Verhalen in de beleidspraktijk

Transcriptie

1 Verhalen in de beleidspraktijk Hendrik wagenaar 1. Verhalen in het openbaar bestuur Waarom vertellen beleidsmakers verhalen? Het antwoord - dat tevens de leidraad vormt voor dit themanummer - is even eenvoudig als in zijn talloze implicaties, veelomvattend: beleidsmakers vertellen verhalen om te achterhalen wat hen te doen staat in complexe, onzekere situaties. Dit antwoord mag op het eerste gezicht opmerkelijk heten. Immers, formeel gesproken, beschrijft een verhaal gebeurtenissen in ruimte en tijd. In die zin is een verhaal niet meer dan een weergave van wat zich in een bepaalde situatie heeft afgespeeld. Bijvoorbeeld een ambtenaar heeft een beleidsvoornemen gelekt en de minister is vervolgens in moeilijkheden gekomen. Maar een verhaal is nooit een neutrale, waarheidsgetrouwe afspiegeling van de gebeurtenissen. Afhankelijk van wie het verhaal vertelt is het lek per ongeluk ontstaan of opzettelijk geplaatst. En indien het laatst het geval was, was de bedoeling van het lek om het voorgenomen beleid te frustreren of juist om steun te verwerven bij het publiek. Anders gezegd, verhalen gaan over datgene wat mensen doen of gedaan hebben. Verhalen hebben het menselijk handelen in al zijn hoedanigheden als onderwerp. Het idioom van het verhaal is er een van intenties, motieven, al dan niet verborgen oogmerken, handelingen, hun bedoelde en onbedoelde effecten, en hun implicaties voor de verschillende betrokkenen. Verhalen zijn gesitueerd in wat de psycholoog Jerome Bruner a landscape of action (1986) noemt. Eén van de gevolgen van de handelingsgerichtheid van verhalen is dat een verhaal nooit vrijblijvend is. Een verhaal is niet zo maar een verhaaltje, naar willekeur te vervangen door een ander. Relativisme is de verteller vreemd. Wie een verhaal vertelt wil dat er geluisterd wordt. Een verhaal veronderstelt de aanwezigheid van toehoorders, en het is het oogmerk van de verteller deze te overtuigen. Dat betekent dat wij ons kennelijk omringd weten door sceptici. Voor de politicus of beleidsmaker bevat deze uitspraak geen nieuws. Zijn wereld is even gefragmenteerd als conflictueus. Er is vrijwel geen onderwerp op de politieke of ambtelijke agenda dat niet in hoge mate betwist is. Indien hij iets wil bereiken moet hij anderen overtuigen van zowel de geloofwaardigheid van zijn inzichten als de wenselijkheid van zijn standpunt. Om die reden vertelt hij verhalen, want een goed verhaal verbindt op subtiele wijze feiten met redenen. Laten wij deze eigenschap van verhalen illustreren aan het eerder genoemde voorbeeld. Het lek is getraceerd, en de Directeur-Generaal (DG) moet zich beraden over de maatregelen jegens de betrokken ambtenaar. De buitenwereld - collega s, medewerkers, ambtelijke superieuren, andere ministeries, het parlement, de media, de ambtenarenrechter - ziet belangstellend toe. De DG weet zich in deze situatie geconfronteerd met twee problemen: een informatie- en een rechtvaardigingsprobleem. In het eerste geval gaat het om vragen als: Wat zijn de feiten? Zijn deze toereikend? En vooral: Hoe beoordeel ik de, naar alle waarschijnlijkheid onvolledige, feiten? Betreft het hier een schending van het dienstgeheim of een geval van gerechtvaardigd klokkeluiden? In het tweede geval gaat het om de juistheid, rechtvaardigheid en maatvoering van de te nemen beslissing? De maatregelen die de DG voorstelt zijn niet zonder consequenties. Hij moet spitsroeden lopen tussen een te harde en een te milde reactie. 2 Beleid & Maatschappij 1997/1

2 Een verhaal biedt in zulke situaties uitkomst. Het verhaal bevat een zorgvuldige selectie van feiten, motieven en morele oordelen, en bindt deze aan elkaar in een herkenbaar, betekenisvol patroon - het plot van het verhaal. Bovendien hebben de gebeurtenissen, nadat ze eenmaal een plaats hebben verworven in een plot, een duidelijk verloop. Een goed verhaal bezit een onvermijdelijke afloop. Door deze kenmerken heeft een verhaal een meervoudig effect op de toehoorder: het verklaart, het rechtvaardigt en het mobiliseert. De toehoorder kan de situatie plaatsen en wordt tevens aangespoord tot een bepaalde gedragslijn. Verhalen vormen op deze wijze, in de woorden van de beleidsanalist Emery Roe, een moral basis of action (1994). 2. Verhalen in de bestuurskunde Het verhaal als literair genre wint de laatste jaren in toenemende mate aan populariteit in de bestuurskunde. Met steeds grotere regelmaat komt men in de vakliteratuur verhandelingen tegen over de rol die verhalen spelen - of zouden moeten spelen - in het openbaar bestuur of de beleidsanalyse. (Kaplan, 1986, 1993; Forester, 1993; Roe, 1994; Van Eeten e.a.,1996; Yanow, 1996a) Een dergelijke stellingname staat nooit op zichzelf maar behelst onvermijdelijk allerlei meer of minder vergaande kennistheoretische en methodologische claims. De ontluikende belangstelling voor de rol van verhalen in het openbaar bestuur moet in dit verband dan ook gezien worden in de context van interpretatieve en symbolische benaderingen in het bestuurskundig onderzoek. Beleid wordt daarin niet opgevat als een doelgerichte, instrumentele activiteit, maar als een tekst met een in eerste instantie dubbelzinnige betekenis die nadere uitleg behoeft. De verschillende onderdelen van een beleidsprogramma (beleidsnota, wetstekst, centrale metaforen, gebouwen, organisatielogo) drukken de, al dan niet verborgen, waarden en aspiraties uit van de de maatschappelijke groeperingen die belang hebben bij het desbetreffende beleid. De exegese van de beleids-1tekst geschiedt door de verschillende elementen ervan te plaatsen in de relevante maatschappelijke of culturele context (Yanow, 1996a). Beleidsanalyse wordt als het lezen van een gedicht. Verhalen moeten in dit verband worden opgevat als een subgenre in de interpretatieve bestuurskunde (naast het argument, het discours, en de geschreven tekst), met een eigen theorie (verteltheorie) en eigen analytische methoden (narratieve analyse). De interpretatieve benadering vertegenwoordigt, als een filosofisch en methodologisch commentaar op het positivisme, een belangwekkende en overtuigende ontwikkeling in de bestuurskunde. In de bijdragen aan dit themanummer vindt men er verschillende elementen van terug, met name in het gemeenschappelijke uitgangspunt van de auteurs dat taal niet alleen maar de bestuurlijke werkelijkheid weerspiegelt, maar deze actief vormgeeft. Echter, de laatse tijd roept de interpretatieve bestuurskunde nogal eens de kritiek op dat het de talige aspecten van het openbaar bestuur te zeer benadrukt. Zij reïficeert de taal tot een autonome, in zichzelf besloten wereld, en verliest daarmee het contact met de hüstle and bustle van de alledaagse bestuurpraktijk (Carr, 1996; Yanow, 1996b). In hun intellectuele orintatie en methodische aanpak zoeken de bijdragen aan dit themanummer dan ook aansluiting bij een andere, oudere, traditie in het bestuurskundig onderzoek. Deze benadering betitel ik als naturalistisch, gericht op het doorgronden van de intelligentie van het alledaagse politieke bedrijf. Bij wijze van plaatsbepaling moet men denken aan het werk van Lindblom, Wildavsky of Kingdon. Het werk van deze auteurs kenmerkt zich door een uitgesproken pragmatische aanpak. Het gaat erom te verklaren wat er zich afspeelt op de werkvloer van het bestuurlijk bedrijf. Naar mijn mening moet het belang van verhalen in de bestuurskunde vooral gezocht worden in deze, op de alledaagse bestuurlijke werkelijkheid gerichte, onderzoekstraditie. De kenmerken van de naturalistische traditie in het bestuurskundig onderzoek zijn hierbij van belang. In de eerste plaats is de naturalistische traditie bij uitstek empirisch gericht. Zij ontbeert een prescriptieve agenda; de interesse gaat niet zozeer uit naar het voorschrijven van een ideale (lees: rationele) keuzeprocedure, maar naar het begrijpen van de manier waarop alledaagse besluitvormers problemen percipiëren, hun voorkeuren ordenen, oplossingen formuleren, conflicten beslechten en compromissen Beleid & Maatschappij 1997/1 3

3 bereiken. Het uitgangspunt is dat de structuur van alledaagse beleidssituaties de opgaven stelt waaraan beleidsmakers moeten voldoen. Voor het begrippenapparaat waarmee traditionele bestuurskundigen de beleidswerkelijkheid beschrijven heeft de naturalistische benadering ingrijpende gevolgen. In veel gevallen blijkt dat de deelnemers aan het alledaagse politieke bedrijf gangbare, elementaire bestuurskundige categorieën eenvoudigweg niet begrijpen. Dit wordt treffend onder woorden gebracht door een van de respondenten van Carol Weiss befaamde studie naar politieke besluitvorming, wanneer deze antwoordt op de vraag hoe hij beslis-singen neemt: I don t know what it means when you say reaching decisions. I decide to answer or not to answer various pieces of correspondence... Let s leave decisions out, and talk about action. (1980: 399. Cursivering HW) Naturalistisch beleidsonderzoek opereert vanuit een onmiskenbaar wantrouwen jegens het formalistische en schematische van traditionele bestuurskundige opvattingen over besluitvorming of het beleidsproces. Het oogmerk is erin gelegen om het organische, continue en vitale in het politieke bedrijf te beschrijven en te verklaren (White, 1947). Politiek en beleid is in het werk van Lindblom, Wildavsky of Kingdon in de eerste plaats beweging, ervaring, proces en continuteit. Daarbij neemt de morele dimensie van beleid een aparte plaats in in naturalistisch beleidsonderzoek. Er is in dit type onderzoek geen plaats voor de strikte kennistheoretische scheiding tussen feiten en waarden. In de alledaagse beleidspraktijk, die het objekt van naturalistisch beleidsonderzoek vormt, nemen waarden een centrale plaats in; niet als subjectieve voorkeuren die de beoordeling van de feiten op oncontroleerbare wijze benvloeden, maar veeleer als een onverbrekelijk onderdeel van de waarneming zelf. In de wereld van alledag zijn feiten, interpretatie en normatieve standpunten op onnavolgbare wijze met elkaar verstrengeld; op zo n manier dat de één letterlijk niet kan bestaan zonder de ander. Zelfs op het niveau van de elementaire waarneming bestaat er niet zoiets als een a priori vastgesteld reservoir van feiten dat objectief geregistreerd of beschreven kan worden. Wat we als feit aanvaarden en wat niet, is op zichzelf weer afhankelijk van allerlei conventies, gewoonten en collectieve aspiraties (Putnam, 1995: 17). Vanuit een dergelijke naturalistisch kennistheoretisch perspectief is het isoleren van waarden als een bijzondere invloed op het werk van de analist dan ook weinig zinvol. Niet per se oninteressant, maar nogal willekeurig en kunstmatig; vergelijkbaar bijvoorbeeld met de vraag naar de invloed die de spijsvertering van de beleidsanalist uitoefent op de relatie met zijn opdrachtgever. Het punt is niet dat waarden een rol spelen, de vraag is hóe mensen in een wereld die intrinsiek normatief is, en waarin feiten, waarden en theorieën een organisch geheel vormen, er desondanks in slagen conclusies te trekken en standpunten in te nemen die door hun wijde omgeving als geloofwaardig en/of juist worden beschouwd. En, in het verlengde daarvan, hoe zij, in het geval van diepgaande verschillen van inzicht, in staat zijn tot een werkbare mate van overeenstemming te komen. Tenslotte, en in nauwe samenhang met het voorgaande, ligt in het naturalistische onderzoek naar beleid niet zozeer de nadmk op datgene wat beleidsmakers zeggen maar op datgene wat ze doen. Zoals er een wantrouwen bestaat tegen excessief formalisme in deze studies, bestaat er een zo mogelijk nog groter wantrouwen tegen de Cartesiaanse dichotomie tussen denken en doen en de daarbij behorende depreciatie van handelen. Filosofisch gezien ademt het werk van de hiervoor genoemde auteurs in meerdere of mindere mate de geest van het pragmatisme. Dat wil zeggen, het gaat uit van de assumptie dat mensen een situatie pas werkelijk begrijpen wanneer ze er actief aan hebben deelgenomen; wanneer ze de situatie als het ware doorleefd hebben (Murphy, 1990:64). De achtergrond van deze opvatting is dat de werkelijkheid wordt gezien als weerbarstig. Wildavsky spreekt in dit verband van een recalcitrant world (1979: 110), en de beleidsanalist Emery Roe kan niet nalaten er keer op keer op te wijzen dat de maatschappelijke werkelijkheid complex, uncertain, en polarized is (1994: xi). Wie in een dergelijke wereld iets wil bewerkstelligen, wie zijn doeleinden oplegt aan de weerbarstige werkelijkheid, ontmoet onvermijdelijk weerstand. Handelingen blijken ineffectief; doelstellingen worden niet, of slechts ten dele, bereikt, 4 Beleid & Maatschappij 1997/1

4 en de bereikte resultaten zijn voor een groot deel onbedoeld. 3. De bijdragen aan dit themanummer Twee begrippen staan centraal in de bijdragen aan dit themanummer, namelijk praktijk en verhaal. Een praktijk kan worden opgevat als een algemeen aanvaarde standaardoplossing voor een reeks praktische opgaven waarvoor beleidsvoerders zich in de wereld van alledag gesteld zien. In een praktijk komen feiten, interpretaties, waarden en handelingen samen. In meer schematische zin bestaat een praktijk uit kennis over een situatie, de organisatorische arrangementen die de handelingen mogelijk maken, en een reeks waarden, normen, en aspiraties met betrekking tot de situatie (Elmore, 1996). Praktijken bevatten altijd een design-element (Schön & Rein, 1994: xi). Dat wil zeggen, een praktijk is een poging om een bewust vormgegeven beleidsontwerp op te leggen aan (een onderdeel van) de maatschappelijke werkelijkheid. Praktijken ontstaan met name in situaties waarin oplossingen niet dwingend worden voorgeschreven door beproefde, algemeen aanvaarde technologieën. Voorbeelden van praktijken in de sfeer van beleidsvorming en -uitvoering zijn: het schrijven van een beleidsnota, het aanbesteden en managen van een evaluatiestudie (Wagenaar, 1994), het behandelen van een aanvraag voor een bijstandsuitkering, het behandelen van psychiatrische patiënten, of het door de Tweede Kamer loodsen van een wetsontwerp. Over verhalen, en hun rol in de bestuurspraktijk, heb ik in het begin van deze inleiding reeds gesproken. In mijn eigen bijdrage (Hendrik Wagenaar) werk ik de hier kort aangeduide inzichten verder uit. Ik betoog, gebruik makend van een uitvoerig empirisch voorbeeld uit de bijstandspraktijk, dat de wijze waarop ambtenaren praktijksituaties weergeven verhalend of narratief van aard is. Daarnaast laat ik zien wat verhalen doen voor ambtenaren. Nauwkeuriger gezegd, ik laat zien, met een beroep op de verteltheorie, dat er grote overeenkomsten bestaan tussen de structuur van praktijksituaties en die van verhalen. Het is deze structurele isomorfie tussen alledaagse praktijksituaties en het verhaal als genre die, zo zal ik betogen, het laatste bij uitstek geschikt maakt om alledaagse praktijksituaties te structureren en daarmee betekenis te geven. Tineke Abma beschrijft hoe verhalen functioneren in een psychiatrisch ziekenhuis. Psychiatrische ziekenhuizen behoren tot het uitgestrekte domein van uitvoeringsorganisaties; de instanties waar overheidsbeleid daadwerkelijk gestalte krijgt. Haar artikel draait om de complexe en subtiele relatie tussen macht, verhaal en professionele praktijken. Zij confronteert de verhalen die zij heeft opgetekend uit mond van patiënten met die van de therapeuten. Zij laat op deze wijze zien hoe de situering van de therapeutenverhalen in de organisatorische routines van de inrichting de professionele hegemonie van de therapeuten telkenmale bestendigt. Aan het slot van haar artikel laat Abma tevens zien hoe verhalen kunnen worden gebruikt om veranderingen in de professionele praktijk in gang te zetten. Michel Van Eeten, tenslotte, past verhalen toe in een gedetailleerde analyse van de controverse rond de dijkversterking in het Gelderse rivierengebied. Hij constateert aanzienlijke overeenkomsten in de wijze waarop de partijen, in deze al al bijna vijfentwintig jaar durende beleidsimpasse, hun posities formuleren enerzijds en de structuur van sprookjes zoals beschreven in het werk van de linguïst Valdimir Propp anderzijds. Deze overeenkomst schuilt met name in wat Van Eeten de moraliserende impuls in de beleidsposities van de contesterende partijen noemt. Daarmee drukt hij uit dat de narratieve structuur die de posities van beide partijen kenmerkt twee resultaten bewerkstelligt: ten eerste versluiert zij de technische en bestuurlijke tekortkomingen van de eigen positie en ten tweede gaat zij voorbij aan de inhoudelijke merites van de positie van de tegenpartij door deze volledig in termen van diens slechte of kortzichtige intenties te beschrijven. Literatuur Carr, A., 1996, Putative problematic agency in a postmodern world: is it implicit in the text-can it be explicit in organizational analysis? Administrative Theory and Praxis, 18(l): Elmore, R.F., 1996, Getting to scale with good educational practice. ttarvard Educational Review, 66,1 (Spring):l- 26. Beleid & Maatschappij 1997/1 5

5 Eeten, M. van, M. van Twist, en P. Kalders, 1996, Verhalen vertellen. Van een narratieve bestuurskunde naar een postmodeme beweerkunde?. Bestuurskunde, 4: Forester, J., 1993, Learning from practice stories: the priority o f practical judgment. F. Fischer en J. Forester (eds.), The argumentative turn in policy analysis and planning, Durham, Duke University Press. Kaplan, T., 1986, The Narrative structure of policy analysis. Journal of Policy Analysis and Management, 5, (4): Kaplan, T., 1993, Reading Policy Narratives; Beginnings, Middles, and Ends. F. Fischer en J. Forester, (eds), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, Durham: Duke University Press. Murphy, J.P., 1990, Pragmatism, from Peirce to Davidson. Boulder: Westview Press. Putnam, H., 1995, Pragmatism, An Open Question. Oxford: Blackwell. Roe, E., 1994, Narrative Policy Analysis. Theory and Practice. Durham: Duke University Press. Schon, D.A. en M. Rein, 1994, Frame reflection, toward the resolution of intractable policy controversies. New York: Basic Books. Wagenaar, H., 1994, Grote Vragen, Kleine Antwoorden. Enige empirische reflecties op het werk van de Commissie Programma-Evaluatie. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Weiss, C.H., 1980, Knowledge creep and decision accretion. Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization. 1, 3: White, M.G., 1952, Social thought in America. The revolt against formalism. New York: Viking Press. Yanow, D., 1996a, How Does a Policy Mean? Interpreting Policy Analysis and Organizational Actions. Washington DC: Georgetown University Press. Yanow, D., 1996b, Narrative and Practice in Public Administration. Presented to Narrative and Metaphor across the Disciplines, Conference paper, Auckland, New Zealand. 6 Beleid & Maatschappij 1997/1