Eerste tussenrapportage. Implementatieadviseur Nazorg. voor de VNG

Transcriptie

1 Eerste tussenrapportage Implementatieadviseur Nazorg voor de VNG 21 juni 2010 Wicher Pattje versie 1.1

2 1. De opdracht in de context 1.1. De aanleiding Op 8 juli 2009 hebben de Staatssecretaris van Justitie en de voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) het Samenwerkingsmodel Nazorg volwassen (ex-)gedetineerde burgers ondertekend. Het Samenwerkingsmodel Nazorg beschrijft de ambities van Rijk en gemeenten op dit terrein en formuleert de wederzijdse taken en verantwoordelijkheden. Het ministerie van Justitie en de VNG zijn daarbij overeengekomen dat in 2010 en 2011 tijdelijk extra middelen voor gemeenten beschikbaar worden gesteld, om gemeenten tegemoet te komen in de financiering van de gemeentelijke coördinatie van nazorg aan ex-gedetineerde burgers in regionale samenwerkingsverbanden zoals de Veiligheidshuizen. De Staatssecretaris van Justitie heeft de gemeenten in haar brief van 29 oktober 2009 er over geïnformeerd dat besloten is de rijksbijdrage voor 2010 ( 6 miljoen) te verdelen via de 43 centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid, op basis van de aantallen ex-gedetineerden die in 2008 naar gemeenten uitstroomden. Het Ministerie van Justitie en de VNG hebben in januari 2010 gezamenlijk de invoering van het Samenwerkingsmodel nazorg volwassen (ex-) gedetineerde burgers ter hand genomen. In het Plan van Aanpak voor de invoering staat dat de VNG voor het uitvoeren van haar aandeel bij die invoering een implementatieadviseur nazorg zal aanstellen. De VNG heeft aan CONJUNCT Beleidsadvisering en Procesmanagement, in de persoon van ondergetekende, gevraagd de rol van implementatieadviseur nazorg op zich te nemen. De opdracht is in de praktijk eind december 2009 gestart en duurt tot het eind van De opdracht De opdracht die de implementatieadviseur nazorg van de VNG heeft, maakt onderdeel uit van het Plan van Aanpak voor invoering van het Samenwerkingsmodel nazorg volwassen (ex-)gedetineerde burgers. De invoering van dat Samenwerkingsmodel is een gezamenlijk initiatief van met Ministerie van Justitie en de VNG. In het Plan van Aanpak staan de doelen voor 2010 van het project genoemd. Dat zijn er vier: a. Eind 2010 beschikken gemeenten, de penitentiaire inrichtingen en maatschappelijke instellingen over regionale afspraken over de aanpak van nazorg, op basis van het samenwerkingsmodel nazorg, dus met uitwerking van de vijf leefgebieden. b. De afspraken over de aanpak van nazorg worden vastgelegd en bij voorkeur regionaal bekrachtigd, bijvoorbeeld in de regio s waar een Veiligheidshuis is, in de regio s van de centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid, dan wel anderszins

3 c. Gevangeniswezen en gemeenten beschikken over instrumenten om volgens de lijnen van het (regionale) samenwerkingsmodel nazorg te werken. d. Maatschappelijke organisaties, betrokken bij het realiseren van nazorg, committeren zich bestuurlijk aan de doelstellingen van het samenwerkingsmodel. De implementatieadviseur nazorg heeft als hoofdtaak gekregen om te bevorderen dat deze vier doelstellingen worden verwezenlijkt, voor zover het gaat om de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Dat komt er concreet op neer, dat de implementatieadviseur nazorg bevordert dat: de centrumgemeenten 1 Maatschappelijke Opvang voor het eind van 2010 bestuurlijke afspraken hebben gemaakt met hun regiogemeenten over de wijze waarop de nazorg aan ex-gedetineerde burgers in de regio gestalte zal krijgen en wat daarbij de verhouding is tussen de centrumgemeente en de regiogemeenten; de gemeenten in de regio s voor Maatschappelijke Opvang op bestuurlijk niveau afspraken hebben gemaakt met de Penitentiaire Inrichtingen (PI en) in hun omgeving over de samenwerking met betrekking tot nazorg; de gemeenten in de Maatschappelijke Opvang-regio s op bestuurlijk niveau afspraken hebben gemaakt met de maatschappelijke organisaties, die in de regio (delen van) de nazorg uitvoeren. Bij de laatste twee punten komen ook de instrumenten om de hoek kijken. De gemeenten kunnen alleen maar afspraken met de PI en en met de maatschappelijke organisaties maken, als ze samen beschikken over de instrumenten om aan nazorg invulling te geven. De afspraken dienen dus enerzijds om de verantwoordelijkheden en de regie bij nazorg vast te leggen en anderzijds om vast te leggen welke instrumenten ingezet worden om tot nazorg te komen. Ik heb bij mijn opdracht bewust het woord bevorderen gebruikt. De gemeenten zijn, hoewel leden van de VNG, autonoom in hun vertaling en hun invulling van de overeenkomsten die de VNG als hun vereniging sluit. De rol van de VNG beperkt zich in de praktijk dus tot de volgende punten: het informeren van gemeenten over de achtergronden van de overeenkomst (in dit geval over het Samenwerkingsmodel); het aangeven van de eventuele urgentie ervan en het bevorderen dat het gevoel van urgentie wordt gedeeld; het toelichten van acties die van gemeentezijde die nodig zijn om haar deel van de overeenkomst te kunnen naleven; het adviseren van individuele gemeenten over het organiseren van die acties in de specifieke context van die gemeente, liefst aan de hand van voorbeelden uit vergelijkbare gemeenten. Daarmee is kort samengevat ook mijn opdracht en de door mij gekozen invulling daarvan geschetst. 1 Voor de toelichting op de keuze van centrumgemeenten verwijs ik naar paragraaf

4 1.3. Het Samenwerkingsmodel Het Samenwerkingsmodel Nazorg is tot stand gekomen vanuit een eendrachtige samenwerking tussen enerzijds medewerkers van het Ministerie van Justitie (vanuit het Project Sluitende Aanpak Nazorg, de PI en en het hoofdkantoor van de Dienst Justitiële Instellingen (DJI)) en anderzijds medewerkers vanuit verschillende gemeenten, de Veiligheidshuizen en de VNG. Er is ruim anderhalf jaar aan gewerkt. Het Samenwerkingsmodel legt de verantwoordelijkheden en taken vast van zowel de PI als van de gemeente bij nazorg aan volwassen ex-gedetineerde burgers en beschrijft de wijze waarop zij daarover onderling communiceren. Al voor het Samenwerkingsmodel bestond, was er aan de nazorg voor ex-gedetineerde burgers een zeer belangrijke impuls gegeven door de zogenaamde kwartiermakers nazorg van DJI. Later zijn deze kwartiermakers als netwerkadviseurs nazorg (hierna kortweg netwerkadviseurs) overgegaan naar het programma Sluitende Aanpak Nazorg van het Ministerie van Justitie. Hun belangrijkste taak is geweest individuele gemeenten te informeren over het belang van nazorg en de communicatie tussen die gemeenten en de PI en te bevorderen. Dat is wonderwel goed gelukt. In 405 van de 431 gemeenten bestaat inmiddels de functie van contactambtenaar nazorg, die als aanspreekpunt dient voor de medewerkers maatschappelijke dienstverlening (MMD ers) in de PI en. Voor ik aan mijn opdracht begon, waren de meeste gemeenten dus al bekend met het fenomeen nazorg en er bestond ook al enige ervaring met dat fenomeen. Het gebruik van de detentietijd voor nazorg In het Samenwerkingsmodel is de essentie vastgelegd voor het samenspel tussen PI en gemeente op het gebied van nazorg. Die essentie is dat de detentietijd wordt gebruikt voor het zo goed mogelijk voorbereiden van de nazorg. Ook kan de detentietijd worden gebruikt om alvast met onderdelen van de nazorg te beginnen (bijvoorbeeld het volgen van een opleiding, het vinden van een werkgever of het saneren van een schuld). De essentie van het Samenwerkingsmodel is dus dat PI en gemeente vanaf het begin van de detentie samen optrekken. Als we dat doortrekken naar de regionale afspraken tussen centrumgemeente en regiogemeenten over nazorg, dan ontstaat het volgende beeld: de gemeenten in de regio vormen samen met de PI en in de regio en de vaak toch al regionaal opererende maatschappelijke organisaties een hecht samenwerkingsverband dat de nazorg regelt voor alle gedetineerden uit die regio. Om zo dicht mogelijk aan te sluiten bij al bestaande hechte regionale samenwerkingsverbanden zijn de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang gekozen als organiserende overheid van de regionale aanpak

5 Om dat samen optrekken in de nazorg te faciliteren is in het Samenwerkingsmodel bepaald dat het Gevangeniswezen gedetineerden zoveel mogelijk regionaal zal plaatsen. Die regionale plaatsing is wezenlijk omdat gemeenten beter in staat zijn de detentietijd in de PI te gebruiken, naarmate de PI dichter in de buurt ligt van die gemeente. Als de medewerkers van de gemeente te ver moeten reizen en veel verschillende contacten met PI en moeten onderhouden, wordt het te duur, wordt het te lastig en gebeurt het niet. Vanuit deze regionaliseringsfilosofie is zowel het project als mijn opdracht gestart De keuze voor de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang In de overeenkomst die in juli 2009 tussen Justitie en de VNG werd getekend, wordt bepaald dat in 2010 en 2011 tijdelijk extra middelen voor gemeenten beschikbaar worden gesteld, om gemeenten tegemoet te komen in de financiering van de gemeentelijke coördinatie van nazorg aan ex-gedetineerde burgers in regionale samenwerkingsverbanden zoals de Veiligheidshuizen. In overleg met de VNG is besloten dat geld uit te keren, naar rato van het aantal uitstromende ex-gedetineerden. Maar tevens is besloten dat het geld zou worden uitgekeerd aan de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang. Die zouden er in hun regio voor moeten zorgen dat er op het gebied van nazorg een vorm van coördinatie tot stand komt. De keuze voor de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang was logisch omdat een groot deel van de keten die in een centrumgemeente betrokken is bij nazorg, ook betrokken is bij de Maatschappelijke Opvang. Veel centrumgemeenten hebben in hun Stedelijk Kompas voor de Maatschappelijke Opvang ook aangegeven dat nazorg aan ex-gedetineerden één van de uit te voeren taken zal zijn. Door de keuze van de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang is dus gepoogd om met de nazorg aan te sluiten bij een al bestaande coördinerende functie ten aanzien van de Maatschappelijke Opvang in de centrumgemeenten. In overleg met de VNG is besloten het geld uit te keren aan de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang, naar rato van het aantal uitstromende ex-gedetineerden in de regio van de Maatschappelijke Opvang. Daarbij is voor de uitkering over 2010 als peiljaar 2008 genomen. In de brief aan de centrumgemeenten, met de aankondiging van de komst van extra middelen voor nazorg, staat met zoveel woorden dat de coördinatie bij voorkeur moet plaatsvinden in het verband van het Veiligheidshuis. Veel centrumgemeenten hebben er waarschijnlijk mede daarom voor gekozen om niet hun regionaal overleg Maatschappelijke Opvang, maar hun Veiligheidshuis als centrum te nemen, van waaruit de regionale aanpak van nazorg wordt georganiseerd. Dat heeft geeft in de praktijk twee complicaties: De regio s van de Veiligheidshuizen lopen meestal niet parallel met die van de Maatschappelijke Opvang. De keuze voor het Veiligheidshuis betekent dus vaak dat men onderling tot een nadere verdeling van de middelen moest gekomen. Doorgaans is dit in goed onderling overleg verlopen

6 Veel Veiligheidshuizen waren al bezig met een regionale aanpak en daar kon de regionale aanpak van nazorg prima bij aansluiten. Maar er zijn ook regio s waar wel de keuze is gemaakt om de regionale aanpak van nazorg te beleggen in het Veiligheidshuis, terwijl dat Veiligheidshuizen zelf nog niet regionaal werkt. Dan wordt de nazorg dus min of meer de voortrekker in het regionaliseringproces. Dat leidt onmiskenbaar tot een zekere traagheid in de ontwikkeling van regionale nazorg. In regio s waar de keuze is gemaakt voor het samenwerkingsverband van de Maatschappelijke Opvang, hebben ze van deze pionierspositie in ieder geval geen last. Het is nog te vroeg om te kunnen zeggen dat ze in die regio s gemiddeld ook een stuk sneller zullen zijn met het maken van bestuurlijke afspraken over nazorg. Ik hoop in een volgende tussenrapportage inzichtelijk te kunnen maken of er tussen deze regio s significante verschillen bestaan

7 2. Werkwijze en resultaat Voorafgaand aan mijn werkzaamheden heeft de VNG in februari een ledenbrief rondgestuurd, met daarin informatie over de achtergronden van het project in het algemeen en over mijn activiteiten in het bijzonder. In die ledenbrief is ook het adres vermeld, via welk ik bereikbaar ben via de VNG: Om gemeenten goed ter zijde te kunnen staan op het gebied van nazorg en de regionale samenwerking, moest ik een beeld zien te krijgen van de stand van zaken. Ik heb daarom besloten eerst maar een ronde te maken langs de 43 centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang. Die ronde is gestart begin februari 2010 en is inmiddels afgerond. In de gemeente Zwolle heb ik een gesprek gevoerd, dat om verschillende redenen te weinig informatie heeft opgeleverd. Voordat ik voor die gemeente een gedetailleerd beeld kan geven van de stand van zaken, zal ik een tweede gesprek nodig hebben Algemeen oordeel over de stand van zaken In het algemeen kun je zeggen dat er in de Nederlandse gemeenten hard wordt gewerkt aan het verbeteren van de nazorg. En zeker voor de centrumgemeenten geldt dat er overal het besef bestaat dat men als het gaat om een regionale aanpak iets tot stand moet brengen. Nergens ben ik verzet tegen gekomen tegen het verzoek van de VNG aan de centrumgemeenten om de coördinatietaak op zich te nemen. Daarvoor zijn denk ik twee oorzaken: Door het werk van eerst de kwartiermakers en later de netwerkadviseurs nazorg is in verreweg de meeste gemeenten het besef aanwezig dat nazorg niet iets is dat gemeenten zouden moeten doen om Justitie te plezieren. Gemeenten beseffen inmiddels dat nazorg past binnen de gemeentelijke zorgverantwoordelijkheid en dat ze er bovendien ook zelf voordeel bij hebben in de sfeer van minder criminaliteit en overlast. Doordat er van het Rijk geld is gekomen voor nazorg, waarbij in de brief expliciet is aangegeven dat het bestemd is voor coördinatie van nazorg, accepteren centrumgemeenten dat ze een taak hebben die naar behoren moet worden vervuld. Zo gewetensvol gaat de lokale overheid wel te werk. Als ik nu, na mijn eerste inventariserende ronde, tot een beoordeling moet komen van de stand van zaken, is die ronduit positief. Ik verwacht dat in ruim 60% van de regio s er, zonder dat ik daar veel aan hoef bij te dragen, aan het eind van dit jaar bestuurlijke afspraken zullen liggen over de regionale aanpak van nazorg. In die afspraken zullen de rollen en verantwoordelijkheden van de centrumgemeente, in veel gevallen het Veiligheidshuis en de regiogemeenten zijn vastgelegd. In de overige 40% zal de inspanning van mijn kant (en niet te vergeten van die van de netwerkadviseurs) groter moeten zijn, maar ook daar verwacht ik dat toch zeker de helft van die centrumgemeenten nog dit jaar tot bestuurlijke afspraken zal kunnen komen

8 Of die afspraken nu precies voor 31 december 2010 bestuurlijk zullen worden afgetikt, of dat dit pas in de eerste maanden van 2011 gebeurt, lijkt mij geen halszaak. Van belang is dat uiterlijk aan het eind van 2010 de strekking van de afspraken duidelijk is en dat alle partijen hebben aangegeven dat ze kunnen instemmen met de aard van die afspraken. Wie de huidige stand van zaken met betrekking tot de nazorg vergelijkt die met bijvoorbeeld de stand van zaken in 2005, toen de kwartiermakers nazorg vanuit DJI hun werkzaamheden startten, die ziet een grote vooruitgang. De conclusie kan alleen maar zijn dat het domein van de nazorg aan ex-gedetineerde burgers in vijf jaar tijd in ras tempo tot ontwikkeling is gekomen. Die ontwikkeling is geïnitieerd vanuit Justitie, maar zeker de laatste twee jaren hebben gemeenten op eigen kracht die ontwikkeling voortvarend doorgezet De gekozen aanpak Andere dan centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang Doordat veel centrumgemeenten gekozen hebben voor de coördinatie van nazorg in het verband van hun Veiligheidshuis, heb ik te maken gekregen met coördinerende gemeenten, die geen centrumgemeente Maatschappelijke Opvang zijn. Dat zijn Hoogeveen, Harderwijk, Tiel, Kerkrade, Sittard-Geleen. De gemeente Roermond heb ik mee kunnen nemen in het gesprek met de gemeente Venlo. Gesprekspartners Ik heb er voor gekozen om in mijn eerste ronde op ambtelijk niveau contact te zoeken met de centrumgemeenten. Dat was in ongeveer de helft van de gevallen de beleidsmedewerker Maatschappelijke Opvang, of de projectleider nazorg ex-gedetineerden, vaak aangevuld met de contactfunctionaris nazorg voor de MMD ers. Waar gemeenten gekozen hebben voor organisatie van de nazorg binnen hun Veiligheidshuis, heb ik in de meeste gevallen gesproken met de ketenregisseur nazorg en/of de manager van het Veiligheidshuis. In veel gemeenten was er dan echter ook voor gezorgd dat de beleidsmedewerker Maatschappelijke Opvang van de centrumgemeente aanwezig was. De keuze voor het ambtelijk niveau was ingegeven door het feit dat het me in eerste instantie ging om het verzamelen van informatie over de stand van zaken. In tweede instantie wilde ik bevorderen dat er zo dat proces niet al in gang was gezet gewerkt zou gaan worden aan het maken van regionale afspraken, in eerste instantie met de regiogemeenten. Het zijn toch in alle gevallen de ambtenaren die daartoe de eerste stappen zullen moeten zetten. Informatie en advies In alle gesprekken heb ik informatie gevraagd over de volgende onderwerpen: a. hoe staat het op dit moment met de regionale samenwerking op het gebied van nazorg? b. wat is het verwachte tijdpad voor het (kunnen) maken van bestuurlijke afspraken over nazorg? c. wordt die aan de samenwerking in de regio invulling gegeven in verband van de Maatschappelijke Opvang-regio, van het Veiligheidshuis, of van een ander construct? - 8 -

9 d. is er al een plan voor de besteding van het geld? Is daarover al overleg gevoerd met de regiogemeenten? e. met welke PI en is er samenwerking en hoe is die samenwerking het best te typeren? f. hoe staat het met de nazorg op de vijf leefgebieden? (die vraag kon meestal alleen nog maar worden beantwoord voor de nazorg in de centrumgemeente zelf) g. wat is het grootste knelpunt (of wat zijn de grootste knelpunten) op dit moment? Daarnaast heb ik overal aangeboden om mee te helpen de knelpunten door middel van advisering weg te werken of om draagvlak te vergroten door bestuurders (al dan niet in verband van een regionaal college) te informeren over nazorg en het belang van het maken van regionale afspraken daarover. Inmiddels begint zich dat te vertalen in verzoeken voor inleidingen en workshops op conferenties, etc. Bestuurlijke wisseling Het Plan van Aanpak voor de invoering van het Samenwerkingsmodel startte ongeveer twee maanden voordat er in Nederland gemeenteraadsverkiezingen zouden worden gehouden. In de praktijk betekent dit, dat er in veel gemeenten tussen maart en mei een bestuurlijk vacuüm is geweest. Dat gevoegd bij het gegeven dat in alle gemeenten veel zal moeten worden bezuinigd, heeft geleid tot een grote voorzichtigheid bij ambtenaren als het gaat om het doen van toezeggingen. Bestuurlijke dekking voor extra inspanningen op het gebied van de nazorg kon vaak niet worden verkregen. Dat was overigens nog een extra reden om mijn eerste contacten niet bestuurlijk, maar ambtelijk te kiezen. In de praktijk heeft het bestuurlijke vacuüm er voor gezorgd dat er in de meeste gevallen wel ambtelijk voorbereidingen zijn getroffen voor regionale samenwerking op het gebied van de nazorg, maar dat de bestuurlijke goedkeuring daarvoor nog niet is verkregen. In de gemeenten waar een bestuurlijke wisseling heeft plaatsgevonden op de portefeuilles die met nazorg te maken hebben, zal, vanwege de inwerkperiode, die bestuurlijke goedkeuring ook nog wel even op zich laten wachten Afstemming en overleg Afstemming tussen mijn werkzaamheden in het project, die van het Ministerie van Justitie en die vanuit het Gevangeniswezen heeft om de veertien dagen plaats gevonden in het Kernteam Nazorg. Daarin zijn Justitie, Gevangeniswezen en VNG vertegenwoordigd. Alle belangrijke stappen in het project zijn daar voorbesproken en geaccordeerd. Al mijn afspraken met centrumgemeenten heb ik inzichtelijk gemaakt voor de netwerkadviseurs nazorg (netwerkadviseurs), door ze toegang te geven tot mijn internetagenda. In ongeveer 25% van de afspraken is de netwerkadviseur meegegaan. Daarnaast heb ik met alle netwerkadviseurs voorgesprekken gehad om een indruk te krijgen van de globale stand van zaken met betrekking tot de nazorg in hun regio

10 Waar ik in een centrumgemeente stuitte op grote problemen op het vlak van de nazorgpraktijk en/of van de regionale samenwerking, heb ik na het bezoek contact opgenomen met de netwerkadviseur om mijn zorgen te delen. In alle gevallen heeft dat geleid tot een gezamenlijke strategie over hoe in de toekomst de betreffende gemeente te benaderen Typering van de stand van zaken in het eerste kwartaal van 2010 Ik heb geprobeerd een overzicht te maken van de globale stand van zaken bij het maken van bestuurlijke regionale afspraken over nazorg. Let wel: dit overzicht gaat dus niet over de stand van zaken voor zover het de nazorg zelf betreft. In de volgende zal ik een serie kaartjes maken waarop allerlei aspecten van de nazorg en de ontwikkeling daarin zichtbaar worden. Het resultaat is kort samengevat als volgt: In 19 van de 43 regio s is mijn verwachting dat er aan het eind van het jaar bestuurlijke afspraken liggen met de gemeenten in de regio 2, zonder dat ik daar veel aan hoef te doen. Op het punt van de bestuurlijke afspraken met de PI en kom ik in hoofdstuk 3 nog terug. Bestuurlijke afspraken met maatschappelijke organisaties zijn er in deze 18 centrumgemeenten al gemaakt, meestal in het kader van Stedelijk Kompas Maatschappelijke Opvang. En omdat de maatschappelijke organisaties in de keten bij nazorg bijna gelijk zijn aan die in de keten voor de maatschappelijke opvang, verwacht ik dat die afspraken zondermeer vertaald kunnen worden naar afspraken over nazorg die kunnen gelden voor de hele regio. In 9 van de 43 regio s komt het naar mijn verwachting wel goed met de bestuurlijke afspraken met de regiogemeenten, maar daar is het regionale proces naar mijn inschatting wat brozer en kwetsbaarder. Ik zal de ontwikkelingen daar dus wat frequenter en wat alerter volgen. In deze regio s zijn er in de centrumgemeente wel al afspraken met de maatschappelijke organisaties. In 8 regio s is de situatie met betrekking tot de regionalisering van nazorg zorgelijker. Daar is onduidelijkheid over wie het initiatief zal nemen bij de regionale afspraken en soms is er ook een combinatie met een gebrekkige aanpak van de nazorg in de centrumgemeente zelf. Met deze regio s zal ik mij in de volgende periode tot aan de zomervakantie extra bezig houden. In 7 regio s schat ik in dat er geen regionale afspraken komen, als er niet nadrukkelijk hulp van buitenaf komt. In deze zes regio s heb ik samen met de netwerkadviseurs een aanpak doorgesproken, waarbij we ieder afzonderlijk, maar wel in nauwe samenhang, onze taak en verantwoordelijkheid hebben. Op twee na hebben deze regio s inmiddels aangegeven dat ze de hulp van buitenaf graag willen ontvangen 2 Daarbij ga ik er van uit dat het tempo niet negatief zal worden beïnvloedt door de bestuurswisselingen die als gevolg van de gemeenteraadsverkiezingen in de regio zijn opgetreden

11 2.5. De bestemming van het geld Het Rijk heeft tijdelijk extra middelen voor gemeenten beschikbaar gesteld, om gemeenten tegemoet te komen in de financiering van de gemeentelijke coördinatie van nazorg aan ex-gedetineerde burgers in regionale samenwerkingsverbanden. Dat geld is inmiddels verdeeld over de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang. Voor zover ik heb kunnen vaststellen, wordt dat geld in elke centrumgemeente besteed aan het doel waarvoor het door het Ministerie van Justitie bestemd is. In de financiële verhouding tussen gemeente en Rijk is het te doen gebruikelijk dat het Rijk structureel betaalt als gemeenten er een nieuwe taak bij krijgen. Incidenteel geld wordt verstrekt om de nieuwe taak op te zetten. In het geval van de nazorg is besloten dat de nazorg zelf geen nieuwe taak was, maar de (regionale) coördinatie van nazorg wel. Gemeenten zouden voor het opzetten van die coördinatiefunctie gedurende twee jaar geld krijgen. Gemeenten gebruiken het geld echter voor de uitvoering van de coördinatiefunctie. Eigenlijk is de gemeente Deventer de enige gemeente die de middelen inzet om de coördinatietaak van de grond te krijgen. Omdat bijna alle gemeenten het geld besteden aan de uitvoering van de coördinatie, lopen ze aan tegen het probleem van de tijdelijkheid van het geld. Je kunt voor twee jaren wel een coördinatiefunctie creëren, maar wat daarna? Een optie zou zijn: daarna nemen de gemeenten de financiering van de coördinatiefunctie over. In tijden van grote bezuinigingen is dat echter niet een onderwerp waarop nu al zekerheid verkregen kan worden. In veel gemeenten wordt de coördinatiefunctie dus echt tijdelijk ingevuld. Met alle risico s van dien. De meeste gemeenten gaan dus over tot de tijdelijke aanstelling van een coördinator nazorg, al hebben de functionarissen allerlei benamingen 3. Ik heb geprobeerd een inschatting te maken van de caseload van zo n coördinator. De bezigheden verschillen wel iets, maar globaal kan ik de volgende taken benoemen: het ontvangen van DPAN-formulieren; het nabellen/mailen naar de MMD ers om de informatie completer te krijgen; het bellen/mailen met medewerkers bij gemeentelijke diensten en maatschappelijke organisaties om te achterhalen wat er nog meer in de dossiers bekend is; het bezoeken van een deel van de gedetineerden in de PI ter voorbereiding op de nazorg (meestal alleen nabijgelegen PI en en vaak alleen bij gecompliceerde gevallen); het voorbereiden van een nazorgoverleg of casusoverleg met ketenpartners; het volgen en monitoren van de casus en eventueel het opnieuw agenderen voor een volgend overleg; het onderhouden van contacten met de ketenpartners in algemene zin. 3 In de volgende tussenrapportage zal ik een overzicht geven van hoe de gemeenten het geld (naar alle waarschijnlijkheid zullen gaan) besteden

12 Een coördinator voor 36 uur per week met deze taken kan gemiddeld een caseload aan van 200 ex-gedetineerden per jaar. De vergoeding vanuit het Rijk voor 2010 en 2011 voor 200 gedetineerden is ongeveer Daarvan kan geen voltijd coördinator worden gefinancierd. Inclusief overhead bedragen de kosten voor de gemeente ongeveer het dubbele. Gemeenten financieren dus ongeveer zelf de helft van de kosten voor de coördinatie van nazorg. Mijn conclusie is dat het geld wordt besteed zoals was bedoeld, dat het inderdaad gaat (zoals ook in de beschikking staat) om een tegemoetkoming in de financiering van de coördinatie nazorg en de in dat kader uit te voeren coördinatietaken en dat er een groot risico kleeft aan de tijdelijkheid van het geld

13 3. Obstakels in het veld bij het organiseren en verbeteren van nazorg 3.1. Worstelingen van gemeenten Ambtenaren in veel centrumgemeenten ervaren de nazorgtaak en de regionalisering in zekere zin als een worsteling. De vraagstukken die moeten worden opgelost gaan verder dan alleen de simpele vraag hoe je nazorg het best organiseert. Op tenminste drie onderdelen zijn er vragen bij gemeenten. De regie op de ketenregie Voor nazorg is het nodig dat de gemeente de nazorgketen 4 organiseert. Dat klinkt overzichtelijk. De nazorgketen is echter niet de enige keten die de (centrum)gemeente organiseert. Er is een Oggz-keten, er is een huiselijk geweld keten, er is een Maatschappelijke Opvang keten. Vaak zijn die ketens niet op dezelfde plaats belegd, zijn er andere voortrekkers en verschillende ketenregisseurs. Gaat het over jongeren (vaak tot 23 of 25 jaar) dan heeft een aantal gemeenten de coördinatie van de ketens daarvan belegd in het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Waar moet nu de nazorgketen worden belegd? Hoe verhoudt daarin een CJG zich tot een Veiligheidshuis? Hoe zorg je er voor dat de verschillende registratiesystemen nog een beetje met elkaar kunnen praten? Hoe voorkom je dubbelingen of juist hiaten ( ik dacht dat de andere keten het wel opnam ) in de aanpak? En hoe zit het met de opschaling? In een aantal ketens is die vastgelegd (bijvoorbeeld bij huiselijk geweld). Is die van nazorg dezelfde? Of is dat juist niet handig? Iedere gemeente kapt zich zelfstandig een weg door dit oerwoud. Dat kan ook haast niet anders, omdat de regionale uitgangssituatie bijna overal verschilt. Dat maakt het voor mij lastig om passende adviezen te geven. Vooralsnog beperk ik mij er toe in beeld te krijgen waar beleidsmatig, dan wel op basis van gevoelde urgentie, het voortouw ligt in de nazorgontwikkeling. En ik adviseer zoveel mogelijk aan te sluiten bij de organisatiestructuur die al bestaat (of in ontwikkeling is) op dat beleidsveld of in die portefeuille. Ik kom op dit punt bij de aanbevelingen nog terug. De keuze van het model van de regionalisering Bijna alle centrumgemeenten kampen met het vraagstuk welk model voor een regionale aanpak van de nazorg in hun situatie het beste zou zijn. Wat doe je centraal, al dan niet in je Veiligheidshuis, en wat doe je decentraal. Waar blijft de autonomie van de regiogemeente? Hoe ga je om met de DPAN-formulieren? Het kiezen tussen de verschillende denkbare modellen wordt moeilijk om de volgende samenloop van redenen: 4 Eigenlijk gaat het niet om een keten maar om een nazorgnetwerk. Het gaat immers bij nazorg om parallelle en niet om volgtijdelijke taakuitoefening van de verschillende partners. Omdat elders voortdurend sprake is van een ketenaanpak zal ik dat woord hier ook blijven gebruiken

14 er is nog bijna nergens een regionaal model actief, dus je kunt niet ergens gaan kijken en vragen hoe het bevalt; er is geen overzicht over welke modellen denkbaar zijn; er is geen overzicht over de consequenties van modellen voor de aansturing en de organisatie er van (er bestaan bijvoorbeeld geen stroomdiagrammen voor de besluitvorming). Dit vacuüm bemoeilijkt in meer dan de helft van de centrumgemeenten (eigenlijk overal waar een andere dan een groene aanduiding is gegeven) het proces van regionalisering van de nazorg. In bijlage 1 heb ik een aantal modellen geschetst. Op korte termijn wil ik graag een discussie over die modellen en vervolgens een uitwerking, resulterend in een factsheet met een duidelijke typering per model, voor- en nadelen, organisatorische consequenties etc. Dit lijkt me een communicatieopdracht! Tijdgebrek voor de organisatie van nazorg bij kortgestraften Veel kortgestrafte gedetineerden krijgen in de praktijk niet of nauwelijks nazorg. De belangrijkste reden daarvoor is: tijdgebrek om de nazorg effectief te organiseren. Vaak zijn de kortgestrafte gedetineerden al weer terug in hun woonplaats, voordat er aldaar een DPANformulier over hen is ontvangen. In sommige gemeenten is het zelfs tot beleid verheven dat kortgestraften geen nazorg krijgen: in bijvoorbeeld Amsterdam en in Apeldoorn is de beleidslijn dat er geen nazorg wordt verleend aan mensen die minder dan één maand in detentie zijn geweest. In zeer veel andere gemeenten is het niet zozeer een beleidslijn, maar vanwege tijdsgebrek is het voor een groot deel van die categorie kortgestrafte ex-gedetineerde burgers wel de praktijk. Soms is ook capaciteitsgebrek de oorzaak: in veel gemeenten is er te weinig menskracht om de nazorg voor alle ex-gedetineerden te coördineren. En, hoewel niet expliciet verwoord, hebben veel gemeenten het idee dat er op het gebied van nazorg niet zoveel te doen is. De veronderstelling is dat deze categorie kortgestraften op de vijf leefgebieden nauwelijks problemen heeft (of tijdens detentie kan hebben opgelopen) en dus weinig nazorg nodig heeft (tenzij hij of zij zichzelf meldt). Dat blijkt een ernstig misverstand te zijn. De recidivemonitor van het WODC geeft daarover namelijk een heel andere boodschap. De recidive van ex-gedetineerde burgers die korter dan een maand in de PI verbleven, ligt maar een paar procentpunten onder de recidive van de totale groep ex-gedetineerden (zie bijlage 2). De uitstroom van ex-gedetineerden met een detentietijd van minder dan één maand is iets minder dan de helft van de totale uitstroom. We hebben het hier dus over een hele grote groep, waarbij òfwel om beleidsredenen, òfwel vanwege uit tijd of capaciteitsgebrek, de nazorg in veel gevallen niet adequaat wordt geleverd. Dat lijkt me niet de bedoeling

15 3.2. Obstakels in de samenwerking tussen gemeenten en PI en Er zijn drie vrij grote obstakels in de samenwerking tussen gemeenten en PI en. Maar laat ik beginnen met te zeggen dat er in veel gemeenten een goede samenwerking is met één of meer PI en in de regio. Soms zit er een MMD er in het nazorgoverleg. Dichtbij gelegen PI en worden door nazorgmedewerkers frequent bezocht. Er zijn in die gevallen vaak goede afspraken gemaakt over faciliteiten (bijvoorbeeld een laptop mee om een vingerafdruk scan te kunnen maken voor een ID-bewijs). Waar medewerkers vanuit de gemeente en vanuit de PI elkaar persoonlijk hebben leren kennen, is de samenwerking vaak beter dan waar dat niet gebeurd is. Ondanks dat zijn er drie grote obstakels: Het gebrek aan regionale plaatsing In hoofdstuk 1 (aan het eind van paragraaf 1.3) heb ik al aangegeven hoezeer de essentie van het Samenwerkingsmodel draait om een gezamenlijke regionale aanpak en hoezeer de regionale plaatsing daarbij een belangrijke voorwaarde is. Het Gevangeniswezen hanteert een andere definitie van regionale plaatsing dan veel gemeenten. Voor het Gevangeniswezen is regionale plaatsing: plaatsing gedurende de laatste maanden van detentie in een PI in hetzelfde arrondissement als de uitstroomgemeente, of in een aangrenzend arrondissement. Voor gemeenten is regionale plaatsing: plaatsing in zo weinig mogelijk en zo dicht mogelijk nabij gelegen PI en. Gemeenten zouden het liefst zien dat ze met drie PI en te maken zouden hebben: één voor de vrouwelijke gedetineerden, één voor de ISD en één voor de rest 5. Om allerlei (ongetwijfeld valide) redenen lukt het het Gevangeniswezen in steeds mindere mate om regionaal te plaatsen, zelfs binnen hun eigen definitie. Gemeenten zien zeker in 2010 een duidelijke vermindering van het aantal gedetineerden dat bij hen in de buurt de laatste maanden van de detentie uitzit. Omdat in veel gemeenten een grens is gesteld aan het aantal kilometers dat gereisd mag worden om gedetineerden (of MMD ers) te bezoeken, lukt het dus steeds minder om vanuit de gemeente de PI in te gaan. En dat was toch één van de belangrijke doelstellingen van het Samenwerkingsmodel. Ik kan met dit vraagstuk niet veel anders dan de klachten verzamelen en doorgeven. Dat doe ik bij dezen. Op mijn verzoek hebben een paar gemeenten bijgehouden in hoeveel verschillende PI en de thans in detentie verblijvende gedetineerden zitten. De absolute kroon spant Amersfoort: de 5 Los van de reisafstand zouden centrumgemeenten al heel gelukkig zijn als alle gemeenten in hun regio steeds met een klein aantal dezelfde PI en te maken zouden hebben. Die PI en hoeven nog niet eens dichtbij de betreffende regio te liggen. Bij de nazorg gaat het toch vooral om het maken van afspraken over de tussen gemeente, PI en maatschappelijke organisaties. Als de PI en weten dat ze voor de regio werken en de gemeenten in de regio kennen hun PI en, dan zou er al veel gewonnen zijn

16 72 gedetineerden vanuit de gemeente Amersfoort die eind april in de detentie verbleven, waren verdeeld over 29 PI en. Het voorbeeld is als bijlage 3 toegevoegd. Een ander probleem doet zich voor (en blijft zich waarschijnlijk in de toekomst voordoen) in Brabant. Daar is de regionale capaciteit aanzienlijk verkleind door het ontrekken aan de penitentiaire capaciteit van de PI Tilburg en door de op handen zijnde sluiting van de locatie Maashegge van PI Zuid Oost. De Tilburgse capaciteit wordt nu, zo blijkt in de praktijk, verdeeld over een groot aantal PI en in het hele land. De reisafstand voor het bezoek aan een groot aantal gedetineerden neemt daarmee zeer fors toe. Te fors voor de meeste Brabantse gemeenten, m.n. voor een stad als Eindhoven met jaarlijks 700(!) uitstromers. De kwaliteit van de informatie in DPAN-formulieren In bijna alle gesprekken is de kwaliteit van de informatie in DPAN aan de orde geweest. Het gaat om de zogenaamde screeningsinformatie van de MMD er. De MMD er voert in de eerste vijf dagen van de detentie een gesprek met de gedetineerde. In dat gesprek probeert de MMD er een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de omstandigheden van de gedetineerde op de vijf leefgebieden. Die informatie wordt via DPAN naar de gemeente gezonden. Naar het oordeel van bijna alle gemeenten is die informatie in een groot deel (naar het oordeel van een aantal gemeenten zelfs in 90%) van de gevallen niet voldoende om de aard en omvang van de problematiek op de vijf leefgebieden adequaat te kunnen inschatten en zo de gewenste nazorg te kunnen gaan organiseren. Bovendien is de informatie nogal eens onjuist. In de meeste gevallen komt dat omdat de gedetineerde de MMD er (uit schaamte, onwetendheid of met opzet) onjuiste informatie heeft verschaft. De slechte kwaliteit van de informatie in het DPAN-formulier is voor veel gemeenten een aanleiding om, al dan niet samen met de MMD er, de gedetineerde zelf in de PI te bezoeken. Dat geldt zeker voor die gedetineerden waarvan verwacht mag worden dat er op meerdere leefgebieden nazorg nodig zal zijn. Het zal duidelijk zijn dat het bezoek door de gemeentelijke nazorgmedewerker moeilijker wordt naarmate de PI verder weg ligt. Een bijzonder, maar uiterst belangrijk aspect van de informatie uit de PI, is de datum van ontslag van de gedetineerde. Het komt veelvuldig voor dat gedetineerden een aantal dagen voor de aangekondigde datum van ontslag al naar huis worden gestuurd ( de wijkagent heeft de eerste inbraak al gemeld, voordat het coördinatiepunt nazorg wist dat ie weer vrij was ). Maar het komt minstens zo vaak voor dat de datum van ontslag wordt uitgesteld, omdat blijkt dat de gedetineerde nog boetes bij het CJIB heeft openstaan. En omdat hij ze niet kan of wil betalen, moet hij nog een aantal dagen of weken in detentie verblijven. Het kan er bij gemeenten niet in dat het niet mogelijk is om daar eerder dan vlak voor ontslag uit de PI achter te komen. Te laat ontslag is voor de organisatie van nazorg minstens zo n grote ramp als te vroeg ontslag. Zeker bij complexe nazorg staan alle organisaties vanaf de datum van vrijkomen op scherp om met de nazorg te kunnen beginnen. Dat kan bij uitstel van het ontslag allemaal weer worden afgeblazen. Dat is slecht voor de motivatie

17 De ergste variant hiervan is dat iemand al vrij is, de nazorg is al gestart, en hij wordt vervolgens met het politiebusje opgehaald omdat hij alsnog moet zitten om z n boetes te betalen! Ik verzin het niet! De informatie uit penitentiaire programma s Het derde punt is de informatie uit penitentiaire programma s. Het is daarbij eigenlijk niet relevant welk penitentiair programma wordt uitgevoerd. Gemeenten worden slecht geïnformeerd over wat er met gedetineerden gebeurt in de penitentiaire programma s. Niet over wat er intramuraal gebeurt, maar ook niet over wat er extramuraal gebeurt. Dat betekent twee dingen: De nazorg kan niet goed aansluiten op de penitentiaire programmafase die direct aan de nazorg vooraf ging; In de extramurale fase is er vanuit het Gevangeniswezen geen financiering van het dagelijks levensonderhoud van de gedetineerde meer. Men verwacht dat de gedetineerde buiten de PI weer een uitkering ontvangt. Zo is het ook in de verschillende sociale zekerheidswetten vastgelegd. Dat daarvoor meestal de voorwaarde geldt van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt waarvan ook in de extramurale fase van een penitentiair programma doorgaans geen sprake is - realiseert men zich blijkbaar niet. Ik heb niet geanalyseerd hoe het komt dat de gemeenten slecht worden geïnformeerd over de situatie van de gedetineerde burger zolang die deelneemt aan een penitentiair programma. Blijkbaar is binnen de PI de MMD er (die immers het informatiekanaal is in de richting van de gemeente) niet goed geïnformeerd. Ik vermoed dat het vraagstuk kan worden opgelost als de Reclassering (die in een penitentiair programma toezicht houdt op de gedetineerde) ofwel betere informatie verschaft aan de MMD er, ofwel ook via DPAN rechtstreeks informatie kan overdragen aan de gemeente Veel voorkomende problemen met nazorg op de verschillende leefgebieden Ik heb in de interviews ook aan gemeenten gevraagd wat hun problemen zijn op de vijf leefgebieden. Hieronder volgt een overzicht van de meest voorkomende. ID bewijs en GBA Het verkrijgen van een ID-bewijs is doorgaans geen probleem. Meestal staat de gedetineerde ingeschreven in de woonplaats waar hij of zij woonde voorafgaand aan de detentie. In dat geval moet de woonplaats-gemeente naar de PI om een ID-bewijs te verzorgen. Meestal gaat dat goed. Als men vindt dat de PI te ver weg ligt, verschaft men een ID-bewijs direct bij terugkeer in de gemeente. Er zijn ook voorbeelden van (grotere) gemeenten die samenwerkingsafspraken hebben met de gemeenten waar de PI staat, zodat het ID-bewijs toch al voor einde detentie geregeld kan worden. Problemen ontstaan hier op twee manieren:

18 a. De uitstroomgemeente is niet de instroomgemeente. Dit is het geval als de gedetineerde na detentie niet terug wil naar z n oorspronkelijke woonplaats. In dat geval is de woonplaatsgemeente niet betrokken bij de nazorg en is dan doorgaans moeilijk te bewegen om in het kader van de nazorg nog wat te doen; b. De gedetineerde is om welke reden dan ook door de woonplaatsgemeente uitgeschreven naar de gemeente waar de PI gevestigd is. Dan moet de PI-gemeente dus voor het IDbewijs zorgen. En die heeft vaak geen zin om kosten te maken voor mensen die niet tot de categorie inwoners behoren. Aan deze problemen is niet zoveel te doen en ze zullen binnenkort bovendien tot het verleden behoren. Er is een wetswijziging in de maak die het voor iedere gemeente mogelijk maakt om ID-bewijzen te verschaffen, ook aan personen die daar nog niet ingeschreven staan. Te weinig woningen, of te weinig woningen met adequate zorg en begeleiding Een veel voorkomend probleem, waar ook al weinig aan te doen is, is het probleem van te weinig passende huisvestingsmogelijkheden. Dit probleem doet zich vooral voor in regio s met een zeer krappe woningmarkt. Ik wil twee verbijzonderingen noemen: Ongeveer een derde van de gemeenten meldt dat er onvoldoende opvangcapaciteit is voor de LVG-doelgroep die uit detentie komt. Het vraagstuk van de LVG-doelgroep behoeft overigens ook om andere redenen bijzondere aandacht. Zie daarvoor de aanbevelingen in hoofdstuk 4. In ongeveer een kwart van de gemeenten wensen corporaties niet mee te werken aan de verhuur van woonruimte aan (ex-)drugsverslaafde ex-gedetineerden. Dat zijn er nog al wat. Gemeenten zijn in veel gevallen niet in staat daar constructies op te bedenken die het mogelijk maken dat er toch woonruimte voor deze categorie komt. Op dit punt zijn best practices gewenst. Ook hier zou een factsheet gemaakt moeten worden met inspirerende voorbeelden. Te weinig mogelijkheden bij het UWV voor deelname aan projecten Door ongeveer een kwart van de gemeenten wordt gemeld dat voor ex-gedetineerden met een UWV-uitkering de mogelijkheden om deel te nemen aan een project (dagritme, arbeidsgewenning) veel geringer zijn dan veel ex-gedetineerden met een WWB-uitkering. Navraag leert dat de mate van plooibaarheid sterk verschilt per regiokantoor van het UWV. Dat is vreemd voor een wet die landelijke op uniforme wijze zou behoren te worden uitgevoerd. Het lijkt me dat daarover op voldoende hoog niveau met het UVW van gedachten moet worden gewisseld, waarna het UWV eenduidige beleidsregels zou moeten formuleren. Medewerking vanuit de zorg Een veel gehoorde klacht (naar schatting in ongeveer de helft van de gemeenten) is dat er voortdurend discussie is met de GGZ (en in mindere mate met de Verslavingszorg) over de privacy bij informatie-uitwisseling in het kader van een goed afgestemde nazorg. Gemeenten zijn van mening dat door de opstelling van de GGZ (die essentiële informatie zegt niet te mogen uitwisselen) de ex-gedetineerden met een psychische of psychiatrische problematiek te vaak goede nazorg wordt onthouden

19 Op dat punt is hulp gekomen uit zowel onverwachte als uit onverdachte bron. De Inspectie Gezondheidszorg (IGZ) is een project gestart om betere richtlijnen te maken voor informatieuitwisseling tussen instellingen voor gezondheidszorg en andere instellingen, betrokken bij de zorg voor ex-gedetineerden. De IGZ is een discussie gestart over de randvoorwaarden voor verantwoorde ketenzorg aan delictplegers met psychische en psychiatrische problematiek. Een van die randvoorwaarden is informatie-uitwisseling in het kader van nazorg. Daarvoor is in vijf gemeenten een project opgezet. Ik neem deel aan die projecten en heb overleg met de IGZ over het vervolg en over de meest gewenste vorm van communicatie over de projecten. De IGZ wil uiteindelijk komen tot een toetsingskader op dit gebied. Te weinig zorgcapaciteit in de regio voorhanden Vergelijkbaar met het gebrek aan voldoende capaciteit voor huisvesting voor bijzondere groepen, is de capaciteitsgebrek voor bijzondere vormen van zorg. De LVG-categorie had ik al eerder genoemd. Maar zeer regelmatig werd hier ook de categorie met een dubbele diagnose genoemd: zowel psychiatrische problematiek als verslavingsproblematiek. In veel regio s (ik heb geen nauwkeurig overzicht) is er absoluut te weinig capaciteit. Het gevolg is dat mensen die complexe zorg nodig hebben op straat worden gezet ICT Veel centrumgemeenten hebben een ambivalente houding ten opzichte van DPAN. Aan de ene kant zijn ze blij dat er enige geautomatiseerde vorm van informatie-uitwisseling is. Aan de andere kant zijn ze ontevreden over de informatie uit DPAN en over de koppelingsmogelijkheden die DPAN niet heeft en eigenlijk wel zou moeten hebben met hun gemeentelijke systemen. Tevens klagen ze over de nieuwe werkwijze die is voorzien, waarbij gemeenten binnen vijf werkdagen het Gemeenteblad zouden moeten invullen 6. Ze zien dit als een enorme verzwaring van hun taak. En ze denken zeker te weten dat dit ze nooit gaat lukken in de tijd die er voor is gegeven. Op het andere aspect (de balans met de inzet vanuit het Gevangeniswezen) ga ik in het volgende hoofdstuk nader in. In het Gemeenteblad moeten gemeenten, in de periode van de derde tot de zevende detentie(werk)dag, alle informatie invullen die ze over de gedetineerde in hun systemen kunnen vinden. Tussen die systemen en DPAN zit vooralsnog geen koppeling. Dat wordt dus zeer arbeidsintensief knip- en plakwerk. 6 Deze gemeenten begrijpen ook niet dat het tijdens de totstandkoming van het Samenwerkingsmodel uitgerekend de gemeenten waren, die om dit initiatief hebben gevraagd

20 Ik heb op grote schaal (in alle gesprekken waar het Gemeenteblad ter sprake is gekomen, behalve in Eindhoven) te horen gekregen dat gemeenten zich ernstig zorgen maken over de capaciteit die nodig zal zijn om het Gemeenteblad adequaat van informatie te voorzien. Met het doel is iedereen het eens: de MMD er in staat stellen meer gericht vragen te stellen over de situatie van de gedetineerde, om zo beter een screening te kunnen maken. Maar de uitvoering zien veel gemeenten niet gebeuren

21 4. Vraagstukken die om nader beleid vragen en aanbevelingen 4.1. Balans tussen gemeente en het Gevangeniswezen raakt zoek Mijn grootste zorg gedurende deze eerste vier maanden van het project is de onbalans die er lijkt te zijn tussen de inspanningen vanuit het Gevangeniswezen en de gemeenten. In 43 regio s wordt (soms met veel, soms met wat minder succes, maar desniettemin) hard gewerkt aan het versterken van de nazorg en het verbeteren van de kwaliteit daarvan. Als het om het Gevangeniswezen hebben veel gemeenten de volgende perceptie: de kwaliteit DPAN laat te wensen over; de (toch al geringe) mate van regionale plaatsing loopt terug; de invoering van het Gemeenteblad verzwaart de taak van gemeenten en veel gemeenten denken dat het de taak van de MMD er verlicht. 7 Ik vrees dat de optelsom van die drie tot gevolg zal hebben dat gemeenten de balans die in het samenwerkingsmodel zit (Justitie en gemeenten samen verantwoordelijk) niet meer zullen herkennen. Als dat inderdaad gebeurt, valt een belangrijke pijler weg onder het nazorgbouwwerk. Het lijkt mij, dat we dat tot het uiterste zouden moeten proberen te voorkomen. De kort-door-de-bocht-oplossing is natuurlijk dat Justitie gewoon moet gaan doen wat het had beloofd: kwaliteit verbeteren en DPAN zodanig verbeteren dat gemeenten automatisch vanuit hun systemen het Gemeenteblad kunnen vullen. Maar dat zal op korte termijn niet gebeuren. Het Gevangeniswezen heeft andere en grotere problemen. Het programma Modernisering Gevangeniswezen levert op andere deelprojecten al genoeg hoofdbrekens op en daar komt nog een bezuinigingstaakstelling overheen. Ik acht de problemen van het Gevangeniswezen reëel en heb er begrip voor! Als we nog even weer kijken naar de drie kwesties die aanleiding zijn voor de vooronderstelde onbalans tussen het Gevangeniswezen en de gemeenten, dan is in ieder geval het derde punt (invoering van het Gemeenteblad) naar mijn oordeel vooral de angst voor het onbekende. Het is hoe dan ook een feit dat de gemeenten veel beter dan de MMD ers in staat zijn om informatie over de gedetineerde te verkrijgen op de vijf leefgebieden. Als de gemeentelijke bronsystemen een beetje op orde zijn, kost het de gemeente per gedetineerde hooguit een half uur om het Gemeenteblad te vullen. Je moet alleen je werkproces er op inrichten. Dat kost niet zozeer meer tijd, als wel de tijdsinvestering komt op een ander, namelijk eerder moment. Maar bovendien levert die tijdsinvestering ook weer tijd op. Het nabellen en namailen met de MMD er kan achterwege blijven. 7 Dat is overigens een misverstand: de taak van de MMD er blijft in het gunstigste geval gelijk, maar waarschijnlijk wordt ook zijn of haar taak zwaarder

22 Als de procedure met het Gemeenteblad eenmaal werkt, vervalt het eerste punt (informatie in DPAN laat te wensen over). Blijft alleen nog over: regionale plaatsing. Kortom: de perceptie van de onbalans wordt veroorzaakt door enerzijds een discrepantie tussen wat was beloofd (meer regionale plaatsing) en de praktijk (minder regionale plaatsing) en anderzijds door een verkeerde inschatting van de gevolgen van de invoering van het Gemeenteblad. Beide zaken kunnen door betere communicatie worden weggenomen. Daarom beveel ik aan om in de communicatie volstrekt realistisch te zijn over wat wel en wat niet op korte termijn vanuit het Gevangeniswezen kan worden verwacht op het gebied van regionale plaatsing en over wat wel en niet de reële gevolgen van de invoering van het Gemeenteblad zullen zijn. Dat betekent dat ik pleit voor een communicatieoffensief, waarin de verwachtingen worden gemanaged en waarin reële tijdpaden en tijdsinvesteringen worden geschetst Creëer een nieuwe mind-set: nazorg = snelheid 48% van alle ex-gedetineerden die in 2009 zijn uitgestroomd uit een PI, hebben daar korter dan 1 maand gezeten. We hebben het dus globaal over de helft van de populatie. In veel gevallen is de informatie over deze categorie onvolledig. Hoe korter de detentie duur, hoe moeilijker het voor de MMD er is geweest om informatie te verzamelen en hoe korter de gemeente de tijd heeft gehad om met die informatie iets te doen. Veel gemeenten vinden dat niet het grootste probleem. Zij hanteren hierbij de volgende redenering: hoe korter de detentieduur, hoe minder diepgaand de detentie een effect zal hebben op de leefomstandigheden van de ex-gedetineerde. Anders gezegd: voor veel gemeenten is de categorie kort-gedetineerden niet de categorie waar zij zich in termen van nazorg de meeste zorgen over maken. Maar, zoals uit bijlage 3 blijkt, geldt dat helemaal niet voor de recidive. Die is weliswaar iets lager dan gemiddeld, maar toch nog extreem hoog. Dat komt omdat de leefomstandigheden ook van kortgestraften voor de detentieperiode al op diverse punten problemen vertonen. Die problemen vormen niet zelden juist de aanleiding voor de (korte) detenties. Nazorg heeft dus ook bij een kort verblijf in de PI wel degelijk urgentie. Er moet dus ook voor deze categorie heel goed gekeken worden wat in termen van nazorg dus gedaan moet worden om deze mensen meer stabiliteit in hun bestaan te geven. Dat lukt alleen maar als alle partijen die met nazorg bezig houden, zich realiseren dat ze voor ongeveer de helft van de doelgroep heel snel zullen moeten handelen. De mind-set is dus niet: informatie over (ex-)gedetineerden verzamelen is ingewikkeld en duurt lang; maar

23 goede nazorg vereist dat de informatie snel, echt in de eerste week van de detentie, wordt uitgewisseld en wordt gecompleteerd. De passende nazorg moet klaar staan op de dag van ontslag uit de PI. Voor elke gedetineerde! Zie daar de nieuwe mind-set! De procedures zullen daar op aangepast moeten worden. Om de urgentie daarvan te kunnen aangeven, adviseer ik om op korte termijn een vooronderzoek te starten naar de problemen op de vijf leefgebieden van kort-gestraften. Dat vooronderzoek zou moeten worden uitgevoerd met en wellicht zelfs onder regie van het WODC. Het moet meer informatie opleveren over de kenmerken van de groep die wel en van de groep die niet interessant is voor de nazorg In het overzicht van het Gevangeniswezen getiteld Detentie-uitstroom nazorgkandidaten 2009 wordt een aantal van 4982 personen genoemd onder de kop Niet geregistreerd: buitenland, onbekend, zonder vaste woon- of verblijfplaats. We weten niet precies hoe deze groep tot stand komt en of ze naar een gemeente uitstroomt. En zo ja naar welke. Het aantal van 4982 personen komt overeen met 15,6% van de uitstroom. Dat is bijna één op de zes ex-gedetineerden, waarvan we niet weten of ze nazorg krijgen en zo ja waar. Ik doe de aanbeveling om: a. deze categorie beter in kaart te brengen; b. er beleid op te zetten, teneinde uit te sluiten dat deze 4982 personen qua nazorg tussen wal en schip vallen ICT: Geen koppeling tussen GCOS en Mens Centraal op beleidsmatig niveau Op dit moment is DPAN het systeem waarin de informatie over (ex-)gedetineerde burgers wordt uitgewisseld tussen PI en gemeente. DPAN wordt binnenkort geheel vernieuwd. Maar uiteindelijk zal de functionaliteit van DPAN worden overgenomen door een nieuw systeem. Op het ministerie van Justitie wordt namelijk hard gewerkt aan GCOS, het Generieke Casusoverleg Ondersteunende Systeem. Het is een samenwerking tussen de Beleidsdepartement, het Parket Generaal, de Politie en de Raad voor de Kinderbescherming. In de Stuurgroep voor GCOS zit ook een vertegenwoordiger van de VNG, de burgemeester van Schiedam. De werking van GCOS is in grote lijnen de volgende: het haalt informatie over de gedetineerde uit (Justitie-)systemen; het ordent die informatie; het maakt het mogelijk op basis van die informatie een besluit te nemen in een casusoverleg (wie gaat wat doen?);

24 het legt het besluit vast; het bewaart de informatie op basis waarvan het besluit genomen is, niet in database-, maar in document-vorm, zodat er later verantwoording kan worden afgelegd over het genomen besluit; de volgende keer dat informatie of een besluit nodig is, haalt GCOS weer opnieuw informatie uit de bronsystemen zodat er door de GCOS-gebruikers zelf geen vraagstuk is van integriteit van data. GCOS gaat er vanuit dat de bronsystemen adequaat worden bijgehouden. Het nadeel van GCOS is dat het voor zover het nu in de plannen zichtbaar is niet op korte termijn in staat zal zijn om in een veilige omgeving met gemeenten te communiceren bijvoorkeur via GemNet. (DPAN kan dat overigens wel). GCOS wordt geacht het nieuwe uniforme systeem voor Veiligheidshuizen te worden. Het met systemen als PICS, Via-Desk en MIP-KOOS gaan vervangen. Er bestaat ook een ander systeem. Dat heet Mens Centraal. Mens Centraal is een systeem dat is ontwikkeld vanuit de Sociale Diensten (Divosa) en de VNG en dat ook, maar andere, informatie uit (gemeentelijke) systemen haalt. Mens Centraal heeft bovendien en dat is de kracht het vermogen om op basis van de informatie voorstellen te doen voor te ondernemen acties. De gebruiker is in staat het voorstel van het systeem te wijzigen en aan te passen. Maar eenmaal akkoord bevonden, zet Mens Centraal acties in werking die stuk voor stuk een onderdeel kunnen zijn van een nazorgtraject. Mens Centraal communiceert via GemNet en biedt de gemeentelijke gebruiker dus een veilige omgeving. Mijn conclusie is dat Mens Centraal een systeem is dat gemeenten geweldig zou kunnen helpen bij het in beeld krijgen van de relevante leefgebieden bij de nazorg en bij het uitzetten en volgen van acties die er in het kader van nazorg moeten worden genomen. En mijn tweede conclusie is dat Mens Centraal in combinatie met GCOS een uitstekend systeem zou zijn voor Veiligheidshuizen. Zonder die koppeling hebben gemeenten eigenlijk niet veel aan GCOS. Als GCOS iets moet worden, waar niet alleen Justitiepartners, maar ook gemeenten wat aan hebben bij o.a. de nazorg aan ex-gedetineerde burgers, dan is daar absoluut een koppeling met Mens Centraal voor nodig. GCOS gaat namelijk op korte termijn geen informatie uit gemeentelijke systemen ontsluiten en GCOS gaat ook op korte termijn de actieondernemende kant van Mens Centraal niet bieden. Bovendien zou dan een belangrijke kwaliteitssprong kunnen worden gemaakt. Door ook de MMD er via Mens Centraal in staat te stellen informatie toe te voegen, ontstaat de mogelijkheid dat de MMD er aan gemeenten informatie verschaft over de vorderingen van de gedetineerde burger bij z n voorbereidingen op z n terugkeer naar de samenleving. Zo kan de gemeente de nazorg inrichten aan de hand van de laatste ontwikkelingen in de PI. Ik acht het voor het kunnen leveren van een goede regie op de nazorgketen van groot belang, dat juist gemeenten worden gefaciliteerd bij het uitvoeren van de gemeentelijke taken op het

25 gebied van de nazorg aan (volwassen) ex-gedetineerde burgers. Daarom adviseer ik de VNG om zich nadrukkelijk en op de juiste niveaus met GCOS te gaan bemoeien. Ik heb samengevat vijf aanbevelingen: a. zorg er voor dat vanuit de VNG qua management- en deskundigheidsniveau een soortgelijke bemoeienis komt met GCOS, als met Mens Centraal; b. zorg voor een sterke koppeling van GCOS met Mens Centraal en zorg ervoor dat gemeenten op korte termijn toegang krijgen de GCOS informatie via GemNet; c. zorg ervoor dat de MMD er in de PI zelf informatie aan het systeem kan toevoegen; d. geef GCOS en Mens Centraal om niet (of tegen een geringe vergoeding) in gebruik aan alle Veiligheidshuizen en gemeenten; e. communiceer vanaf nu naar gemeenten wat het langere termijnperspectief is op het gebied van ICT, Veiligheidshuizen en nazorg en geef daar realistische tijdpaden bij Overige aanbevelingen 1. Maak een aantal factsheets over onderwerpen die bij veel gemeenten op vragen stuiten: - een factsheet over de modellen van regionalisering (zie bijlage 1); - een factsheet over de ontwikkelingen in de ICT en een introductie van het Gemeenteblad; - een factsheet over een juridisch correcte wijze van doorbetalen van vaste lasten tijdens detentie. 2. Verbeter de afspraken tussen het Gevangeniswezen en het CJIB over uitstaande boetes en de waarschijnlijke datum van ontslag. 3. Ga het gesprek aan met het UWV aan over de beleidsregels die gelden voor het deelnemen aan gemeentelijke reïntegratie-programma s en zorg voor landelijke bekendheid en toepassing daarvan. 4. Ga in overleg met de reclassering (3RO) over de informatie-uitwisseling tussen reclassering en gemeenten met betrekking tot gedetineerden in de penitentiaire programma s. 5. Onderzoek vrij gedetailleerd wat de aard en de omvang is van de doelgroep Licht Verstandelijk Gehandicapten (LVG) in de detentie en doe aanbevelingen voor zowel de verbetering van de opvang/huisvesting als voor de verbetering van de zorg na detentie. 6. Voor de VNG: Start samen met vertegenwoordigers van gemeenten een project waarin aanbevelingen worden gedaan over het vraagstuk van de coördinatie van de ketencoördinatie

26 5. Agenda voor de komende maanden In de periode tot aan de zomervakantie staan voor de implementatieadviseur nazorg de volgende activiteiten gepland: a. in samenwerking met de netwerkadviseurs de voorbereiding van de regionale samenwerking op het gebied van de nazorg op gang brengen in de gemeenten waarin dat zonder hulp van buitenaf naar verwachting niet tot stand zal komen (de met rood aangeduide gebieden); b. het actief adviseren en stimuleren van het regionaliseringproces bij de regio s die met oranje zijn aangeduid; c. bij alle andere centrumgemeenten informeren of men nog op schema ligt met de regionale aanpak en indien nodig het meehelpen obstakels op te ruimen (in de met geel aangeduide regio s wat indringender dan in de met groen aangeduide regio s); d. proberen de gedetailleerde informatiebehoefte van gemeenten in kaart te brengen; e. het voorbereiden van de vier regionale bijeenkomsten over nazorg in oktober in samenwerking met het CCV; f. het maken van overzichtelijke kaartjes op allerlei aspecten van de regionale ontwikkelingen op het gebied van de nazorg in samenwerking met het CCV; g. het toegankelijk maken van modeldocumenten voor de bestuurlijke afspraken over nazorg, die door Stimulansz zijn aangeleverd (in samenwerking met Geke Koppenol); h. het uitschrijven en toelichten van de verschillende modellen voor regionalisering van nazorg in factsheets, zoals beschreven in paragraaf 3.1 (samen met Geke Koppenol); i. het meewerken aan de uitwerking van een communicatieplan voor de samenwerking tussen PI en en gemeenten, o.a. in relatie tot de introductie van het Gemeenteblad in DPAN (in samenwerking met het kernteam); j. het schrijven van de tweede voortgangsrapportage (voorzien in de derde week van oktober 2010). 21 juni 2010 Wicher Pattje

27 Bijlage 1 Globale schets van vier mogelijke modellen voor regionalisering Hier onder schets ik vier mogelijke modellen voor een regionale aanpak van de nazorg aan ex-gedetineerde burgers. De essentie van een regionale aanpak ligt naar mijn idee altijd in het benutten van de expertise van de centrumgemeente, meestal gebundeld in het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg. In elk van de vier modellen wordt de expertise van het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg dan ook nadrukkelijk gebruikt. In de reeks van model 1 tot en met model 4 wordt de zelfstandige betrokkenheid van de regiogemeente bij nazorg steeds kleiner. 0. De regionale visie Dit model is eigenlijk de meest minimale invulling van de regionalisering uit het Samenwerkingsmodel. Daarom heb ik het model model 0 genoemd. In dit model neemt de centrumgemeente het voortouw om met de regiogemeenten, de belangrijkste PI en in of rond de regio en de regionaal werkende maatschappelijke organisaties te komen tot een gemeenschappelijke visie op het gebied van nazorg. Die gemeenschappelijke visie moet ook leiden tot een set van regionaal geldende procedures en regels met betrekking tot de nazorg. In dit model blijft iedere gemeente zelf de nazorg uitvoeren en coördineren, maar de uitvoeringspraktijk is wel in de hele regio dezelfde. Dat heeft voor PI en en voor de maatschappelijke organisaties het voordeel dat ze maar één set van regels en afspraken hoeven te kennen en hoeven toe te passen. 1. Het expertisecentrum Dit model borduurt voort op model 0. Het model gaat er van uit dat de regionale visie uit model 0 operationeel is. In model 1 krijgt - naast de betreffende gemeente - ook het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg toegang tot de DPAN-formulieren van regiogemeenten. Het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg zorgt voor het completeren van de informatie en geeft op basis van die beschikbare informatie een advies aan de regiogemeente over de aanpak van de nazorg op de verschillende leeggebieden. De regiogemeente organiseert vervolgens zelfstandig de nazorg met haar eigen ketenpartners. 2. Regionale coördinatie vanuit een centrale plek Dit model borduurt weer voort op het vorige model. Er is dus een regionale visie en er is een centrale eenheid die informatie over de gedetineerde verzamelt en een advies geeft. Er is één belangrijke toevoeging: ook de nazorg voor alle ex-gedetineerden in de

28 regio wordt uitgezet en gecoördineerd vanuit het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg (de centrale eenheid). In dit model ligt het voor de hand dat de verschillende nazorgcoördinatoren in het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg accounthouders zijn voor steeds een paar regiogemeenten en daar dus ook alle contacten mee onderhouden. In een aantal regio s is er voor gekozen om deze medewerkers ook uit de regiogemeenten afkomstig te laten zijn. Voor de rest is dit model gelijk aan het vorige. Hoewel de nazorg niet meer in de gemeente zelf wordt gecoördineerd, blijft de gemeente op twee en soms op drie onderdelen nadrukkelijk betrokken bij de nazorg, maar dan als uitvoerende partij. Dat geldt met name voor de afdeling Publiekszaken (ID-bewijs) en voor de Sociale Dienst (Werk en Inkomen) van de regiogemeente, die in ieder model bij de uitvoering betrokken blijven. Een derde gemeentelijk organisatieonderdeel kan de kredietbank zijn, voor het onderdeel schuldhulpverlening. 3. Het inkoopmodel Dit is het meest vergaande model, waarin de regiogemeente zelf niets meer regelt op het gebied van nazorg, maar alle diensten inkoopt bij de centrumgemeente. Die heeft voor de regiogemeente dus ook alle contacten met de ketenpartners. In de overeenkomst tussen centrumgemeente en regiogemeente moet iets worden geregeld over de taken die de Sociale Dienst van de centrumgemeente (en eventueel die van Burgerzaken voor een ID-bewijs) mag uitvoeren voor de regiogemeente en welke beleidsregel daarbij gelden. Doorgaans wordt dit model alleen toegepast in regiogemeenten met een zeer lage uitstroom. 4. Tussen modellen: Verdeling complex niet complex Er komen in de praktijk zowel bij model 1, als bij model 2 tussenmodellen voor. In zo n tussenmodel wordt op enige wijze een onderscheid gemaakt tussen complexe en nietcomplexe gevallen. In de niet-complexe gevallen is de regiogemeente gemeente verantwoordelijk. Bij complexe gevallen wordt het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg verantwoordelijk voor respectievelijk de informatievoorziening en het advies, dan wel voor de coördinatie van de nazorg. Ook in de gevallen waarin het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg verantwoordelijk is voor de info/advies of de nazorg, zal het altijd nodig zijn dat er vanuit de regiogemeente informatie wordt geleverd over de (ex-)gedetineerde. En daarnaast blijft het altijd nodig dat bijvoorbeeld de gemeentelijke Sociale Dienst een deel van de uitvoering voor zijn rekening neemt (uitkering en voorschot verlenen, eventueel doorbetalen van vaste lasten tijdens detentie, reïntegratieprogramma vaststellen). Het onderscheid tussen complex en niet-complex kan bijvoorbeeld als volgt worden gemaakt: - bij problemen in het DPAN-formulier (eventueel na raadpleging van de MMD er ) op drie of meer leefgebieden is de casus complex;

29 of - op basis van de beschikbare informatie doet het Veiligheidshuis of het Coördinatiepunt Nazorg een voorstel aan de regiogemeente over wie de casus zal afhandelen. Uiteindelijk beslist de gemeente

30 Bijlage 2 Gegevens uit de recidivemonitor voor detentieduur < 1 maand De recidivemonitor van het WODC geeft de volgende gegevens voor de driejarige recidive van ex-gedetineerden met een verblijf in de PI, korter dan 1 maand. Daaruit blijkt dat de 3 jarige recidive slechts 3 procentpunten ligt onder de recidive van alle ex-gedetineerden in