Discussienota in samenhang met de inwerkingtreding van de Wet markt en overheid

Transcriptie

1 Discussienota in samenhang met de inwerkingtreding van de Wet markt en overheid A. INLEIDING Op 1 juli 2012 is de Wet markt en overheid in werking getreden. Deze wet is ingevoerd omdat gemeenten (e.a. overheden) direct of indirect (via overheidsbedrijven) steeds meer economische activiteiten verrichten waarmee zij concurreren met de private sector. Als die activiteiten beneden de kostprijs worden verricht, bijvoorbeeld subsidiëren via belastingheffing, dan kan dit concurrentievervalsing opleveren. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) Vanaf 1 juli 2014 kan de ACM gemeenten die nog niet klaar zijn met de voorbereidende acties ter uitvoering van de Wet Markt en Overheid (Wet MenO) een proces verbaal geven. De kans daarop is groter als de inventarisatie nog niet klaar is. Deze startnotitie bevat de bedoelde inventarisatie. Vier gedragsregels voor de gemeente De Wet markt en overheid bevat vier gedragsregels om concurrentievervalsing te voorkomen. 1. Integrale kostendoorberekening, inhoudende dat de gemeente tenminste alle integrale kosten van een economische activiteit doorberekent in de kostprijs. 2. Verbod op de bevoordeling van overheidsbedrijven. De gemeente mag eigen bedrijven niet bevoordelen boven concurrerende bedrijven. Een overheidsbedrijf wordt binnen de kaders van deze notitie gezien als een bedrijf waarin de overheid een beleidsbepalende invloed heeft (art. 25g, leden 1 en 2 Mededingingswet). 3. Gegevensgebruik in die zin dat de gemeente de beschikbare gegevens hergebruikt voor andere economische activiteiten zonder dat andere organisaties of bedrijven onder dezelfde voorwaarden over die gegevens kunnen beschikken. 4. Functiescheiding is van belang als een overheid voor bepaalde economische activiteiten een bestuurlijke rol heeft en de bijbehorende economische activiteiten ook zelf uitvoert. In die situatie mogen dezelfde personen niet betrokken zijn bij zowel de bestuurlijke als de economische activiteiten. Kernbegrip economische activiteit Het centraal staande begrip bij de toepassing/uitvoering van de Wet markt en overheid is "economische activiteit". Volgens de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie moet onder "economische activiteit" worden verstaan: In een bepaald marktgebied goederen of diensten aan derden aanbieden op zodanige wijze dat de gemeente op die markt in concurrentie treedt met bedrijven uit de markt. Typische overheidsactiviteiten (bijvoorbeeld vergunningverlening en een bestemmingsplan vaststellen) vallen niet onder het begrip economische activiteit". Deze activiteiten worden immers niet in concurrentie met private ondernemingen aangeboden. Begrip algemeen belang, c.q. diensten van algemeen economisch belang (DAEB) De Wet markt en overheid is niet van toepassing op economische activiteiten die plaatsvinden in het algemeen belang. Het gaat hier om economische activiteiten van de overheid, die in het algemeen belang worden uitgeoefend, vaak ook omdat de markt daarin niet voorziet. De gemeente is bevoegd economische activiteiten, die de gemeente van algemeen belang vindt, aan te wijzen. Bij de aanwijzing van die activiteiten moet de gemeente aansluiting zoeken bij de door het Europese Hof van Justitie ontwikkelde jurisprudentie over de DAEB. De rode draad in deze jurisprudentie is dat de gemeente een ruime beleidsvrijheid heeft bij de omschrijving en de uitvoering (zelf of laten doen) van een DAEB. Deze beleidsvrijheid beperkt zich echter wel tot de uitvoering van een taak die de gemeente zelf of via een overheidsbedrijf uitvoert in het publiek belang. De mitsen daarbij zijn: a. er is sprake is van marktfalen en b. de bestaande verhoudingen op de interne markt worden niet onevenredig verstoord

2 De verwachting is dat een keuze maken niet altijd voor de hand liggend is. Discussies over een dienst wel of niet aanwijzen zullen er komen, maar ook bijdragen aan de kwaliteit van het uiteindelijke raadsvoorstel. Voorbeelden van twijfelgevallen waar wij op dit moment aan denken, zijn de logopedie en de te verstrekken voorzieningen vanuit de maatschappelijke ondersteuningsfunctie van de gemeente (Wmo). Het besluit tot vaststelling van wel of geen uitzondering in het algemeen belang dient een houdbare motivering te bevatten. Dat de belangen van private ondernemers daarbij ook meewegen zullen wij bewaken. De beste optie daartoe is deze notitie publiceren met de opmerking dat inspraak mogelijk is (zie onderdeel D). Raadsvoorstel Deze notitie is de opmaat voor een raadsvoorstel inhoudende activiteiten aanwijzen als DAEB s. De uiteindelijk aangewezen DAEB s worden uitgezonderd van de werking van de Wet MenO. Daarna zijn de vier gedragsregels uit de Mededingingswet niet langer van toepassing op de DAEB s. Dit is vooral van belang voor de volledige kostendoorberekening, want die kan ertoe leiden dat bestaande kostprijzen (sterk) verhoogd moeten worden. In die noodzaak er en valt de activiteit niet aan te merken als een DAEB, dan is het de vraag of voortzetting van die economische activiteit nog langer wenselijk moet worden geacht. B. WEGING (MOGELIJK) CONCURRERENDE DIENSTEN (DAEB S) IN GEMEENTE VOORST 1. Zwembad De Schaeck Hier spelen de volgende activiteiten: a. de exploitatie van het zwembad voor niet-commerciële doeleinden, via diensten als zwemlessen, schoolzwemmen, zwemmen voor gehandicapten, de verhuur van het bad voor maatschappelijke activiteiten en de verhuur aan de waterpolovereniging als afhankelijk gebruiker; b. de (commerciële) exploitatie van de horeca(ruimtes) voor privé feestjes e.d., de sauna en de zonnebank Ad a gezondheidfunctie Alleen de diensten onder a komen voor een aanwijzing als DAEB in aanmerking. Deze aanwijzing is gebaseerd op de volgende gronden. - Indien de integrale kostprijs zou worden verwerkt in de (met omliggende baden concurrerende) tarieven voor zwemlessen, schoolzwemmen, zwemmen voor gehandicapten, recreatief zwemmen en de waterpolosport, zouden deze tarieven fors moeten stijgen. Zeer aannemelijk is dat een forse prijsverhoging tot minder gebruik van het zwembad leidt. Een situatie die uit een oogpunt van volksgezondheid (bewegen), zwemonderwijs en recreatie binnen de gemeente Voorst zeer ongewenst is. - Er is in de regio binnen redelijk bereisbare tijd geen ondernemer die een zwembad exploiteert als eigen bedrijf in de zin zoals de Schaeck dat doet. Er is wel aanbod van zwemonderwijs, maar de tarieven die elders gelden, worden, evenals bij de Schaeck, mede gebaseerd op andere commerciële activiteiten als bron van inkomsten. Als voorbeeld noemen wij de Scherpenhof te Terwolde (recreatiebedrijf). De conclusie is dat andere ondernemingen, die in enige vorm vergelijkbare activiteiten aanbieden, niet als vergelijkbaar concurrent van de Schaeck kunnen worden gezien. Waar al overeenkomsten zouden bestaan, zijn die diensten geen corebusiness en zijn de ondernemingen er voor hun voortbestaan niet afhankelijk van. Voor De Schaeck is dat in essentie wel het geval. Dit speelt des te meer, nu de gemeente recentelijk behoorlijk heeft bezuinigd op de subsidiëring van De Schaeck. Uit het voorgaande volgt dat de aanwijzing van Zwembad De Schaeck voor onderdeel a als DAEB past binnen de wettelijke kaders van de Wet markt en overheid. Ad b relaxfunctie Op het gebruik van de horeca, de verhuur van de horeca(ruimtes), de sauna en zonnebanken zijn de gedragsregels uit de Wet MenO integraal van toepassing. De Schaeck hanteert voor dit onderdeel (nagenoeg) marktconforme tarieven, dan wel tarieven verwerkt in arrangementen. Deze activiteiten zien wij als de relaxfunctie van het zwembad en daarom is een aanwijzing als DAEB s niet van minder belang. De oorzaak daarvan is dat die activiteiten onlosmakelijk samenhangen met de exploitatie en het voortbestaan van het zwembad als geheel

3 Integrale afweging zwembad De Schaeck Gelet op het totaalaanbod van niet commerciële doeleinden en de (commerciële) exploitatie van andere onderdelen van het zwembad is het reëel te constateren dat de niet-commerciële onderdelen zonder de commerciële onderdelen veel minder bereikbaar zouden worden voor jonge kinderen door (te) lange wachtlijsten en daarnaast te duur zouden worden. Dat alsdan de kans toeneemt dat deze niet-commerciële onderdelen zouden stoppen, doet te veel afbreuk aan het beschikbare pakket met zwemonderwijs c.a. Het totale pakket aan producten dat De Schaeck aanbiedt, kan daarmee als een DAEB worden aangemerkt. Het college wil de raad voorstellen daartoe te besluiten. 2. De gemeentelijke binnen- en buitensportaccommodaties Hierbij gaat om de volgende activiteiten: a. de organisatie van recreatieve- en wedstrijdsport, waarbij de wedstrijdsport veelal plaats vindt binnen competities georganiseerd door landelijk werkende sportbonden. Voorbeelden van binnensporten zijn handbal, basketbal, volleybal, badminton, tennis, turnen, gymnastiek en fitness. Voorbeelden van buitensporten zijn voetbal, hockey, handbal, tennis, vormen van loopsporten en paardensport. b. de exploitatie van horecaruimtes binnen de grenzen van de paracommercie. De tarieven in de horecaonderdelen bij of op de accommodaties zijn doorgaans lager dan de tarieven die de commerciële horeca hanteert. De verschillen zijn betrekkelijk klein. Verder is van belang dat de horecaonderdelen van de sportverenigingen in beginsel alleen geopend zijn in samenhang met sportbeoefening en voor activiteiten georganiseerd voor en door leden en donateurs (soms met partners) van de verenigingen. De activiteiten onder a komen in beginsel allemaal in aanmerking voor een aanwijzing als DAEB. Dit geldt grotendeels ook voor de activiteiten onder b, mits de verenigingen, die een horecagelegenheid exploiteren, zich houden aan de regels van de paracommercie. De openings- en sluitingstijden zijn gerelateerd aan het eindtijdstip van de laatste wedstrijd en zo af en toe is er een feest voor in beginsel clubleden. De (mogelijke) concurrentie die van genoemde activiteiten uitgaat, is van ondergeschikt belang in relatie tot beroepsmatige verzorging van feestjes door de commerciële horeca. Wezenlijk is ook dat, als de integrale kostprijs voor de sportbeoefening verwerkt zou worden in de tarieven, dit zou leiden tot duidelijk hogere tarieven. Het gevolg daarvan zou een sterk afnemend gebruik in brede zin (van sporten tot een dorstlesser na afloop) zijn van deze accommodaties. Gelet op het belang van sporten zou dat uit een oogpunt van volksgezondheid (beweging) en onderwijs een ongewenste situatie zijn. Ad a Vergelijking product vereniging met product commercieel bedrijf Bij de slotconclusie uit de algemene paragraaf past een nadere afweging in relatie tot het sportaanbod van een commercieel werkende sportschool in de kern Twello. Deze ondernemer biedt als sportbeoefening aan: judo en andere (technische) vechtsporten, weerbaarheid trainingen, squash en fitness. Het onderdeel fitness geeft aanleiding voor een nadere beschouwing, c.q. afweging omdat één van de sportverenigingen ook fitness aanbiedt. Van belang hierbij is dat bedoelde sportschool zijn tarieven zal baseren op de integrale kostprijs, terwijl de betrokken sportvereniging tarieven hanteert waaraan geen integrale kostprijs in de zin van de Wet MenO ten grondslag ligt. De reden hiervan is, dat de vereniging de accommodatie huurt van een overheidsbedrijf (zie hierna paragraaf 3 onder b). Van belang is verder dat de sportschool geen Drank- en Horeca-vergunning heeft voor de verstrekking van alcoholhoudende dranken. De prijzen van sportdranken e.d. zijn commercieel van aard. Bij deze prijsvergelijking past verder de opmerking dat de sportschool niet gebonden is aan de voorschriften vanuit de paracommercie. Die voorschriften, wel geldende voor de betrokken sportvereniging, houden o.a. in dat de vereniging alcohol mag schenken tot één uur na beëindiging van activiteiten of bijeenkomsten die passen binnen haar statutaire doelstellingen

4 aanbod fitness Gelet op het totaalaanbod van sporten en wat daarmee annex is, is het irreëel om van de betrokken sportvereniging te eisen dat zij door één onderdeel van het sportaanbod uit moet gaan van de integrale kostprijs voor het totale aanbod van de vereniging. Bovendien zou dat zoveel invloed op de tarieven krijgen dat de gemeentelijke doelstelling om inwoners meer te laten bewegen, c.q. streven naar gezond gewicht, duidelijk minder gemakkelijk realiseerbaar maken.. binnen- en buitensportaccommodaties als geheel De slotconclusie van het college is dat het de raad zal voorstellen de organisatie van recreatieve- en wedstrijdsport voor het totale pakket als DAEB aan te wijzen. 3. Verhuur/pacht/erfpacht vastgoed a. woningen en gronden De gemeente Voorst verhuurt één woning. Voor deze huurwoning geldt dat deze verhuurd is op basis van een al (heel) langlopende huurcontract. Naast dit langlopende huurcontract is er ook één woning die de gemeente voor korte(re) termijn kan verhuren op grond van de Leegstandwet. Dit is een woning die voorbestemd is voor andere doelen en beschikbaar is gekomen nadat iemand met oude rechten die woning heeft verlaten. De huur is marktconform en wordt bepaald in overleg met een van de gemeente onafhankelijk makelaar. Bij de bepaling van de huurprijs wordt ook rekening gehouden met de staat van de woning en/of het pand en de locatie van de woning (Twello is bijvoorbeeld duurder dan Nijbroek of De Vecht). Verpachting van gronden vindt plaats met inachtneming van het pachtprijzenbesluit De gemeente Voorst heeft enkele gronden in erfpacht uitgegeven voor twee scoutinglocaties in Twello. De gehanteerde jaarlijkse canon is niet marktconform omdat een marktconforme canon negatieve gevolgen heeft voor de (mogelijkheden tot) scoutingactiviteiten en daarmee de ontwikkeling van (met name) kinderen. Deze economische activiteit (gronden in erfpacht uitgeven aan de scouting) komt daarom in aanmerking voor een aanwijzing als DAEB. De conclusie voor de verhuur en verpachting zoals hiervoor omschreven is, dat deze verhuur onder de gedragsregels van de Wet MenO valt. Het college voldoet aan de gedragsregels ter voorkoming van concurrentievervalsing. De conclusie voor de in erfpacht uitgegeven gronden voor de scouting is dat het college de raad zal voorstellen deze activiteit als DAEB aan te wijzen. b. sportaccommodaties De verhuur van de sportaccommodaties wordt voor de gemeente uitgevoerd door Stichting De Koepel. De Koepel is een gemeentelijk overheidsbedrijf omdat de gemeente een beleidsbepalende invloed heeft op de bedrijfsvoering van de Koepel (veto s). De Koepel verhuurt een aantal gymnastieklokalen, twee sporthallen, het Kulturhus en het sportcafé in het Jachtlustcomplex te Twello. De subsidie die De Koepel van de gemeente ontvangt, maakt dat er geen sprake is van een integrale kostprijsberekening bij de verhuur van genoemde accommodaties. De reikwijdte van de Wet MenO beperkt zich echter tot de verhuur van een ruimte in de accommodatie voor één van de sportverenigingen. Deze ruimte wordt namelijk gebruikt voor fitness en daarom bespraken wij die situatie ook al onder punt 2, ad a. Het beperkte voordeel voor de betrokken sportvereniging vanuit de optiek van een huurvoordeel weegt volgens ons minder zwaar dan het behoud van een breed en betaalbaar sportaanbod door de betreffende vereniging. Dit argument weegt voor het college dermate zwaar dat het complete aanbod van sport door de betrokken sportvereniging mee gaat in het raadsvoorstel als DAEB. 4. De gemeentelijke begraafplaatsen Artikel 24 van de Wet op de lijkbezorging schrijft voor dat er een gemeentelijke begraafplaats is. Met de aanwezigheid van twee gemeentelijke begraafplaatsen voert de gemeente die taakstelling goed - 4 -

5 uit. Naast de gemeentelijke begraafplaatsen zijn er enkele begraafplaatsen die in beheer zijn bij verschillende (kerkelijke) organisaties. Deze begraafplaatsen hanteren over het algemeen een restrictief "toelatingsbeleid". Voor niet-leden van de betrokken kerken is een graf verkrijgen geen automatisme. De ruimte op de niet-gemeentelijke begraafplaatsen is ook beperkter, zodat die nooit de gemeentelijke begraafplaatsen kunnen vervangen. Daarnaast staat vast dat de tarieven voor de gemeentelijke begraafplaatsen (fors) boven de tarieven van de bijzondere begraafplaatsen (werkend met vrijwilligers) liggen. Er is dus geen sprake van verdringing en dat rechtvaardigt de conclusie dat de gemeentelijke begraafplaatsen niet verstorend werken op de exploitatie van niet gemeentelijke begraafplaatsen binnen de gemeentegrens. Omdat voor de bestaande niet gemeentelijke begraafplaatsen een restrictief toelatingsbeleid geldt, en mensen daardoor mogelijk toch in nood kunnen komen bij de organisatie van een begrafenis, zal het college de raad voorstellen de gemeentelijke begraafplaatsen aan te wijzen als DAEB. 5. Parkeergarage Twello Sedert een aantal jaren beschikt de kern Twello over een parkeergarage. Daarvoor is er geen particulier initiatief geweest gericht op bouw en exploitatie van een parkeergarage. De nu aanwezige parkeergarage kwam tot stand in goed overleg met de lokale ondernemers. Zij wilden graag een parkeergarage zonder dat gebruikers daarvoor zouden moeten betalen. Hun doel was Twello-centrum aantrekkelijk te houden voor het winkelende publiek en daarmee een win-winsituatie bereiken voor zowel de ondernemers als het winkelende publiek. Vervolgens heeft het college een overeenkomst gesloten met Twello Centrum over de exploitatie van de parkeergarage en over vrij parkeren. Er is dus geen aanleiding om voor de parkeergarage over te gaan tot een integrale kostprijs berekening. Om duidelijkheid te realiseren, is het voor zowel de winkeliers als de burger een pré om de parkeergarage te Twello aan te wijzen als DAEB. Gelet op de historie leidt dat besluit ook niet tot ingrijpen in de concurrentieverhoudingen in de exploitatie van een parkeergarage te Twello. Het college zal de raad daarom voorstellen de parkeergarage in Twello aan te wijzen als DAEB. 6. Schuldhulpverlening Op 1 juli 2012 trad de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in werking. Deze wet legt de gemeenten de taak op om inwoners te ondersteunen bij financiële problemen zonder dat de schuldhulpverlening als een overheidstaak is aangemerkt. Wij hebben deze taak uitbesteed aan de gemeente Apeldoorn, met als uitvoerder de Stadsbank. Daarnaast zijn, ook in de gemeente Voorst, marktpartijen actief. De kosten van beschermingsbewind zijn landelijk vastgesteld en dat heeft invloed op een integrale kostprijsberekening. De Stadsbank Apeldoorn hanteert, afhankelijk van de omvang van het beheer, drie tarieven voor de kosten van budgetbeheer. Deze tarieven zijn marktconform, maar een integrale kostendoorberekening zou tot hogere tarieven leiden. Bij schuldhulpverlening wordt gebruik gemaakt van gegevens uit de Basisregistratie personen (BRP). De controle van gegevens met behulp van het BPR werkt beter dan alleen gebruik maken van de wettelijke legitimatieplicht voor aanvragers. De gemeente zou echter ingrijpen in de concurrentieverhoudingen als controles via het BPR alleen aan de Stadsbank zouden toekomen. Een ander punt dat bij de afweging mee genomen moet worden, is de eis uit de Mededingingswet dat een schuldhulpverlener geen publiekrechtelijke bevoegdheid namens ons college mag uitoefenen. Uit de praktijk van de Stadsbank blijkt echter dat publiekrechtelijk ingrijpen meer dan eens het algemeen belang dient, bijvoorbeeld bij recidivisten. Wij achten het noodzakelijk dat dan direct een afwijzing mogelijk is. Wij beschouwen die situatie als een onaanvaardbaar risico omdat het budgetbeheer dan zijn doel voorbij zal schieten. Een integrale kostendoorberekening is daarmee niet opportuun

6 De BPR beschikbaar stellen voor commerciële aanbieders is geen optie vanuit de doelstellingen van die registratie. De BPR is namelijk primair het digitaal hulpmiddel van de gemeente bij het beheer van persoonsgegevens. De Stadsbank maakt omwille van efficiënt werken wel gebruik van die gegevens. Deze mogelijkheid moet beëindigd worden als de schuldhulpverlening via de Stadsbank niet als DAEB zou worden aangewezen. Het college zal de raad een daartoe strekken voorstel doen. C. EFFECTEN Financieel De economische activiteiten die niet worden aangewezen als DAEB dienen uiterlijk 1 juli 2014 te voldoen aan de gedragsregels (volledige kostendoorberekening, verbod op bevoordeling overheidsbedrijven, gegevensgebruik en functiescheiding) uit de Mededingingswet. Met name de volledige kosten-doorberekening kan ertoe leiden dat de kostprijs van producten wordt verhoogd. Dit kan er vervolgens weer toe leiden dat voortzetting van die economische activiteit niet langer wenselijk moet worden geacht. Juridisch Het besluit van de raad tot aanwijzing van uitzonderingen van algemeen belang is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet op de maatschappelijke gevolgen van dit besluit bereiken wij maatschappelijke betrokkenheid het beste via een inspraakprocedure in de ontwerpfase. Dit betekent in steekwoorden: publiceren, ter inzage leggen, ingediende reacties wegen en bijgestelde notitie met bijbehorend voorstel aan de raad voorleggen. D. PROCES EN BETROKKENHEID BELANGHEBBENDEN Procedureel en inhoudelijk acht het college het van wezenlijk belang de aanwijzing van DAEB s voorafgaand aan een raadsvoorstel te bespreken met betrokken marktpartijen. Dat overleg kan gebruikt worden voor een open discussie over de wederzijdse belangen en de gevolgen van de aanwijzing. Mochten betrokkenen na afloop van het overleg nog behoefte hebben aan de indiening van een bezwaarschrift, dan is het goed dat ook die weg tot de mogelijkheden behoort. Desgewenst kunnen belanghebbenden daarbij de ondernemersverenigingen of andere overkoepelende organisaties betrekken. Nadat de eventuele inspraakreacties zijn ontvangen en de benodigde afwegingen zijn gemaakt, stelt het college een definitief raadsvoorstel op. De raad is namelijk het bevoegde orgaan voor de uiteindelijke vaststelling van diensten van algemeen economisch belang oftewel de DAEB s. E. BESLUITVORMING Procedureel bezien is het de bedoeling het proces op basis van deze notitie te vervolgen. Dit betekent het volgende. 1. Op 22 juli 2014 heeft het college de principebesluiten genomen tot aanwijzing van DAEB s van a. Zwembad De Schaeck, b. de binnen- en buitensportaccommodaties, c. de gemeentelijke begraafplaatsen te Terwolde en Voorst, d. de parkeergarage te Twello, e. de Stadsbank Apeldoorn (schuldhulpverlening). 2. De principebesluiten publiceren op de website en in Voorster Nieuws van 30 juli 2014 (zie bijlage) met als doel de ondernemers in de gemeente, dan wel hun belangenorganisaties, de gelegenheid te geven te reageren op het principebesluit. De reactietermijn loopt tot 11 september Collegebesluit eind september 2014 met vaststelling raadsvoorstel tot aanwijzing van DAEB s op basis van dit voorstel, inclusief de ingediende reacties. 4. Behandeling in raad van 15 december Twello, 16 juli 2014 Dorien de Kruiff Evert Gerrits - 6 -