemeentelijke afvalstoffenverordening. 6

7 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling De grote vraag is welk voordeel het vestigen van een alleenrecht biedt boven aanbesteden. In beide gevallen zullen de afspraken over de uit te besteden dienst goed moeten worden vastgelegd, zal de prijs marktconform moeten zijn en is de gemeente niet risicodragend inzake de dienstverlening die wordt uitbesteed. Dit is vanzelfsprekend wel afhankelijk van de kwaliteit van de af te sluiten van de overeenkomst. Marktconformiteit kan worden getoetst aan de hand van bijvoorbeeld benchmarks van de kosten voor de afvalinzameling. De voordelen van deze constructie blijken vaak in nevenaspecten te zitten, zoals het aanhaken bij regionaal overleg. Ook kan het alleenrecht een voorportaal (tussenstap) zijn voor de definitieve keuze om aan te sluiten bij de overheidsgedomineerde organisatie, waarbij de periode van het gevestigde alleenrecht wordt gebruikt om vertrouwd te raken met de werkwijze van de organisatie waar men zich later mogelijk definitief bij aan wil sluiten. Ook hier geldt dat aan het eind van de looptijd van het contract beide partijen op geen enkele juridische wijze meer aan elkaar verbonden zijn. 2.4 Aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie In de regio waar Lansingerland gelegen is, zijn meerdere overheidsgedomineerde organisaties actief. Het betreft Irado (Vlaardingen/Schiedam), Cyclus (regio Gouda) en Avalex (regio Delft eo). Irado en Cyclus zijn beide overheids NV s, waarvan de aandelen in handen zijn van gemeenten 9. Avalex is een als gemeenschappelijke regeling opgezette inzameldienst voor 6 gemeenten. 10 Het grote verschil met het uitbesteden van de dienstverlening zoals besproken in de vorige paragrafen is dat de gemeente, indien zij toetreedt tot een overheidsgedomineerde organisatie, gaat delen in winst/verlies van deze organisatie. Zij wordt immers naast opdrachtgever ook eigenaar van de organisatie. In dit scenario zal dan ook een aanzienlijk budget vrij gemaakt moeten worden voor de aankoop van aandelen. Afhankelijk van de vorm die wordt gekozen en het aantal aandelen, kan dit variëren van enkele tonnen tot wellicht miljoenen. De extra lasten komen ten laste van de algemene middelen. In het geval dat de gemeente toetreedt tot een overheidsgedomineerde organisatie krijgt de gemeente niet alleen de inzameling als dienst, maar ook de verantwoordelijkheid en actief meedenken in de ontwikkeling in de overkoepelende overheidsorganisatie. De aansturing van de organisatie is in handen van de aandeelhoudergemeenten, die middels een algemeen en dagelijks bestuur (gemeenschappelijke regeling) of een aandeelhoudersvergadering (NV) wezenlijk invloed kunnen uitoefenen op de gang van zaken. Anders dan bij het uitbesteden ligt er nadrukkelijk een winst/verlies-risico bij de gemeente. Zo is onlangs Avalex uitgebreid in het nieuws gekomen vanwege grote financiële tegenvallers als gevolg van voornamelijk een mislukt automatiseringstraject. De gemeenten moeten in dat geval naar rato van hun belang bijdragen aan dit verlies. Andersom, als het goed gaat, kunnen 9 Irado is voor 50% eigendom van gemeente Vlaardingen en 50% van gemeente Schiedam. Irado verzorgt in 4 gemeenten de afvalinzameling. De aandeelhouders van Cyclus zijn 14 gemeenten in Midden-Holland en Rijnstreek. 10 Op dit moment is binnen Avalex een heroverweging over de organisatievorm gaande. De vraag die gesteld is, is of Avalex ook in de toekomst als GR door het leven moet gaan, of dat een NV constructie meer van deze tijd is. Eind van 2013, begin 2014 wordt de besluitvorming hierover verwacht. 7

8 meevallers weer terugvloeien naar de gemeente in de vorm van dividend, dat naar de algemene middelen gaat, of in de vorm van kostenverlaging van de dienstverlening in de daarop volgende jaren (in dat geval kan de afvalstoffenheffing omlaag en vloeit de meevaller direct terug naar de burger). Vanzelfsprekend moet de gemeente daarom haar betrokkenheid en invloed op de overheidsgedomineerde organisatie goed regelen. Dit betreft dan ook vaak weer een vorm van delegeren (uitbesteden) aan bestuurders (directie, raad van commissarissen). Een ander belangrijk verschil is dat een overheidsgedomineerde organisatie binnen de haar door de aandeelhouders gegeven kaders zich ondernemend mag ontwikkelen door meerdere taken op zich te nemen. Veel overheids NV s nemen in toenemende mate ook het beheer van de openbare ruimte over van de aangesloten gemeenten, of verzorgen ook bedrijfsmatige activiteiten (met een ander risicoprofiel dan zuivere overheidstaken). Als dit goed gaat kan er dividend aan de aandeelhouders (gemeenten) worden uitgekeerd (ook uit nevenactiviteiten die niet onder de afvalstoffenheffing vallen). Het dividend komt ten goede aan de algemene middelen van een gemeente. Als laatste aspect wordt genoemd dat de provincie toestemming moet geven voor het aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie, een punt dat gezien de financiële situatie van gemeente Lansingerland, wellicht een onoverkomelijk probleem zou kunnen vormen. Het aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie is hiermee niet alleen een zaak van het onderbrengen van de afvalinzameling. Het betreft veel meer aspecten en overwegingen die daarbij een rol zullen spelen. In tegenstelling tot voorgaande twee mogelijkheden, is het in dit geval lastiger de samenwerking te beëindigen. Het is van belang hierbij goed onderscheid te maken naar de twee rollen die de gemeente heeft, namelijk die van eigenaar en opdrachtgever. De relatie met de organisatie als eigenaar kan alleen worden beëindigd door het verkopen van de aandelen en het doorlopen van een financiële afwikkeling die in de praktijk vaak zeer moeilijk blijkt en financieel onaantrekkelijk. De rol van de gemeente als opdrachtgever kan, als dat contractueel goed is dichtgetimmerd, in principe eenvoudiger worden gestopt: gemeenten zijn immers niet verplicht hun afvaltaken onder te brengen bij het bedrijf waarvan zij mede-eigenaar zijn. In de realiteit blijken zeer weinig gemeenten hun afvaltaken ergens anders onder te brengen dan bij hun eigen bedrijf Verschillen tussen de keuzemogelijkheden Er is veel onderzoek gedaan naar verschillen tussen de mogelijke organisatievormen, hetgeen blijkt uit het aantal publicaties dat over deze onderwerpen te vinden is en jaarlijks opnieuw wordt aangevuld. Vooropgesteld dat een gemeente haar zaken en belangen goed weet te regelen en bewaakt kan gesteld worden dat de een of andere vorm niet uitmaakt voor de kwaliteit, kosten en het serviceniveau van de dienstverlening. Dit blijkt ook uit het gegeven dat zowel landelijk als regionaal alle denkbare vormen naast elkaar bestaan en er van alle denkbare 11 Recent heeft gemeente Zuidplas wel besloten bepaalde taken niet bij het bedrijf waarvan zij medeeigenaar zijn weg te zetten. Zuidplas is aandeelhoudergemeente van Cyclus. Sinds kort verzorgt echter Van Gansewinkel de inzameling. Achtergrond is dat vóór de gemeentelijke fusie een deel van Zuidplas was aangesloten bij Cyclus; bij de harmonisatie van taken is opnieuw gekeken hoe de afvalinzameling moest worden georganiseerd voor de gehele gemeente. 8

9 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling vormen goed presterende en minder goed presterende voorbeelden te noemen zijn. De verschillen zitten hem vooral in de aansturing, die kan meer of minder professioneel zijn. Ook zijn de achterliggende doelstellingen vaak breder dan alleen de afvalinzameling en verwerking, zodat met alleen de focus op deze aspecten een beoordeling van prestaties de bredere doelstelling niet in beeld brengt. Het is dan ook juist de bredere en langere termijn doelstelling van de gemeente die bepalend kan zijn voor een keuze. Enkele belangrijke verschillen worden nog kort samengevat in de tabel op de volgende pagina. Tabel: Kenmerkende verschillen voor de logische keuzes die gemeente Lansingerland heeft voor het onderbrengen van de afvalinzameling na 30 juni Aspect Uitbesteding middels aanbesteding Uitbesteding middels alleenrecht Deelname aan een GR of overheids NV Juridisch Europese aanbesteding Bestek uit te besteden diensten is leidend voor contractduur. Juridisch advies tbv (risico-inschatting) procedure; vastleggen alleenrecht in Aandeelhoudersovereenkomst: Statuten van de NV of Bepalingen van de GR Aard van de relatie: opdrachtgeveropdrachtnemer verordening. Dienstverleningsovereenkomst is leidend voor de duur van de overeenkomst. Dienstverleningsovereenkomst jaarlijks of periodiek opnieuw vast te stellen Aard van de relatie tweeërlei: Aard van de relatie: opdrachtgeveropdrachtnemer. opdrachtgever-opdrachtnemer eigenaar Financieel Vastgelegde kosten voor Vastgelegde kosten voor Winst/risico is het resultaat contractduur. Wijzigingen contractduur. van de bedrijfsvoering. Voor beperkt mogelijk. Wijzigingen onbeperkt mogelijk. de burger (ASH 13 ) is dit vast te leggen in een DVO, maar voor de gemeente als aandeelhouder niet. Serviceniveau Prestatieafspraken zijn Prestatieafspraken zijn Prestatieafspraken zijn contractueel vast te contractueel vast te contractueel vast te leggen leggen leggen Milieurendement Gemeente bepaalt het Gemeente bepaalt het De aandeelhouders bepalen beleid en daarmee het beleid en daarmee het volgens stemrecht (Statuten) haalbare doel zelfstandig. haalbare doel. Advies de koers. De GR of NV zal van collega gemeenten voorstellen doen (initiatief en meeliften met nemen). Via de DVO is (met gangbare praktijk kan mate) invloed uit te oefenen voordelen bieden. op het milieurendement 12 Het betreft de meest belangrijke aspecten. Andere aspecten, zoals fiscale aspecten zijn in dit stadium minder relevant voor een keuze tussen de verschillende opties en daarom niet meegenomen. 13 Afvalstoffenheffing 9

10 3 Gemeentelijk beleid Op de voorliggende keuze van de gemeente betreffende de uitvoering van de afvalinzameling na 30 juni 2015 is voor wat betreft de keuze voor deelname aan een gemeenschappelijke regeling of een overheids NV de Nota verbonden partijen een door de gemeenteraad vastgesteld beleidskader. Onder verbonden partijen verstaat de gemeente Lansingerland privaatrechtelijke of bestuursrechtelijke organisaties waarin de gemeenten een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Hier is sprake van als de gemeente voor de afvalinzameling gaat deelnemen in een gemeenschappelijke regeling (bijvoorbeeld Avalex), of aandelen verwerft in een overheids NV (bijvoorbeeld Irado of Cyclus). Een dergelijk besluit vraagt een weloverwogen afweging en politieke keuze, waarvoor een stappenplan met toelichting in de Nota verbonden partijen is uitgewerkt. In bijlage 2 is een deel van deze Nota, het stappenplan in schemavorm, opgenomen. Indien de keuze alleen betrekking heeft op het onderbrengen van de dienstverlening voor de afvalinzameling, dan volgt uit het stappenplan het volgende: 1. Is er sprake van een publiek belang? Antwoord: Ja, de inzameling van huishoudelijk afval is een publiek belang, geregeld in de Wet milieubeheer als taak van de gemeente. 2. Is volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publieke belang noodzakelijk? Antwoord: Nee, de gemeente is en blijft verantwoordelijk maar niet per definitie aangewezen om de taak zelf uit te voeren. Een regiefunctie volstaat, volledige betrokkenheid is niet noodzakelijk. 3. Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende behartigen? Antwoord: Ja, het inzamelen van huishoudelijk afval kan als taak prima aan de markt worden overgelaten. Hier zijn vele goede voorbeelden van beschikbaar. Het antwoord op vraag 3 leidt tot de aanbeveling om de taak uit te besteden. Een gemeenschappelijke regeling of deelname aan een overheids NV valt daarmee (alleen voor de taak afvalinzameling) af als optie. Het uitbesteden van de afvalinzameling middels een aanbesteding of het vestigen van een alleenrecht is niet aan de regels van de nota gebonden. Voor het aanbesteden gelden echter Europese regels die vertaald zijn in de nieuwe aanbestedingswet. De gemeente conformeert zich daaraan, hetgeen betekent dat een Europese openbare aanbesteding vereist is voor het op de markt zetten van de afvalinzameling. Dit geldt niet voor het vestigen van een alleenrecht. Hier kan de gemeente een keuze maken uit drie geschikte partijen in de directe omgeving: Irado, Cyclus en Avalex. Een dergelijke keuze zal 10

11 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling gemotiveerd en juridisch zuiver verantwoord moeten worden. Het betreft een besluit dat uiteindelijk de instemming van de gemeenteraad behoeft. Belangrijke vragen zijn: 1. Wat de meerwaarde is van het vestigen van een alleenrecht voor een van de partijen boven het doorlopen van een openbare aanbestedingsprocedure; 2. Welke afspraken en garanties men kan vastleggen met de betreffende partij en de mate waarin deze afspraken hard of flexibel zijn; 3. Hoe de kosten en het serviceniveau zich zullen verhouden tot die van de markt; 4. Wat reeds aangesloten gemeenten denken van de dienstverlening van de betreffende partij en hoe zij tegenover een deelname van de gemeente Lansingerland staan. Afspraken dienen te worden vastgelegd in een concreet voorstel (concept dienstverleningsovereenkomst met kostencalculatie) wat getoetst kan worden op marktconformiteit. Het risico van een juridisch zuivere procedure kan bij de belanghebbende partij worden neergelegd, als de gemeente voor deze route zou opteren. 11

12 4 Afweging van keuzes In bijlage 3 is een afweging van keuzes voor gemeente Lansingerland gemaakt. Een uittreksel van deze uitgebreide tabel is onderstaand weergegeven. In de tabel is door middel van kleuren aangegeven hoe de verschillende opties op de verschillende aspecten scoren, waarbij rood een negatieve beoordeling weergeeft, wit een neutrale beoordeling en groen een positieve beoordeling. Het globale beeld dat hierdoor ontstaat, zal vervolgens worden toegelicht. Tabel: Beoordeling van keuzemogelijkheden voor de afvalinzameling na 30 juni 2015 (zie ook Bijlage 3). Gemeenschappelijke regeling Overheids NV Private markt partij Regionale opties Avalex of nieuwe GR 14 Irado of Cyclus vgansewinkel, Sita, Irado, Cyclus, Van Vliet, Milieuexpress Resultaten referenties Negatieve berichten Varieert Tevreden Marktwerking Geen keuze Keuze uit 2 partijen Meer dan twee Procedure/afbreukrisico Instemming gemeenten Instemming AVA en eenmalig van de provincie voor deelname Aansturing organisatie Via AB/DB, politiek Via AVA, en directie/rvc partijen Kans op afbreuk is klein Via contract afspraken In alle gevallen beleidsfunctie bij gemeente en meer inzet op regie nodig dan nu het geval is. Tevens inzet nodig op directievoering/dagelijkse aansturing Fin. risico s afvalstoffenheffing (ASH) Risico s ten laste van de ASH (of gemeente) Prijsstelling op basis van Avalex /j Cyclus /j geldende afvalstoffenheffing 15 Irado aandeelhoudergemeenten: /j Irado contractgemeenten: /j Contractueel afgedekt door splitsing eigenaar/opdrachtgever rol (event. indexering) Markt /j Contractueel afgedekt (event. indexering, meerwerk contractueel afdekken) Fin. risico s algemene middelen Risico s ten laste Winst/verlies risico Geen risico s 14 RAD Hoeksche Waard is ook een gemeenschappelijke regeling met aantrekkelijke tarieven, maar ligt qua geografische ligging niet voor de hand 15 Hier is de spreiding van de afvalstoffenheffing berekend voor gemeenten die deelnemen aan de betreffende organisatievorm in de provincie Zuid-Holland in Dit is een globale indicatie. 12

13 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling gemeente (of ASH), daar kan gemeente aandeelh., dus voor de algemene middelen afweging in maken Kansen/innovatie/implementeren Middels politieke Bij ondernemende NV s nieuw beleid aansturing (voorbeeld: ROVA, niet in deze regio) Social Return Belang van alle partijen Beleid via de AVA maken anders dan voor de ASH Bij contractuele ruimte EMVI-criterium bij EA Ogenschijnlijk geeft het beeld een voorkeur voor een private marktpartij, en een nadeel voor gemeenschappelijke regelingen. Daar zijn kanttekeningen bij te plaatsen: Een gemeenschappelijke regeling is vaak een logische stap voor gemeenten die de eigen inzameldiensten willen bundelen en op afstand willen plaatsen, maar nog niet kiezen voor een overheids NV. Voor een gemeente als Lansingerland, welke geen eigen inzameldienst heeft, is de keuze voor een gemeenschappelijke regeling niet logisch. Er is niets mee te winnen, er zijn betere alternatieven met minder (opstart en afbreuk)risico s. Daarbij komt dat de enige bestaande gemeenschappelijke regeling in de regio (Avalex) een forse financiële tegenvaller heeft geïncasseerd in 2012, hetgeen niet uitnodigt tot deelname. De overheids NV biedt meer perspectief, temeer daar de gemeente Lansingerland de afvalinzameling daaraan kan uitbesteden (middels het vestigen van een alleenrecht of via een aanbesteding) danwel aandelen (direct 16 of op termijn) zou kunnen nemen. De berichten over de overheids NV s in de regio (Irado, Cyclus) zijn tot op heden niet onverdeeld positief. Ongetwijfeld werken deze bedrijven, gedwongen door jaarlijkse benchmarks en de eigen aandeelhouders, hard aan verbeteringen van de prestaties. Deze bedrijven zijn ook vaak gestart vanuit een op afstand zetten van de eigen inzameldiensten, en hebben daardoor nog te maken met oudere (voormalige gemeentedienst)werknemers met een niet marktconforme CAO. Dit zal echter de komende jaren snel afnemen, zodat overheids NV s steeds meer in de markt komen te staan. Het voordeel van de overheids NV gaat veel verder dan het uitbesteden van de afvalinzameling, zeker als aandeelhouder ervan. Overheids NV s nemen in toenemende mate uitvoerende taken over van gemeenten. Ook op het gebied van duurzaamheid slaan overheids NV s hun vleugels inmiddels uit. Op deze manier creëren zij een toenemende aandeelhouderswaarde, mits zij erin slagen het bedrijf gezond en winstgevend te houden. Aandeelhouders van overheids NV s kunnen zo ook rekenen op jaarlijkse dividend uitkeringen en een geleidelijk toenemende aandeelhouderswaarde, die op enig moment verzilverd kan worden. In de gemeente Lansingerland zijn uitvoerende werkzaamheden ten aanzien van de openbare ruimte al verregaand uitbesteed 17. Hierdoor ligt het niet voor de hand dat deze potentiële meerwaarde van overheids NV s in Lansingerland, door uitbreiding van het takenpakket, tot meerwaarde zal leiden. 16 Als de gemeente Lansingerland aandeelhouder wil worden zal zij aandelen moeten kopen of ruilen tegen een nader te bepalen inbreng. Gezien de huidige financiële situatie is deze optie niet reëel op dit moment. 17 Recent onafhankelijk onderzoek van Berenschot heeft dit aangetoond. Het rapport is vastgesteld door de gemeenteraad. 13

14 Indien de keuze voor Lansingerland zich beperkt tot het contract van de afvalinzameling dan zal duidelijk zijn dat optie 1, aanbesteden veruit de beste optie met de minste risico s is. Middels een goed doordacht contract kan Lansingerland hiermee haar doelen bereiken en voor de komende jaren een goede prijs/kwaliteit verhouding en serviceniveau vastleggen. Ook de markt is volop in beweging, zij het dat de aanhoudende crisis bedrijven nog meer dan anders tot prijsvechters maakt, waardoor een professioneel contractbeheer en management door de gemeente zelf verzorgt (het vervullen van de regierol) van belang is. 14

15 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling 5 Samenvatting en advies 5.1 Samenvatting Op dit moment verzorgt Irado als contractpartner de complete afvalinzameling voor de gemeente. Het contract met Irado loopt tot 30 juni Irado is een overheidsgedomineerde organisatie (NV) die in de directe regio actief is. Andere overheidsgedomineerde organisaties in de regio zijn Avalex en Cyclus. Daarnaast zijn er in de regio ook publiek private samenwerkingen (Haagsche Milieuservice en Milieuservices AVR-Krimpen a/d IJssel) en zijn private inzamelaars actief. Ook zijn er nog gemeenten met een eigen inzameldienst. Gelet op bovenstaande, mede gezien de ervaring van de afgelopen jaren, heeft gemeente een drietal logische mogelijkheden haar inzameltaken extern onder te brengen, bij: 1. private ondernemingen door middel van een Europese aanbestedingsprocedure; 2. een andere aanbestedende dienst of samenwerkingsverband van aanbestedende diensten door middel van het verlenen van een uitsluitend recht; 3. een overheidsgedomineerde organisatie, door deelneming in een Gemeenschappelijk Regeling of het nemen van aandelen in een overheids NV. Op de voorliggende keuze van de gemeente is voor wat betreft de keuze voor deelname aan een gemeenschappelijke regeling of een overheids NV de Nota verbonden partijen een door de gemeenteraad vastgesteld beleidskader. De antwoorden op de beslisboom in deze nota leiden tot de aanbeveling om de taak uit te besteden. Optie 3 valt daarmee af. Uit een kwalitatieve vergelijking van alle opties blijkt een voorkeur voor optie 1, voor aanbesteden. Het verlenen van een uitsluitend recht heeft voor Lansingerland geen bijzondere voordelen en is juridisch zeer risicovol. Het uitbesteden van de inzameling aan een gemeenschappelijke regeling (Avalex) wordt ook niet als logisch gezien. Immers, veelal komen deze regelingen tot stand als men afstand wil doen van eigen diensten of door samenwerking daarvan efficiency winst wil boeken. Dit is voor de gemeente Lansingerland niet aan de orde. Het uitbesteden aan een overheids NV kan interessant zijn als men ook van andere diensten van deze NV s gebruik wil maken. De gemeente Lansingerland heeft echter vele werkzaamheden die hiervoor in aanmerking komen al uitbesteed, waarmee de meerwaarde van overheids NV s geringer wordt. Daarnaast spelen juridisch en contractuele afbreukrisico s een rol als de gemeente deze weg wil bewandelen. 5.2 Advies Geadviseerd wordt de afvalinzameling in gemeente Lansingerland uit te besteden aan een private partij door middel van een Europese aanbesteding. Het is een praktische en juridisch weinig risicovolle weg zonder afbreukrisico s, onder voorwaarde dat het aanbestedingsdocument zowel contractueel als op uitvoeringsvlak van goede kwaliteit is. Ongeacht welke keuze wordt gemaakt, zal gemeente Lansingerland meer inzet moeten plegen op haar regiefunctie en actief zorg dragen voor de uitvoering van het door haar uitgestippelde en nog uit te stippelen beleid. 15

16 Bijlage 1. Reflectie VanDoorne Advocaten 16

17 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling 17

18 18

19 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling Bijlage 2. Stappenplan verbonden partijen 19

20 Bijlage 3. Afweging organisatievormen-uitgebreide matrix In deze bijlage maken we een afweging tussen het deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling, aandeelhouder worden van een Overheids NV of aanbesteden op de markt, als de logische keuzes voor gemeente Lansingerland voor het onderbrengen van de afvalinzameling na 30 juni Andere mogelijkheden zoals een PPS-constructie aangaan of alleenrecht vestigen bij een andere gemeentelijke inzameldienst worden niet als logisch gezien en blijven buiten beschouwing. Een korte samenvatting van deze tabel is te vinden in de memo. Regionale opties Behaalde resultaten in het verleden Gemeenschappelijke regeling Aandeelhouder Overheids NV Aanbesteden op de markt Avalex (bestaand), of nieuwe bestuurlijke Cyclus (omgeving Gouda), of Van Gansewinkel samenwerking met Rotterdam, Capelle a/d Irado (Schiedam/Vlaardingen) Sita IJssel, Zoetermeer, buurgemeenten Van Vliet/ Milieuexpres (GR op te richten) Plaatselijke aannemers Cyclus en Irado in de rol van private partij Avalex: niet goed genoeg, recente discussie Irado: aandeelhouders/opdrachtgevers In Zuid-Holland referenties: over financiële missers niet onverdeeld tevreden. Sita: Teylingen Overweegt organisatie vorm te wijzigen naar Cyclus: aandeelhouders/opdrachtgevers vgw: Barendrecht, Bernisse, Brielle, NV constructie niet onverdeeld tevreden. Hellevoetsluis, Zuidplas vvliet: Westland - +/- + Beschrijving markt Is en blijft beperkt tot de deelnemende Oligopolie, naast Irado kan de gemeente Oligopolie, waarbij er wel veel in de markt gemeenten. ook aansluiten bij Cyclus. Beide partijen gebeurt: vgw leidt verlies, Van Vliet doet bieden een bredere dienstverlening, meer goede zaken in Westland, Sita lijkt solide dan afvalinzameling alleen. positie in NL maar niet in Z-H. - +/- +/- 20

21 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling Opvatting over afvalinzameling Procedure om tot organisatie te komen en kans op afbreukrisico s (in kleur) Aansturing organisatie Gemeenschappelijke regeling Aandeelhouder Overheids NV Aanbesteden op de markt Is publieke taak, die door overheid ook Is publieke taak die overheidsorganisatie Is publieke taak die kan worden geprivatiseerd wordt uitgevoerd onder regie van de gemeente uitvoert. en onder regie kan worden aanbesteed op de markt. Toestemming van provincie en Juridisch advies op structuur, risico- en Europese aanbesteding DB/AB, zijnde wethouders en raadsleden kostenverdeling van de deelnemende gemeenten. Toestemming van provincie Unanieme instemming vermoedelijk Inkoop op aandelen (tonnen-mio's) vereist Benoeming commissaris Twee wethouders: aandeelhouder en afnemer diensten (scheiding verantwoordelijkheden) Aansturing via DB/AB met meerdere Gemeente stuurt op afstand op Via contract liggen afspraken vast. In principe gemeenten maakt politiek risicovol, en hoofdlijnen via de AVA. zijn geen grote wijzigingen in de niet flexibel om snel in te spelen op Directie en Raad van commissarissen contractperiode gewenst. Wijzigingen zullen ontwikkelingen. Vaak geldt hier een staan voor de uitvoering van het beleid. prijsdiscussies meebrengen waardoor de basiscontract, met beperkte Via DVO worden afspraken vastgelegd. opdrachtnemer zijn marge zal kunnen aanpassingsmogelijkheden per gemeente Deze kunnen per gemeente verschillen en verbeteren. zo vaak als gewenst worden aangepast /- +/- Prijsstelling Afhankelijk van GR Iets boven marktconform, volgens eigen Marktconform zeggen door social return, CAO, oudere medewerkers etc. Zie tarief afvalstoffenheffing 2012 Zie tarief afvalstoffenheffing 2012 Zie tarief afvalstoffenheffing /-- +/

22 22

23 Keuzemogelijkheden uitbesteden van de afvalinzameling Serviceniveau Duurzaamheidsheidsdoelen Beleidsfunctie Toezichtsfunctie Gemeenschappelijke regeling Aandeelhouder Overheids NV Aanbesteden op de markt Avalex heeft neiging tot totaalpakket en uitbouwen van de dienstverlening. RAD/Hoeksche Waard haalt goede resultaten. Kunnen de gemeenten te allen tijde zelf bepalen en bijsturen. Beleidsfunctie kan door GR worden ingevuld, mits voor alle gemeenten hetzelfde geldt. Het is wenselijk als gemeente zelf toezicht te houden. Risico's Politieke risico's voor wethouders in DB Politieke risico s als gemeenten niet op één lijn zitten Financiële risico's vanwege garantstelling Heeft neiging tot totaalpakket en uitbouwen van de dienstverlening. ROVA (Zwolle/Oost Gelre) haalt goede resultaten Aandeelhouders besluiten in AVA. NV biedt wat is vastgelegd, maar niet meer. Geen ervaring met afspraken over resultaat of over beleving. Het is wenselijk om als gemeente zelf de beleidsfunctie te houden Het is wenselijk als gemeente zelf toezicht te houden. In hoeverre kan LL aandeelhouder worden met huidige financiële status? Beperkte controle over ontwikkeling organisatie terwijl wel aandeelhouder Geen zakelijke verhouding vanwege semi overheids-karakter (geen/minder toezicht) Biedt scherpe prijs op aanbesteding, en dus geen extra's. Mogelijkheid is prestatiegericht aanbesteden, waarop gemeente vooraf de resultaten bepaalt en de aanbieder zelf de service en inzameling invult. Biedt wat is vastgelegd, maar niet meer. Mogelijkheid tot afspraken over resultaat, over frequenties of over zelfs beleving. Het is noodzakelijk om als gemeente zelf de beleidsfunctie te houden. Gemeente moet zelf toezicht houden. Te weinig partijen die deelnemen aan aanbesteding 'Lekken' in bestek waardoor gemeente later moet repareren Dit is mede afhankelijk van de kwaliteit van de aanbestedingsdocumenten /- 23

24 Gemeenschappelijke regeling Aandeelhouder Overheids NV Aanbesteden op de markt Kansen De GR is vaak een eerste stap op weg naar een overheids NV, komende vanuit eigen inzameldiensten als vertrekpunt. De kans is doorontwikkelen. Financieringsmogelijkheden voor ondergrondse containers, afvalbrengstation Risico's zijn te beperken tot 'eigen' bedrijfsvoering Meerdere taken onderbrengen zoals beheer openbare ruimte, sociale werkgelegenheid e.d. Investeren en ondernemen in duurzame energie uit (eigen) afval, klimaatdoelstellingen Massa bij aanbestedingen van verwerkingscontracten geeft goede prijzen. Flexibiliteit in duur van contracten. Middels EMVI criteria meerwaarde op contracten verzilveren Prestatiecontracten, sturen op doelen in plaats van taken. + Social Return/ Behoud plaatselijke werkgelegenheid Zal zondermeer het belang van alle deelnemers zijn en dus ook goed geregeld zijn. bij Irado behoud huidige werknemers 2e stap op MVO ladder, aandacht voor social return (mits opgenomen in contract) In aanbesteding wordt social return als uitvoerings-voorwaarde opgenomen