Derde rapport (juli 2014)

Transcriptie

1 Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal Derde rapport (juli 2014) Koenraad De Ceuninck en Kristof Steyvers

2

3 Inhoudstafel Lijst tabellen Lijst figuren ii iii Managementsamenvatting 5 1. Waarom schaalhervormingen doorvoeren? 7 > 1.1. Schaalhervormingen in golven 7 > 1.2. Types van besluitvormingsprocessen 9 2. Schaalhervormingen in een Vlaamse context 11 > 2.1. Groen- en witboeken 12 > 2.2. Kader voor vrijwillige fusie 14 > 2.3. Evaluatie kader voor vrijwillige fusie Succes- en faalfactoren in het buitenland 18 > 3.1. Lessen uit Denemarken 18 > 3.2. Lessen uit Nederland 22 > 3.3. Lessen uit Duitsland 24 > 3.4. Lessen uit Frankrijk Lessen voor Vlaanderen Besluit 36 Referenties 40 Beleidsaanbevelingen 43 i

4 Lijst tabellen ii

5 Lijst figuren iii

6

7 Managementsamenvatting Voorliggend rapport is het derde en laatste binnen het project Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Dit rapport, dat gelezen moet worden samen met de twee voorgaande, wil een antwoord bieden op de drievoudige vraagstelling binnen dit onderzoek, namelijk (1) op welke manier verlopen besluitvormingsprocessen rond dit type schaalhervormingen, (2) welke zijn de succes- en faalfactoren bij dit type hervormingen en finaal, (3) welke lessen kan Vlaanderen hieruit trekken? In het kader van dit onderzoek werden eerder reeds twee rapporten gepubliceerd 1. Het eerste gaf een overzicht van schaalhervormingen binnen een Europese naoorlogse context. Daaruit leren we vooral dat de debatten over schaalhervormingen in de meeste landen langsheen vergelijkbare lijnen lopen. De mate waarin en de manier waarop schaalhervormingen effectief worden doorgevoerd verschillen echter grondig van elkaar. Dat heeft voor een deel te maken met de verschillende startposities rond schaal, maar evenzeer met bepaalde bredere bestuurlijke tradities, niet in het minst de manier waarop besluitvorming in de verschillende landen verloopt. In het tweede rapport lag de focus vervolgens op een viertal landen, namelijk Nederland, Denemarken, Duitsland en Frankrijk. Er werd nagegaan welke hervormingen er de afgelopen decennia op de politieke agenda stonden en al dan niet werden doorgevoerd en hoe de besluitvorming daaromtrent verliep. 1 De Ceuninck, K. & Steyvers K., Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Eerste tussentijds rapport (juni 2012). Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek. De Ceuninck, K. & Steyvers K., Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Tweede tussentijds rapport (augustus 2013). Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek. 5

8 Het derde en laatste rapport maakt gebruik van de conclusies uit de twee voorgaande rapporten om op die manier de centrale onderzoeksvragen te beantwoorden. Eerst wordt er stilgestaan bij het waarom van schaalhervormingen. Vervolgens schetsen we de Vlaamse context (waaronder het kader voor vrijwillige fusie) vooraleer we meerdere succes- en faalfactoren uit de buitenlandse cases identificeren. Daaruit willen we ten slotte lessen te trekken voor Vlaanderen. We sommen die lessen hieronder kort op, voor de verdere uitwerking verwijzen we naar pp Les 1, fusies zijn een middel om de lokale bestuurskracht te vergroten, ze zijn geen doel op zich Les 2, maak werk van sterk beleidsondernemerschap Les 3, werk aan een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak Les 4, meten is weten Les 5, werk aan een duidelijke procedure voor samenvoeging 6

9 1. Waarom schaalhervormingen doorvoeren? > 1.1. Schaalhervormingen in golven In voorliggend onderzoek ligt de focus op schaalhervormingen en in het bijzonder gemeentelijke fusies en hun mogelijke alternatieven. Het eerste rapport in het kader van dit onderzoek heeft aangetoond dat schaal- en functionele hervormingen in meerdere Europese landen de laatste decennia onderwerp uitmaakten van het politieke debat. De belangrijkste motieven voor die hervormingen zijn hoofdzakelijk terug te vinden in de vele maatschappelijke veranderingen sinds de jaren 60. Zowel demografische evoluties, economische en sociale veranderingen, de opkomst van nieuwe technologieën, de uitbouw van de welvaartsstaat, het groeiend takenpakket voor de gemeenten, hebben er allemaal voor gezorgd dat de gemeenten zich moesten aanpassen aan die veranderende realiteit. Een grotere schaalgrootte werd in vele Europese landen gezien als een manier om de gemeenten te versterken (Swianiewicz, 2010; Baldersheim & Rose, 2010). In die zin moeten schaalhervormingen gezien worden als een middel, geen doel op zichzelf. Ze zijn een middel om de lokale besturen te versterken waaraan bovendien meerdere voordelen zijn verbonden. Sterkere gemeenten zijn doorgaans minder kwetsbaar, waardoor ze hun takenpakket beter kunnen uitvoeren. Bovendien zijn sterkere lokale besturen in staat om een groter takenpakket op zich te nemen wat meteen de weg opent voor een decentralisering van bevoegdheden naar het lokale bestuursniveau. Skaburskis (2004) somt enkele bijkomende redenen op waarom staten hun lokale overheden samenvoegen. Zo is het volgens hem al lang een gegeven dat lokale besturen de controle kwijt zijn over grote economische entiteiten. Opschaling wordt in een economisch sterk veranderende wereld gezien als noodzakelijk wil men toch enige 7

10 controle behouden. Bovendien verhoogt gemeentelijke samenvoeging de gemeentelijke bestuurskracht en verlaagt het de kosten die verbonden zijn aan politieke besluitvorming. Het is nu eenmaal eenvoudiger om tot beslissingen te komen met minder spelers op het veld. Meligrana (2004) voegt daaraan toe dat de kern van het probleem te maken heeft met het feit dat gemeentegrenzen in de loop van de jaren dikwijls niet zijn meegegroeid met de omvang van economische uitdagingen, milieuproblemen, sociale en regionale herverdelingsvragen en een steeds verdergaande verstedenlijking. Aanpassingen van die grenzen dringen zich bijgevolg op. Uit zijn onderzoek bleek alvast dat het niet langer samenvallen van functionele gemeentelijke (of stedelijke) schalen met politieke schalen in veel landen een belangrijke reden was om te sleutelen aan de grenzen van de lokale besturen. Het niet langer samenvallen van die functionele en bestuurlijke schalen kan volgens Kuhlmann en Wollmann aanleiding geven tot twee mogelijke reacties die zij typeren als Type I en Type II lokale besturen (2011). In het eerste geval kiest men voor consolidatie. Lokale besturen worden dan op een grotere schaal georganiseerd waarop men zoveel mogelijk functies ent. De logica daarachter is dat als de functionele schaal toeneemt, de bestuurlijke schaal moet volgen. De gemeenteraad wordt in dit model gezien als controlerend en beleidsbepalend instrument. Daartegenover staat Type II waarin men diversifieert. Hier staat de functionaliteit voorop. De bestuurlijke schaal wordt in dit model aangepast aan de taak of de functionele noodzaak. Gemeenten werken in dit model in meerdere verbanden samen voor verschillende opdrachten en bevoegdheden. Vaak gaat het dan om zogenaamde single purpose verbanden. De democratische legitimiteit lijkt in dit model minder noodzakelijk. Het is, bovenstaande overwegingen in acht genomen, dan ook niet verwonderlijk dat ook Vlaanderen het debat omtrent schaalvergroting van de lokale besturen heropende. Bij haar 8

11 aantreden in 2009 maakte de Vlaamse regering ( ) meteen duidelijk dat ze een lans wou breken voor nieuwe fusies. Uit de Vlaamse profielschets 2013 blijkt dat 85 Vlaamse gemeenten (omgerekend toch 31,8 % van de Vlaamse gemeenten) geen inwoners telt. 166 gemeenten (53,9 % van het totaal) haalt de kaap van de inwoners niet (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2013). Het is, mede op basis van de twee voorgaande rapporten, duidelijk geworden dat de Vlaamse gemeenten daarmee laag scoren. De gemiddelde schaalgrootte van de Vlaamse gemeenten is kleiner dan die in vergelijkbare landen en regio s. > 1.2. Types van besluitvormingsprocessen De beschrijvingen van de cases in de twee vorige rapporten hebben duidelijk aangetoond dat er meerdere manieren zijn om gemeenten samen te voegen. De besluitvorming daaromtrent verloopt niet overal gelijk en vloeit vaak voort uit nationale verschillende tradities. Skaburskis (2004) onderscheidt daarbij een open proces of een gesloten besluitvorming. Evengoed kan men echter een onderscheid maken tussen een top-down proces en een bottom-up proces. De uiteindelijke keuze hangt volgens deze auteur af van de mate waarin lokale besturen worden gezien als onafhankelijke entiteiten, de ernst van de veronderstelde problemen, de mate van conflict dat het fusievoorstel genereert en het geloof dat men al dan niet heeft in een open proces waarbij plaats is voor een brede waaier aan participatie. Een open proces zal leiden tot gemeentelijke samenvoegingen op een graduele manier, die tot stand komen op vraag van lokale gemeenschappen of diegenen die hen vertegenwoordigen, namelijk de lokale politici. It may consider the objective of local autonomy very important, more important than administrative efficiency or short-term viability, and help to bring about a participatory process that lets local governments and their constituents find their own 9

12 solutions (Skaburskis, 2004, pp ). In een dergelijk proces bestaat de rol van de centrale overheid erin om een wettelijk kader uit te werken, op te treden als facilitator of conflictbeheerser, daar waar dat nodig is. It may adopt, or threaten to adopt, a parental role to help resolve local disputes in ways that balance the competing jurisdictions rights to act independently and be free from the dominance of larger municipalities. Verder ziet de auteur in dit model een rol weggelegd voor de centrale overheid als financier van studiewerk omtrent de schaalhervormingen. Op die manier kan men de lokale besturen op een objectieve manier informeren omtrent de mogelijke opties die ze kunnen nemen. Een dergelijk hervormingsproces zal uiteraard niet altijd mogelijk zijn. Daar waar de conflicten of de belangen te groot zijn (bijvoorbeeld bij een verregaande inkomstenherverdeling), zal de centrale overheid zich genoodzaakt zien om unilateraal hervormingsplannen door te voeren, de auteur spreekt in die context over een gesloten besluitvorming. In dergelijke gevallen, zo waarschuwt Skaburskis, kan het jaren duren vooraleer bepaalde wonden zijn geheeld. Vanzelfsprekend zijn er ook tussenvormen van besluitvormingstypes mogelijk. De zonet beschreven situaties lijken uitersten te zijn op een continuüm. Daartussen bevinden zich hybride besluitvormingstypes die een centraal opgelegde besluitvorming combineren met elementen van inspraak en participatie van onderuit. In de praktijk blijken die mengvormen ook de meest succesvolle processen van besluitvorming te zijn. De Deense case is hier een mooi voorbeeld van (zie verder). Beide uitersten dragen immers enkele inherente faalfactoren met zich mee. Wie centraal verregaande hervormingen oplegt zal met hevige weerstand geconfronteerd worden, een gebrek aan draagvlak en tegencoalities. Wie alles over laat aan de vrijwilligheid loopt het risico met een tegenvallend resultaat te eindigen. 10

13 2. Schaalhervormingen in een Vlaamse context Toen de Vlaamse regering in 2009 aankondigde werk te willen maken van het aanmoedigen van vrijwillige fusies was het uiteraard niet de eerste keer dat de Vlaamse gemeenten geconfronteerd werden met het schaalvraagstuk. Zowel in de jaren 60 als in de jaren 70 werden er in België schaalhervormingen voor middel van gemeentelijke fusies doorgevoerd (De Ceuninck, 2009). Toch verbaasde het veel politici dat de Vlaamse regering dit zo nadrukkelijk naar voor schoof, zowel in het regeerakkoord als in de beleidsnota s van de bevoegde minister. Het onderwerp gold immers lange tijd als een taboe binnen de Vlaamse politieke ruimte. Dat taboe vindt zijn oorsprong deels in de manier waarop de grootschalige fusieoperatie van 1976 is doorgevoerd. De fusies werden toen opgelegd door de centrale overheid (in case de regering Tindemans I, een coalitie tussen christendemocraten en liberalen). Er werden weliswaar adviezen ingewonnen van de gemeenten, maar door het uiteenlopende karakter ervan was het voor de regering bijzonder moeilijk om daar ook werkelijk rekening mee te houden. Het gevolg was dat de uiteindelijke beslissing over de nieuwe gemeentegrenzen werd genomen door een kleine groep politici binnen de regering. Politici met goede contacten in Brussel konden op die manier wegen op de uiteindelijke beslissing (political localism), iets wat anderen of diegenen die niet tot een meerderheidspartij behoorden veel minder konden. De fusies werden op verschillende manieren gemotiveerd (Michel, 1982). Ze wilden een einde maken aan de lokale versnippering die tot dan enorme proporties aannam. Zo wilde men een gelijke verdeling van de lusten en de lasten bewerkstellingen door gemeenten die volledig op een naburige stad waren aangewezen met die laatste samen te voegen. De belangrijkste reden voor het doorvoeren van de fusies was echter het opnieuw financieel gezond 11

14 maken van de lokale financiën. Zeker in de allerkleinste gemeenten was de situatie allesbehalve rooskleurig. Het gevolg was dat die gemeenten nauwelijks in staat waren hun taken naar behoren uit te voeren en al evenmin in staat waren om daarvoor geschoold personeel in dienst te nemen. Het versterken van de gemeenten met bijkomende bevoegdheden na de fusieoperatie werd in de debatten omtrent de fusies eveneens als motief genoemd, maar is achteraf zo goed als dode letter gebleven. Maes (1982, p. 728) wees in die context op het onvoltooid karakter van de hervorming. Na het doorvoeren van de fusies bleek al snel dat men toch kon spreken van een positieve bilan (Maes, 1982). Er waren weliswaar tekortkomingen, maar de meeste gemeenten waren erop vooruit gegaan. Dat uitte zich in een sterker ambtelijk apparaat wat de gemeenten minder kwetsbaar maakte. Ook de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening ging erop vooruit. Bovendien boden er zich, mede door de toegenomen financiële middelen, meer mogelijkheden aan. Zo werden gemeenten op meerdere vlakken actief waar ze voorheen afwezig bleven. We denken dan in de eerste plaats aan sport, cultuur en vrije tijd (Ackaert & Dekien, 1989). De manier waarop de operatie werd doorgevoerd heeft er echter voor gezorgd dat er lange tijd een taboe is blijven hangen over gemeentelijke fusies. In veel gemeenten heeft het vele jaren geduurd vooraleer iedereen de samenvoegingsoperatie had verteerd. Vlaanderen is in die zin een kenmerkend voorbeeld van een gesloten en top-down fusieproces. > 2.1. Groen- en witboeken Al in het regeerakkoord van de Vlaamse regering ( ) werd duidelijk dat men wilde inzetten op sterke lokale besturen enerzijds en een sterke Vlaamse overheid anderzijds. Om dat eerste doel te bereiken zou werk worden gemaakt van een interne staatshervorming 12

15 die zou moeten leiden tot meer homogene pakketten en sleuteltaken per bestuurslaag (Vlaamse regering, 2009). In de beleidsnota Binnenlands Bestuur (2009) werden die principes verder uitgewerkt. De strategische doelstelling een interne staatshervorming werd vertaald in meerdere operationele doelstellingen, waaronder het aanmoedigen van vrijwillige fusies. De Vlaamse regering zou onderzoeken of het mogelijk was om ondersteuning te bieden aan die gemeenten die de stap zetten om vrijwillig te fusioneren. Andere operationele doelstellingen hadden het over meer bevoegdheden voor de gemeenten, een sluitende lijst van provinciale bevoegdheden (met een grondgebonden karakter) en een drastische vereenvoudiging van de vele intermediaire structuren en organen. Dat het de Vlaamse regering menens was met haar intentie om die vrijwillige fusies aan te moedigen, bleek in 2010 bij de publicatie van haar Groenboek (juli 2010). Daarin werd door de bevoegde minister Bourgeois duidelijk een lans gebroken voor nieuwe fusies in Vlaanderen. Ze werden expliciet naar voren geschoven als een middel om de bestuurskracht van de gemeenten te versterken. De minister gaf echter onmiddellijk aan dat er geen draagvlak bestaat voor een grootschalige top-down operatie zoals België die in de jaren 70 had meegemaakt (Bourgeois, 2010, p. 21). De situatie zal gemeente per gemeente moeten bekeken worden en bovendien moet er een draagvlak voor bestaan bij zowel de politici als de bevolking, aldus nog de minister. Een verdere uitwerking van die visie kwam er in het Witboek van de minister in april Daarin werd de aanzet gegeven voor een kader voor vrijwillige fusie. Hiermee wilde men vrijwillige fusies van gemeenten ondersteunen vanuit de Vlaamse overheid. Die fusies zouden bottom-up vorm moeten krijgen. De schaalvergroting die de fusies met zich meebrengen heeft volgens de minister meerdere voordelen (2011, p. 31). Daarbij wordt ook expliciet verwezen naar buitenlands onderzoek (voornamelijk uit Nederland) waaruit luidens het Witboek blijkt dat de professionaliteit 13

16 van het ambtelijk apparaat toeneemt na een schaalvergroting. De gefusioneerde gemeenten blijken beter in staat om zich te specialiseren, wat de kwetsbaarheid van de organisatie doet afnemen. Ten twee blijkt ook de strategische denkkracht van gemeenten toe te nemen, waardoor ze beter in staat zijn om grootschalige projecten te realiseren. Ook de kwaliteit van de bestuurders neemt toe, evenals de positie van de gemeente als gesprekspartner tegenover andere bestuurlijke partners zoals andere gemeenten, provincie of centrale overheid. Ten slotte neemt ook de kwaliteit van de dienstverlening toe. Zowel de professionaliteit als de klantgerichtheid hebben baat bij een schaalvergroting. > 2.2. Kader voor vrijwillige fusie Om die fusies van gemeenten aan te moedigen werkte de Vlaamse regering in haar Witboek een kader voor vrijwillige fusies uit (2011, pp ). Dat kader bestond uit zowel een financiële als een inhoudelijke ondersteuning voor de gemeenten die vrijwillig wensten te fusioneren op 1 januari Het financiële luik bestond uit een fusiebonus en een garantie voor het gemeentefonds. De fusiebonus was een extra financiële injectie om bepaalde transitiekosten die een fusie genereert te compenseren. De garantie van het gemeentefonds hield in dat het aandeel van de nieuwe gemeente gedurende de eerste legislatuur na een fusie minstens even groot zou zijn als de som van de aandelen van de vroegere gemeenten. De inhoudelijke ondersteuning bestond uit een ondersteuningsteam die de gemeenten zou bijstaan bij het doorvoeren van de fusie. Dit team zou bestaan uit experten van het Agentschap Binnenlands Bestuur, de provinciegouverneur, de VVSG en eventueel aangevuld met de nodige externe expertise. 14

17 De Vlaamse regering toont met beide maatregelen aan dat men leert uit de fouten van het verleden. Na de fusies van 1976 klonk immers de kritiek dat de gemeenten bij het fusioneren grotendeels aan hun lot werden overgelaten. Veel begeleiding bij het doorvoeren van de fusies hebben ze niet gekregen. De beloofde financiële steun is er ook maar ten dele gekomen (De Ceuninck, 2009). Beide maatregelen moeten gezien worden als een middel om de gemeenten over de streep te trekken en het lokaal draagvlak voor fusies te doen groeien. Waar Vlaanderen (en bij uitbreiding België) dus voorheen een gesloten en top-down fusieproces hebben gekend, kiest men nu duidelijk voor een open procesaanpak die bottom-up vorm moet krijgen. Om dit alles vorm te geven werd door het Agentschap voor Binnenlands Bestuur in samenwerking met KPMG en Eubelius een modeldossier opgemaakt met als case een mogelijke fusie tussen de gemeenten Kruibeke en Beveren (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2011). Politici uit die twee Oost-Vlaamse gemeenten hadden interesse getoond voor een mogelijke fusie. Het uitlekken van de plannen, en de vele negatieve reacties die ze hebben losgeweekt, was echter voldoende om die plannen in 2010 naar de prullenmand te verwijzen (De Standaard, 17 december 2009; 24 juli 2010). > 2.3. Evaluatie kader voor vrijwillige fusie Het hoeft weinig betoog dat het kader voor de vrijwillige fusie bezwaarlijk een succes kan worden genoemd in termen van het aantal effectief gerealiseerde samenvoegingen. Geen enkele gemeente liet officieel verstaan interesse te hebben voor een fusie met één of meerdere buurgemeenten. Wellicht kunnen meerdere oorzaken worden opgesomd waarom dit kader in de praktijk nagenoeg dode letter bleef, maar de belangrijkste oorzaak is ongetwijfeld het gebrek aan een draagvlak voor nieuwe 15

18 schaalhervormingen bij lokale politici. Dat is een cruciale voorwaarde, vermits het net de bedoeling was om het proces bottom-up vorm te geven. De fusievoorstellen moesten precies van hen komen. Een tweede oorzaak moet gezocht worden in de negatieve ervaringen die de gemeenten hebben met schaalaanpassingen (De Ceuninck, 2009). Bij het doorvoeren van de fusies in de jaren 70 was de inspraak vanuit de gemeenten bijzonder beperkt. Zowel over de opportuniteit (fusie of geen fusie) als over de partnerkeuze (met wie fusioneren?) hadden de gemeenten nauwelijks inspraak. De nieuwe gemeentegrenzen werden door de regering uitgetekend en de meeste gemeenten hadden zich er zich grotendeels naar te schikken. De manoeuvreerruimte bleek in ieder geval beperkt. Die besluitvormingsoperatie heeft voor heel wat onvrede gezorgd die in bepaalde gemeenten doorwerkt tot vandaag. Het heeft ervoor gezorgd dat de fusies steeds in een taboesfeer zijn blijven hangen en dat maar weinigen zich geroepen voelden om het thema terug op de agenda te plaatsen. Ook de timing was ongelukkig. De Vlaamse regering lanceerde het kader voor vrijwillige fusies in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober De lokale politici brachten dit thema echter niet in de campagne uit angst om daardoor electorale schade op te lopen. Bovendien was ook de timing die de Vlaamse regering voorstelde bijzonder strak. Het kader voor vrijwillige fusie werd gelanceerd in De minister stelde daarin voor dat de gemeenten al in het voorjaar van 2011 de principiële beslissing zouden kenbaar maken om te fusioneren, iets wat nergens is gebeurd. Toch zijn we niet helemaal negatief. Het debat wordt op zijn minst opnieuw gevoerd en dat is op zich al een verdienste. Bovendien ligt er nu vanuit Vlaanderen een kader op tafel met incentives en 16

19 ondersteuning voor die gemeenten die de stap naar een vrijwillige fusie willen zetten. Eén en ander vond ook een doorvertaling in de Vlaamse partijprogramma s naar aanleiding van de Vlaamse verkiezingen in mei 2014 (Plas, 2014). Nagenoeg alle Vlaamse partijen schuiven nieuwe fusies uitdrukkelijk naar voor als een middel om de lokale bestuurskracht te versterken. Groen en Vlaams Belang gaan daarin duidelijk het verst, CD&V en N-VA benadrukken dan weer dat nieuwe fusies enkel kunnen voor zover die op vrijwillige manier tot stand komen. 17

20 3. Succes- en faalfactoren in het buitenland Er mogen dan wel goede redenen zijn om schaal- en/of functionele hervormingen door te voeren, dat betekent geenszins dat het doorvoeren ervan eenvoudig is. Het tweede rapport in het kader van dit onderzoek heeft duidelijk aangetoond dat de besluitvormingsprocessen die onlosmakelijk verbonden zijn aan structurele hervormingen bijzonder complex zijn. Bovendien zijn ze niet los te koppelen van de vele belangen die op het spel staan. Het falen van verschillende hervormingsvoorstellen in Frankrijk is exemplarisch in die context. Christiansen en Klitgaard (2010) wijzen er terecht op dat vele regeringen het al moeilijk hadden om grootschalige hervormingen door te voeren. In essentie komt dat doordat die hervormingen steeds gevolgen hebben voor de verdeling van politieke en economische macht. Een herverdeling van kosten en baten brengt altijd winnaars en verliezers met zich mee. Het spreekt voor zich dat die laatste zich bijgevolg zullen organiseren om de geplande hervorming bij te sturen en indien mogelijk zelfs te verhinderen. In het tweede rapport van dit onderzoek werden vier landen tegen het licht gehouden en werd bekeken hoe die landen omgaan met schaalhervormingen. We trachten in dit rapport op een synthetische manier tot conclusies te komen en succes- en faalfactoren te identificeren in de bestudeerde besluitvormingsprocedures. We overlopen daarom de belangrijkste conclusies die we trekken uit de vier besproken landen. Vervolgens trachten we daaruit lessen te trekken voor Vlaanderen. > 3.1. Lessen uit Denemarken In de literatuur is men het erover eens dat de hervormingsoperatie die Denemarken de afgelopen jaren doorvoerde kan gezien worden 18

21 als een geslaagde schaalhervorming. Dat bleek recent nog in Nederland, waar in een rapport van de kenniskamer Modernisering van de bestuurlijke inrichting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (MBZK) uitgebreid naar Denemarken werd gekeken. Dr. Klaartje Peeters somt daarin meerdere redenen op waarom de hervorming in Denemarken kan gezien worden als een geslaagde hervorming. Het meest interessant noemt zij de besluitvorming over de bestuurlijke hervorming zelf. Zeker de sturing van die besluitvorming door de nationale overheid kan als een succes worden gezien. Ten eerste heeft de regering goed gebruik gemaakt van de omstandigheden. Hoewel er geen opschaling van de gemeenten zat aan te komen, heeft de regering toch gebruik gemaakt van een policy window dat zich aandiende in de zomer van Verder werd er een spel op het getouw gezet waarbij tegenstanders werden uitgeschakeld en bondgenoten werden ingeschakeld. Bovendien ging de operatie ook gepaard met sterk beleidsondernemerschap. Daarin was een grote rol weggelegd voor de minister van Binnenlandse Zaken Lars Løkke Rasmussen, die het hele land is rondgereisd om mensen te overtuigen van de onontkoombaarheid van de hervormingen. Uiteindelijk bleek volgens Peeters op 1 januari 2005 hoe succesvol de hele operatie is geweest. Amper zeven gemeenten (waaronder vijf kleine eilandgemeenten) voldeden niet aan de voorwaarden opgelegd door de regering. Alle andere Deense gemeenten hadden één of meerdere fusiepartners gevonden. Uit die vaststelling trekt ze dan ook meerdere lessen (MBZK, 2013): De overvaltechniek heeft gewerkt. De gemeenten hadden onvoldoende tijd om te reageren of het proces te verhinderen. Ze kregen van de regering amper zes maanden om een fusiepartner te vinden, een opdracht waarin de overgrote meerderheid van de gemeenten is geslaagd. 19

22 Naast de overvaltechniek heeft ook de tijdsdruk gewerkt. Het gevolg van die krappe timing was dat de gemeenten onmiddellijk op zoek gingen naar fusiepartners, uit angst om alleen achter te blijven of in een gedwongen fusie terecht te komen. Hervormen gaat gemakkelijker in goede tijden. De gemeenten kregen in Denemarken geen financiële prikkels om te fusioneren. Maar in die bewuste periode ging het goed met de Deense economie en dus met de overheidsfinanciën in het algemeen. Economisch goede tijden zijn aantrekkelijke tijden voor grootschalige bestuurlijke ingrepen. Dit is een opvallende vaststelling, want in Vlaanderen is de redenering vaak omgekeerd. Hier worden hervormingen noodzakelijk geacht in economisch moeilijke tijden wanneer het water de weinig bestuurskrachtige gemeenten aan de lippen staat. Burgers werden wel degelijk betrokken in het fusieproces. Dit gebeurde door burgerraadplegingen die in 63 gemeenten door burgers werden afgedwongen. Opvallend gegeven daarbij was dat men dan niet zozeer tegen de fusies als dusdanig was, maar wel opteerde voor een andere fusiepartner dan die waarvoor de lokale politici in eerste instantie kozen. In de meerderheid van de gemeenten werd de beslissing van de betrokken gemeenteraden echter gewoon gevolgd en werd er dus geen burgerraadpleging gehouden. Peeters besluit dan ook door te stellen dat het goed is om over een visie te beschikken, maar dat je bij het doorvoeren van schaalhervormingen op een gegeven moment gewoon iets moet doen (MBZK, 2013, p. 51). Bovendien is er volgens haar ook niets mis met van bovenaf opgelegde opschalingen, mits ze van onderop worden vormgegeven. De Deense situatie leert ons ook dat hervormen gemakkelijker gaat in financieel gunstige tijden en dat lokale politici meer waarde hechten aan kleine gemeenten dan de bevolking. Tegelijk nuanceert ze ook. Een vermindering van het aantal 20

23 gemeenten door fusies leidt niet per definitie tot minder bestuurlijke drukte. Zolang verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld blijven over meerdere bestuurslagen, blijven er coördinatie- en afstemmingsproblemen. Die laatste worden echter gereduceerd in een context van regio s met een gesloten taakstelling, zoals in Denemarken nu het geval is. Wat misschien wel het meest verbaasd is de snelheid waarmee de fusies in Denemarken werden doorgevoerd. Een strakke timing werd gecombineerd met sterk beleidsondernemerschap. Dat leidde in korte tijd tot een resultaat dat eigenlijk beter was dan datgene wat men voorop had gesteld. Een dergelijk besluitvormingsproces vormt steeds een afweging tussen een transparant en inclusief proces enerzijds en een gesloten proces anderzijds. Christiansen en Klitgaard spreken in de Deense context van een veil of vagueness die over het besluitvormingsproces hing (2010). Centrale beleidsondernemers hebben op een handige manier gebruik weten te maken van een beleidsvenster om het kader voor de schaalhervorming te bepalen en daarin bindende keuzes te maken. Het afschaffen van de Deense provincies in 2007 is volgens Christiansen en Klitgaard een perfect voorbeeld van die strategie (2010, pp ). Binnen nagenoeg alle hervormingsvoorstellen die op tafel lagen speelde het afschaffen van de provincies een marginale of zelfs helemaal geen rol. Dat verklaart waarom de vereniging van de Deense provincies aanvankelijk weinig geloof hechtte dat het ooit zover zou komen. Het dreigement was in het verleden immers ook meerdere keren op de politieke agenda opgedoken om vervolgens telkens opnieuw te verdwijnen. Dat het wel degelijk de bedoeling was van de regering om de provincies af te schaffen werd lange tijd verzwegen. Het kwam dan ook als een verrassing toen de regering in april 2004 bekend maakte dat ze de 14 provincies wilde vervangen door 5 regio s. Het zorgde er alvast voor 21

24 dat de vereniging van Deense provincies over onvoldoende tijd beschikte om te reageren tegen het regeringsvoorstel. > 3.2. Lessen uit Nederland Een tweede case die we bekeken was Nederland, een buurland dat traditioneel vaak als referentiepunt dienst doet voor België (of Vlaanderen). Nederland heeft bovendien een lange geschiedenis wanneer het over gemeentelijke samenvoegingen gaat. Er vinden nagenoeg jaarlijks fusies plaats waardoor het totaal aantal Nederlandse gemeenten door de jaren heen is gedaald van in 1900 tot 403 in 2014 (Abma, 2013). Lange tijd was het aantal inwoners van een gemeente daarbij richtinggevend. Men ging ervan uit dat kleine gemeenten vanzelf sterker zouden worden door hen te fusioneren en zo meer inwoners te geven. Vanaf de jaren 80 werden vraagtekens geplaatst bij dit beleid. Het schaalcriterium verdween wat naar de achtergrond om plaats te maken voor de knelpuntbenadering. Daarmee verwees men naar bestuurlijke knelpunten waarvoor een fusie een oplossing kon zijn. Een fusie werd pas wenselijk wanneer een gemeente knelpunten formuleerde. Bovendien moet worden aangetoond dat een fusie een oplossing kan bieden voor die knelpunten. Vanaf 2002, met de komst van de kabinetten Balkenende, veranderde het fusiebeleid opnieuw van focus. De top-down aanpak die tot dan nagenoeg de norm was maakte plaats voor een bottom-up aanpak van het fusiebeleid. Voortaan moesten fusies dus van onderop komen. Het fusiebeleid werd overgelaten aan de gemeente- en de provinciebesturen. Er moest een draagvlak voor bestaan bij de betrokken besturen en de provinciebesturen speelden daarbij vaak een faciliterende rol. Ondanks die vernieuwde aanpak werden er ook in die periode ( ) herindelingen doorgevoerd in Nederland. Op zich is dat vrij uniek in Europa, want in vele Europese landen waar men voor die aanpak kiest, zien we het aantal fusies snel dalen. 22

25 De komst van het kabinet Rutte II zorgde er vanaf 2012 voor dat het herindelingsbeleid nog een versnelling hoger schakelde. In het regeerakkoord was sprake van de creatie van gemeenten met minstens inwoners. Daarmee deed het inwonercriterium opnieuw haar intrede in het fusiedebat. Die grotere gemeenten zijn volgens de regering noodzakelijk om de gemeenten te wapenen om extra taken op zich te nemen die de regering wil doorschuiven naar de lokale besturen. Die verschuiving van bevoegdheden naar de lokale besturen is geen recent gegeven. Al sinds de jaren 80 koppelt men in Nederland decentralisaties aan het herindelingsbeleid, iets wat Denemarken trouwens ook doet. Hierdoor zijn de Nederlandse lokale besturen een belangrijke uitvoerder geworden van rijksbeleid (MBZK, 2013, p. 22). Al gaat het dan vaak om medebewindstaken, het (soms veronderstelde) onvermogen om nieuwe rijkstaken op zich te nemen is dan vaak een voorbode voor een nieuwe opschaling van gemeenten. Die decentralisaties spelen zich voornamelijk af op het terrein van de sociale wetgeving en welzijn (Abma, 2013, pp ). Ook in de huidige regeerperiode (kabinet Rutte) worden opnieuw heel wat taken vanuit de rijksoverheid overgeheveld naar de gemeenten, denk maar aan heel wat zorgtaken in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarmee gaat Nederland duidelijk de Scandinavische weg op, waar heel wat welzijnstaken door de lokale besturen worden uitgevoerd. Die decentralisaties steunen doorgaans op drie motieven. Ten eerste steunen ze op de gedachte dat gemeenten die taken efficiënter kunnen uitvoeren. Dat laatste betekent dat men op die manier hoopt te bezuinigen. Het tweede motief heeft te maken met de lokale terreinkennis die de gemeenten hebben. Die zorgt ervoor dat ze beter in staat zijn de lokale noden en behoeften te detecteren en daardoor effectiever kunnen optreden. Het derde motief stelt dat het verschuiven van verantwoordelijkheden naar de lokale besturen 23

26 ook zorgt voor een groter democratisch gehalte van de besluitvorming. Via de gemeenteraad (of andere inspraakorganen) is inspraak immers makkelijker te realiseren op lokaal vlak dan op hogere politieke echelons. Extra bevoegdheden naar de gemeenten decentraliseren als een manier om schaalhervormingen vooruit te helpen lijkt in Nederland goed te werken om die laatste ook van onderop vorm te geven. Bovendien moet dit gezien worden in combinatie met recente beleidskaders in Nederland die stellen dat herindelingen beter moeten gemotiveerd worden (Abma, 2013, pp ). Een belangrijk instrument daarin zijn bestuurskrachtmetingen uitgevoerd door adviesbureaus of visitatiecommissies. Die bestuurskrachtmetingen worden in Nederland al meerdere jaren gebruikt om de gemeenten te confronteren met hun eigen sterktes en zwaktes. Op die manier kunnen gemeenten zich spiegelen met anderen gemeenten en leren waar ze kunnen verbeteren. De resultaten van die metingen leiden dan wel niet één op één tot fusies, maar zijn voor veel gemeenten toch de aanleiding om ernstig over een fusie na te denken. In vele gevallen leidt dit ook effectief tot een herindeling (Korsten e.a., 2007). > 3.3. Lessen uit Duitsland Duitsland vormde de derde case in het voorgaande rapport van dit onderzoek. De federale structuur van Duitsland en de eenmaking in 1990 hebben ervoor gezorgd dat het schaaldebat in de verschillende Länder anders werd gevoerd en tot andere resultaten heeft geleid (De Ceuninck & Steyvers, 2013). West-Duitsland werd al met fusies geconfronteerd in de jaren 60 en 70, in Oost-Duitsland was het wachten tot na de Duitse eenmaking vooraleer er een gelijkaardig proces op gang kwam. De fusies in West-Duitsland kwamen er grotendeels omwille van het klassieke argument, namelijk een gebrek aan voldoende 24

27 schaalgrootte voor de lokale besturen. Daarbij werd de ondertussen bekende wortel en stok politiek ingezet (Wollmann, 2010). Eerst was er een periode van vrijwilligheid waarbinnen de lokale besturen werden aangezet om te fusioneren. Daarbij werd ook ruimte voorzien voor inspraak van de bevolking, maar verder dan hoorzittingen of het organiseren van adviserende commissies ging dat meestal niet. In de meeste Länder leidde die politiek niet tot een bevredigend resultaat. Het gevolg was vrijwel steeds dat er werd overgeschakeld op verplichte fusies die door de parlementen van de Länder werden opgelegd. Ook Oost-Duitsland heeft vanaf 1990 een gelijkaardig traject afgelegd. In meerdere deelstaten werd wetgeving aangenomen die het aantal gemeenten drastisch naar omlaag haalde. Daarbij moet vermeld worden dat ook het tweede bestuursniveau in die hervormingen betrokken werd. In verschillende deelstaten werden de districten (Kreise) door middel van fusies op een grotere leest geschoeid. Sinds enkele jaren kent Duitsland een derde golf van schaalhervormingen, die zich zowel in de voormalige Oost- als West- Duitse deelstaten afspeelt (Kuhlmann, 2011; Vetter, 2013). Dat heeft voor een deel te maken met de dalende inwonersaantallen van de landelijke gemeenten, een probleem dat zich voornamelijk in de voormalige Oost-Duitse deelstaten manifesteert. Toch zijn er ook in West-Duitsland recent initiatieven ontwikkeld om opnieuw grondig te sleutelen aan de schaalgrootte van de lokale besturen. Zo loopt er sinds 2010 in de deelstaat Rijnland-Palts (gelegen in het Westen van Duitsland) een hervormingstraject om de tweede bestuurslaag (dus de Kreise, niet de gemeenten) op te schalen. Het is opvallend dat de overheid daarbij inspanningen levert om een draagvlak te creëren bij de bevolking voor die hervormingen. Die inspanningen gaan veel verder dan het obligate debat in de gemeenteraad of een eventuele volksraadpleging. Men organiseerde er regionale conferenties met 25

28 politici, experts en burgers. Daarnaast werden ook jury s aangesteld bestaande uit burgers om te peilen naar hun verwachtingen van de hervormingen. Daarnaast werden er ook online surveys georganiseerd. Het toont alvast aan dat het mogelijk is om actief te werken aan een draagvlak voor schaalhervormingen. Vaak ontbreekt het immers aan dat laatste waardoor het moeilijk is om bij lokale politici en de bevolking steun te vinden voor schaalhervormingen. > 3.4. Lessen uit Frankrijk Als laatste case bespraken we in het vorige rapport Frankrijk. Dat land heeft dan wel weinig tot geen ervaring met gemeentelijke fusies, toch kunnen we ook uit de Franse case lessen trekken die relevant zijn voor Vlaanderen. We denken daarbij aan de rol die de cumulatie van politieke mandaten er speelt of aan de gevolgen van een verregaande versnippering voor de gemeentelijke bestuurskracht. Al sinds de jaren 70 tot op heden worden er inspanningen geleverd om hervormingen aan te brengen aan het lokaal bestuursniveau in Frankrijk (De Ceuninck & Steyvers, 2013; Council of European Municipalities and Regions, 2013). Zo ondernam men in de jaren 70 pogingen om gemeentelijke fusies door te voeren. Het bleef echter bij pogingen die in de praktijk dode letter bleven. Dat had voor een groot stuk te maken met de hevige weerstand die werd geboden door lokale politici op hogere bestuursniveaus. Zowel op nationaal niveau als in de departementen als in de regio s hebben lokale mandatarissen zich steeds verzet tegen schaalhervormingen aan de lokale besturen. Het cumuleren van politieke mandaten is in Frankrijk immers een wijdverspreid fenomeen. Daardoor is een objectief bondgenootschap ontstaan over de partijgrenzen heen van cumulards die een conservatieve lobby vormen tegen betekenisvolle wijzigingen aan de subnationale bestuursopbouw. 26

29 Het uitblijven van fusies heeft ervoor gezorgd dat men in Frankrijk al vrij snel greep naar het instrument van de intergemeentelijke samenwerking om beleid vorm te geven. In de praktijk heeft dit echter geleid tot een wildgroei aan samenwerkingsverbanden die de bestuurlijke versnippering alleen maar hebben vergroot. Het duurde tot in de jaren 90 van de vorige eeuw vooraleer men in Frankrijk de noodzaak inzag om enige orde aan te brengen in dat complex bovenlokaal landschap. De oprichting van de communautés in 1999 zorgde voor een vereenvoudiging van het bestuurlijke landschap, omdat alle bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking die eigen belastingen hieven verplicht werden om zich om te vormen tot één van de drie soorten communautés. Het werd echter vrij snel duidelijk dat er zich in Frankrijk een systeem met twee snelheden ontwikkelde. Het rurale Frankrijk, met kleine gemeenten voorop, kwam tegenover het stedelijke Frankrijk te staan waar er zich een sterke groei manifesteerde van de stedelijke agglomeraties. Die sterke groei kreeg op bestuurlijk vlak navolging. Er ontwikkelde zich op vele plaatsen een netwerk van bestuursstructuren met een eigen politieke agenda. Vooral de Franse departementen kwamen daardoor onder druk te staan. In de landelijke streken vervulden zij hun functies als vanouds, maar in de sterk verstedelijkte gebieden sloten zij niet langer aan bij de sterk gegroeide stedelijke context. Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de oprichting van de commissie Balladur, die in 2009 meerdere voorstellen formuleerde om het Franse bestuurlijke landschap te hervormen. Veel van die voorstellen (waaronder het stimuleren van gemeentelijke fusies en het omvormen van de communautés tot volwaardige gemeenten) hebben het uiteindelijk niet gehaald in wetgeving of concrete beleidsinitiatieven. In 2010 en 2013 werden wel meerdere wettelijke initiatieven goedgekeurd (Council of European Municipalities and Regions, 2013). De wetgeving uit 2010 zorgde ervoor dat 27

30 gemeentelijke fusies werden aangemoedigd, maar zonder dat daar ook incentives tegenover stonden. De wetgeving uit 2013 introduceerde meerdere wijzigingen aan het lokaal kiessysteem en voorzag in een nieuw statuut voor metropole gebieden. Voortaan kunnen de Fransen een deel van hun gemeentelijke vertegenwoordigers in intercommunale verbanden rechtstreeks verkiezen (meerbepaald de eerste op de lijst). De tweede hervorming, namelijk de creatie van volwaardige metropole besturen in de grootste Franse steden (die met meer dan inwoners), had heel wat voeten in de aarde. Men wilde een speciaal statuut in het leven roepen voor die stedelijke gebieden en hen de volheid van bevoegdheden geven die ze nodig hebben om hun rol te kunnen spelen. Opmerkelijk is dat die nieuwe besturen de rol van de departementen overnemen, wiens bevoegdheden ze volledig op zich nemen. Het spreekt voor zich dat die nieuwe metropolen een grotere schaal hebben, waar vroeger de stedelijke agglomeraties soms uit meerdere departementen bestonden. Voor de drie grootste steden (Parijs, Lyon en Marseille) werd een apart statuut voorzien. Net voor de finale stemming in de Senaat is Parijs echter geschrapt uit het wetsvoorstel. Dat betekent in de praktijk dat het bestuur van Parijs een complex gegeven blijft, met een rol voor de gemeenten, de departementen en de regio s. Uit het Franse voorbeeld onthouden we vooral dat een extreme versnippering en een wel heel beperkte schaalgrootte van de gemeenten aanleiding zijn voor een complex intergemeentelijk landschap, dat zich anders ontwikkelt in de landelijke gebieden tegenover de stedelijke gebieden. 28

31 4. Lessen voor Vlaanderen In dit luik formuleren we meerdere aanbevelingen die kunnen gezien worden als lessen voor Vlaanderen. Ze vormen een combinatie van lessen die we trekken uit de buitenlandse cases, conclusies uit de (internationale) literatuur en lessen die we trekken uit de evaluatie van de huidige Vlaamse bestuurlijke context. Die lessen zijn uiteraard niet exhaustief, maar vormen alvast een aanzet om het schaal- en fusiedebat in Vlaanderen te stofferen. Les 1, fusies zijn een middel om de lokale bestuurskracht te vergroten, ze zijn geen doel op zich De eerste les die we trekken uit onze buitenlandse cases en uit de literatuur is wellicht één van de belangrijkste aspecten in het fusiedebat, namelijk de waarom vraag. Wie pleit voor nieuwe fusies moet duidelijk maken waarom die noodzakelijk zijn en voor welke bestuurlijke problemen ze een oplossing zijn. De meerwaarde moet met andere woorden duidelijk worden aangetoond. In Nederland is men daar heel consequent in. Het herindelingsbeleid wordt er gekoppeld aan een sterk decentraliseringsbeleid. Indien men de gemeenten extra bevoegdheden wil toeschuiven, dan moet men ze eerst versterken door ze een grotere schaal te geven. Het herindelingsbeleid is er dus meer een middel dan een doel op zich. Ook in Denemarken was het versterken van de gemeenten en het uitbreiden van hun takenpakket een argument pro fusie. Fusies moeten dan ook gezien worden als een middel om de lokale bestuurskracht te vergroten en als een manier om de weg te openen naar een ruimer takenpakket voor de lokale besturen. De vraag die daarbij centraal hoort te staan is de vraag naar welk soort gemeenten we willen? Indien er wordt gekozen voor sterke lokale besturen met een ruim(-er) takenpakket, dan kunnen fusies een middel zijn om dat doel te bereiken. 29

32 Les 2, maak werk van sterk beleidsondernemerschap Het is ondertussen duidelijk geworden dat het doorvoeren van schaalhervormingen en fusies in het bijzonder geen sinecure is. Wie tot schaalhervormingen beslist zal geconfronteerd worden met veel weerstand en zal dus bereid moeten zijn om tegen de stroom in te varen. Daarvoor zal sterk beleidsondernemerschap noodzakelijk zijn. Als de fusies in België in de jaren 70 alles bij elkaar vlot werden doorgevoerd dan heeft dat voor een groot stuk te maken met de vastberadenheid van de toenmalige minister Michel die verantwoordelijk was voor die operatie (De Ceuninck, 2009). Een gelijkaardige vaststelling deed men in Denemarken waar minister Rasmussen lof kreeg voor de manier waarop hij dat dossier heeft aangepakt (Vrangbaek, 2010, p. 213). De Vlabest concludeerde in haar evaluatie van de interne staatshervorming dat het uitblijven van grote doorbraken (zoals fusies) deels kan verklaard worden door het ontbreken van collectief politiek leiderschap (Vlabest, 2013). De interne staatshervorming, zo schreef de adviesraad, hoort een project te zijn van de hele Vlaamse regering, niet enkel van één minister. Die conclusie is terecht en geldt zeker voor nieuwe fusies. Die zullen, ook op Vlaams niveau, moeten kunnen steunen op een breed politiek draagvlak ondersteund door sterk politiek leiderschap. Als het daaraan ontbreekt dan zijn verdere pogingen al op voorhand mislukt. Les 3, werk aan een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak Eén van de belangrijkste oorzaken voor het mislukken van de vrijwillige fusies is het beperkte draagvlak bij lokale politici en bij uitbreiding bij de bevolking. Er zal dan ook moeten gewerkt worden aan het creëren en versterken van een dergelijk draagvlak, zeker als men fusies van onderuit wil gerealiseerd zien (zoals het kader van de interne staatshervorming voorzag). 30

33 Opnieuw kunnen we inspiratie halen uit Nederland en Denemarken. In beide landen verwierven de lokale besturen extra bevoegdheden na een schaalvergroting. Het kan voor lokale politici alvast een stimulans zijn om te pleiten voor fusies. Na een fusie zullen ze immers over meer zeggenschap beschikken indien hun takenpakket verruimt. De lokale besturen financieel versterken kan eveneens een manier zijn om het draagvlak bij lokale besluitvormers te vergroten. De fusiebonus die de Vlaamse overheid in het vooruitzicht stelde kan dan ook positief worden geëvalueerd, al moet de omvang ervan uiteraard voldoende groot zijn. Toch leren de buitenlandse voorbeelden ons ook dat men er met vrijwilligheid alleen zelden komt. Een dwingend karakter zal dan ook noodzakelijk zijn. Opnieuw levert Denemarken hier relevante ervaring. De keuze om te fusioneren werd er centraal opgelegd (zie les 2) maar lokaal kregen de gemeenten vrijheid in de partnerkeuze. Je zou dit proces gestuurde vrijwilligheid kunnen noemen. Die ruimte voor een lokale invulling zou alvast kunnen helpen om het draagvlak bij lokale politici te versterken. Of er een draagvlak voor nieuwe fusies bestaat bij de bevolking weten we eigenlijk niet. In Vlaanderen werd daarrond recent geen onderzoek gedaan. De Deense case leert ons alvast dat de publieke weerstand, waarvan men vermoedde dat die vrij groot zou zijn, eigenlijk beperkt was. In Nederland deed Abma (2013) een gelijkaardige vaststelling. Hoewel herindeling zelden fanclubs onder de bevolking kent, stemden veel inwoners uit de betreffende gemeenten toch na de gewenste discussie in met een herindelingsvoorstel-van onderop. Burgers erkenden daarmee dat de gemeentelijke organisaties niet langer in staat waren om het werk en een voldoende omvang, tempo en op een voldoende niveau uit te voeren. Ook in Vlaanderen redeneert men vaak dat mensen een soort emotionele reflex hebben als het over hun gemeente gaat. Zeker voor de oudere generaties zal dat kloppen. Toch lijkt het er 31

34 sterk op dat met de huidige niveaus van mobiliteit veel mensen vooral belang hechten aan een degelijke dienstverlening tegen een betaalbare prijs. Een draagvlak bij de bevolking voor gemeentelijke fusies komt er uiteraard niet vanzelf. Duitsland leert ons alvast dat er aan een draagvlak kan gewerkt worden. In Rijnland-Palts vinden we een treffend voorbeeld terug van de manier waarop dat kan gebeuren. Het is duidelijk dat dergelijke inspanningen verder moeten gaan dan het organiseren van een obligate volksraadpleging waarbij de inwoners eenmalig hun mening kunnen geven. Er moeten intensieve inspanningen geleverd worden waarbij men in dialoog treedt met de bevolking om te peilen naar hun verwachtingen omtrent een mogelijke fusie. Les 4, meten is weten Nederland werkt al enkele jaren met bestuurskrachtmetingen. Die laatste zijn een instrument om te meten hoe sterk (en dus bestuurskrachtig) een gemeente precies is. Het gaat dan om het proberen bepalen van de mate waarin en de manier waarop een gemeente haar maatschappelijke opgaven kan realiseren. Deze metingen leggen duidelijk de sterke en de zwakke punten bloot in de gemeentelijke organisatie. Op die manier helpen ze de gemeenten om zichzelf te vergelijken met andere gemeenten en moeten ze gezien worden als een leerproces. De resultaten van een bestuurskrachtmeting helpen op hun beurt om het schaaldebat te objectiveren. De Vlabest besteedde hier overigens uitgebreid aandacht aan in een initiatiefadvies uit 2013 (Vlabest, 2013). Vlaanderen heeft tot op heden een beperkte ervaring met dergelijke bestuurskrachtmetingen. Enkele plattelandsgemeenten werden doorgelicht, maar een grootschalige bestuurskrachtmeting van alle lokale besturen in Vlaanderen is er nog niet geweest (De Peuter e.a., 32