Wet Markt en Overheid: quick scan economische activiteiten naar aanleiding van onderzoek ACM inzake exploitatie sportaccommodaties

Transcriptie

1 Wet Markt en Overheid: quick scan economische activiteiten naar aanleiding van onderzoek ACM inzake exploitatie sportaccommodaties Inleiding Overheden verrichten over het algemeen publiekrechtelijke taken. In de afgelopen jaren zijn overheden zelf of via overheidsbedrijven steeds meer economische activiteiten gaan verrichten. Met deze economische activiteiten treedt de overheid in concurrentie met particulie re ondernemingen. Dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie, omdat overheden vanuit hun publieke functie concurrentievoordelen kunnen hebben en daarmee in staat zijn goederen of diensten aan te bieden voor een lagere prijs dan concurrerende ondernemingen. Dit heeft tot klachten bij het Mini sterie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie geleid. Tegen deze achtergrond is de Wet Markt en Overheid (Wet M en O) in het leven geroepen. Deze wet heeft to t doel zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven te creëren. Om concurrentievervalsing te voorkomen zijn met de Wet M en O in de Mededingingswet vier gedragsregels opgenomen waar overheden zich aan moeten houden wanneer ze (zelf of via overheidsbedrijven) economische activiteiten verrichten. De Autoriteit Consument en Markt (= ACM) ziet toe op de naleving van deze regels. Er is een overgangsregeling van kracht die maakt dat gemeenten tot 1 juli 2014 de tijd hebben om de huidige situatie in overeenstemming te brengen met de gedragsregels. De ACM heeft onderzoek verricht naar de exploitatie van sportaccommodaties, omdat dit een economische activiteit is die vrijwel alle gemeenten uitvoeren. Bovendien waren bij de ACM meerdere signalen binnengekomen over oneerlijke concurrentie door gemeenten bij de exploitatie van sportaccommodaties. Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek adviseert de ACM gemeenten om een controle te verrichten. De brief van de ACM van 18 december I is bijgevoegd als bijlage 3. Mede naar aanleiding van deze brief is besloten om een interne quick scan uit te voeren. Quick scan Er is een quick scan uitgevoerd om inzicht te krijgen in de mate waarin onze gemeente economische activiteiten uitvoert die niet of nog niet voldo en aan de Wet M en O. Een korte samenvatting van de wettelijke kaders en definities is als bijlage 1 bijgevoegd. Voor de quick scan is in eerste instantie gebruik gemaakt van een globale controle van de eigendommen van de gemeente op basis van het bijlagenboek bij de begroting van Op basis van deze lijst zijn gesprekken gevoerd met teamleiders/medewerkers en is gekomen tot een globaal overzicht van door de gemeente uitgevoerde economische activiteiten. Deze zijn getoetst aan de gedragsregels. De quick scan biedt een overall overzicht in de stand van zaken. Er worden conclusies getrokken met betrekking tot de huidige stand van zaken en de relatie met de Wet M en O. De rapportage van de quick scan is als bijlage 2 bijgevoegd. De algemene conclusie en de voorzet voor implementatie van de Wet M en O is hierna weergegeven. 1

2 De algemene conclusie: De gemeente voert een paar activiteiten uit die als economische zouden kunnen worden gekwalificeerd. Er zijn een aantal structurele activiteiten die voornamelijk voortvloeien uit de gemeentelijke thema s sport en cultuur. Ook is er sprake van verpachting/verhuur van gemeentelijke eigendommen. Daarnaast is er sprake van enkele kleinschalige activiteiten (bv. de verstrekking van compost en dranghekken). Op basis van de bijgevoegde rapportage Quick Scan wordt geadviseerd de raad op een aantal onderwerpen te laten beslissen d at deze worden aangewezen als zijnde in het algemeen belang. Hiermee wordt een bestaande situatie gelegitimeerd. Dit ligt in het normale verlengde van de wijze waarop overheden op dit moment met deze materie omgaan. Het concept collegevoorstel en raadsvoorstel zijn als bijlagen 4 en 5 bijgevoegd. De toepassing van de Wet Markt en Overheid zal in de toekomst een aandachtspunt blijven in de uitvoering van activiteiten van de gemeente. Hoe de uitvoering van de nieuwe wetgeving uitpakt zal de tijd uitwijzen. Bijgevoegd: Bijlage 1: Wettelijke kaders en definities Bijlage 2: Rapportage Quick Scan Bijlage 3: Brief ACM van 18 december

3 Bijlage 1. Wettelijke kaders en definities De Wet Markt en Overheid De gedragsregels van de Wet M en O gelden voor alle overheden waaronder, uiteraard, de gemeenten. Er is sprake van economische activiteiten indien de overheidsorganisatie zelf of via haar overheidsbedrijf in concurrentie met andere ondernemingen goederen of dienste n aanbiedt op een markt. Of hiervan sprake is, is afhankelijk van de karakteristieken van de activiteiten. Onder uitoefening van typische overheidsgezag wordt bv. verstaan handhaving van de openbare orde of het verlenen van vergunni ngen (= overheidsprerogatief), dit is geen economische activiteit. Daarop zijn de gedragsregels niet van toepassing. Ook is er geen sprake van economische activiteit wanneer er diensten worden verricht of goederen worden geleverd binnen dezelfde rechtspersoon (zelfvoorziening). De wet kent enkele uitzonderingen. Ten eerste is er een uitzondering gemaakt voor enkele specifieke organisaties, zoals openbare onderwijsinstellingen en publieke omroepinstellingen. Daarnaast zijn enkele economische activiteiten in een aantal gevallen uitgezonderd. Het gaat daarbij om de volgende uitzonderingen: a. wanneer de overheidsorganisatie goederen of diensten aanbiedt aan andere overheden of overheidsbedrijven ter uitvoering van hun publiekrechtelijke taak; b. economische activiteiten en bevoordelingen van overheidsbedrijven die plaatsvinden in het algemeen belang. Voorwaarde hiervoor is dat de raad die heeft vastgesteld; c. wanneer er sprake is van staatssteun dan zijn de Europese staatssteunregels van toepassing en niet de Wet M en O. De Autoriteit Consument en Markt oefent het toezicht uit op de uitvoering van deze regelgeving. Dat kan zij doen uit eigen beweging en naar aanleiding van klachten/signalen over vermeende overtredingen. Gedragsregel 1 Integrale kostendoorberekening. Overheden moeten, bij de verrichting van economische activiteiten, ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen. Een overheid heeft de mogelijkheid om bij het verrichten van economische activiteiten gebruik te maken van publieke middelen. Daardoor kunnen diensten/goederen aangeboden worden tegen een lagere dan de kostprijs. Dit kan leiden tot concurrentievervalsing ten opzicht van private ondernemers. Om oneerlijke concurrentie te voorkomen moeten overheden voor hun economische activiteiten ten mi nste de integrale kosten in rekening brengen. 3

4 Gedragsregel 2 Bevoordelingsverbod van overheidsbedrijven. Overheden mogen hun eigen bedrijven niet bevoordelen boven concurrerende bedrijven. Een overheid kan economische activiteiten laten uitvoeren door een overheidsbedrijf. Wanneer de overheid voordelen verschaft aan haar overheidsbedrijf die andere ondernemingen niet (kunnen) krijgen, is er sprake van concurrentievervalsing. Daarom geldt er in beginsel een verbod. In het Besluit Markt en Overheid staan de kaders voor dat verbod (niet bevoordelen boven andere ondernemingen waarmee het overheidsbedrijf in concurrentie treedt en geen voordelen toekennen dan di e in het normale handelsverkeer gebruikelijk zijn). Voorbeelden van bevoordeling: gebruikmaken van naam en beeldmerk van de publiekrechtelijke rechtspersoon (verwarring bij publiek), leveren van goederen, diensten en ter beschikking stellen van middelen aan overheidsbedrijf tegen vergoeding die lager is dan de integral e kosten. Bevoordeling is wanneer een subsidie wordt toegekend waarvoor ondernemingen die geen deel uitmaken van de publiekrechtelijke rechtspersoon niet in aa nmerking komen. Geen bevoordeling: bevoordeling houdt verband met activiteiten ter uitoefening van een bijzonder of uitsluitend r echt (art. 25 Mededingingswet) en er reeds voorschriften over prijzen zijn vastgesteld, indien bevoordeling kan worden aangemerkt als steunmaatregel (art. 87 lid Verdrag), economische activiteiten verricht ogv. Wet sociale werkvoorziening (art. 5) Gedragsregel 3 Gegevensgebruik. Overheden mogen de gegevens waarover ze beschikken alleen hergebruiken voor andere economische activiteiten als andere organi saties of bedrijven ook (onder dezelfde voorwaarden) over deze gegevens kunnen beschikken. Op publiekrechtelijke grond verkregen gegevens mogen alleen voor dat doel gebruikt worden. Worden ze voor andere doeleinden gebruikt dan moeten ze ook beschikbaar zijn voor derden. Gedragsregel 4 Functiescheiding. Op het moment dat een overheid bij bepaalde economische activiteiten een bestuurlijke rol heeft en ook zelf die economische activiteiten uitvoert, dan mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de bestuurlijke en economische activiteiten van de organisatie. Algemeen belang besluit (art. 25h lid 5 Mededingingswet): economische activiteiten die plaatsvinden in het algemeen belang. Sprake van een economische activiteit: dan moet de Raad dit vaststellen. De formele vereiste is: de besluitvorming moet op het juiste niveau plaatsvinden. Economische activiteiten (pag. 22 handreiking) genoemd worden oa.: verhuur van ruimten in overheidsvastgoed, verhuur van cd s en dvd s in gemeentelijke bibliotheken, exploitatie van bioscopen in gemeentelijke culturele centra, de situatie dat de overheid muzikale en kunstzinnige vorming aanbiedt, de exploitatie van een gemeentelijke sporthal met zwembad. In het zwembad is een sauna en zijn zonnebanken te huur. 4

5 Definities Onder economische activiteit wordt verstaan: het aanbieden van goederen en diensten op de markt. Het feit dat tevens een maatschappelijk doel wordt nagestreefd doet niet af aan het economisch karakter van de activiteit. Onder het exploiteren van een sportaccommodatie wordt verstaan: het tegen betaling ter beschikking stellen van accommodaties aan derden, zoals sportverenigingen en scholen, ten behoeve van sportbeoefening. Onder sportaccommodaties wordt verstaan: binnensportaccommodaties zoals gymzalen, sportzalen en sporthallen en buitensportaccommodaties zoals sportvelden en sportbanen. Ook zwembaden zijn sportaccommodaties. Onder overheidsbedrijf wordt verstaan: een onderneming met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid waarin een publiekrechtelijke rechtspersoon in staat is het beleid te bepalen. 5

6 Bijlage 2: Rapportage Quick Scan Onderwerpen Toetsing aan Wet Markt en Overheid: 1. Integrale kostendoorberekening, 2. Bevoordelingsverbod van overheidsbedrijven, 3. Gegevensgebruik en 4. functiescheiding Gemeentehuis (verhuur) Er wordt kantoorruimte in het gemeentehuis verhuurd aan derden (Mee, Bedrijfskantine Noordermaat, Winn en ISD). Dit gebeurt op basis van marktconforme huurprijzen. Er ligt geen integrale kostprijsberekening aan deze verhuur ten grondslag. In het gemeentehuis worden geen vergaderruimten structureel aan derden verhuurd. De vergaderruimten worden over het algemeen gebruikt door interne medewerkers en bestuurders van de gemeente en het gebruik valt daarmee binnen de kaders van zelfvoorziening. De gemeente exploiteert een eigen bedrijfskantine. Deze wordt ingezet ten behoeve van de eigen medewerkers/bestuurders. Er worden geen diensten/leveringen aan derden verstrekt. Daarmee is sprake van zelfvoorziening. Molenduincamping en Naar verwachting zullen deze campings in de loop van 2014 verkocht zijn. De Camping Ot en Sien gemeente speelt daarmee geen rol meer in de exploitatie van deze campings (exploitatie/verhuur) en dan valt dan niet meer onder de Wet M en O. Mensinghe Complex Het Mensinghe-complex wordt verhuurd aan de stichting Mensinghe. Er ligt (verhuur) geen integrale kostprijsberekening aan deze verhuur ten grondslag. Deze exploiteert het complex als museum, landskeuken, theater, bioscoop en restaurant (verhuur). De stichting ontvangt subsidie. De gedachte achter deze constructie is het in standhouden van het complex voor de gemeenschap. De stichting heeft de expliciete opdracht meegekregen om er voor te zorgen dat er een bruisend cultureel centrum ontstaat. Het beleid is vastgelegd via de vaststelling van het Avacon-rapport. Voor zover de verhuur van het complex als niet marktconform zou kunnen worden bepaald is hier sprake van verhuur Conclusie Verhuur van kantoorruimte in het gemeentehuis geschiedt op basis van marktconforme prijzen. Het overige gebruik van het gemeentehuis is gebaseerd op zelfvoorziening. Er wordt voldaan aan de Wet M en O. Door verkoop is Wet M en O niet van toepassing. Mocht de verkoop niet doorgaan dan zal de exploitatie van de camping in overeenstemming met de Wet M en O worden uitgevoerd. Uitvoering geschiedt in het algemeen belang (vastgesteld beleid). 6

7 Bibliotheek Roden, Huisvesting ICO (de Dobbe) en De Haven (verhuur) Museum Kinderwereld (verhuur) Dorpshuis De Essen, Dorpshuis Norg, Dorpshuis Nieuw Roden en OBS Steenbergen (nieuw dorpshuis). (erfpachten/overdracht panden voor symbolisch bedrag) Gymnastieklokalen: Roderwolde, Steenbergen, t Hoge Holt, De Woldzoom, De Hoeksteen, De Rank, De Regenboog, Floralaan, Nijlandspark, Nieuw Roden (bij Mr. De Vriesschool), Schonauwen, Norg, Leslokaal Een en in het kader van algemeen belang. Er zijn een aantal culturele instellingen/verenigingen die ruimte van de gemeente huren voor het uitoefenen van hun activiteiten. Deze ruimten worden niet altijd ter beschikking gesteld tegen marktconforme prijzen noch liggen er integrale kostprijsberekeningen aan de verhuur ten grondslag. De basis van deze werkwijze is neergelegd en divers beleid dat door de jaren heen is vastgesteld en tot doel heeft voorzieningen voor de gemeenschap in stand te houden. Museum Kinderwereld is een zelfstandige stichting. Deze wordt gesubsidieerd door de gemeente en men huurt het gebouw van de gemeente. Aan de verhuur van het pand ligt geen integrale kostprijsberekening ten grondslag. Museum kinderwereld is een begrip in Drenthe en omstreken. Met de instandhouding van dit museum wordt een bijdrage geleverd aan het de instandhouding van deze voorziening voor de gemeenschap. Sinds 2013 wordt gewerkt aan het in eigendom overdragen van dorpshuizen aan diverse stichtingen. De gebouwen zijn/worden voor een symbolisch bedrag in eigendom overgedragen. Ook het in erfpacht uitgeven van de bijbehorende grond geschiedt voor een symbolisch bedrag. Deze ontwikkeling heeft tot doel voorzieningen als dorpshuizen voor de gemeenschap te behouden. Dit is vastgelegd in het Integraal Accommodatiebeleid. De gymnastieklokalen zijn eigendom van de gemeente. Ze worden ter beschikking gesteld/verhuurd aan scholen en sportverenigingen. Er vindt geen integrale kostenberekening plaats ten behoeve van de verhuurprijs. De prijzen zijn historisch gegroeid. De gemeente is wettelijk verplicht om ruimten voor gymonderwijs ter beschikking te stellen voor scholen (zelfvoorziening). Daarnaast worden de gymzalen verhuurd aan verenigingen en overige derden. Het doel is om deze voorziening voor de gemeenten te behouden. Dit is terug te vinden in het vastgestelde beleidsuitgangspunten. Uitvoering geschiedt in het algemeen belang (divers vatgesteld beleid). Uitvoering geschiedt in het algemeen belang (vastgesteld beleid). Op basis van vastgesteld beleid wordt dit uitgevoerd in het algemeen belang. Voor zover geen sprake is van zelfvoorziening is deze constructie in het algemeen belang op grond van de uitvoering van vastgestelde beleidsuitgangspunten. 7

8 Veenhuizen (verhuur) De Hullen (zwembad en sporthallen), De Brinkhof + Sporthal Peize (exploitatie/verhuur) Sportvelden (oa. Norgerweg, Nieuw Roden, Veenhuizen, kofbal Roden) en terrein Motorsportcentrum Steenbergerveld (verhuur) Brandweerposten Roden, Veenhuizen, Norg en Peize (erfpachten en overdracht) Gronden, woningen, andere panden, parkeergarages (verhuur pachten) De Hullen + Brinkhof en sporthal Peize zal per 1 januari 2015 als gemeentelijke eenheid worden geëxploiteerd. De gemeente is eigenaar van deze voorzieningen en exploiteert deze. In de totale accommodatie worden zalen (sport en vergaderen) en ruimten (voor bedrijven, instellingen). Er worden (kantoor)ruimten in de Brinkhof verhuurd voor marktconforme prijzen. Daarnaast is er sprake van verhuur van ruimten en gebruik van de horeca door derden voor marktconforme prijzen. Er ligt geen integrale kostprijsberekening aan deze verhuur ten grondslag. Ook hier wordt uitvoering gegeven aan vastgestelde beleidsuitgangspunten. De sportvelden worden verhuurd aan diverse verenigingen. De verhuur geschiedt op basis van historische vastgestelde huurprijzen. Er vindt geen integrale kostenprijsberekening plaats. Deze sportvelden hebben tot doel de inwoners binnen de gemeente de mogelijkheid tot sportbeoefening aan te bieden. Dit is mede gebaseerd op de Kadernota Sport en Bewegen. De brandweerposten zijn eigendom van de gemeente, maar zijn ter beschikking gesteld van de Veiligheidsregio Drenthe (door middel van erfpachtovereenkomsten). Met ingang van 1 januari 2014 zijn de brandweertaken overgeheveld naar deze gemeenschappelijke regeling. De kazernes maken onderdeel uit van het beleid waarin is vastgelegd op welke wijze de brandweertaken in de gemeente moeten worden uitgeoefend. Onderdeel daarvan is de situering van de kazernes (rijtijden). Ivm. de overheveling van taken naar de VRD zijn ook de panden overgeheveld. De erfpachten zijn niet gebaseerd op integrale kostenberekening. Het hebben van de kazernes vloeit voort uit de gemeentelijke verplichting om te zorgen voor een effectieve brandweer. De uitvoering van deze taak is overgedragen aan de VRD, de panden horen daar bij. Het beleid op de situering van de panden is in het verleden in beleidsstukken vastgelegd. De gronden die verhuurd/verpacht worden zijn grotendeels het resultaat geweest van strategische aankopen. Dat is gemeentelijk beleid. Op dit moment wordt gewerkt aan de actualisatie, updaten en upgraden van het gemeentelijk Er is gedeeltelijk sprake van zelfvoorziening (gymzaal voor scholen) en daarnaast valt de uitvoering onder het algemeen belang in het kader van de uitvoering van vastgestelde beleidsuitgangspunten. De uitvoering vindt plaats in het kader van algemeen belang wat in beleid is vastgelegd. Het verpachten van de brandweerposten is in het kader van de uitvoering van publiekrechtelijke taak en valt daarmee niet onder de Wet M en O. Uitvoering in het algemeen belang. 8

9 a. Verstrekken evenementencontainers, verstrekken dranghekken. b. Verstrekken van gratis compost, verkoop van houtsnippers en verkoop van open haardhout, onderhoud monumentale bomen. eigendom/het maatschappelijk vastgoed. De huidige verhuur/verpachting van panden/grond is niet gebaseerd op een integrale kostprijsberekening. a. Het is historisch gegroeid dat de, bij de gemeente in bezit zijnde, evenementencontainers en dranghekken gratis ter beschikking gesteld worden. Doel van deze is enerzijds gelegen in het voorkomen van resp. zwerfafval en een bijdrage leveren aan de veiligheid van evenementen. b. Het verstrekken van gratis compost vloeit voort uit het vastgestelde milieubeleidsplan. Dat gebeurt 1 dag per jaar. Met deze actie wil de gemeente haar inwoners bedanken voor het gescheiden inzamelen van GFT-afval. Hiermee krijgt men een kringloopproduct terug welke een positie bijdrage levert aan het milieu. De verkoop van houtsnippers en open haardhout gebeurt op basis van marktconforme prijzen. Voor het onderhoud van monumentale bomen huurt de gemeente een bedrijf in. Inwoners die een monumentale boom hebben kunnen een abonnement nemen op het onderhoud van de boom. De gemeente koopt het onderhoud tegen marktprijzen in. De inwoners betalen per boom voor de helft mee aan deze kosten. Dit is vastgelegd in het bomenbeleidsplan. De activiteiten worden uitgevoerd in het algemeen belang. 13 mei 2014 HvdB 9