Van werkruimte naar woonruimte

Transcriptie

1 Van werkruimte naar woonruimte Handreiking publiekrechtelijk instrumentarium bij transformatie van kantoren naar woningen Hoe het Bouwbesluit, de Wet Ruimtelijke Ordening en de Wet Geluidshinder als stimuleringsmogelijkheden kunnen worden ingezet bij transformatie van kantoren naar woningen Het KPN-gebouw [afbeelding links] in Utrecht en Spoorstraat Amersfoort, twee voorbeelden van succesvolle Utrechtse transformatieprojecten 1

2 Voorwoord De provincie Utrecht ligt centraal in het land en biedt een aantrekkelijke woon- en werkomgeving met een grote veelzijdigheid in natuur en landschappen. Onze provincie is daarom een aantrekkelijke omgeving om te wonen en werken. Hierdoor hebben we te maken met een grote woningbouwopgave: tot 2030 moet er in de provincie nog eens drie keer de uiteindelijke woningvoorraad van geheel Leidsche Rijn worden gebouwd. Tegelijkertijd willen we ruimte bieden aan natuur en recreatie en een aantrekkelijke omgeving blijven voor inwoners, ondernemers en bezoekers. De combinatie van deze ambities is een van de grootste uitdagingen van de provincie Utrecht. Eén van de mogelijkheden om ruimte te behouden voor natuur en recreatie en wel meer huizen te bouwen, is het grijpen van binnenstedelijke kansen. Het transformeren van leegstaande kantoorpanden naar woningen is zo'n kans. Er vindt namelijk een forse daling van de opnames op de kantorenmarkt plaats. Door transformatie van kantoren naar woningen kan tegemoet worden gekomen aan de grote vraag naar woningen terwijl tegelijkertijd het buitengebied wordt gespaard. Verschillende gemeenten in de provincie zijn al transformatieprojecten gestart of hebben plannen in die richting. Ik ben daar blij mee en wil deze ontwikkeling graag verder stimuleren. Daarom is de provincie gestart met het project Transformatie van Kantoren. Wij ondersteunen alle betrokken partijen om meer transformatieprojecten mogelijk te maken. Deze handreiking helpt u daarbij. In de handreiking vindt u een overzicht van relevante wetgeving en wordt aangegeven hoe die wetgeving gebruikt kan worden om transformatie te stimuleren. Daarnaast staan er praktische adviezen en voorbeelden in. Een van die mogelijkheden is bijvoorbeeld om een Transformatienotitie op te stellen, waarin u vorm geeft aan de spelregels, ruimte en mogelijkheden voor transformatie in uw gemeente. Ik hoop dat u door deze handreiking meer inzicht krijgt in de mogelijkheden die uw gemeente heeft om transformatie te stimuleren en dat we uiteindelijk samen een aantal mooie projecten weten te realiseren. Zodat we kansen bieden aan woningzoekenden én bijdragen aan een mooiere provincie. Mocht u aanvullend vragen hebben dan kunt u ook bij ons Aanjaagteam Wonen terecht of op de website Wouter de Jong Gedeputeerde Wonen, Milieu, Duurzaamheid en Strategie 2

3 Inhoudsopgave Leeswijzer 4 Inleiding 5 Interview Amersfoort 8 Hoofdstuk 1 Het Bouwbesluit 9 Interview Nieuwegein 12 Hoofdstuk 2 Wet Ruimtelijke Ordening 13 en Grondexploitatiewet Interview Utrecht 17 Interview Veenendaal 23 Hoofdstuk 3 Wet Geluidshinder 24 Interview Woerden 26 Colofon en verantwoording 27 3

4 mogelijkheden er ook hier weer zijn om transformatie van kantoren mogelijk te maken binnen de kaders van deze wet. Leeswijzer Deze handreiking biedt een overzicht van de mogelijkheden van lokale wet- en regelgeving om transformatie van kantoren naar woningen te stimuleren. De Wet Ruimtelijke Ordening (Wro), Grondexploitatiewet, het Bouwbesluit en de Wet Geluidhinder worden kort toegelicht. Uitgelegd wordt hoe in een Transformatienotitie de regelgeving Bouwbesluit, Wet ruimtelijke ordening en Wet geluidshinder optimaal op transformatie kan worden afgestemd en de beleidsinzet helder kan worden gedocumenteerd. Gemeenten kunnen de gebouweigenaren en ontwikkelende partijen op deze wijze stimuleren met voorstellen te komen voor het hergebruik van leegstaande (kantoor)gebouwen voor wonen. De hoofdstukken met praktische informatie wisselen we af met beschrijvingen van vijf Utrechtse gemeenten. De provincie Utrecht wil met deze handreiking gemeenten en marktpartijen stimuleren om leegstaande kantoorgebouwen vaker te onderzoeken op transformatiemogelijkheden. De handreiking begint met een algemene inleiding over transformatie. In hoofdstuk 1 beschrijven we het Bouwbesluit. Het eerste deel van het hoofdstuk is toelichtend van aard. Daarna beschrijven we hoe een gemeente met behulp van het Bouwbesluit een kwaliteitsbeleid voor transformatie kan inzetten. De tekst laat zien hoe u kantooreigenaren en/of projectontwikkelaars vooraf duidelijkheid kan verschaffen over de beleidsinzet. Daarmee reduceert u een belangrijk risico voor marktpartijen: het maken van onnodige kosten en verlies van tijd. In hoofdstuk 2 gaan we in op de nieuwe Wet ruimtelijke ordening [Wro] en het hoofdstuk over grondexploitatie in die wet. De Wro wordt praktisch toegelicht met nadruk op de mogelijkheden en spelregels die de Grondexploitatiewet aanreikt. Daarna beschrijven we in concrete stappen hoe de wettelijke mogelijkheden kunnen worden ingezet om transformatie van kantoorgebouwen te stimuleren. In hoofdstuk 3 beschrijven we de Wet geluidhinder op dezelfde manier. Na een algemene toelichting op het doel en de spelregels van de wet, laten we zien welke 4

5 Inleiding In een dichtbevolkte provincie met een grote vraag naar woningen mag het opmerkelijk genoemd worden dat veel gebouwen ongebruikt blijven. De leegstand op de kantorenmarkt is op sommige locaties groot. Gebouwen staan vaak langer dan twee of drie jaar leeg. Het gaat daarbij niet om kantoorgebouwen die als gevolg van de economische recessie tijdelijk leegstaan. Het betreft gebouwen die langer leegstaan en volgens professionele partijen geen toekomst meer hebben als kantoor. Deze leegstand biedt kansen: voor de gespannen woningmarkt in de provincie Utrecht bijvoorbeeld de kans op honderden nieuwe woningen per jaar. Die kansen - hergebruik of transformatie in jargon - worden maar beperkt gegrepen. Het aantal kantoorgebouwen dat daadwerkelijk in woningen getransformeerd wordt is nog steeds klein. Het aantal gemeenten met méér dan enkele geslaagde voorbeelden is klein. De oorzaken daarvan zijn de afgelopen jaren uitvoerig beschreven. Kantooreigenaren voelen de leegstand meestal niet als urgent probleem, gemeenten willen geen probleemeigenaar worden en corporaties en bouwers/ontwikkelaars ontbreekt het vaak aan kennis en instrumentarium waardoor de opgave als technisch lastig, vol valkuilen en daardoor te kostbaar wordt gezien. Gemeenten hebben in de regel een complexe relatie tot leegstand en verouderde kantoor- en bedrijventerreinen. Naast economische en volkshuisvestelijke doelstellingen hebben gemeenten ruimtelijke ambities en kwaliteitsdoelen die ze willen realiseren bij het ontwikkelen van gebieden. Soms versterken deze doelstellingen elkaar, bijvoorbeeld wanneer wonen op bedrijfslocaties wordt toegejuicht om functiemenging te bevorderen, verpaupering tegen te gaan en ruimtelijke barrières te slechten. Voor andere gebieden stuiten plannen voor transformatie op belangen van zittende bedrijven die vrezen dat transformatie ertoe leidt dat er op termijn onvoldoende ruimte voor economische activiteiten blijft. De meeste gemeenten hebben wel één of meer verouderde bedrijfsterreinen en/of kantoorlocaties. In de regel is een leegstaand kantoorpand niet het probleem van gemeenten, tenzij ze verhuurder is en/of het een beeldbepalend gebouw betreft. Deze handreiking richt zich (toch) op gemeenten, omdat gemeenten zeker in de 5

6 huidige marktomstandigheden - vaak wel bezorgd zijn over een vestigingsklimaat dat door oplopende leegstand en verloedering achteruit gaat en over locaties met een aanzienlijke leegstand in het bijzonder. Gemeenten hebben bovendien een aantal mogelijkheden om iets aan de leegstand te doen. Gemeentelijk beleid en lokale wet- en regelgeving kunnen zodanig worden ingezet dat het marktpartijen niet afschrikt, maar juist aanzet tot het nemen van initiatieven. Ook zonder actief grondbeleid of subsidiëring van projecten kan transformatie worden gestimuleerd. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening en met name de Grondexploitatiewet bieden gemeenten de mogelijkheid actief ontwikkelbeleid te voeren zonder dat andere partijen achterover gaan leunen. Ook andere regelgeving kan worden ingezet om transformatie te stimuleren. In deze handreiking komen naast de Wro en grondexploitatiewet ook de Wet geluidhinder en het Bouwbesluit aan de orde. Tezamen bieden deze drie beleidsterreinen de kern van een transformatievisie. Een dergelijke beleidsnotitie biedt de mogelijkheid kwaliteitsbeleid te voeren voor bestaande kantoorgebouwen die getransformeerd kunnen worden naar woningen. Positie gemeente ten opzichte van private partijen De verhouding tussen gemeenten en private partijen is de afgelopen jaar sterk veranderd. In de tijd van locatie- en volkshuisvestingssubsidies vervulde de gemeente als vanzelfsprekend de regierol bij locatieontwikkeling. Mede doordat de mogelijkheid om met rijkssubsidies te sturen is weggevallen is het minder vanzelfsprekend dat de gemeente bij gebiedsontwikkelingen altijd en volledig de regie voert. Gemeenten kunnen echter nog steeds ontwikkelingen stimuleren en sturen, zonder dat ze zelf het voortouw hoeven te nemen. Belangrijk is in dat geval om de randvoorwaarden zo optimaal mogelijk in te richten. Op die manier worden marktpartijen als het ware verleid tot het nemen van initiatieven. Op bladzijde 17 beschrijven we bijvoorbeeld hoe de gemeente Utrecht in een structuurplan haar visie heeft vastgelegd omtrent de wenselijkheid van functiemenging voor monofunctionele locaties als Papendorp en Rijnsweerd. En op bladzijde 12 hoe de Gemeente Nieuwegein voor enkele kantoorgebieden heeft aangegeven dat het stadsbestuur geen hoogtevrees heeft. Beide gemeenten geven hiermee aan dat op bepaalde plekken in de stad een functieverandering en intensivering mogelijk is. Gemeenten spelen altijd een rol in ruimtelijke ontwikkelingen Gemeenten hebben per definitie een rol in een nieuwe toekomst voor een verouderd gebouw of terrein. Als lokale overheid krijgt de gemeente te maken met initiatieven van derden die de gemeente verzoeken het bestemmingsplan aan te passen en/of een bouwvergunning af te geven. Bovendien moeten de nieuwe ontwikkelingen in de eigen ontwikkelingsvisie passen. Wanneer een gemeente een ontwikkeling actief wil sturen om realisatie te versnellen en/of de eigen doelstellingen te realiseren is meer nodig dan alleen het opstellen van een bestemmingsplan. Voor kantoorlocaties waar de uitgeefbare bouwgrond meestal beperkt is, zijn de twee belangrijkste vragen: welke positie wil de gemeente innemen ten opzichte van private partijen en welke mogelijkheden heeft een gemeente om haar eigen doelstellingen te realiseren op basis van het publiekrechtelijke instrumentarium? Ofwel: wat wil de gemeente en wat kan ze? Lokale wet- en regelgeving biedt voldoende mogelijkheden Om haar doelstellingen te realiseren staan gemeenten verschillende publiekrechtelijke instrumenten ter beschikking. Met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is het planologisch-juridisch instrumentarium aangescherpt en aangevuld. De Grondexploitatiewet [van kracht sinds 1 juli 2008] biedt een aantal instrumenten dat de positie van gemeenten ten opzichte van grondeigenaren die niet vrijwillig meebetalen aan de kosten van de grondexploitatie, aanzienlijk versterkt. Ook bij passief grondbeleid kan de gemeente eisen stellen aan zelfrealisatie en [een deel van] de kosten van de grondexploitatie verhalen op alle grondeigenaren in het plangebied. Ook de Woningwet, het Bouwbesluit en de Wet geluidhinder geven de gemeente handvatten om kwaliteitsbeleid te formuleren dat in de vorm van randvoorwaarden aan bouw- en verbouwactiviteiten en ruimtelijke ontwikkelingen kan worden meegegeven. 6

7 Actief grondbeleid buiten beschouwing Actief grondbeleid gericht op verwerving [vrijwillig, na vestiging van een voorkeursrecht of op basis van onteigening] biedt gemeenten maximale invloed om inhoudelijke eisen in een plan te realiseren en het tempo te dicteren. Actief grondbeleid biedt ook de mogelijkheid om eventuele baten af te romen. Daar staan aanzienlijke risico s tegenover. Veel gemeenten voeren geen actief grondbeleid op kantoorlocaties, maar kopen hooguit incidenteel aangeboden kantoren. Het voorkeursrecht kan heel effectief zijn en bijdragen om meer greep te krijgen op de [veelal nogal versnipperde] eigendomsverhoudingen in een gebied. In deze handreiking gaan we vooral in op de mogelijkheden om beleidsdoelen te realiseren zonder actief grondbeleid. Ook gangbare vormen van publiekprivate samenwerking worden hier niet verder uitgewerkt. Daarvoor verwijzen we graag naar Voorbeeldgemeenten In deze handreiking komen vijf Utrechtse gemeenten aan het woord. De interviews zijn zeer lezenswaardig. Op basis van de interviews kunnen adviezen worden gegeven. Een van de belangrijkste adviezen is om een Transformatievisie op te stellen. Andere belangrijke aandachtspunten zijn de persoonlijke inzet van de bestuurder en een ruim toekomstperspectief (> 10 jaar). Want korte-termijnefficientie blijkt vaak langere termijn duurkoop te zijn, die bovendien niet duurzaam is. Handreiking beknopt, meer lezen? Aanvullende informatie over transformatie van kantoren naar woningen is te vinden op Ook verwijzen wij u graag naar de TransformatieWijzer Kantoorgebouwen, die is ontwikkeld door SBR in samenwerking met het Ministerie van VROM. Dit instrument beschrijft bijvoorbeeld voor het Bouwbesluit per artikel welke beleidsruimte de wet aan gemeenten geeft en beschrijft de knelpunten waar marktpartijen in de praktijk tegenaan lopen. Ook documenteert de TransformatieWijzer elders gevonden en ontwikkelde oplossingen. Aanvullende informatie over de Wro en grondexploitatiewet is te vinden in de Sduuitgave Handreiking Grondexploitatiewet [Sdu, 2008]. Informatie over de Wet geluidhinder is net als de andere regelgeving overigens ook te vinden via De kredietcrisis en de economische recessie - een kans voor hergebruik? De interviews in deze handreiking hebben plaatsgevonden toen de gevolgen van de kredietcrisis (economische recessie) nog niet in alle consequenties duidelijk waren. De lezer wordt gevraagd dat in zijn achterhoofd te houden bij het lezen van de interviews. De gevolgen van de crisis en de daarop volgende recessie op de kansen voor transformatie zijn niet eenduidig. De crisis laat de kantorenmarkt niet ongemoeid. De leegstand is in 2008 en 2009 flink opgelopen en beleggers zijn vaker dan de jaren daarvoor gedwongen tot het verlagen van de boekwaarde. Het indirect rendement op kantoorbeleggingen bedroeg over heel 2008 gemiddeld -5,5% voor de grote, institutionele beleggers [ROZ/IPD 2009]. Taxateurs melden inmiddels (medio 2009) afwaarderingen van % voor incidentele panden. Toch is het aantal transformaties niet ineens sterk gestegen. Belangrijke oorzaak daarvan is dat de beperkte financieringsmogelijkheden juist commercieel ontwikkelende marktpartijen hard hebben geraakt. De vraag naar (met name duurdere) woningen is afgenomen, tegelijkertijd zijn verwervingen [de eerste stap in projecten] lastiger en vaak duurder geworden. Tegelijkertijd zijn ook de aanneemprijzen in de bouw flink gedaald, waardoor ontwikkelkosten juist weer lager worden. Door de lagere boekwaarden en aanneemkosten, zien wij echter juist nu kansen voor transformatie waar die voorheen financieel niet te realiseren waren. Goed onderzoek moet uitwijzen hoe alle financiële parameters er op dat moment voorstaan en of de marktkansen voldoende solide zijn om tot transformatie over te gaan. 7

8 Amersfoort Faciliteren, maar wel zo actief mogelijk Interview met wethouder Ruud Luchtenveld Sterke kantorenmarkt voor ICT en creatieve sector De leegstand in kantoren in Amersfoort bedraagt eind 2008 ongeveer 12%. Deze leegstand is daarmee iets hoger dan de noodzakelijke frictieleegstand om de markt goed te laten functioneren. Amersfoort heeft een sterke diensten- en kenniseconomie en bedient vooral de ICT en creatieve sector. Beide zijn belangrijk voor de stad. Amersfoort heeft vergeleken met andere steden relatief veel kantoren in het centrum- en stationsgebied. Deze gebieden zijn kansrijk voor transformatie, maar daar staat tegenover dat veel van de kantoren in Amersfoort nog relatief jong zijn en hoge boekwaardes kennen. Fiscale compensatie bij leegstand beperken Transformatie staat al lang op de Amersfoortse agenda. Al in 2004 heeft de gemeente een onderzoek laten uitvoeren naar de financiële aspecten van transformatie. Transformatie is financieel altijd lastig, onder andere door de hoge vraagprijzen voor kantoren, ook als ze al jaren leegstaan vat wethouder Luchtenveld de conclusies van dat onderzoek samen. Wat zeker niet helpt is dat sommige beleggers die leegstand fiscaal kunnen compenseren. Wat mij betreft zou ons kabinet daar wat aan moeten doen, bijvoorbeeld door de fiscale compensatie bij leegstand tot maximaal 3 jaar te beperken. Hoewel lastig, nemen marktpartijen toch met enige regelmaat initiatieven om leegstaande kantoren te transformeren. De gemeente staat er welwillend tegenover: Wij gaan als gemeente niet opkopen en het probleem van de beleggers oplossen. Dat gaat een stap te ver. Maar als iemand met een plan komt om een gebouw naar woningen te transformeren, werken we mee waar we kunnen, aldus wethouder Ruud Luchtenveld. De gemeente werkt mee aan een bestemmingswijziging indien nodig en gewenst, gaat soepel om met de parkeernorm en verleent ontheffing van het Bouwbesluit als dat kan en nodig is. Wethouder Luchtenveld: Maar we doen meer dan alleen regelgeving inzetten. Als het moet, pakken we zelf de telefoon en wijzen we initiatiefnemers op financiële mogelijkheden die ze zelf misschien nog niet gezien hadden. Dat heeft geleid tot een aantal transformaties in de afgelopen jaren. Een recent voorbeeld is het in samenwerking met een lokale corporatie ombouwen van kantoren boven een winkelpand in de binnenstad tot kamers. Ook voor de komende jaren blijft de gemeente haar faciliterende rol actief invullen. In preventieve zin door een restrictief beleid te voeren voor nieuwe kantoren. De gemeente werkt pas mee aan een bouwvergunning als minimaal 70% is verhuurd. Kansen op transformatie worden benut als ze zich voordoen. Periodiek wordt overlegd met de corporaties over mogelijke kansen, en de gemeente neemt deel aan bijeenkomsten waar kennis wordt uitgewisseld zoals recent georganiseerd door de provincie. De gemeente is betrokken bij nationale ontwikkelingen zoals de TransformatieWijzer waarmee het Bouwbesluit actiever kan worden ingezet. De gemeente heeft ook een subsidieregeling voor jongeren- en studentenhuisvesting waar initiatiefnemers voor transformatie gebruik van kunnen maken. Op dit moment wordt onderzocht of de APV gewijzigd kan worden om eventuele negatieve sociale aspecten door leegstaande kantoren te verminderen. Wethouder Luchtenveld: Want uiteindelijk zijn er vooral argumenten vóór transformatie: iedere woning is er één en extra woningen in centrum of binnenstad dragen bij aan de levendigheid en het draagvlak van voorzieningen, het helpt de stad compact te houden, groen te behouden en op termijn houdt het de kantorenmarkt gezond. Het is bovendien duurzaam om een bestaand gebouw niet te slopen maar weer voor een andere functie te gebruiken. Bronnen: - interview Ruud Luchtenveld, wethouder gemeente Amersfoort - Onderzoek structurele leegstand kantoorpanden in provincie Utrecht, Het Grote Gemeenteboek 2009, Property.nl - Raadsinformatiebrief gemeente Amersfoort 31 maart 2009 N.B. De interviews hebben plaatsgevonden toen de gevolgen van de kredietcrisis nog niet in alle consequenties duidelijk waren. De lezer wordt gevraagd dat in zijn achterhoofd te houden bij het lezen van de interviews. 8

9 1. Het Bouwbesluit Voor het verbouwen van een kantoorgebouw naar woningen is vrijwel altijd een bouwvergunning nodig. De bouwvergunning is een zogenaamde gebonden beschikking. Dit betekent dat B&W een bouwaanvraag toetsen aan zowel het Bouwbesluit als aan een eventuele gemeentelijke Bouwverordening, Welstandsnota, de Monumentenwet en de bepalingen in het vigerende bestemmingsplan conform de Wro. Dit hoofdstuk licht de rol van het bouwbesluit bij transformatieprojecten toe. Bouwbesluit: landelijke uniformiteit in minimumeisen Het Bouwbesluit bevat de bouwtechnische voorschriften waaraan alle gebouwen in Nederland minimaal moeten voldoen. Ook verbouwingen vallen onder het Bouwbesluit. Een woning die ontstaat door transformatie staat voor de wetgever gelijk aan een bestaande woning. Als de gemeente geen specifiek kwaliteitsbeleid heeft geformuleerd wordt een bouwaanvraag getoetst aan de minimumeisen in het Bouwbesluit. afdelingen is een specifiek verbouwniveau gedefinieerd. Dat betreft vooral die afdelingen die de veiligheid en gezondheid van de gebruikers voor ogen hebben. In het instrument TransformatieWijzer Kantoorgebouwen van SBR worden alle afdelingen en de in de praktijk ontwikkelde oplossingen beschreven. Het instrument laat ook zien dat bij transformatie van kantoren naar woningen veel mogelijkheden voor ontheffing zijn. Voor 42 van de 63 eisen is een niveau bestaande bouw gedefinieerd: het niveau waaraan het gebouw in ieder geval dient te voldoen. Het Bouwbesluit biedt gemeenten veel ruimte lokaal kwaliteitsbeleid te voeren. Voor die gebouwonderdelen die ingrijpend [lees: volledig] veranderd worden, kan de gemeente de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit van toepassing verklaren maar dat hoeft niet. En zelfs als de nieuwbouweisen van toepassing zijn kan een gemeente voor een concreet plan ontheffing verlenen tot een lager kwaliteitsniveau. De beleidsruimte voor gemeenten is dus groot. In beide gevallen - zowel nieuwbouwkwaliteit vragen als ontheffing verlenen voert de gemeente beleid. Andere initiatiefnemers kunnen in vergelijkbare gevallen een vergelijkbare behandeling eisen. Het Bouwbesluit biedt gemeenten echter ook de mogelijkheid om voor verbouwactiviteiten kwaliteitsbeleid vast te leggen in een beleidsnota en/of bouwverordening. Daarbij kunnen maximaal de eisen voor nieuwbouw worden verlangd. Als de gemeente wel specifiek kwaliteitsbeleid heeft geformuleerd wordt een verbouwaanvraag getoetst aan het geformuleerde kwaliteitsbeleid. In dat geval wordt de bouwaanvraag dus aan hogere eisen getoetst dan volgens het bouwbesluit noodzakelijk is. Daarmee is het Bouwbesluit - of beter gezegd: de mogelijkheid bouwkwaliteitsbeleid te voeren - een krachtig instrument voor gemeenten om transformatie te stimuleren of juist tegen te gaan. Meestvoorkomende situatie: geen beleid bij transformatie geformuleerd De meeste gemeenten hebben geen specifiek kwaliteitsbeleid geformuleerd voor transformatie van gebouwen. In dat geval schrijft het Bouwbesluit voor dat een bouwaanvraag aan het niveau bestaande bouw wordt getoetst. Om de spelregels rond de wijze van toetsing te illustreren, zijn in figuur 1 drie veelgenoemde knelpunten bij transformatie uitgewerkt. De twee belangrijkste vragen - indien geen kwaliteitsbeleid is geformuleerd - luiden: Wordt een bouwelement ingrijpend gewijzigd? Zo ja: is er een verbouwniveau vastgelegd in het Bouwbesluit? Wat zijn de spelregels bij transformatie? Het is een veelvoorkomend misverstand dat een gebouw waarvan alleen de functie verandert, aan de geldende nieuwbouweisen moet voldoen. Dat is niet correct. Het Bouwbesluit schrijft bij transformatie slechts toetsing aan de minimumeisen van het niveau bestaande bouw voor. Wel zijn op woningen die door transformatie ontstaan, in principe alle 63 Bouwbesluitafdelingen van toepassing. Bij 20 Voor geluidwering tussen woningen is in het Bouwbesluit een verbouweis gedefinieerd die maximaal 10 db lager mag zijn dan de nieuwbouweis. Aan die verbouweis moet een gemeente vasthouden bij een ingrijpende verbouwing. De wetgever legt als het ware een nieuwe bodem in de minimumkwaliteit. Figuur 1. laat ook zien dat het Bouwbesluit niet stelt dat de woningen die ontstaan na transformatie minimaal 2.60 m hoge plafonds moeten hebben zoals vaak 9

10 gesteld wordt. Ervan uitgaand dat de plafonds niet ingrijpend gewijzigd worden heeft B&W te allen tijde de bevoegdheid ontheffing te verlenen tot een lagere verdiepingshoogte met een ondergrens van 2.10 m. Verdiepingshoogtes van 2.40 m., zoals een aantal jaren geleden voor nieuwbouw de norm was, zijn dus zeer wel mogelijk. Het derde onderdeel Doorspuibaarheid in het Bouwbesluit laat zien dat gevels altijd te openen onderdelen dienen te bevatten. Ook als er niets aan de gevel gewijzigd wordt. De eis is geformuleerd als minimale eis aan woningen voor bestaande bouw. realiseren kwaliteitsniveau overeenstemming te bereiken. Het risico dat de verbouwing hoge kosten met zich meebrengt is aanzienlijk omdat een gemeente voorgestelde oplossingen niet gemakkelijk zal goedkeuren. Dat besluit heeft immers precedentwerking. Deze risico s vertalen zich in kosten. Hierdoor wordt soms ten onrechte geconcludeerd dat transformatie niet haalbaar is. Het omgekeerde is ook waar: duidelijkheid vooraf over de belangrijkste kwaliteitseisen voor een bouwproject stimuleert een ontwikkelaar om ook andere gebouwen te onderzoeken. Figuur 1. Toetsingswijze woning die ontstaat door transformatie kantoor Bouwbesluit Geluidsisolatie tussen Verdiepingshoogte Doorspuibaarheid woningen Ingrijpende wijzigingen? JA Nieuwbouw 0 db > 2,60 m Te bewegen NEE onderdelen > 6 l/2/m2 Verbouwniveau gedefineerd? JA NEE Verbouw Max 10 db lager bij ingrijpende verbouwing Bestaande bouw > 2,10 m Te bewegen onderdelen Bron: TransformatieWijzer Bouwbesluit, SBR 2009 Kwaliteitsbeleid bij verbouw stimuleert transformatie van kantoren Als een gemeente geen specifiek kwaliteitsbeleid voor transformatie heeft geformuleerd heeft dat voor initiatiefnemers enkele lastige consequenties. Het betekent in de praktijk vaak dat veel tijd moet worden ingecalculeerd om over het te Helder geformuleerd gemeentelijk kwaliteitsbeleid voor (ver)bouw, dat vooraf aan een initiatiefnemer kan worden meegegeven, biedt initiatiefnemers veel zekerheid over de mogelijkheid om onnodige kosten te vermijden en stimuleert initiatiefnemers om ook andere gebouwen te onderzoeken op de mogelijkheden voor transformatie. Cruciaal is dat het gemeentelijk bouwbeleid is afgestemd op de specifieke eigenschappen en knelpunten bij transformatie. Door ook te laten zien welke ontheffingen eerder zijn verleend geeft een gemeente aan welke kwaliteitseisen uit het Bouwbesluit voor haar hard zijn en welke bespreekbaar. TransformatieWijzer Bouwbesluit De TransformatieWijzer Bouwbesluit is een instrument dat speciaal voor het formuleren van bouwtechnisch kwaliteitsbeleid bij transformatie is opgesteld. Dit instrument is in 2008 ontwikkeld door SBR en aansluitend in een aantal proefprojecten uitgeprobeerd. Eind 2009 wordt het instrument gepubliceerd door SBR. Met het instrument kan een gedetailleerde technische opname van een specifiek gebouw gemaakt worden. Hierdoor ontstaat snel helderheid over de technische staat waarin het gebouw verkeert en de knelpunten die zich bij transformatie naar woningen kunnen voordoen. Met hetzelfde instrument kan een gemeente los van individuele gebouwen aangeven welk kwaliteitsbeleid zij hanteert in geval van transformatie. Ook kan het instrument worden ingezet om afspraken tussen gemeente en ontwikkelaar te versnellen. De TransformatieWijzer biedt de mogelijkheid om inzichtelijk te maken welke kwaliteiten een initiatiefnemer 10

11 in een project voorstelt en op welke kwaliteitsaspecten medewerking van de gemeente nodig is. Ter illustratie hierna een deel van de TransformatieWijzer Bouwbesluit waarin een denkbeeldig project is ingevoerd. Per regel wordt een afdeling in het Bouwbesluit genoemd. In de tabel erachter geeft een kruisje aan of het Bouwbesluit voor bestaande bouw, verbouw of nieuwbouw voorschriften bevat. Met kleuren is vervolgens aangegeven welk kwaliteitsniveau partijen nastreven. Blauw is de beleidsinzet van de gemeente. De gemeente volgt in dit voorbeeld voor 2.1 en 2.2 het niveau bestaande bouw, voor verlichting het verbouwniveau en voor brandveiligheid staat ze nieuwbouwkwaliteit voor. In oranje geeft de ontwikkelaar aan welke kwaliteit zij met het plan voorstelt te realiseren. De tabel laat zien dat de ontwikkelaar voor afdelingen 2.3 en 2.4 een hogere kwaliteit realiseert dan door de gemeente wordt gevraagd. Wat betreft brandveiligheid zitten gemeente en ontwikkelaar op dezelfde lijn: namelijk realisatie van nieuwbouwkwaliteit. In dit voorbeeld verzoekt de ontwikkelaar voor afdeling 2.14 om ontheffing te verlenen tot het verbouwniveau. Dat kan bijvoorbeeld voortkomen uit specifieke kenmerken van het gebouw. Dit voorbeeld laat zien dat het invullen van de TransformatieWijzer duidelijk maakt over welke afdelingen van het Bouwbesluit nog nadere afspraken gemaakt moeten worden. De schematische weergave laat ook zien dat deze ontwikkelaar een transformatie voor stelt die op een aantal kwaliteitsaspecten ruim boven de gevraagde kwaliteiten van de gemeente wordt uitgevoerd. Figuur 2. TransformatieWijzer Bouwbesluit voor denkbeeldig project Voorschriften uit het oogpunt van veiligheid E D C B A Constructieve veiligheid 2.1 Algemene sterkte van de bouwconstructie X X 2.2 Sterkte bij brand X X Gebruiksveiligheid 2.3 Vloerafscheiding X X 2.4 Overbrugging van hoogteverschillen X X 2.5 Trap X X 2.6 Hellingbaan X X 2.7 Electriciteits- en noodstroomvoorziening X X X 2.8 Verlichting X X X 2.9 Gasvoorziening X X 2.10 Beweegbare constructieonderdelen X X X Brandveiligheid 2.11 Beperking ontstaan brandgevaarlijke situatie X X X 2.12 Beperking van ontwikkeling van brand X X X 2.13 Beperking van uitbreiding van brand X X X 2.14 Verdere beperking van uitbreiding brand X X X 2.15 Beperking van ontstaan rook X X 2.16 Beperking van verspreiding van rook X X 2.17 Vluchten binnen rook- en subrookcompartiment X X Bestaande bouw Rechtens verkregen Verbouw Rechtens verkregen Nieuwbouw Beleids ambitie gemee nte Voorstel ontwik kelaar te realise ren bouwt echnis che kwaliteit Meer informatie: - Bouwbesluit: Vrom-Dossier Bouwregelgeving en Bouwbesluit Online - TransformatieWijzer Bouwbesluit, SBR

12 Nieuwegein markt verleiden met planologische ruimte Omvangrijke kantorenmarkt Nieuwegein bedient met ruim m 2 kantoorruimte vooral grote commerciële dienstverlenende bedrijven die landelijk opereren. De centrale ligging en ontsluiting door drie autosnelwegen maken Nieuwegein een populaire kantorenlocatie. De komende jaren zijn nieuwe ontwikkelingen gepland in de binnenstad [maximaal m²] en circa m² op de andere vier kantoorlocaties. De eerste jaren van deze eeuw is de leegstand snel toegenomen tot meer dan 20% in De afgelopen jaren is dat percentage gedaald naar 16% eind De leegstand is verdeeld over alle grotere kantoorlocaties; er is geen sprake van specifieke probleemwijken. Kansen voor woningbouw? In 2006 is een nieuw Collegebestuur aangetreden met de ambitie om in 10 jaar tijd woningen extra te realiseren. Omdat de gemeente nauwelijks onbebouwd gebied heeft zal dat programma grotendeels in bestaande bebouwing gerealiseerd moeten worden. Daarbij behoort transformatie van oude kantoorpanden tot een interessante optie. De gemeente gaat proactief te werk. De eerste stap bestaat uit het in kaart brengen van de leegstand door de gemeente. Per gebied is aangegeven of transformatie van leegstaande kantoren op die plek wenselijk is. In 2007 worden de conclusies van de eerste stap vastgelegd in het Collegebesluit waarin een aantal locaties worden aangewezen die voor transformatie in aanmerking komen. Daarnaast worden ook de Binnenstad en Merwestein genoemd als mogelijke locaties voor transformatie en wordt voor deze gebieden nader onderzoek aangekondigd. In Liesbosch, Poort van Nieuwegein en Rijnhuizen wordt de transformatie op dat moment niet voor de hand liggend of gewenst geacht. Als tweede stap heeft de gemeente het initiatief genomen om in een gesprek met de vastgoedeigenaren en een aantal deskundigen de concrete interesse in transformatie te peilen. De gesprekken leiden tot een tiental concrete initiatieven/verzoeken tot transformatie. De gesprekken leiden ook tot de conclusie dat in de Binnenstad en Merwestein vooral het parkeren een probleem is voor de verhuurbaarheid van de kantoren. Ontwikkelstrategie: markt verleiden tot initiatieven voor transformatie De gemeente voert geen actief grondbeleid, maar juist daarom wel een actief ontwikkelbeleid dat erop is gericht marktpartijen mee te krijgen in de gewenste ontwikkelrichting. Daartoe biedt de gemeente in de eerste plaats helderheid aan marktpartijen over haar ambities en inzet. Daartoe horen ook uitspraken in de pers dat het College van B&W op bepaalde locaties in de stad geen hoogtevrees heeft en in principe bereid is mee te werken aan bestemmingswijziging als dat nodig is om transformatie mogelijk te maken [22 mei 2008]. In de praktijk gaat de gemeente per gebouw het overleg aan met de ontwikkelende partij, waarbij ingezet wordt op het sluiten van een anterieure overeenkomst conform de nieuwe mogelijkheden van de grondexploitatiewet. Gesprekken leiden tot andere inzet Rijnhuizen In de gesprekken met marktpartijen wordt ook duidelijk dat zij juist mogelijkheden zien voor introductie van de woonfunctie op een andere kantoorlocatie, namelijk Rijnhuizen aan de noordkant van Nieuwegein. Met name in het westelijk deel kan door een grotere menging van wonen en werken een geleidelijker overgang van overwegend wonen in de wijk Jutphaas via een gemengde zone naar bedrijvigheid ontstaan. De gemengde zone wordt inmiddels ook als streefbeeld meegenomen in de perspectievennota van de Structuurvisie. Bronnen: - interview Hans van den Ham, gemeente Nieuwegein - Onderzoek structurele leegstand kantoorpanden in provincie Utrecht, Het Grote Gemeenteboek 2009, Property.nl - B&W voorstel kantoortransformatie dd 26 april B&W voorstel Kantorentransformatie en woningen extra, dd 22 mei 2008 N.B. De interviews hebben plaatsgevonden toen de gevolgen van de kredietcrisis nog niet in alle consequenties duidelijk waren. De lezer wordt gevraagd dat in zijn achterhoofd te houden bij het lezen van de interviews. 12

13 2. Wet ruimtelijke ordening en Grondexploitatiewet Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de Wet ruimtelijke ordening (juli 2008) en het hoofdstuk over de grondexploitatie daarin. Beide instrumenten samen bieden gemeenten een aantal nieuwe, krachtige mogelijkheden om de transformatie van kantoren naar woningen te stimuleren. Vanaf pagina 16 schetsen we die mogelijkheden zonder de pretentie uitputtend te zijn. De vraag die centraal staat is: hoe kunnen marktpartijen - eigenaren van kantoorgebouwen en ontwikkelende partijen geïnteresseerd in transformatie worden gestimuleerd en verleid tot het nemen van initiatieven? Twee opmerkingen vooraf moeten worden gemaakt: 1. de Wro en Grondexploitatiewet zijn nieuw; ervaringen uit de praktijk en met name jurisprudentie ontbreken op een groot aantal punten. De mogelijkheden, die geschetst worden, zijn een inschatting van auteurs en de geïnterviewden op basis van ervaringen uit het verleden [met de oude WRO] en de beoogde doelen van de aanpassingen van de Wro; 2. de tekst hierna beschrijft vooral de praktische mogelijkheden van een aantal planvormen zonder uitgebreid in te gaan op de procedurele stappen en [juridische] vereisten voor onderbouwing. Daarvoor ontbreekt de ruimte in dit document. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening Ruimtelijke ordening en grondexploitatie zijn van oudsher nauw verbonden. Met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening [Wro], die sinds 1 juli 2008 van kracht is, is deze relatie verder versterkt. Uitgangspunt van de Wro is dat gemeenten en particuliere eigenaren vrijwillige afspraken maken over kostenverhaal en locatie-eisen. Voor het geval eigenaren niet willen meewerken creëert de Grondexploitatiewet een publiekrechtelijk spoor om deze eigenaren vaak freeriders genoemd kwalitatieve eisen voor de ontwikkeling op te leggen en om een deel van de kosten, die samenhangen met het tot ontwikkeling brengen van de locatie, op hen te verhalen. De Wro biedt gemeenten de mogelijkheid om de ruimtelijke ontwikkeling op hun grondgebied te sturen door middel van structuurvisies, bestemmingsplannen en/of projectbesluiten. In het hoofdstuk over grondexploitatie in de Wro [meestal de Grondexploitatiewet genoemd] is een aantal instrumenten geïntroduceerd dat gemeenten de mogelijkheid biedt sterk te sturen in de manier waarop de gewenste ontwikkeling gerealiseerd wordt en de kosten van de grondexploitatie te verhalen in geval van particuliere ontwikkeling. Veranderingen in de Wet ruimtelijke ordening De nieuwe Wet ruimtelijke ordening [Wro] beoogt onder meer de sturing van de ruimtelijke ordening eenvoudiger en overzichtelijker te maken, de handhavingfunctie verder te versterken en de procedures [zowel om te komen tot een plan als de mogelijkheden van beroep erop] te versnellen. Zo is bijvoorbeeld de duur van de procedure om tot een door de raad vastgesteld bestemmingsplan te komen gereduceerd tot maximaal 24 weken. Dat is meer dan een halvering. Een aantal planvormen uit de oude wet zoals streekplannen, structuurschetsen en de PKB is vervallen. De nieuwe Wro legt de nadruk op structuurvisie en bestemmingsplan. Structuurvisies Structuurvisies vormen een belangrijke planvorm voor gemeenten [en provincies en rijk] om de hoofdlijnen van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van een gebied vast te leggen. De Wro onderscheidt twee soorten. De eerste soort structuurvisie wordt primair opgesteld voor een gebied. De tweede soort is een aspectstructuurvisie. Daarin kan voor afzonderlijke aspecten van het ruimtelijk beleid de visie worden vastgelegd. Denk bijvoorbeeld aan een aspectstructuurvisie over werkgelegenheid waarin nieuwe en oude kantoorlocaties in samenhang worden beschouwd. Zoals het woord al aangeeft legt de structuurvisie een visie vast. Het document biedt marktpartijen duidelijkheid over de gewenste ontwikkeling en de inzet van de overheid. Het document is bindend voor het bestuursorgaan dat het heeft vastgesteld. Een gemeente mag niet zonder meer in strijd met de gemeentelijke structuurvisie handelen. De Wro vereist dat de structuurvisie tevens ingaat op de vraag hoe en wanneer de voorgenomen ontwikkeling te realiseren, ofwel welke bevoegdheden en middelen het overheidsorgaan daartoe wil inzetten. De wet stelt echter geen eisen aan de 13

14 mate waarin dat wordt gedetailleerd. Wel kunnen in de structuurvisie beleidsregels worden opgenomen bijvoorbeeld over de wijze waarop de Gemeenteraad invulling zal geven aan haar bevoegdheid projectbesluiten te nemen. Ook de criteria die de Raad aanhoudt bij verzoek van derden om bestemmingsplannen te wijzigen e.d. kunnen in een structuurvisie worden opgenomen. Alleen wanneer er een structuurvisie is vastgesteld kan de gemeente haar bevoegdheid tot verhaal van een aantal kostensoorten, waaronder bovenplanse kosten en kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen, effectueren. Bestemmingsplannen Net als in de oude WRO zijn bestemmingsplannen de juridisch bindende beleidsdocumenten waarin regels en voorschriften voor het gebruik en de [ver]bouw van gronden en opstallen kunnen worden vastgelegd. Met het bestemmingsplan kunnen ontwikkelingen worden bevroren of juist in gang gezet. De Wro biedt meerdere vormen van het bestemmingsplan met verschillende juridische consequenties voor de burger en overheid [denk aan een globaal eindbestemmingsplan, waarop wel direct bouwvergunning kan worden aangevraagd] om het gewenste ruimtelijk beleid adequaat te kunnen voeren. De wetgever heeft in de nieuwe Wro de positie van het bestemmingsplan verder versterkt door voor te schrijven dat: Bestemmingsplannen verplicht zijn voor het gehele grondgebied; Bestemmingsplannen binnen tien jaar opnieuw worden vastgesteld [anders mag geen leges meer gevraagd worden]; De procedure sterk wordt verkort tot weken; Artikel 19 van de oude WRO is geschrapt. Het Projectbesluit dat dit min of meer vervangt dient binnen een jaar te zijn opgevolgd door een ontwerp bestemmingsplan dat ter inzage is gelegd; Buitenplanse vrijstellingen worden beperkt tot een 'kruimellijst'; Iedereen een verzoek tot herziening bestemmingsplan kan indienen; Digitalisering van bestemmingsplannen per 1 juli 2009 verplicht is; Goedkeuring van een bestemmingsplan door de provincie niet langer nodig is; Provincies en Rijk in een bestemmingsplanprocedure wel een [proactieve of reactieve] aanwijzing kunnen geven; Gemeenten jaarlijks verslag doen van hun ruimtelijk beleid [o.a. actualiteit van bestemmingsplannen en handhavingsbeleid]. De Grondexploitatiewet Het hoofdstuk over grondexploitatie in de Wro biedt gemeenten nieuw en aanvullend instrumentarium voor locatie-eisen, kostenverhaal en binnen- en buitenplanse verevening bij particuliere grondexploitatie. Het doel van deze wet is gemeenten de mogelijkheid te geven - sterker dan voorheen - sturend op te treden in het formuleren van kwaliteitseisen voor een ruimtelijke ontwikkeling en de verdeling van kosten en baten ervan. De wet biedt twee sporen om te komen tot kostenverhaal. 1. Het eerste spoor, het privaatrechtelijk spoor, kan leiden tot een anterieure overeenkomst vóór vaststelling van een bestemmingswijziging [en exploitatieplan] en een posterieure overeenkomst na vaststelling van een bestemmingswijziging. 2. Het tweede spoor, het publiekrechtelijk spoor, biedt gemeenten de mogelijkheid eisen te stellen aan particuliere ontwikkeling en kosten te verhalen bij grondeigenaren die geen overeenkomst hebben willen tekenen. Dit tweede spoor leidt tot kostenverhaal op het moment dat een gebouweigenaar een bouwvergunning aanvraagt. De bouwvergunning wordt niet alleen aan het bestemmingsplan getoetst maar ook aan het bijbehorende exploitatieplan. 1. Privaatrechtelijk spoor: anterieure en posterieure overeenkomst De anterieure overeenkomst betreft een vrijwillige overeenkomst tussen gemeente en particuliere eigenaar over de [kosten en baten van een] grondexploitatie, gesloten vóór de vaststelling van een bestemmingsplan. De anterieure overeenkomst kan betrekking hebben op één eigenaar die één [kantoor]gebouw tot ontwikkeling wil brengen of verkopen. Maar ook op veelvoorkomende samenwerkingsvormen als een PPS, bouwclaimovereenkomst, joint-venture of concessie. 14

15 Het aantrekkelijke van de anterieure overeenkomst is dat partijen veel onderhandelingsruimte hebben en bijvoorbeeld niet gebonden zijn aan de limitatieve kostensoortenlijst in het Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro). Het sluiten van een overeenkomst in deze fase is niet alleen voor gemeenten interessant. Een vroege overeenkomst biedt grondeigenaren mogelijk invloed op het programma en - eenmaal afgesloten - ook zekerheid over kosten en programma. In een anterieure overeenkomst kunnen ook afspraken gemaakt worden over financiële bijdragen aan bijvoorbeeld ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie. De afspraken moeten betrekking hebben op een concrete gebiedsontwikkeling en passen binnen de structuurvisie. Bovendien gelden het Burgerlijk Wetboek en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hieronder een tabel van kosten, die niet kunnen worden doorberekend in een exploitatieplan, en derhalve alleen in een anterieure overeenkomst kunnen worden opgenomen. Tabel 1. Kosten die niet publiekrechtelijk kunnen worden verhaald 1. Deel van kosten van binnenplanse infrastructuur, bv. wanneer deze oud is en deels afgeschreven; 2. Gemeentelijke apparaatkosten boven het wettelijke maximum; 3. Kosten bovenwijkse voorzieningen die niet voldoen aan criteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit; 4. Bovenplanse kosten die niet voldoen aan de bij 3. genoemde criteria; 5. Eventueel deficit in het exploitatieplan [zogenaamde microaftopping]; 6. Kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen oftewel bijdragen aan voorzieningen elders die niet direct te relateren zijn aan het bouwplan. De posterieure overeenkomst wordt gesloten na vaststelling van een exploitatieplan en de planologische titel daarvoor. In de regel is dit de vaststelling van een bestemmingsplan [of wijziging van een bestemmingsplan, een projectbesluit of projectafwijkingsbesluit]. De posterieure overeenkomst wordt tot het privaatrechtelijke spoor gerekend omdat het een vrijwillige overeenkomst tussen partijen is, in tegenstelling tot het publiekrechtelijke kostenverhaal. In materiële zin heeft de posterieure overeenkomst dezelfde effecten als het publiekrechtelijke spoor. Ook gelden de spelregels [en daarmee speelruimte] van het publiekrechtelijke kostenverhaal. De onderhandelingsruimte om tot overeenstemming te komen is beperkter dan bij een anterieure overeenkomst: de afspraken mogen niet afwijken van het vastgestelde exploitatieplan, er mogen geen kosten worden opgenomen die niet op de bij AMvB voorgeschreven kostensoortenlijst voorkomen. Het voordeel voor beide partijen om een posterieure overeenkomst te tekenen is de zekerheid die gemeente en marktpartijen eraan kunnen ontlenen. Een overeenkomst reduceert het risico van een gemeente dat kosten niet verhaald kunnen worden omdat een plan niet tot ontwikkeling komt. Een ontwikkelaar heeft met een overeenkomst duidelijkheid over de kosten en zekerheid over de medewerking van de gemeente. Wijzigingen in een geactualiseerd exploitatieplan zijn voor rekening en risico van gemeente. 2. Publiekrechtelijk spoor: exploitatieplan Als een gemeente voorafgaand aan een bestemmingswijziging niet tot een privaatrechtelijke overeenkomst met alle eigenaren in een plangebied is gekomen, is de gemeente verplicht een exploitatieplan vast te stellen. Dit nieuwe plandocument is in de nieuwe Wro opgenomen om de kosten van grondexploitatie publiekrechtelijk te kunnen verhalen bij eigenaren die daarvoor niet gecontracteerd zijn. Het publiekrechtelijke spoor is aan stringente wettelijke voorwaarden verbonden. Kosten moeten voldoen aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Bovendien mogen alleen de feitelijke kosten worden verhaald. Er mag dus niet worden afgeroomd. Tegelijkertijd is er de plicht voor gemeenten tot kostenverhaal als er A. een ruimtelijk besluit [bestemmingsplan e.d.] nodig is én B. het ruimtelijk besluit voorziet in nieuwbouw of omvangrijke verbouwplannen met functiewijziging. Hierop is een aantal uitzonderingen o.a. wanneer kostenverhaal reeds op een andere manier verzekerd is en inhoudelijke eisen niet nodig zijn. Het exploitatieplan Met een exploitatieplan kan een gemeente inhoudelijke, procedurele en financiële spelregels opstellen voor een locatie die tot ontwikkeling gebracht wordt. Het exploitatieplan is tevens de basis voor het verhalen van kosten. Hoewel een exploitatieplan pas wettelijk verplicht is als eerste stap van het publiekrechtelijke spoor, wordt aangeraden ter voorbereiding op mogelijke anterieure 15

16 overeenkomsten een [eigen, interne] exploitatiebegroting op te stellen om de ondergrens van de onderhandeling te kunnen bepalen. Het exploitatieplan wordt vastgesteld gelijktijdig met een bestemmingsplan en dient in ieder geval te bestaan uit een kaart van het exploitatiegebied, een omschrijving van werkzaamheden voor bouwrijp maken, aanleg van voorzieningen en inrichten van openbare ruimte en een exploitatieopzet met raming van kosten en opbrengsten. Alle verhaalbare kosten volgens de kostensoortenlijst mogen worden meegeteld. Voor de grondexploitatie maakt het niet uit wie de kosten feitelijk maakt. Het exploitatieplan dient tevens regels te bevatten over de wijze waarop kosten worden toebedeeld aan functies en percelen en uitvoeringsbepalingen over het tijdvak waarbinnen exploitatie zal plaatsvinden, fasering en koppeling van werkzaamheden. Deze onderdelen zijn nodig om te komen tot een goed kostenverhaal voor de locatie. Facultatieve onderdelen exploitatieplan Daarnaast kan het exploitatieplan kwalitatieve eisen stellen aan de uitvoering van de voorzieningen op een locatie. Denk aan locatie-eisen voor de inrichting van de openbare ruimte. Op dit punt biedt het exploitatieplan de mogelijkheid eisen te stellen die verder gaan dan de mogelijkheden in het bestemmingsplan. Denk ook aan regels over het uitvoeren van de werkzaamheden. Belangrijk is bijvoorbeeld in het exploitatieplan op te nemen dat werken en werkzaamheden die een overheidsopdracht vormen volgens de aanbestedingsregels tot stand komen om te voldoen aan de Europese aanbestedingsregels. Een exploitatieplan mag bovendien regels bevatten over realisatie van specifieke woningbouwcategorieën [particulier opdrachtgeverschap, sociale koop en huur]. Dit is alleen mogelijk wanneer het bestemmingsplan hier ook bepalingen in percentages over kent. Tenslotte kan een exploitatieplan ook een verbod voor werken opleggen totdat voor betreffende gronden een uitwerkingsplan is vastgesteld. moet periodiek worden herzien. Alle eigenaren worden geïnformeerd en voor alle percelen in een exploitatieplan, waarop een exploitatiebijdrage rust, wordt een aantekening in het gemeentelijk register van publiekrechtelijke beperkingen ingeschreven. De wet voorziet ook in de mogelijkheid van een intergemeentelijk exploitatieplan gekoppeld aan een bestemmingsplan dat grensoverschrijdende bouwlocaties bestrijkt. Gevolgen exploitatieplan Het daadwerkelijk [publiekrechtelijk] kostenverhaal loopt via de bouwvergunning. Een bouwvergunning moet sinds 1 juli 2008 ook geweigerd worden als het bouwplan in strijd is met het exploitatieplan, inclusief daarin opgenomen bepalingen van fasering en verschuldigde bijdragen. Dat betekent ook dat gemeenten voor het innen van de bijdrage afhankelijk zijn van de medewerking van de eigenaar. Als deze geen initiatieven ontplooit en geen bouwvergunning aanvraagt biedt het exploitatieplan geen formele titel om reeds gemaakte kosten daadwerkelijk te verhalen. Indien in het exploitatieplan meer kosten aan een perceel zijn toebedeeld dan er opbrengsten zijn [bijv in geval van een hoge inbrengwaarde of bodemsanering] zal een aanvrager geen exploitatiebijdrage hoeven te betalen maar heeft hij recht op een bijdrage uit de grondexploitatie. De gemeente is overigens pas verplicht de bijdrage te verstrekken nadat op het perceel alle voorziene werken zijn uitgevoerd. Jaarlijks herzien, eigenaren informeren en aantekening in register Het eerste exploitatieplan moet worden vastgesteld samen met de bestemmingswijziging [of het vaststellen van het plan e.d.]. Het exploitatieplan 16

17 Utrecht leegstand geen probleem, transformeren om andere redenen De kennisindustrie is een belangrijke economische pijler van de stad Utrecht. ICT, creatieve industrie, handel, openbaar bestuur en onderwijs behoren tot de sectoren die de afgelopen jaren sterk gegroeid zijn. Als gevolg hiervan is de werkgelegenheid in de stad het afgelopen jaar harder gestegen dan gemiddeld in Nederland. De kantorenmarkt vaart er wel bij. De leegstand is beperkt en de afgelopen jaren gedaald tot iets meer dan 5%, nauwelijks hoger dan de frictieleegstand die nodig is voor een goed functioneren van de kantorenmarkt. Een van de redenen is dat al jaren een strakke gemeentelijke regie gevoerd wordt op de kantorenmarkt, die door afspraken met de BRU-gemeenten regionaal doorwerkt. Doordat veel grond in erfpacht is uitgegeven kan de gemeente een dergelijk beleid in de toekomst ook blijven voeren. De komende 15 tot 20 jaar is de ambitie om een gezonde kantorenmarkt te houden en de vraag naar nieuwbouwkantoren van naar schatting m2 te blijven beantwoorden. Transformatie om kansen voor de woningmarkt De grootste urgentie om leegstaande panden een nieuwe toekomst te geven komt voort uit de overspannen woningmarkt. In de stad van inwoners zoeken mensen naar een woning. Hiervan zijn urgente starters die in 60% van de gevallen een huurwoning zoeken. Woonstarters in Utrecht beschikken vaak al over een redelijk inkomen als gevolg van het gemiddeld hoge opleidingsniveau van de woningzoekenden. De woningmarkt is zodanig dat alles wat aangeboden wordt, ook wordt afgenomen. Het betekent ook dat regelmatig initiatieven voor transformatie genomen worden door marktpartijen. Maar de gemeente neemt soms ook zelf het initiatief als haar ter ore komt dat een gebouw beschikbaar komt. Zo heeft ze een aantal jaren geleden het initiatief genomen om een kantoorgebouw in Kanaleneiland om te zetten in een verzorgingstehuis. Het gebouw lag al in een woonwijk en het bestemmingplan liet wonen toe. De eerste stap, soms in samenwerking met een lokale corporatie, is om de mogelijkheden van het gebouw te verkennen. Dat kan overigens ook tot de conclusie leiden dat sloopnieuwbouw een betere oplossing is zoals in enkele recente projecten. Initiatieven voor transformatie door marktpartijen worden welwillend tegemoet getreden. Als het bestemmingsplan moet worden veranderd en dat kan op die plek, wordt daaraan meegewerkt. De woningen die ontstaan worden getoetst aan de minimumeisen in het Bouwbesluit. Dat levert meestal geen problemen op; geluidsoverlast op de gevel door verkeersgeluid vaak wel. Soms stuit een plan voor transformatie op bezwaren van zittende bedrijven. Een recent voorbeeld is dat van de Asfaltcentrale op Papendorp, die - ondanks eerdere toezeggingen - uit vrees voor toekomstige hinder bezwaarprocedures is gestart en dat uiteindelijk bij de Hoge Raad heeft gewonnen. Veel initiatieven tot transformatie stranden - ondanks de gespannen woningmarkt - op hoge inkoop- en verbouwkosten. Soms biedt het toestaan van tijdelijke bewoning mogelijkheden zoals het KPN-gebouw een aantal jaren geleden. Dat voorbeeld heeft ook laten zien dat tijdelijke transformatie financieel interessant kan zijn voor de eigenaar omdat hergebruik, in afwachting van herontwikkeling of definitieve transformatie, meer opbrengsten genereert dan leegstand. De opbrengsten kunnen de boekwaarde helpen verlagen. Andere kantorenmarkt, andere kantoren en wijken De gemeente speelt actief in op de veranderde kantorenmarkt. Voor nieuwe kantoren wordt al in het ontwerpstadium gevraagd een aantal technische eisen uit te werken om het gebouw op termijn in scholen of woningen [in gangbare afmetingen] te transformeren. De gemeente heeft daarvoor een aantal technische eisen uitgewerkt, zodat bijvoorbeeld de stramienmaat die parkeerruimte voor drie auto s biedt. Ook in bestaande relatief jonge - kantoorwijken als Papendorp en Rijnsweerd streeft de gemeente langzame transformatie en een grotere functiemenging na. Naast wonen kan dan ook worden gedacht aan een hotelfunctie en bijbehorende voorzieningen als een kinderdagverblijf en scholen. Voorwaarde is wel dat meteen voldoende woningen worden gerealiseerd om het ook veilig te laten zijn. Bronnen: - interview René Bouman en Klaas Beerda, gemeente Utrecht - Onderzoek structurele leegstand kantoorpanden in provincie Utrecht, Het Grote Gemeenteboek 2009, Property.nl - KPN-gebouw in Utrecht, informatie op woneninkantoren.nl N.B. De interviews hebben plaatsgevonden toen de gevolgen van de kredietcrisis nog niet in alle consequenties duidelijk waren. De lezer wordt gevraagd dat in zijn achterhoofd te houden bij het lezen van de interviews. 17

18 Transformatie van kantoorgebouwen en Wro en Grondexploitatiewet De nieuwe Wro biedt gemeenten de mogelijkheid ook zonder actief grondbeleid inhoudelijke regie te voeren. Hierna beschrijven we in stappen hoe deze mogelijkheden kunnen worden ingezet voor het stimuleren van transformatie van kantoorgebouwen. Daarbij gaan we uit van de veronderstelling dat de kantoren en grond particulier eigendom zijn en dat de gemeente geen actief grondbeleid wil voeren. We werken twee mogelijkheden uit. 1. situatie 1. We beginnen met de beschrijving van de mogelijkheden om actieve regie te voeren door in een bestemmingsplan en exploitatieplan een geformuleerde structuurvisie handen en voeten te geven. We zullen zien dat de Wro gemeenten een stevige onderhandelingspositie biedt om haar inhoudelijke wensen en financiële afspraken in posterieure overeenkomsten op te nemen. We zullen tegelijkertijd zien dat de wet grenzen kent. Inzet van WVG en/of Onteigeningswet kan uiteindelijk nodig zijn om transformatie werkelijk in gang te zetten. We zullen zien dat deze onderhandelingsruimte zijn schaduw vooruit werpt op: 2. situatie 2. Een ontwikkelstrategie voor langzame transformatie waarin vooral ingezet wordt op het anterieure traject; en schetsen een derde: 3. situatie 3: Nieuw voor Oud. Situatie 1. Gewenste regie op transformatie Menig gemeente in ons land heeft in de afgelopen twintig jaar één of meer monofunctionele kantoorlocaties aan de rand laten verrijzen. Om diverse redenen kan een gemeente in een structuurvisie de wens vastleggen dat een locatie een wijziging ondergaat van monofunctioneel naar multifunctioneel [stap 1]. Dat kan zijn omdat de leegstand op de locatie langzaam toeneemt of omdat de locatie door nieuwe uitbreidingen een meer centrale plek in de stad inneemt. Een andere reden kan zijn dat een potentieel aan ruimtelijke relaties met andere delen in de stad onbenut blijft, zoals het voorbeeld in Nieuwegein laat zien. Op het moment dat er geen grote urgentie is om als gemeente actief op te treden kan de gemeente besluiten dat haar inzet beperkt blijft tot het opstellen van een structuurvisie. In dat geval zal de gemeente op verzoek van een eigenaar of marktpartij reageren op voorstellen of initiatieven [zie ontwikkelstrategie anterieure overeenkomst]. Wanneer de maatschappelijke of economische urgentie groter iskan de gemeente actiever gaan handelen. In dat geval zal de structuurvisie sneller worden vertaald in een bestemmingsplan en bijbehorend exploitatieplan. De gemeente zal eigenaren actiever benaderen en proberen een aantal eigenaren voor de vaststelling van het bestemmingsplan te verleiden tot een anterieure overeenkomst. Ook na vaststelling van het bestemmingsplan en exploitatieplan zal de gemeente trachten met eigenaren te komen tot posterieure overeenkomsten. In dat geval zien de stappen van de ontwikkelstrategie er als volgt uit: Stappen 1. Opstellen structuurvisie met ruimte voor initiatieven van marktpartijen en duidelijkheid over te verhalen kosten 2. Bepalen ontwikkel- en onderhandelingsstrategie op urgentie 3. Met eigenaren onderhandelen over transformatieplannen en verleiden tot aangaan anterieure overeenkomsten 4. Bestemmingsplanprocedure en exploitatieplan vaststellen 5. Sluiten posterieure overeenkomsten met meewerkende eigenaren 6. Bepalen inzet WVG en/of Onteigeningswet naar niet-meewerkende eigenaren Stap 1 en 2. Onderhandelingsinzet en -mogelijkheden De onderhandelingsinzet is erop gericht om zoveel mogelijk eigenaren mee te krijgen in de gewenste ontwikkelrichting. De planologische inzet bestaat uit het verlokken van eigenaren om mee te werken en uit acties om kostenverhaal bij de overige particuliere eigenaren te maximeren. De gemeente zal alle gebouweigenaren actief benaderen en trachten te komen tot een anterieure of posterieure overeenkomst. De Wro biedt de mogelijkheid een aantal financiële prikkels in de verschillende onderhandelingsfasen in te brengen zoals we later zullen beschrijven. 18

19 Stap 3. Anterieure fase In de anterieure fase kan een eigenaar in sommige gevallen worden verlokt door afspraken over [extra] realisatieprogramma, compensatie en/of fasering en koppeling. Denk aan een minder groot aandeel in te realiseren sociale koop en huurwoningen. Een anterieure fase die voorafgaat aan een publiekrechtelijk traject kent wel een aantal risico s. Afspraken over kosten die in latere instantie ook tot het publiekrechtelijke spoor gaan behoren, kunnen mogelijk bij de rechter worden aangevochten wanneer de eigenaren buiten de overeenkomst denken onterecht benadeeld te zijn. Stap 4. Vaststellen exploitatieplan De Grondexploitatiewet biedt de mogelijkheid kosten van een grondexploitatie in een exploitatieplan op te nemen. Dit instrumentarium biedt gemeenten grotere zekerheid op integrale ontwikkeling van een gebied en op verhaal van de kosten van grondexploitatie dan onder de oude Wro. Een aantal kostensoorten en wettelijke bepalingen biedt bovendien mogelijkheden die interessant zijn voor transformatie. Eén daarvan betreft de inbrengwaardes van het vastgoed in een exploitatieplan. Als de waarde in het economisch verkeer als kantoor hoger is dan de [residuele] herontwikkelwaarde op basis van woningbouw, kan volgens de wet een hogere inbrengwaarde voor het kantoorgebouw worden opgenomen. In het publiekrechtelijk spoor worden deze kosten opgenomen in het exploitatieplan bij het bestemmingsplan en op termijn ook bij de andere eigenaren in rekening gebracht. Daarmee kan een prisoners-dilemma op veel locaties worden doorbroken. Geen van de aanwezige eigenaren wil de eerste zijn om zijn kantoor uit de markt te halen als de concurrent daarvan profiteert. Door in het exploitatieplan de transformatie van individuele gebouwen financieel te koppelen [binnenplanse verevening] vervalt het voordeel van wachten. Een tweede effect is dat niet met iedere eigenaar afzonderlijk gezocht hoeft te worden naar extra verdienmogelijkheden om transformatie financieel haalbaar te maken. Er kan op het niveau van het totale plan gezocht worden naar een kostenneutrale exploitatie. Nader verkend moet worden of het ook mogelijk is om de inbrengwaarde te maximeren op de marktwaarde op moment van vaststelling 1. Een tweede interessante kostensoort betreffen de kosten van tijdelijk beheer. Deze kosten [denk niet alleen aan kosten om het terrein te beschermen, maar ook kosten om het vastgoed tijdelijk te verhuren] kunnen in het exploitatieplan worden meegenomen. Het is een grote kostenpost omdat een eenmaal verworven gebouw vaak vele jaren in bezit is voordat het getransformeerd wordt. De wet schrijft voor dat niet de kosten, maar het resultaat van het beheer kosten na aftrek van opbrengsten worden verrekend. In veel gevallen levert dat een deficit op de tijdelijke exploitatie. Dat biedt de mogelijkheid om een verwervende partij die het tijdelijk beheer op zich neemt enerzijds zekerheid te bieden over inkomsten [een voorcalculatorisch of normatief deficit] en anderzijds de mogelijkheid te bieden dat resultaat te verbeteren door kundig ondernemerschap en/of intelligente financiering. Het kan interessant zijn als de verwerving en het tijdelijk beheer in een publiek private samenwerking (PPS) vorm krijgt en de baten van tijdelijk beheer gebruikt worden om een hoge boekwaarde te reduceren. Ook hier past de voetnoot dat de komende jaren voor de rechter zal blijken hoe dergelijk intelligent ondernemerschap zich verhoudt tot de voorschriften tot afrekening op basis van werkelijke kosten. Een derde mogelijkheid is kostenverhaal op eigenaren die niet opteren voor bestemmingswijziging, maar het gebouw als kantoor blijven exploiteren. Vaak wordt het bestaande gebouw met een of twee lagen opgehoogd om de investering te laten renderen. Ook voor een renovatie van een kantoorgebouw is in veel gevallen een bouwvergunning en/of planologische medewerking van de gemeente vereist. Naar de letter van de wet kan een gemeente op dat moment kostenverhaal toepassen. Of de rechter dat besluit billijkt zal in de toekomst blijken. 1 De bepalingen over waardering van inbrengwaarde in de wet bieden ruimte voor meerdere bepalingsmethoden die verwijzen naar zowel huidige als toekomstige functies. Verwacht mag worden dat de komende jaren door jurisprudentie meer helderheid zal ontstaan. 19

20 Stap 6. Bepalen inzet WVG en/of Onteigeningswet Het publiekrechtelijk spoor kent ook zijn begrenzing. Realisatie van het bestemmingsplan blijft afhankelijk van de medewerking van eigenaren. Zonder aanvraag tot [ver]bouwvergunning is er bovendien geen mogelijkheid tot kostenverhaal. Op een bepaald moment zal de balans worden opgemaakt en de ontwikkelstrategie worden aangescherpt [of niet] richting actievere instrumenten als WVG en onteigening 2. Een actief grondbeleid met inzet van de WVG en het onteigeningsinstrumentarium zal parallel aan het exploitatieplan moeten gebeuren. De Grondexploitatiewet kan onteigening wel makkelijker maken dan voorheen. In een eventuele onteigeningsprocedure kan de grondeigenaar het moeilijker gemaakt worden om zelfrealisatiebereidheid aan te tonen. Voorwaarde daarvoor is dat de gemeente duidelijke deadlines voor de bouwvergunningaanvraag opneemt in het exploitatieplan. Wanneer de grondeigenaar de vergunningaanvraag uitstelt kan de gemeente de noodzaak van onteigening beter onderbouwen. Ook bestaat er de mogelijkheid om de onteigeningsprocedure te versnellen wanneer er geen beroep betreffende de te onteigenen perceel is ingesteld tegen het exploitatieplan. Situatie 2. Langzame transformatie van gebied Indien de gemeente geen actieve regie wenst te voeren kan ze ermee volstaan in een structuurvisie vast te leggen dat ze transformatie van gebouwen toejuicht en welwillend staat tegenover projecten die een grotere menging van functies realiseren. Onderhandelingsruimte kan worden geboden door aan te geven dat intensivering van het huidige gebruik van de bestaande kavels bespreekbaar is. In de structuurvisie wordt in dat geval aangegeven dat de gemeente geen actief grondbeleid wil voeren. In stappen: Stappen 2 Inzet van WVG en Onteigeningswet vragen procedurele tijd. Beide instrumenten kennen strikte spelregels en procedurele risico s. Het vergt finetuning om WVG en Onteigeningswet optimaal in te zetten met de nieuwe mogelijkheden in de Wro. 1. Opstellen structuurvisie met ruimte voor initiatieven van marktpartijen en duidelijkheid over te verhalen kosten 2. Bepalen ontwikkel- en onderhandelingsstrategie op urgentie 3. Opstellen [niet openbaar] exploitatieopzet ter voorbereiding op mogelijke onderhandelingen 4. Met initiatiefnemers en/of eigenaren onderhandelen over transformatieplannen 5. Beoordeling van initiatief 6. Vastleggen afspraken in anterieure overeenkomst. Stap 2. Onderhandelingsinzet en -mogelijkheden De planologische inzet is erop gericht marktinitiatieven uit te lokken en vervolgens anterieure overeenkomsten te sluiten met de initiatiefnemers. Op die manier kan een zo groot mogelijk deel van de publieke kosten, die met realisatie van de ruimtelijke visie gemoeid zijn, worden verhaald. Stap 3. Opstellen niet-openbare exploitatieopzet Belangrijke stap in de onderhandelingsstrategie is om ook zonder dat een exploitatieplan verplicht is een exploitatieopzet op te stellen. Deze is weliswaar niet verplicht [en hoeft ook niet geopenbaard te worden, zoals bij het publiekrechtelijke spoor] maar speelt, samen met de structuurvisie, een belangrijke rol in de onderhandelingen. Ten eerste omdat de gemeente in onderhandelingen snel kan vastleggen [en goed onderbouwen] wat de wenselijke bijdrage van de ontwikkelaar is. Ten tweede omdat de gemeente hiermee het minimale onderhandelingsresultaat kan bepalen in vergelijking met het publiekrechtelijke spoor. Stap 4. Onderhandelen met eigenaren en/of initiatiefnemers In het anterieure traject kunnen afspraken gemaakt worden over meer kostensoorten dan in het exploitatieplan [zie ook tabel 1]. Voor een aantal kostensoorten, die voor transformatie van belang zijn, biedt dat de mogelijkheid specifieke maatwerkafspraken te maken: 20

21 Afspraken over de inbrengwaarde van het pand in het gebied [los van wettelijke bepalingen over inbrengwaarde] inclusief leveringtermijn en condities Afspraken over tijdelijk beheer, kosten en opbrengsten daarvan Afspraken over de volledige kosten voor renovatie van een gebouw Idem wat betreft infrastructuur Bijdrage aan de kosten voor de herstructurering van verliesgevende kantoorlocatie[s] elders in de gemeente Een speelveldje of kinderboerderij [indien niet conform profijtbeginsel in publiekrechtelijk traject] Een prijsvraag om de publieke discussie over de toekomst van de locatie te ondersteunen, hoger dan het gemaximeerde bedrag Investeringen in parkmanagement [mogen niet in exploitatieplan] Marketingkosten voor het gebied [mogen niet in exploitatieplan] Voordelen strategie anterieure overeenkomsten Vrijheid in besluitvorming, afweging urgentie, bijdrage aan visie, opbrengsten en kosten op moment van initiatief Vrijheid in anterieure overeenkomst biedt mogelijkheden voor maatwerk In beginsel mogelijkheden voor hogere kostendekking Mogelijkheden voor bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling [mits in de structuurvisie vastgelegd] Anterieure overeenkomst aantrekkelijk voor eigenaren die zekerheid wensen. Stap 5. Beoordeling van initiatief Ieder voorstel leidt tot een afweging tussen de bijdrage van het plan aan de gewenste ruimtelijke ordening en een financiële afweging. Een afweging tussen kwaliteit, kosten en opbrengsten dus, in relatie tot de maatschappelijke urgentie. Indien niet tot overeenstemming wordt gekomen met de initiatiefnemer kan het project niet doorgaan. Het plan is immers economisch niet uitvoerbaar zonder bijdrage van de eigenaar/initiatiefnemer. Op basis van die constatering kunnen B&W besluiten niet mee te werken aan bestemmingswijziging. Indien gemeente en initiatiefnemer tot overeenstemming komen wordt een anterieure overeenkomst gesloten en zetten B&W wijziging van het bestemmingsplan in gang. Situatie 3. Nieuw voor oud De derde situatie die zich kan voordoen is de koppeling van nieuwe kantoorontwikkeling aan de transformatie van economisch verouderde kantoren elders in de stad. De realisatie van een nieuw kantoor/nieuwe locatie is weliswaar minder winstgevend dan vroeger, maar in veel gevallen is er toch wel winst te behalen. Transformatie van verouderde kantoren kost vaak meer geld dan het opbrengt en leidt dus tot verliezen. Om transformatie te stimuleren kan een fonds Gezonde Kantorenmarkt in onze Gemeente in het leven worden geroepen. Een deel van de grondexploitatiewinst van nieuwe ontwikkelingen kan in het fonds worden gestort. Nieuwbouw en transformatie gaan dan hand in hand en dragen zowel bij aan een beter investeringsklimaat als aan een beter woonklimaat. Conclusies De nieuwe Wro biedt gemeenten de mogelijkheid op gestructureerde wijze inhoudelijke regie te voeren. Onder de oude Wet ruimtelijke ordening kon een aantal inhoudelijke en financiële risico s alleen worden voorkomen met actief grondbeleid. Met de nieuwe Wro zijn de risico s voor een gemeente om een bestemmingsplan vast te stellen voordat met alle eigenaren overeenstemming is bereikt, kleiner geworden. Het publiekrechtelijk spoor biedt mogelijkheden om de zogenaamde freeriders kwalitatieve eisen voor de ontwikkeling op te leggen bij zelfrealisatie, en een deel van de kosten die samenhangen met het tot ontwikkeling brengen van de locatie te verhalen. Het exploitatieplan biedt mogelijkheden om binnenplans te verevenen waardoor de kans op integrale ontwikkeling inclusief de onrendabele onderdelen van een plan groter worden. Daarmee hebben gemeenten een stevige onderhandelingspositie gekregen om posterieure overeenkomsten te sluiten. 21

22 Tegelijkertijd concluderen we dat de regie met de Wro grenzen kent. Realisatie is afhankelijk van medewerking van de eigenaren. Als die niet willen meewerken kan de inzet van WVG en/of Onteigeningswet uiteindelijk nodig zijn om transformatie werkelijk te realiseren. De verbeterde onderhandelingsruimte in het publiekrechtelijk traject werpt zijn schaduw vooruit, ook als ingezet wordt op langzame transformatie en het sluiten van anterieure overeenkomsten. En ook als in tweede instantie besloten wordt onteigening in te zetten. Een derde conclusie is dat de privaatrechtelijke weg, mits de gemeente geen haast heeft, de beste uitgangspositie voor onderhandeling biedt. Niet alleen omdat een gemeente op die manier een groter deel van de kosten kan verhalen, maar ook omdat maatwerk gerealiseerd kan worden over programma, fasering en samenwerking als dat bijvoorbeeld financieel aantrekkelijk is. Meer informatie: - Handreiking Grondexploitatie, Van de Brand e.a. [SDU, 2008] - Dossier Wet ruimtelijke ordening, VROM-website 22