Samenwerkingsvoorstel gemeenten Appingedam en Delfzijl (Sanog) en Afvalbeheer Noord-Groningen

Transcriptie

1 Samenwerkingsvoorstel gemeenten Appingedam en Delfzijl (Sanog) en Afvalbeheer Noord-Groningen Auteur: Nico Spaansen Datum: 1 mei 2014 Kenmerk: ANG Versie: 1

2 Inhoudsopgave Inleiding Beleid Naar een circulaire economie Markt en overheid Omrin Huidige verwerkingsconcept: een combinatie van bron- en nascheiding Recyclingpercentage Sanog Nascheiding Omrin Aangaan samenwerking Achtergrond en aanleiding Doelstelling en reikwijdte Het juridisch kader Het financieel perspectief Overige aspecten Samenwerkingsvoorstel Bijlage A: Verdeling nagescheiden kunststoffen ARCG Bijlage B: Recyclingspercentage per Sanog-gemeente

3 Inleiding Het huidige contract voor de verwerking van huishoudelijk restafval van de gemeenten Appingedam en Delfzijl, samen het Samenwerkingsverband Noord Oost Groningen (hierna: Sanog), loopt af op 30 juni Sanog verkent in dit kader de verwerking van huishoudelijk restafval door Afvalbeheer Noord-Groningen B.V.(hierna: ANG) met de aandeelhouders Vuilverwerkingsbedrijf Noord-Groningen (samenwerkingsverband tussen de gemeente: De Marne, Eemsmond, Loppersum en Winsum) en Afvalsturing Friesland N.V., handelend onder de naam Omrin (hierna: Omrin). Alle Friese gemeenten zijn momenteel aandeelhouder van Afvalsturing Friesland N.V. De verkenning om huishoudelijk afval te (laten) verwerken door ANG wordt ingegeven door: - de huidige relatie tussen Sanog en ANG voor het be- en verwerken van groente-, fruit- en tuinafval met looptijd tot 31 december 2016 met optie tot verlenging; - de relatie tussen Sanog en ANG in de exploitatie van de Chemokar van 1991 tot 2014; - de potentiële mogelijkheden voor samenwerking op het gebied van de milieustraat en (gescheiden) deelstromen; - het voornemen van de provincie Groningen om te komen tot een herindeling waarbij genoemde gemeenten (deels) worden samengevoegd in Sanog heeft gevraagd om een voorstel dat namens ANG door Omrin wordt neergelegd. De aandeelhouders van ANG hebben de mogelijke toetreding van gemeenten besproken op 11 december Resultaat hiervan is dat toetreding tot de mogelijkheden behoort. Toetreding is mogelijk via een aandeelhouderschap dan wel door het vestigen van een alleenrecht. In het licht van de aanstaande gemeentelijke herindeling in Noord-Groningen zal het vestigen van een alleenrecht een eerste stap tot toetreding kunnen zijn dat vervolgens bij effectuering van de gemeentelijke herindeling wordt omgezet in een aandeelhouderschap van de nieuw te vormen gemeenten. In dit voorstel wordt daarom ingegaan op het (laten) verwerken van huishoudelijk restafval van Sanog op basis van scenario s, te weten: aandeelhouderschap of alleenrecht. 3

4 1 Beleid 1.1 Naar een circulaire economie De wereldwijd stijgende consumptie van materialen en fossiele brandstoffen als gevolg van de groeiende wereldbevolking en de toenemende welvaart betekent dat de grenzen in zicht komen als het gaat om het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Er ligt een uitdaging om een zo duurzaam mogelijk beheer van grondstoffen te realiseren en zoveel mogelijk hernieuwbare materialen toe te passen. Op Europees niveau zijn in de Roadmap to a Resource Efficient Europe plannen ontvouwd om de economische groei te ontkoppelen van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Op het gebied van afval spreekt de Europese Commissie het voornemen uit dat afval rond 2020 wordt behandeld als een hulpbron en dat beduidend meer gebruik wordt gemaakt van recycling en hergebruik van afval. In maart 2013 hebben de minister van Economische Zaken en de staatssecretaris van Infrastructuur & Milieu de brief Groene Groei: voor een sterke, duurzame economie aangeboden. In het in deze brief verwoorde kabinetsbeleid dat is gericht op groene groei, worden acht domeinen met uitdagingen en kansen geschetst. Een belangrijk domein is afval, waarbij wordt aangegeven dat de beweging van afval naar grondstof tot een meer circulaire economie leidt. Dit vergt het duurzaam omgaan met natuurlijke bronnen, het zuinig omgaan met onze grondstoffen, het slim ontwerpen van producten, voorwerpen langer en meerdere keren gebruiken (product- en materiaalhergebruik) en het optimaal benutten van reststromen (biogas, stoom en stroom). Medio 2013 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur & Milieu de Tweede Kamer geïnformeerd over het in voorbereiding zijnde programma Van Afval Naar Grondstof (VANG), waarin de beleidsvoornemens in concrete acties worden omgezet. Uitgangspunt van het kabinet als het gaat om de transitie van afval naar grondstof is een tweesporenbeleid: enerzijds het ondersteunen van initiatieven van koplopers voor innovatie gericht op het optimaliseren van het gehele systeem dat grondstoffen gebruikt, anderzijds het optimaliseren en uniformeren van het bestaande afval- en milieubeleid en specifieke inzet op ketens waar kansen voor grote milieuverbetering liggen. De voor ons belangrijkste operationele doelstellingen van het programma VANG zijn: - bestaand afvalbeleid wordt gericht op circulaire economie en innovatie; - aanpak van specifieke ketens en afvalstromen (waaronder textiel en kunststoffen); - verbetering van de afvalscheiding en inzameling. Een nadere uitwerking van het programma Van Afval Naar Grondstof wordt gegeven in de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van eind januari Daarin wordt als een van de ambities uitgesproken dat de hoeveelheid materiaal uit Nederland van bijna 10 miljoen ton die in 2012 bij afvalverbrandingsinstallaties en stortplaatsen werd aangeboden, in tien jaar tijd wordt gehalveerd. Een andere ambitie is het verder aanscherpen van de doelstelling van het scheiden van huishoudelijk afval van 60-65% in 2015 naar 75% afvalscheiding in Markt en overheid De ambities om te komen tot een circulaire economie raken de afvoer en verwerking van huishoudelijk restafval. Dat kan worden overgelaten aan de markt of de overheid; twee verschillende systemen van maatschappelijke ordening. 4

5 Het Angelsaksisch ordeningssysteem gaat uit van een juridische relatie met de organisatie, een positie op basis van macht of geld en organisatie die stoelt op individualisme en winstmaximalisatie. Het Rijnlandse systeem gaat uit van een relationele relatie met de organisatie, een positie op basis van kennis, kunde en creativiteit en organisatie die stoelt op samenwerken en creëren van meerwaarde; anders gezegd betekenismaximalisatie. ANG kiest voor het Rijnlandse systeem door zaken te doen met overheidsgedomineerde organisaties, waaronder Omrin voor het (laten) be- en verwerken van huishoudelijk afval. 5

6 2 Omrin De onder de handelsnaam Omrin werkzame bedrijven, Afvalsturing Friesland N.V. en N.V. Fryslân Miljeu, zijn actief in de hele keten: kringloopwinkels, milieustraten, inzamelingstaken, reinigingstaken, deelstromen, nascheiden van huishoudelijk afval voor herwinning van grondstoffen ook productie van (groen) biogas en nuttig toepassen van huishoudelijk afval met productie van stoom en stroom. ANG exploiteert evenals Sanog een milieustraat, coördineert de afzet van brongescheiden deelstromen, laat huishoudelijk afval nascheiden en nuttig toepassen. ANG maakt hierbij gebruik van en lift mee op beschikbare kennis en kunde bij Omrin. De gemeente De Marne en Eemsmond hebben daarnaast besloten om naast de be- en verwerking ook aansluiting te zoeken bij Omrin, N.V. Fryslân Miljeu, voor het inzamelen van huishoudelijk afval via BV Groningen Milieu in oprichting per 1 juli Omrin werkt samen met of verbindt klanten, leveranciers en kennisinstituten wat leidt tot innovaties (voertuigen, ondergrondse containers, ICT tools, etc.). In 2013 is bijvoorbeeld gestart met het project Closing the Loops: Recycling, waarin wordt samengewerkt tussen Philips Drachten, Lankhorst Sneek, Morssinkhof Rymoplast, Stenden Hogeschool en Omrin. Doel van deze samenwerking is om door de gezamenlijke inzet van bedrijven die actief zijn in de productie- en bewerkingsketen, aangevuld met een kennisinstelling, kennis te ontwikkelen die toegepast kan worden voor hoogwaardig hergebruik van kunststoffen uit huishoudelijk afval. Omrin investeert in medewerkers via scholing naast een ouderenbeleid voor de inzetbaarheid. Medewerkers zijn betrokken bij de zaak (cijfer 8,2). De medewerkers van ANG zijn in dienst of volgen het personeelsbeleid van Omrin. Omrin is een maatschappelijk verantwoorde onderneming door mensen met achterstand tot de arbeidsmarkt te laten participeren naast het beschikbaar stellen van stage- en afstudeerplekken. Zo zijn in Friesland die textielsorteercentra geopend in samenwerking met gemeenten, Reshare en sociale werkbedrijven; zie onderstaand persbericht. ANG maakt gebruik van deze kennis en kunde en spreekt met gemeenten over participatietrajecten. 6

7 Als we kijken naar de 12 Nederlandse afval- en energie-installaties in Nederland kan genoemd ordeningsprincipe ook worden gegeven. AVR is in handen van een consortium onder leiding van Cheung Kong Infrastructure (CKI). E.ON Energy from Waste (o.a. in Farmsum) is voor 51% in handen van de Zweedse investeringsmaatschappij EQT. Attero wordt verkocht aan de Nederlandse investeringsmaatschappij Waterland. Aandeelhouders van deze installaties willen rendement zien op geïnvesteerd vermogen en gaan voor winstmaximalisatie. Overheidsgedomineerd in Nederland zijn anno 2014: Twence in Hengelo met capaciteit van 600 Kton die voor ruim 80% afhankelijk is van import (Engeland en Duitsland) en waarvan het Vuilverwerkingsbedrijf Noord-Groningen aandeelhouder is (3,1%), HVC in Alkmaar en Dordrecht met totale capaciteit van Kton, het Afval Energie Bedrijf van de gemeente Amsterdam die wil verzelfstandigen, ARN in Nijmegen (gedeeltelijk overigens in handen van het private Remondis uit Duitsland en Omrin in Harlingen met capaciteit van 280 Kton. Aandeelhouders van deze installaties kiezen bij voorkeur voor een laag poorttarief en genereren maatschappelijke meerwaarde. Sanog en ANG kiezen voor nascheiding van huishoudelijk afval en dat kan bij Attero en Omrin. Hierbij wordt opgemerkt dat Afvalsturing Friesland N.V., na verkoop van Attero aan Waterland, als enige overheidsgedomineerd is. Het aangeleverde huishoudelijk restafval wordt door Omrin nagescheiden met grondstoffen als resultaat: kunststoffen, metalen (ferro en non-ferro metalen) en mineralen (zand, puin, stenen en een organische natte fractie (hierna: ONF)). Deze stromen worden, met uitzondering van ONF, hergebruikt. Het ONF wordt door Omrin op haar verwerkingslocatie in Heerenveen vergist waarbij biogas geproduceerd wordt. Het niet-herbruikbare huishoudelijk restafval wordt omgezet in energie door verbranding in de ReststoffenEnergieCentrale in Harlingen (hierna: REC). De productie van stoom en stroom voorziet in de elektriciteitsbehoefte van huishoudens. Recent is deelgenomen aan een pilot voor het scheiden van drankenkartons. Eind december 2013 verscheen de eindrapportage van het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken met de resultaten waarbij vier inzamelsystemen (waaronder nascheiding) zijn beoordeeld op milieuwinst, kosten en draagvlak. Hieruit blijkt dat: - het ketenrendement bij nascheiding het hoogste is (in het geval van nascheiding door Omrin 63% ten opzichte van 11 tot 16% bij bronscheiding); - de ketenkosten bij nascheiding wezenlijk lager zijn ten opzichte van bronscheiding (behoudens bij inzameling aan de bron in combinatie met oud papier, met als nadeel vervuiling van deze deelstroom); - de milieuwinst uitgedrukt in een LCA-score (levenscyclusanalyse) bij nascheiding veel hoger is. Daarmee kan in navolging van de nascheiding van kunststof verpakkingsafval ook een belangrijke rol voor Omrin zijn weggelegd bij het nascheiden van drankenkartons, mits daarvoor een passende landelijke vergoedingsystematiek wordt vastgesteld. De verwachting is dat een vergoeding voor nascheiden beschikbaar komt vanaf 1 januari

8 3 Huidige verwerkingsconcept: een combinatie van bron- en nascheiding Het huidige inzamelings- en verwerkingsconcept van het huishoudelijk afval in Sanog-verband bestaat uit een unieke combinatie van bron- en nascheiding. Aan de bron worden in Delfzijl en Appingedam ingezameld: groente-, fruit- en tuinafval, oud papier en karton, glas, textiel, afgedankte elektrische en elektronische apparaten en klein chemisch afval. Het ingezamelde huishoudelijk restafval wordt in de scheidings- en bewerkingsinstallatie van Attero in Groningen bewerkt, waarbij de component kunststof verpakkingsafval wordt nagescheiden. Het gaat om 18 kilogram per huishouden in 2013; zie bijlage A. Sanog wil het huidige verwerkingsconcept continueren. Omrin kan daarin voorzien met behulp van de inzet van haar nascheidingsinstallatie op Ecopark De Wierde in Heerenveen (hierna: EDW), waarbij de componenten kunststof verpakkingsafval, metalen en mineralen (inert materiaal als stenen, puin en zand) worden nagescheiden en op termijn mogelijk drankenkartons. Alle gescheiden componenten worden hergebruikt. Daarnaast wordt op EDW ook de nog in het huishoudelijk restafval aanwezige organische natte fractie (het niet via de bron gescheiden gft-afval) nagescheiden en vergist. Vergisting van de resterende organische fractie leidt, naast een substantiëlevolumereductie, tot een substantiële hoeveelheid biogas, waarop voertuigen kunnen rijden. Omrin zal in 2014 een eigen tankstation realiseren op EDW waar onder andere (aard)gas getankt kan worden en vanaf 2015 waarschijnlijkheid ook groen gas uit het eigen afval. Ormin heeft het voornemen om een gasopwerkingsinstallatie te bouwen waarbij het door middel van vergisting verkregen biogas wordt omgezet in groen gas.,. Het restproduct van de vergisting, digestaat genoemd, wordt grotendeels verwerkt in de REC. In het navolgende wordt nader ingegaan op het recyclingpercentage en de nascheiding van kunststof verpakkingsafval uit het huishoudelijk restafval. 3.1 Recyclingpercentage Sanog Voor een circulaire economie is de ambitie 75% recycling van huishoudelijk afval in 2020; zie ook 1.1. In onderstaande tabel is voor de Sanog-gemeenten het recyclingpercentage weergegeven, waarbij onderscheid wordt gemaakt in bron- en nascheiding; zie ook bijlage B. Recyclingpercentage (in %) Sanog-gemeenten Attero Gemeente Bronscheiding (in %) Nascheiding (in %) Totaal recyclingspercentage (in %) Appingedam Delfzijl Tabel 1: Recyclingpercentage per Sanog-gemeente (bron: CBS 2011 en Attero/ARCG 2013) De twee Sanog-gemeenten (Delfzijl en Appingedam), hebben gekozen voor nascheiding van het kunststof verpakkingsafval uit het huishoudelijk restafval. Met een keuze voor nascheiding via Afvalsturing Friesland N.V. wordt het nascheidingspercentage positief beïnvloed. De Friese gemeenten hebben samen met Omrin in 2013 al 64,5% van het huishoudelijke afval gerecycled. 8

9 3.2 Nascheiding Omrin In 2013 is door Omrin 40,3 kilogram kunststof verpakkingsmateriaal nagescheiden per aansluiting. Anders gezegd, twee keer de prestaties van Attero voor Sanog. In 2012 was deze hoeveelheid bij Omrin 26,8 kg per aansluiting. De forse toename, ruim 50%, is het resultaat van optimaliseringen in de scheidingsinstallatie van Omrin door onder andere de aanschaf van nieuwe apparatuur. De nascheiding van kunststof verpakkingsafval uit het huishoudelijk restafval bij Omrin laat de afgelopen jaren een duidelijke groei zien. In figuur 2 is dit schematisch weergegeven. 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 - Nascheiding kunststof verpakkingen Omrin (in kg/aansluiting) Figuur 2: Nascheiding kunststof verpakkingsafval Omrin Op basis van door Nedvang verstrekte gemiddelde cijfers over bronscheiding over 2013 is een analyse gemaakt waarbij de gemiddelde gegevens van bronscheiding zijn gebruikt voor de nascheidingsgemeenten die door Omrin ontzorgd worden, waaronder de ANG-gemeenten. Hierbij is rekening gehouden met de stedelijkheidsklasse, wel of geen diftar en de wijze van inzamelen (haalvoorziening en brengvoorziening). Als deze gemiddelde landelijke cijfers worden toegepast op de gemeenten waarvoor Omrin het huishoudelijk restafval aan nascheiding onderwerpt, is het resultaat in 2013 voor deze gemeenten 19,7 kilogram bruto aan kunststof verpakkingen per aansluiting. Dit is in figuur 3 schematisch weergegeven Vergelijking bron- en nascheiding kunstststof verpakkingsafval (bruto, in kg/aansluiting) 40, , ,6 16,03 16,33 19,66 Bronscheiding Nascheiding Figuur 3: Vergelijking bron- en nascheiding van kunststof verpakkingsafval 9

10 De conclusie luidt dat het nascheidingssysteem van Omrin voor haar verzorgingsgebied een meer dan twee keer hoger resultaat geeft dan wanneer de Omrin-gemeenten voor een systeem van bronscheiding hadden gekozen. De resultaten die door Omrin met haar nascheidingsinstallatie gehaald worden, zijn vergelijkbaar met landelijke gemeenten die beschikken over een vorm van diftar. Zie ook figuur 4. Figuur 4: Kunststofhergebruik per gemeente (bron Nedvang, 2014) De Marne moet ook oranje zijn. Een ander belangrijk aspect in dit verband is de beperkte groei in de respons van de bronscheiding van kunststof verpakkingsafval: van gemiddeld 16,1 kg per aansluiting in 2011 naar 16,3 kg per aansluiting in 2012 en 19,7 kg in Bij sommige gemeenten (zie bijgevoegde figuur 5) is sprake van een teruggang in respons Diftar Niet diftar Diftar Niet diftar Diftar Niet diftar SHK1: zeer stedelijk Haalsysteem n.v.t n.v.t n.v.t n.v.t n.v.t n.v.t Brengsysteem n.v.t 3,6 n.v.t 4 n.v.t 4,7 SHK2: sterk stedelijk Haalsysteem 23,4 10,9 25,1 12,2 26,2 14,7 Brengsysteem 25,7 7,6 26,2 7,8 27,2 9,3 SHK3: matig stedelijk Haalsysteem 33,3 16,4 25,1 19,9 28,4 19,9 Brengsysteem 8,5 10,4 9,5 17,3 9,0 12,2 SHK4: weinig stedelijk Haalsysteem 33,3 17,0 32,3 17,6 37,6 19,6 Brengsysteem 21,8 12,1 21,9 14,5 23,6 16,1 SHK5: niet stedelijk Haalsysteem 33,2 16,6 31,7 16,8 38,5 19,4 Brengsysteem 21,7 13,3 21,1 12,1 26,8 15,2 Figuur 5: Bronscheiding van kunststof verpakkingsafval in (in kilogram per aansluiting) Op basis van figuur 5 kan ook de volgende conclusie worden getrokken. 10

11 De Sanog-gemeenten (gemeente Appingedam: stedelijkheidsklasse 3, geen difar; gemeente Delfzijl: stedelijkheidsklasse 4, geen diftar) zouden bij een keuze voor een systeem van bronscheiding grofweg halveren in respons. Uit onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek blijkt dat de kwaliteit van het door Omrin nagescheiden kunststof verpakkingsafval voldoet aan de landelijke criteria die daaraan in het Uitvoerings- en monitoringsprotocol gesteld worden. Het is zelfs zo dat het door Omrin nagescheiden kunststof materiaal voor 81% wordt hergebruikt terwijl dit bij een systeem van bronscheiding 76% is. Kortom, ook kwalitatief scoort het systeem van nascheiding van Omrin beter dan het systeem van bronscheiding. Naast de kunststoffen worden metalen (ferro en non-ferro metalen) en mineralen (puin, steen en zand) nagescheiden, waarmee het recyclingspercentage gemiddeld circa 2% tot 3% hoger uitvalt ten opzichte van gemeenten die aan de bron scheiden. Handhaving van het huidige verwerkingsconcept de combinatie van bron- en nascheiding door de Sanog-gemeenten kan in alle opzichten worden ondersteund. Het recyclingpercentage van Sanog kan toenemen bij Omrin door nascheiding van kunststofverpakkingen en drankenkartons op korte termijn. Dat leidt naast meer grondstoffen tot extra vermeden verwerkingskosten. De niet te recyclen afvalstromen worden verwerkt in de REC. Deze installatie is één van de modernste en duurzaamste installaties van ons land. De REC is momenteel verantwoordelijk voor ongeveer de helft van de in Friesland geproduceerde energie. Op dit moment is discussie over een mogelijke verbrandingsbelasting op restafval dat wordt aangeboden bij afvalverbrandingsinstallaties. Indien dit doorgang zal vinden, is dit een belangrijk concurrerend voordeel van nascheiding. De afvalstromen die door middel van nascheiden gescheiden worden, worden hergebruikt en vallen derhalve buiten het regime van de mogelijke verbrandingsbelasting op restafval. 11

12 4 Aangaan samenwerking In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op: a. Achtergrond en aanleiding. b. Doelstelling en reikwijdte. c. Het juridisch kader. d. Het financieel perspectief. e. Overige aspecten. 4.1 Achtergrond en aanleiding De afvoer en verwerking van het huishoudelijk restafval van Sanog is gegund aan Attero en dat contract expireert op 30 juni Het gemiddelde poorttarief in Nederland voor 2013 voor de verwerking van huishoudelijk restafval ligt op 92,- per ton (bron: Afvalstoffenheffing 2013). In dit tarief zijn de kosten voor op- en overslag en transport niet inbegrepen. Dit poorttarief is niet overeenkomstig het tarief dat Attero Sanog in rekening brengt. Op de spotmarkt worden anno 2014 lage tarieven aangeboden, die internationale marktpartijen te laag vinden bij een Europees gemiddelde van tussen de 80,- en 100,- (bron: FD 22 maart 2013). 4.2 Doelstelling en reikwijdte Dit voorstel geeft de juridische en financiële (on)mogelijkheden als het gaat om een samenwerking tussen Sanog(-gemeenten) en ANG op het gebied van de verwerking van huishoudelijk restafval. De in dit voorstel opgenomen resultaten hebben uitsluitend betrekking op de nascheiding en verwerking van het huishoudelijk restafval afkomstig van de Sanog-gemeenten. De verwerking van andere componenten uit het huishoudelijk afval als gft-afval, papier- en karton, glas, textiel en dergelijke vallen buiten de reikwijdte van dit voorstel. Omrin laat deelstromen zoveel mogelijk in de regio be- of verwerken en heeft kennis deelstromen niet in het restafval te laten komen met hogere recyclingpercentages als resultaat op basis van zeven pilots. Reeds is aangegeven dat ANG evenals Sanog een milieustraat exploiteert, afzet van brongescheiden deelstromen coördineert, huishoudelijk afval nascheidt en nuttig toepast. ANG maakt hierbij gebruik van en lift mee op beschikbare kennis en kunde bij Omrin. Hiervan kan Sanog ook gebruik gaan maken. Sanog(-gemeenten) zouden op termijn in navolging van De Marne en Eemsmond ook kunnen besluiten om aansluiting te zoeken bij N.V. Fryslân Miljeu, voor het inzamelen van huishoudelijk afval in BV Groningen Milieu in oprichting per 1 juli 2014 na afloop van huidige lopende contracten met private partijen. De op- en overslag van het huishoudelijk restafval maakt geen onderdeel uit van dit voorstel. Dit kan separaat op verzoek worden ingevuld. In dit voorstel wordt uitgegaan van minimale continuering van het huidige verwerkingsconcept. 12

13 Dit houdt onder andere in dat uit het door de Sanog aangeleverd huishoudelijk restafval het kunststof verpakkingsafval, de metalen en mineralen worden nagescheiden. Het niet herbruikbare huishoudelijk restafval wordt verwerkt bij de ReststoffenEnergieCentrale in Harlingen. De resultaten zoals deze in dit voorstel zijn opgenomen, zijn gebaseerd op gegevens zoals deze door Sanog zijn aangereikt. De aangereikte gegevens zijn niet nader onderzocht. 4.3 Het juridisch kader De overheidsopdracht voor (afvoer en) be- en verwerking van huishoudelijk afval is een in beginsel aanbestedingsplichtige opdracht waarop de Aanbestedingswet (en de achterliggende Europese richtlijn 2004/18/EG) van toepassing is. Met inachtneming van dit regelgevend kader worden hierna de juridische mogelijkheden als het gaat om opdrachtverlening voor de (afvoer en) verwerking van huishoudelijk restafval verder uitgewerkt. Een verkenning van de aanbestedingsrechtelijke mogelijkheden voor Sanog c.q. de Sanoggemeenten als het gaat om de opdracht tot verwerking van hun huishoudelijk restafval vanaf 2016, levert de volgende opties op: a. Opdrachtverlening aan een marktpartij van de be- en verwerking van het huishoudelijk restafval op basis van een daartoe gehouden Europese aanbesteding (in dat geval is sprake van uitbesteding). b. Het aangaan van publieke samenwerking in een publiekrechtelijke rechtspersoon (gemeenschappelijke regeling) of in een privaatrechtelijke rechtspersoon waarin uitsluitend publiekrechtelijke lichamen (gemeenten, provincies, waterschappen) deelnemen (overheids-nv of BV). c. Het vestigen van een alleenrecht aan een aanbestedende dienst voor de be- en verwerking van het huishoudelijk afval in combinatie met het sluiten van een dienstverleningsovereenkomst, al dan niet in combinatie met het aandeelhouderschap van Sanog c.q. de Sanoggemeenten in deze aanbestedende dienst. Uitbesteding zoals vermeld onder ad a valt buiten het kader van dit samenwerkingsvoorstel en wordt derhalve niet verder uitgewerkt. De publieke samenwerking zoals vermeld onder ad b kan worden aangemerkt als quasi-inbesteden. Dit is een in Europese jurisprudentie ontwikkelde, door de rechter getoetste uitzondering op de plicht tot aanbesteding door overheden, die in de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijn expliciet wordt vastgelegd. Belangrijkste criteria om van deze samenwerkingsmogelijkheid gebruik te maken zijn de volgende: 1. de aanbestedende dienst oefent toezicht uit op de betrokken rechtspersoon of dienst zoals op zijn eigen dienst (het toezichtscriterium); 2. deze rechtspersoon of dienst verricht het merendeel van zijn werkzaamheden ten behoeve van het lichaam dat hem beheerst of de lichamen die hem beheersen (het merendeelcriterium). In principe zal een samenwerking alleen aan deze criteria kunnen voldoen als gemeenten aandeelhouder zijn van het bedrijf waaraan de opdracht voor de be- en verwerking van het huishoudelijk afval is verleend (zie ook de toelichting op het alleenrecht zoals hierna opgenomen). De onder ad c vermelde samenwerking op basis van een alleenrecht is een formele uitzondering op de plicht tot aanbesteding, die is geregeld in artikel 2.24 Aanbestedingswet (i.s.m. artikel 18 van de Europese richtlijn 2004/18/EG; in de nieuwe richtlijn is dit geregeld in artikel 11). 13

14 In Nederland wordt zowel bij de inzameling als bij de be- en verwerking van huishoudelijk afval regelmatig gebruik gemaakt van samenwerking op basis van het alleenrecht (zie bijvoorbeeld HVC, AEB en Omrin). Middels het verlenen van een alleenrecht (ook wel uitsluitend of exclusief recht genoemd) door een aanbestedende dienst aan een andere aanbestedende dienst kunnen overheidsopdrachten voor diensten (waaronder ook de be- en verwerking van huishoudelijk afval valt) zonder aanbesteding aan die andere aanbestedende dienst worden gegund. De verlening van het alleenrecht moet blijken uit bekendgemaakte wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bijvoorbeeld via de gemeentelijke afvalstoffenverordening c.q. het Uitvoeringsbesluit afvalstoffenverordening -, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de VWEUbeginselen van non-discriminatie en transparantie (een passende mate van openbaarheid). Voor samenwerking op basis van een alleenrecht is geen aandeelhouderschap in de desbetreffende aanbestedende dienst vereist, maar een combinatie met aandeelhouderschap geeft wel een steviger juridische basis. Voor Sanog en haar gemeenten betekent een keuze voor deze vorm van samenwerking dat beide Sanog-gemeenten een alleenrecht moeten verlenen. Sanog heeft daartoe geen bestuursrechtelijke mogelijkheden vanwege het ontbreken van zelfstandige (verordenende) bevoegdheid in dezen. Het ligt voor de hand dat de Sanog-gemeenten het alleenrecht voor de be- en verwerking aan ANG verlenen, zoals de Noord-Groningse gemeenten De Marne, Eemsmond, Loppersum en Winsum dat eerder ook aan ANG hebben verleend. Dit alleenrecht omvat dan het exclusieve recht voor ANG tot het (laten) verwijderen c.q. het (laten) be- en verwerken van het door of in opdracht van de Sanog-gemeenten ingezamelde huishoudelijk restafval. ANG heeft op haar beurt de mogelijkheid om de daadwerkelijke be- en verwerking te laten uitvoeren door Afvalsturing Friesland als 50%-aandeelhouder van ANG. Een optie kan zijn dat de Sanog-gemeenten aandeelhouder van ANG worden. Zoals eerder aangegeven zijn de vier hiervoor genoemde Noord-Groningse gemeenten niet rechtstreeks aandeelhouder van ANG, maar via hun gemeenschappelijke regeling VVWNG. Direct aandeelhouderschap van de Sanog-gemeenten betekent dat afspraken moeten worden gemaakt over (wijziging van) de aandelenverhoudingen binnen ANG (nu 50% VVWNG en 50% Afvalsturing Friesland). Daarnaast is een optie dat de Sanog-gemeenten rechtstreeks aandeelhouder van Afvalsturing Friesland worden, hetgeen weer andere keuzes met zich brengt. Een derde variant is de weg der geleidelijkheid, inhoudende dat uitgaande van een gemeentelijke herindeling waarbij door samenvoeging van gemeenten op termijn min of meer automatisch een aandeelhoudersrelatie met ANG zal ontstaan (los van de vraag of dat dan nog steeds via VVWNG is danwel rechtstreeks door de nieuwe gemeente). In de samenwerking tussen de Sanog-gemeenten en ANG sluiten de gemeenten ieder voor zich een dienstverleningsovereenkomst met ANG. ANG gaat deze dienstverleningsovereenkomst (waaronder de leveringsverplichtingen) namelijk aan met de organisatie die eigenaar is van het restafval en direct verantwoordelijk is voor nakoming van de levering en andere verplichtingen. Dit voorkomt ook juridische complicaties als een gemeente uit Sanog uittreedt of Sanog wordt opgeheven. 14

15 De belangrijkste onderwerpen die in de dienstverleningsovereenkomst geregeld moeten worden, zijn: a. de levering: de verplichting voor de gemeente tot levering van alle door of vanwege de gemeente in die gemeente ingezamelde huishoudelijk restafval aan ANG. b. de inhoud van de dienstverlening door ANG aan de gemeente c.q. de wederzijdse rechten en plichten m.b.t. het (laten) verwijderen (inclusief transport) van het door de gemeente ingezamelde huishoudelijk restafval overeenkomstig de vigerende wet- en regelgeving. c. acceptatie(voorwaarden): verwijzing naar o.a. vigerende acceptatievoorwaarden en vergunningvoorschriften met betrekking tot huishoudelijk restafval. d. vergoedingen, facturering en betaling; opbouw verwerkings- en transporttarief en bijhorende te hanteren indexering. e. looptijd: ná een door de gemeente verstrekt alleenrecht dient naast de ingangsdatum van de overeenkomst de looptijd vastgelegd te worden en moet worden voorzien in een opzegtermijn en opzegprocedure. f. overige tussentijdse buitengerechtelijke beëindigingsomstandigheden. Aandacht moet worden besteed worden aan zaken als faillissement, surséance, ontbinding, bedrijfsbeëindiging en dergelijke. g. overlegmomenten/contactpersonen. h. wijziging overeenkomst (procedure van totstandkoming en vastlegging). i. geschillenbeslechting. 4.4 Het financieel perspectief Indien de gemeenten van het Sanog opteren voor ANG via de alleenrechtoptie per 1 juli 2016 kan een marktconform tarief worden geboden na afloop van het huidige contract met Attero, te weten: het poorttarief van Omrin. Het poorttarief Omrin is in ,00 per ton en geldt ook voor ANG. Figuur 6 toont de ontwikkeling van dit door de aandeelhouders van Omrin vastgesteld tarief met dalende trend. De huidige contractprijs met prijsindex kan oplopen tot 122,00 per ton in Voor Sanog betekent dit, uitgaande van een hoeveelheid huishoudelijk restafval van circa ton, een financieel voordeel van circa per jaar ( 122,00 minus 65,00 x ). Financiële risico s zijn afwezig ingeval van het alleenrecht. Tariefverhogingen gewenst door marktpartijen worden vermeden bij de overheidspartij. De aandeelhouders willen blijvend samen werken voor meerwaarde (maatschappelijk verantwoord) en meer waarde (lage tarieven). Omrin heeft als doel de tariefverlaging door te zetten en dat is reëel gelet op de afschrijving van installaties. 15

16 Figuur 6: Ontwikkeling poorttarief Omrin Omrin is zeven pilots gestart om met gemeenten de mogelijkheden te onderzoeken om de hoeveelheid restafval fors te reduceren. De mogelijkheden liggen vooral bij een betere bronscheiding van groente-, fruit- en tuinafval (circa 30% van het restafval bestaat nog uit organisch afval), papier en karton (in het huishoudelijk restafval zit nog ongeveer 10% aan herbruikbaar papier). Als burgers op dit punt gedrag gaan veranderen waarvoor ze in de pilots worden aangesproken, kan dit leiden tot een substantiële verlaging van volumes en daarmee kosten. 4.5 Overige aspecten Naast het substantiële financiële voordeel van ruim 0,5 miljoen zijn ook de volgende aspecten relevant als het gaat om het verlenen door Sanog-gemeenten van het alleenrecht aan ANG als het gaat om de verwerking van het huishoudelijk restafval. a. De nascheiding van het huishoudelijk restafval levert een bijdrage van minimaal 9% in de realisatie van de landelijke hergebruiksdoelstellingen voor huishoudelijk afval van 75%. b. Een gezamenlijke inspanning als het gaat om het terugdringen van de hoeveelheid huishoudelijk restafval. c. Een gezamenlijke inspanning als het gaat om het bevorderen van arbeidsplaatsen voor mensen met een achterstand tot de arbeidsmarkt. d. Het gebruik kunnen maken van kennis en kunde op het gebied van: milieustraat en deelstromen. 16

17 5 Samenwerkingsvoorstel De groeiende wereldbevolking bij schaarste aan grondstoffen en energie maken een circulaire economie waar sprake is van hergebruik en nuttige toepassing urgent. Hiervoor is beleid ontwikkeld in Europa (Roadmap to a Resource Efficient Europe) en Nederland (Van Afval Naar Grondstof) met ambities, waaronder scheiding van huishoudelijk afval tot 75% in De be- en verwerkers van afval kunnen hierin veel betekenen als winst niet drijfveer is. Afvalbeheer Noord-Groningen (ANG) met als aandeelhouders Vuilverwerkingsbedrijf Noord-Groningen en Omrin kunnen daaraan een invulling geven voor Sanog-gemeenten. Deze gemeenten kunnen hun huidige verwerkingsconcept van bron- en nascheiding continueren en daarmee beter presteren dan nu het geval is als aansluiting wordt gezocht bij ANG. Juridisch is aansluiting mogelijk door eerst het vestigen van een alleenrecht in afwachting van de mogelijke gemeentelijke herindeling in 2018, waarna automatisch een aandeelhoudersrelatie gaat ontstaan met ANG. Het tarief dat kan worden geboden voor de verwerking van restafval na afloop van het huidige contract is het poorttarief Omrin van dan 65,00 per ton. Daarnaast is het mogelijk nog meer te besparen door krachten te bundelen op het gebied van: vermindering van restafval, bundeling van deelstromen en samenwerking bij de exploitatie van de milieustraat. Samenwerking kan ook leiden tot textielsorteercentra in Groningen waarin sociale werkbedrijven participeren. Voorstel vanuit ANG is om voornoemde redenen de samenwerking te intensiveren. Zij vraagt daarvoor Sanog-gemeenten eerste een alleenrecht te sluiten voor het (laten) be- en verwerken van huishoudelijk afval door ANG vanaf 1 juli 2016, waarbij voor de verwerking van restafval het poorttarief Omrin geldt van dan 65,00 per ton. Daar waar Sanog-gemeenten dit voorstel positief ontvangen zal ANG met Sanog alle voorbereidingen treffen die daarvoor nodig zijn ondersteunt door Omrin. Samen gaan we dan voor meer hergebruik, lagere tarieven en social return. 17

18 Bijlage A: Verdeling nagescheiden kunststoffen ARCG 18

19 19

20 20

21 21

22 22

23 bronscheiding 2011 nascheiding Attero 2013 brandbaar residu totaal % recycling Samenwerkingsvoorstel Sanog ANG Bijlage B: Recyclingspercentage per Sanog-gemeente Huidig resultaat scheiding huishoudelijk afval per inwoner gemeente Appingedam Componenten Recycling gft-afval 124 oud papier en karton 86 glas 23 textiel 0 AEEA 0 KCA 1 bruto kunststoffen 18 overig brandbaar 229 Totaal ,39% 23

24 bronscheiding nascheiding Attero 2013 brandbaar residu totaal % recycling Samenwerkingsvoorstel Sanog ANG Huidig resultaat scheiding huishoudelijk afval per inwoner gemeente Delfzijl Componenten Recycling gft-afval 141 oud papier en karton 51 glas 14 textiel 7 AEEA 4 KCA 1 bruto kunststoffen 18 overig brandbaar 209 Totaal ,03% 24