Financieel onderzoek herindelingsvarianten Vecht en Plassengebied

Transcriptie

1 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES PROGRAMMA KRACHTIG BESTUUR en PROVINCIE UTRECHT AFDELING FINANCIËN TEAM FINANCIEEL TOEZICHT LOKALE OVERHEDEN Financieel onderzoek herindelingsvarianten Vecht en Plassengebied Den Haag/Utrecht, 24 augustus 2009

2 Samenstellers: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Programma Krachtig Bestuur R.A. Bik L.G.A. Mischgofsky-Smit Provincie Utrecht Team Financieel Toezicht Lokale Overheden A.J.J. van Dixhoorn-Hoogenboom M.W.M. van der Plaat H.F.M. van der Wel 2

3 Inhoudsopgave Pagina Bestuurlijke samenvatting en conclusies 7 1 Inleiding Aanleiding tot het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten Doel van dit financiële onderzoek naar herindelingsvarianten Karakter van het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten Werkwijze bij het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten Structuurkenmerken van de bestaande gemeenten en de herindelingsvarianten 28 2 Financiële effecten bij gemeentelijke herindeling Inleiding Herindeling en de algemene uitkering Frictiekosten en tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling Mogelijke effecten van de herindeling op de woonlasten Het financieel belang van de nieuwe gemeente Overige financiële aandachtspunten bij herindeling 38 3 Waardering van en ontwikkelingen in de financiële positie van de gemeenten Abcoude, Breukelen, De Ronde Venen, Loenen, Maarssen en de herindelingsvarianten Inleiding Financieel beleid Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV Het nieuwe gemeenschappelijk financieel toezichtkader Uitleg over de toegepaste werkwijze Weerstandscapaciteit vermogen Weerstandscapaciteit exploitatie Begrotings- en rekeningssaldi Belastingdruk per huishouden Ontwikkeling belastingdruk Risico s Onderhoud kapitaalgoederen Grondexploitaties Ontwikkeling algemene reserve Bevolkingsdaling Financiële positie van de huidige gemeenten Abcoude Breukelen De Ronde Venen Loenen Maarssen Samenvatting waardering actuele financiële posities Ontwikkeling belastingdruk vanaf Ontwikkeling algemene reserve Onderhoud kapitaalgoederen Ratio s Aanbevelingen Financiële positie van de herindelingsvarianten Herindelingsvariant Vecht en Venen Herindelingsvariant Breukelen en Loenen Herindelingsvariant Breukelen, Loenen en Maarssen Herindelingsvariant Abcoude en De Ronde Venen Herindelingsvariant Breukelen, Abcoude en Loenen Vergelijking scores van de vijf herindelingvarianten en conclusie 86 3

4 4 De eigen inkomsten vergeleken Inleiding De Financiële-verhoudingswet en belastingcapaciteit Gemeentelijke woonlastendruk Belastingdruk 2009 huidige gemeenten Ontwikkeling belastingdruk huidige gemeenten en de herindelingsvarianten Overige belastingen/heffingen 91 5 De nettolasten van de herindelingsvarianten vergeleken Inleiding De vergelijking met zichzelf 93 6 Personeelsomvang en -kosten Inleiding Uitwerking Situatie per herindelingsvariant 118 Bijlagen: 1 Literatuur en links over herindeling Opbouw algemene uitkering: 2A Abcoude 123 2B Breukelen 125 2C De Ronde Venen 127 2D Loenen 129 2E Maarssen 131 2F Herindelingsvariant Vecht en Venen 133 2G Herindelingsvariant Breukelen en Loenen 135 2H Herindelingsvariant Breukelen, Loenen en Maarssen 137 2I Herindelingsvariant Abcoude en De Ronde Venen 139 2J Herindelingsvariant Breukelen, Abcoude en Loenen Financiële aandachtspunten bij herindeling Checklist begroting 2009 op aanwezigheid via BBV voorgeschreven onderdelen Relevante BBV-voorschriften met betrekking tot de begroting en de meerjarenraming Gemeentelijke nettolasten vergeleken met de inkomsten uit het gemeentefonds: 6A Abcoude 151 6B Breukelen 153 6C De Ronde Venen 155 6D Loenen 157 6E Maarssen 159 6F Herindelingsvariant Vecht en Venen 161 6G Herindelingsvariant Breukelen en Loenen H Herindelingsvariant Breukelen, Loenen en Maarssen 165 6I Herindelingsvariant Abcoude en De Ronde Venen 167 6J Herindelingsvariant Breukelen, Abcoude en Loenen Indeling functies naar clusters Nettolasten en -baten per begrotingsfunctie: 8A Abcoude 173 8B Breukelen 175 8C De Ronde Venen 177 8D Loenen 179 8E Maarssen 181 8F Herindelingsvariant Vecht en Venen 183 8G Herindelingsvariant Breukelen en Loenen 185 8H Herindelingsvariant Breukelen, Loenen en Maarssen 187 8I Herindelingsvariant Abcoude en De Ronde Venen 189 4

5 8J Herindelingsvariant Breukelen, Abcoude en Loenen Personeel Herberekening eenheden algemene uitkering voor de vijf herindelingsvarianten Mutatie algemene uitkering bij herindelingsvariant: 11A Vecht en Venen B Breukelen en Loenen C Breukelen, Loenen en Maarssen D Abcoude en De Ronde Venen E Breukelen, Abcoude en Loenen Berekening tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling per 2011 bij herindelingsvariant: 12A Vecht en Venen B Breukelen en Loenen C Breukelen, Loenen en Maarssen D Abcoude en De Ronde Venen E Breukelen, Abcoude en Loenen 215 5

6 6

7 BESTUURLIJKE SAMENVATTING EN CONCLUSIES Afspraken over het financiële variantenonderzoek Aanleiding Op 14 mei 2009 is in de Tweede Kamer het wetsvoorstel Samenvoeging van de gemeenten Abcoude, Breukelen, De Ronde Venen en Loenen behandeld (31 840). Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een onderzoek toegezegd om te bezien of er alternatieve varianten zijn voor de herindeling Vecht en Venen, die op meer draagkracht kunnen rekenen dan het huidige voorstel. Naar aanleiding daarvan is er op 17 juni 2009 een bestuurlijk overleg geweest tussen afvaardigingen van de gemeenten Abcoude, Breukelen, De Ronde Venen, Loenen en Maarssen, de provincie Utrecht en de staatssecretaris. Tijdens dit overleg is geconcludeerd dat in het kader van de voorgenomen gemeentelijke herindeling Vecht en Venen een financieel onderzoek naar herindelingsvarianten uitgevoerd zal worden. Dit onderzoek is onder andere bedoeld ten behoeve van het bestuurlijk overleg op 2 september 2009 tussen de betrokken gemeenten, de provincie en de staatssecretaris en voor beraadslagingen van de betrokken gemeenteraden. Op 9 juli 2009 zijn vervolgens nadere afspraken gemaakt tussen de uitvoerders van dit onderzoek, te weten de provincie Utrecht, het ministerie van BZK en de betrokken gemeenten. Er zijn toen afspraken gemaakt over de procesgang en de inhoud van het onderzoek. Het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten gaat in op een vijftal mogelijke herindelingvarianten en zal op 24 augustus 2009 zijn afgerond. Doel Via dit financiële onderzoek naar herindelingsvarianten willen we inzicht bieden in de financiële gevolgen die een eventuele herindeling van gemeenten zou hebben. De resultaten van dit financiële onderzoek naar herindelingsvarianten zullen daarmee een onderdeel vormen voor de verdere besluitvorming over een herindeling waarbij de gemeenten Abcoude, Breukelen, De Ronde Venen, Loenen en Maarssen zijn betrokken. Het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten verschaft de bij de herindelingsvarianten betrokken gemeenten en anderen inzicht in de eigen financiële situatie en die van de mogelijke herindelingspartner(s). Dit gebeurt voornamelijk op basis van gegevens die de provincie heeft verzameld in het kader van haar reguliere toezicht. Daarbij wordt ook de financiële functie beoordeeld onder meer door het planning- en controlinstrumentarium te toetsen aan het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Daarnaast wordt meer inzicht verkregen door de nettolasten van de (nieuwe) gemeenten te vergelijken met de (norm)vergoeding van de algemene uitkering. Ook wordt de huidige personeelsomvang en die van de herindelingsvarianten indicatief aangegeven. Voorts biedt het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten een overzicht van de belangrijkste financiële effecten die zich specifiek voordoen bij de vijf herindelingsvarianten. Karakter van het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten Dit financiële onderzoek naar herindelingsvarianten draagt sterk het karakter van een herindelingsscan. Een herindelingsscan is een begrotingsscan aangevuld met een deel dat zich specifiek richt op de financiële gevolgen van een herindeling en er wordt gewerkt met fictieve gemeenten (samengesteld uit herindelingspartners). De begrotingsscan en de herindelingsscan zijn een standaardproduct van het Programma Krachtig Bestuur van het ministerie van BZK en de desbetreffende provincie. 7

8 Het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten wijkt procesmatig af van de herindelingsscan omdat het niet gaat om één mogelijke samenvoeging van gemeenten, maar om vijf mogelijke varianten. Bovendien is hier geen sprake van een schriftelijke aanvraag van de gemeenten zelf, maar heeft de staatssecretaris dit aanbod aan de gemeenten gedaan. De gemeenten hebben besloten mee te werken aan dit onderzoek. Daarom zijn de spelregels die bij het proces van een herindelingsscan horen in dit geval niet volledig van toepassing verklaard. Belangrijke spelregels bij een normale herindelingsscan zijn onder andere dat er van de gemeente verlangd wordt dat zij de gevraagde informatie aanleveren, het rapport aan zowel het college als de raad wordt aangeboden en een herindelingsscan niet vrijblijvend is (er wordt een reactie verwacht van de gemeente op de aanbevelingen richting gedeputeerde staten, in afschrift aan BZK). Verder wordt het rapport van een herindelingsscan in overleg met de gemeente zo snel mogelijk op de site van BZK geplaatst. In afwijking van het proces bij een herindelingsscan wordt dit onderzoek vooralsnog als een onderzoek beschouwd ten dienste van het door de staatssecretaris, op verzoek van de Tweede Kamer, toegezegde onderzoek naar andere herindelingsvarianten en wordt het daarom in eerste instantie toegezonden aan de colleges van de betrokken gemeenten. Het wordt aan de colleges overgelaten wanneer en hoe zij hun raden informeren. Er zal voorts geen reactie van de gemeenten worden gevraagd op de aanbevelingen. Er zullen in het rapport wel aanbevelingen worden gegeven, omdat dit het eventuele herindelingproces dan wel samenwerkingsproces kan versterken. Verder zal BZK het rapport pas op de site plaatsen als ervoor wordt gekozen een bepaalde herindelingsvariant aan de Tweede Kamer aan te bieden. De inhoud van het financiële onderzoek naar herindelingsvarianten wijkt af van de gangbare herindelingsscan, zoals die tot 2009 is uitgevoerd. Vanaf 2009 is de werkwijze voor herindelingsscan enigszins aangepast met name gericht op een betere leesbaarheid. Zo is het principe dat standaard met referentiegroepen wordt gewerkt losgelaten. Ook de berekeningen van het zogenaamde artikel 12-toelatingskaartje worden niet meer opgenomen. In lijn daarmee worden in dit financiële onderzoek naar herindelingsvarianten deze onderdelen dan ook niet meer aangetroffen. Inzet gemeenten De gemeenten hebben zich in het overleg van 9 juli 2009 bereid verklaard de noodzakelijke informatie aan BZK en de provincie aan te leveren. Het concept van het eindrapport is aan de gemeenten voorgelegd ter controle op eventuele feitelijke onjuistheden en onduidelijkheden. Ook is de gemeenten verzocht om zo mogelijk een verklaring te geven voor opmerkelijke constateringen. Per gemeente hebben de volgende hoofden van financiën zich daarvoor verantwoordelijk verklaard: Abcoude dhr. M. Veldhuis Breukelen dhr. K.H.G. van den Hurk De Ronde Venen dhr. J. Broere Loenen dhr. G. Heij Maarssen dhr. A. Kraaijenzank Vijf herindelingsvarianten Tijdens de behandeling van het eerdergenoemde wetsvoorstel heeft de staatssecretaris, op verzoek van de Tweede Kamer, een onderzoek toegezegd om te bezien of er alternatieve varianten zijn voor de herindeling Vecht en Venen, die op meer draagkracht kunnen rekenen dan het huidige voorstel. In het overleg van 9 juli 2009 is onder andere 8

9 afgesproken dat er vijf herindelingsvarianten zullen worden onderzocht, te weten: Vecht en Venen; Breukelen en Loenen Breukelen, Loenen en Maarssen; Abcoude en De Ronde Venen; Breukelen, Abcoude en Loenen. In het overleg van 9 juli 2009 is expliciet afgesproken dat de samenwerkingsvariant met Maarssen niet zal worden doorgerekend. Dit vanwege het simpele feit dat de financiële gevolgen van samenwerking thans niet in beeld te brengen zijn door de onderzoekers. Structuurkenmerken Om een indruk te krijgen van de verschillen/overeenkomsten van de vijf huidige gemeenten wordt in hoofdstuk 1 inzicht geboden in de (belangrijkste) structuurkenmerken, die bij de verdeling van de algemene uitkeringen uit het gemeentefonds een rol spelen. Uit dat hoofdstuk blijkt ten aanzien van de huidige gemeenten dat: Abcoude de hoogste woningbezetting heeft, het aandeel woningen in de OZB-waarde daar het hoogste is en dat deze gemeente het hoogste aantal jongeren (< 20 jaar) heeft per inwoners; Breukelen eruit springt door het aantal leerlingen dat speciaal onderwijs heeft en die voortgezet onderwijs volgen; De Ronde Venen de grootste oppervlakte, de meeste kernen en de meeste bedrijfsvestigingen heeft; Loenen de hoogste totale waarde OZB per inwoner heeft, het meest vergrijsd is en het hoogste aantal bedrijfsvestigingen per inwoners heeft; Maarssen het grootste aantal inwoners en de minst goede sociale structuur per inwoners heeft. Tevens heeft Maarssen de sterkste centrumfunctie en de hoogste omgevingsadressendichtheid per inwoners. Ten aanzien van de vijf herindelingsvarianten wordt geconcludeerd dat: de herindelingsvariant Vecht een Venen het grootste inwonertal, oppervlakte land, aantal kernen en aantal bedrijfsvestigingen heeft; de herindelingsvariant Breukelen en Loenen het grootste aantal leerlingen speciaal onderwijs en leerlingen voortgezet onderwijs heeft; de herindelingsvariant Breukelen, Loenen en Maarssen de minst goede sociale structuur, de sterkste centrumfunctie en de hoogste omgevingsadressendichtheid heeft; de herindelingsvariant Abcoude en De Ronde Venen de hoogste woningbezetting heeft; de herindelingsvariant Breukelen, Abcoude en Loenen de hoogste totaal waarde OZB per inwoner, het hoogste aantal ouderen per inwoners, en het hoogste aantal bedrijfsvestigingen per inwoners heeft. 9

10 Belangrijkste bevindingen Dit financiële onderzoek naar herindelingsvarianten heeft als centrale probleemstelling: Geef een beeld van de financiële positie van de vijf herindelingsvarianten door onderzoek naar de financiële positie van de huidige gemeenten en verschaf inzicht in de belangrijkste financiële effecten van een herindeling. Om deze vraag te kunnen beantwoorden is de centrale probleemstelling opgedeeld in vier onderzoeksvragen. Deze zijn: 1. Wat zijn de belangrijkste financiële gevolgen die zich bij een herindeling voordoen?; 2. Wat kan aan de hand van de begroting 2009, de meerjarenraming 2010 tot en met 2012 en de gemeenterekeningen vanaf 2006 over de financiële positie van de huidige gemeenten en de vijf herindelingsvarianten worden gezegd?; 3. Hoe verhouden de nettolasten van de vijf herindelingsvarianten zich in 2009 tot de (norm)vergoeding van de algemene uitkering en hoe is dat beeld te verklaren vanuit de nettolasten van de bij de herindelingsvarianten betrokken gemeenten?; 4. Wat zijn de verschillen tussen de huidige gemeenten onderling en de vijf herindelingsvarianten bij de belastingen/heffingen en de personeelsomvang? Hierna wordt op deze vier onderzoeksvragen nader ingegaan. 1 Wat zijn de belangrijkste financiële gevolgen die zich bij een herindeling voordoen? Daling algemene uitkering Na de herindeling zal de algemene uitkering van de heringedeelde gemeenten op basis van de gegevens 2009 structureel lager zijn dan de optelsom van de algemene uitkeringen van de huidige gemeenten. Dat wordt vooral veroorzaakt doordat bij de herindelingsvarianten het vaste bedrag maar éénmaal wordt ontvangen, terwijl nu alle herindelingspartners dit bedrag nog hebben. Voor een nadere detaillering van de wijziging van de algemene uitkering wordt verwezen naar bijlage 11. Voor alle duidelijkheid: een nieuwe gemeente krijgt een even hoge algemene uitkering als vergelijkbare andere gemeenten met dezelfde structuurkenmerken. Zie voor de structuurkenmerken van de huidige gemeenten en de herindelingsvarianten paragraaf 1.5. Mutatie algemene uitkering bij een eventuele herindeling afgerond x verschil absoluut x Herindelingsvarianten (afgerond) verschil in % verschil per inwoner x 1 Vecht en Venen ,45-20 Breukelen en Loenen ,15-19 Breukelen, Loenen en Maarssen ,86-7 Abcoude en De Ronde Venen ,20-10 Breukelen, Abcoude en Loenen ,44-29 Uit de tabel blijkt dat de verschillen per inwoner elkaar voor de herindelingsvarianten Vecht en Venen alsmede Breukelen en Loenen niet veel ontlopen. Hetzelfde geldt voor de herindelingsvarianten Breukelen, 10

11 Loenen en Maarssen alsmede Abcoude en De Ronde Venen. Bij de herindelingsvariant Breukelen, Abcoude en Loenen treedt het grootste verschil per inwoner op. De verschillen per inwoner zijn, naast de vaste bedragen, vooral het gevolg van het effect van de factor bodemgesteldheid in relatie tot een aantal andere verdeelmaatstaven, waarbij het relatieve gewicht van de bij de herindelingsvariant betrokken gemeenten een rol speelt. Ontwikkelingen aan de lastenkant Nu duidelijk is hoe de algemene uitkering zich ontwikkelt, dringt zich de vraag op welke lasten er op kortere of langere termijn (vanzelf) zullen of (bewust) kunnen dalen om baten en lasten in evenwicht te houden. Allereerst zal een relatie gelegd kunnen worden tussen de terreinen waarop zich de daling van de algemene uitkering voordoet. Meest in het oogspringend is de daling van het vaste bedrag. De hiermee samenhangende lasten nemen als gevolg van de afname van het aantal gemeenten af. Het betreft hier onder meer lasten als gevolg van besparingen op bestuurskosten (raad, college, griffie, rekenkamer, gemeentesecretaris, enzovoorts), die na een herindeling immers minder gemaakt zullen worden. Als gevolg van wachtgeldverplichtingen kan de besparing mogelijk wat vertraagd worden gerealiseerd. Via efficiencyvoordelen zal de gemeente de daling van de algemene uitkering kunnen opvangen. Personeelsomvang Verder doen zich kosten- en schaaleffecten voor bij de (om)vorming en inrichting van de (nieuwe) ambtelijke organisatie. Gebruikmakend van kengetallen van de vergelijkbare groottegroepen is de volgende indicatieve formatie berekend voor de vijf herindelingsvarianten uitgedrukt in fulltimerequivalent (fte) (stand december 2007) met een bijbehorend loonsom (peil 2007, exclusief werkgeverslasten). Deze indicatie ligt overigens boven de per december 2007 geregistreerde formatie van de herindelingsgemeenten samen, met uitzondering van de loonsom van de herindelingsvariant Loenen, Breukelen en Maarssen. Bij dit alles is geen rekening gehouden met verschillen in uitbesteding, de inzet van personeel van derden, enzovoorts. De herindelingsvariant Loenen, Breukelen en Maarssen heeft de laagste feitelijke formatie. Dat komt door het extreem lage aantal formatieplaatsen bij Maarssen, te weten 4,7 per inwoners. Zie hoofdstuk 6 en bijlage 9 voor meer informatie. Vergelijking formatieplaatsen en loonsom voor de vijf herindelingsvarianten Huidig gemiddelde Indicatief aantal Huidige aantal formatieplaatsen gemiddelde formatieplaatsen per inwoners per inwoners loonsom confform vergelijkbare groottegroep Herindelingsvarianten Indicatieve gemiddelde loonsom conform groottegroep Vecht en Venen 6,6 8, Breukelen en Loenen 6,6 6, Loenen, Breukelen en Maarssen 5,4 8, Abcoude, en De Ronde Venen 6,6 6, Breukelen, Abcoude en Loenen 6,6 6, Frictiekosten Onder frictiekosten worden verstaan de incidentele lasten die nodig zijn voor de voorbereiding en implementatie van de nieuwe organisatie. Deze zogenaamde frictiekosten worden gerekend tot de lasten van herindeling. Het gaat hier om lasten die zonder herindeling niet gemaakt zouden zijn en die per definitie extra en tijdelijk zijn. Bij samenvoeging van gemeenten daalt de algemene uitkering tot het niveau van al bestaande gemeenten 11

12 met vergelijkbare structuurkenmerken. De daling maakt daarom geen onderdeel uit van de lasten die verbonden zijn aan herindeling. Nieuwe lasten die gerelateerd zijn aan de grootte van de nieuwe gemeente (bijvoorbeeld als gevolg van hogere salarisschalen) worden eveneens niet aan de herindeling toegerekend. Tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling De tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling is bedoeld om in de frictiekosten tegemoet te komen. Deze tijdelijke maatstaf zou op basis van de inwonersgegevens van 2009 uitkomen op de volgende bedragen. Hierbij is gerekend met een uitkeringsfactor voor het jaar 2011 van 1,528 (conform de meicirculaire 2009). Indien de beheerders van het gemeentefonds in komende circulaires een andere uitkeringsfactor vaststellen, dan wijzigt ook de opbrengst van de tijdelijke verdeelmaatstaf. Opbrengst tijdelijke maatstaf herindeling voor de vijf herindelingsvarianten Totale opbrengst tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling in absolute bedragen x bedragen per Herindelingsvarianten 1 inwoner x 1 Vecht en Venen Breukelen en Loenen Breukelen, Loenen en Maarssen Abcoude en De Ronde Venen Breukelen, Abcoude en Loenen Deze bedragen zouden voldoende moeten zijn om de lasten van de zogenaamde frictiekosten op te vangen. De opbrengst van de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling wordt vooral bepaald door het aantal gemeenten dat wordt samengevoegd en het aantal inwoners dat daarbij betrokken is. In het algemeen geldt dat hoe meer gemeenten worden samengevoegd tot een nieuwe gemeente, de herindeling omvangrijker is en meer frictiekosten met zich mee zal brengen. Er is ook een relatie te leggen met het inwonertal van de bij een herindeling betrokken gemeenten. Daar staat dan ook een hogere compensatie tegenover vanuit de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling. Voor een gedetailleerde berekening van deze tijdelijke verdeelmaatstaf wordt verwezen naar bijlage 12. Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling met ingang van 2009 is verruimd, waardoor gemeenten die herindelen een hoger bedrag ontvangen dan voorheen. Effect op woonlasten Wij hebben in de volgende tabel berekend wat het OZB-percentage van de economische waarde van woningen zou zijn geweest als de vijf herindelingsvarianten op 1 januari 2009 tot stand zouden zijn gekomen en een OZB-opbrengst voor de woningen ramen gelijk aan de totaalopbrengst van de bij de herindelingsvariant betrokken gemeenten. Dat is ook in beeld gebracht voor de riool- en reinigingsrechten. Daarnaast zijn in deze tabel de woonlasten, de OZB-percentages, de reinigings- en riooltarieven van de huidige gemeenten en voor de vijf herindelingsvarianten in beeld gebracht. 12

13 Mutatie woonlasten 2009 voor de verschillende herindelingsvarianten (x 1 per inwoner) mutatie woonlasten gewogen gemiddelde WOZ waarde woning mutatie gewogen gemiddelde WOZ waarde woning % mutatie opbrengst OZB % OZB op- OZB reinigings percentage mutatie brengst opbrengst recht in woningen OZB woningen woningen miljoen 13 % mutatie tarief reinigings recht tarief reinigings recht opbrengst rioolrecht in miljoen tarief riool recht eigenaar/ gebruiker % mutatie tarief rioolrecht gebruiker/ eigenaar woonlasten gemeente Abcoude ,4% ,8% 0, ,0% ,0% 0, ,1% 0, ,5% Breukelen 701 0,6% ,5% 0, ,7% 232 7,1% 1, ,4% 1, ,1% Loenen ,8% ,9% 0, ,8% ,3% 0, ,8% 1, ,4% De Ronde Venen ,9% ,6% 0, ,9% ,6% 2, ,9% 2, ,9% Nieuw: Vecht en Venen , , , Breukelen 701 9,3% ,0% 0, ,9% 232 9,3% 1, ,1% 1, ,3% Loenen ,9% ,5% 0, ,5% ,6% 0, ,4% 1, ,7% Nieuw: Breukelen en Loenen , , , Breukelen 701 1,7% ,2% 0, ,8% ,9% 1, ,6% 1, ,7% Loenen ,9% ,1% 0, ,1% 297-5,5% 0, ,0% 1, ,6% Maarssen 680 4,9% ,1% 0, ,4% 297-5,4% 3, ,7% 1, ,1% Nieuw: Breukelen, Loenen en Maarssen , , , Abcoude ,6% ,2% 0, ,5% ,5% 0, ,5% 0, ,8% De Ronde Venen ,7% ,6% 0, ,7% ,6% 2, ,6% 2, ,4% Nieuw: Abcoude en De Ronde Venen , , , Breukelen ,8% ,6% 0, ,8% ,0% 1, ,5% 1, ,9% Abcoude ,9% ,2% 0, ,7% ,1% 0, ,1% 0, ,6% Loenen 879-6,8% ,6% 0, ,9% 297 1,6% 0, ,9% 1, ,3% Nieuw: Breukelen, Abcoude en Loenen , , , Uit de tabel blijkt dat voor de huidige gemeenten de woonlasten het hoogst zijn in Abcoude ( 985), de gemiddelde woningwaarde het hoogst is in Loenen ( ), het OZB-percentage bij de woningen het hoogst is in Maarssen (0,11650), de OZB-opbrengst woningen het hoogste is in Abcoude ( 445), het reinigingsrecht het hoogste is in Loenen ( 311) en het rioolrecht het hoogste is in Abcoude ( 278). De mutaties in de woonlasten bij een eventuele herindeling zijn het grootst voor Abcoude in de herindelingsvariant Abcoude en De Ronde Venen (-31,6%), de mutatie in de ozb-percentages is het grootst voor Loenen in de herindelingsvariant Breukelen, Loenen en Maarssen (41,1%), de mutatie bij de OZB-opbrengst woningen is het grootst voor Abcoude (-44,5%) bij de herindelingsvariant Abcoude en De Ronde Venen, de mutatie bij het reinigingsrecht is het grootst bij Loenen (17,8%) bij de herindelingsvariant Vecht en Venen en de mutatie bij het rioolrecht is het hoogst bij Breukelen (38,9%) in de herindelingsvariant Breukelen, Abcoude en Loenen. In de navolgende tabel is de ontwikkeling van de belastingdruk van de vijf gemeenten in de periode 2006 tot en met 2012 inzichtelijk gemaakt. Daarbij zijn voor wat betreft de belastingmaatregelen alleen de verhogingen van de belastingopbrengsten meegenomen waartoe de gemeenteraden al hebben besloten ter dekking van investeringen, begrotingstekorten of het bereiken van kostendekkende tarieven. Verhogingen als gevolg van inflatiecorrectie zijn buiten beschouwing gelaten. De berekende belastingdruk is dus gebaseerd op het prijspeil begroting Ontwikkeling belastingdruk vanaf 2006 Ontwikkeling belastingdruk bedrag bedrag bedrag stijging periode stijging periode Abcoude ,45% 10,15% Breukelen ,39% 13,72% De Ronde Venen ,56% 16,66% Loenen ,14% 27,63% Maarssen ,79% 34,42% Uit dit overzicht komt naar voren dat de belastingdruk van de gemeente De Ronde Venen de komende jaren het sterkst zal toenemen. De raad van deze gemeente heeft besloten om een deel van het exploitatietekort van het nieuwe zwembad te dekken door middel van het gedurende enkele jaren verhogen van de opbrengsten onroerendezaakbelastingen (OZB)

14 met jaarlijks 2% (boven de verhoging als gevolg van de inflatie) vanaf het jaar Ook verhoogt De Ronde Venen het rioolrecht de komende jaren met circa 12 per jaar (tot en met 2016) in verband met uitvoering van het GRP. Bij de gemeenten Abcoude, Breukelen en Maarssen is sprake van een stijging van het rioolrecht in verband met de uitvoering van het GRP. Dit is ook het geval bij de gemeente Loenen. Daarnaast worden bij deze gemeente de OZB-opbrengsten meer dan trendmatig verhoogd ten behoeve van het verkrijgen van een sluitende begroting. Als gevolg van deze ontwikkelingen zal de belastingdruk in De Ronde Venen in 2012 in de buurt komen te liggen bij die van de gemeenten Breukelen en Maarssen. Het besluit over de OZB-percentages en de tarieven riool en reiniging na herindeling is uiteraard ter bepaling van de nieuwe raad. De ontwikkeling van deze percentages en tarieven kunnen worden beïnvloed door beleidskeuzes. Denk aan beleidsintensiveringen, een nieuw rioleringsplan of bij de reinigingsrechten aan de toekomstige wijze van inzameling of de afloop van de huidige inzamelingscontracten. Vanzelfsprekend zullen als gevolg van hertaxaties en tariefmutaties de harmonisatie-effecten bij de bij de herindeling betrokken gemeenten in de komende jaren wijzigen. Zo worden de mutaties OZB-opbrengst bij de woningen deels veroorzaakt door waardeverschil tussen de woningen en deels door verschil in OZB-percentages. Voorbereiding van de harmonisatie van belastingenverordeningen voorafgaand aan de herindeling is aan te bevelen. Volledige harmonisatie van de OZB-percentages tussen nu en een beoogde herindelingsdatum ligt echter minder voor de hand. Als tussenoplossing kan daar waar mogelijk worden gekozen voor het naar elkaar toegroeien van de OZB-percentages. Effect op specifieke uitkeringen Het is mogelijk dat zich na een herindeling schaaleffecten voordoen ten aanzien van specifieke uitkeringen. Een voorbeeld van een schaaleffect dat zich kan voordoen is de specifieke uitkering op basis van de Wet werk en bijstand. Het aandeel dat een gemeente van het macrobudget krijgt wordt voor gemeenten in verschillende grootteklassen namelijk verschillend vastgesteld. Kleine gemeenten (maximaal inwoners) krijgen een aandeel dat wordt vastgesteld op basis van de WWB-uitgaven twee jaren voorheen (t-2) (historische verdeling). Grote gemeenten (meer dan inwoners) krijgen een aandeel dat wordt vastgesteld op basis van objectieve gegevens van de desbetreffende gemeente (objectieve verdeling). Middelgrote gemeenten ( tot inwoners) krijgen een aandeel dat is vastgesteld deels op basis van de historische verdeling en deels op basis van de objectieve verdeling. Na een eventuele herindeling is het mogelijk dat een (nieuwe) gemeente per 2011 in de categorie grote gemeenten gaat vallen. Dit betekent dat het budgetaandeel geheel op basis van objectieve gegevens berekend zal worden. Dit zal leiden tot een verschil met de optelsom van de individuele budgetten, hoe groot (en welke kant op) dat verschil zal zijn, is op dit moment moeilijk te voorspellen. Het financiële belang van de nieuwe gemeente Een gemeentelijke herindeling kan gepaard gaan met het verschijnsel dat de bij een herindeling betrokken gemeenten in de periode voorafgaand aan de herindeling meer (investerings)uitgaven doen, dan in een situatie zonder herindeling zou zijn gedaan. Het financiële toezicht bij herindeling 14

15 door de provincie is erop gericht dit te voorkomen door het financiële belang van de nieuwe gemeente te behartigen. Nog beter en eerder zijn de belangen van de nieuwe gemeente gewaarborgd als de bij een herindeling betrokken gemeenten komen tot een werkwijze waarbij wordt bevorderd dat bestuurders en raadsleden over de schaal van de afzonderlijke gemeenten heen kijken. Het herindelingtoezicht in Utrecht is hierop gericht, onder meer door samen met de bij een herindeling betrokken gemeenten te komen tot afspraken over de wijze waarop voorstellen met financiële gevolgen onderling worden afgestemd. Overige financiële aandachtspunten Harmonisatie van het financiële beleid van de bij een herindeling betrokken gemeenten in de periode voorafgaand aan een herindeling is van groot belang. Het betreft hier zaken als activeringsmethoden, afschrijving, afdekking risico s, inzet reserves en nieuw beleid. De onderlinge vergelijkbaarheid van de bij een herindeling betrokken gemeenten wordt hierdoor verbeterd en ze komen schoon over. Wel heeft dit schoon overkomen veelal gevolgen voor de reservepositie. Door deze harmonisatie wordt de opstelling van zowel de eerste begroting als de beginbalans van een nieuwe gemeente vergemakkelijkt. Verder is inzicht in eventuele achterstanden bij beheer en onderhoud van belang gezien de investeringen die gepaard gaan met het wegwerken ervan. Denk hierbij aan kapitaalgoederen, bestemmingsplannen, archieven en administraties. Tot slot wordt de suggestie gedaan om bij de soms noodzakelijke uittreding uit gemeenschappelijke regelingen of andere organisaties naast het bepalen van de uittredingskosten vooral ook oog te hebben voor maatregelen of afspraken die de uittredingslasten kunnen beperken. 2 Wat kan aan de hand van de begroting 2009, de meerjarenraming 2010 tot en met 2012 en de gemeenterekeningen vanaf 2006 over de financiële positie van de huidige gemeenten en de vijf herindelingsvarianten worden gezegd? Hierna wordt in de onderdelen A en B ingegaan op de financiële positie van de huidige gemeenten respectievelijk de vijf herindelingsvarianten. A Conclusie en samenvatting financiële positie huidige gemeenten Voorafgaande opmerkingen Voor het inzichtelijk maken van de financiële situatie van de huidige gemeenten is uitgegaan van de begroting 2009 en de meerjarenraming Het onderzoek beperkt zich tot de door de gemeenteraden genomen besluiten ten grondslag liggend aan de in beeld gebrachte financiële positie. De budgettaire effecten van de septembercirculaire 2008 zijn hierbij betrokken. De in financiële zin negatieve effecten van de meicirculaire 2009, met daarin de gevolgen van de economische recessie, zijn geen onderwerp van de uitgevoerde inventarisatie geweest. Volstaan is met het maken van een opmerking in algemene zin over de economische recessie en de impact hiervan naar de begroting 2010/meerjarenraming De negatieve financiële gevolgen van de meicirculaire 2009 hebben effect voor alle gemeenten. Eind 2009 zullen de gemeenteraden besluiten nemen over het verkrijgen van een sluitende begroting/meerjarenraming. In het navolgende is een korte samenvatting opgenomen van de in hoofdstuk drie beschreven financiële positie van de bij dit financieel onderzoek naar herindelingsvarianten betrokken gemeenten. Nadrukkelijk wijzen wij erop dat een volledig beeld, inclusief de noodzakelijke 15

16 nuancering, is terug te vinden in hoofdstuk drie. Waar in onderstaande samenvatting wordt gesproken over rekenings- of begrotingssaldi wordt bedoeld het materieel saldo zoals vastgesteld door de toezichthouder ofwel exclusief de door de toezichthouder als incidenteel beoordeelde baten en lasten (conform het beleidskader Financieel Toezicht). Daardoor kunnen de door de toezichthouder gehanteerde saldi afwijken van de door de raad vastgestelde saldi. In paragraaf zijn ter bevordering van de inzichtelijkheid beide saldi opgenomen. Abcoude Abcoude zit qua financiële positie in de middenmoot van de gemeenten binnen de provincie Utrecht. De belastingdruk is relatief hoog en de weerstandscapaciteit laag. De jaarrekeningen sluiten met een negatief saldo. Vanaf 2005 zijn de rekeningssaldi weer positief. De begroting 2009 en de meerjarenraming is sluitend. De begroting kent echter nog weinig financiële flexibiliteit en de vermogenspositie is zwak. De algemene reserve laat tot 2013 een dalende lijn zien. Vanaf 2015 wordt herstel verwacht als gevolg van de (geprognosticeerde) opbrengsten uit het project Winkelbuurt. Het inzicht in de risico s is beperkt. Deze zijn wel geïnventariseerd, ze zijn echter niet systematisch financieel vertaald. De dekking van de lasten voor groot onderhoud van wegen na 2012 vraagt aandacht. Breukelen De financiële positie van Breukelen is ten opzichte van de overige gemeenten binnen de provincie Utrecht bovengemiddeld. De geïnventariseerde risico s zijn systematisch financieel vertaald. De weerstandscapaciteit is volgens deze berekeningen voldoende. Afhankelijk van de besluitvorming over de eventuele aanleg van een tweede Vechtbrug, kan de algemene reserve in de periode fors gaan dalen. De begroting 2009 van Breukelen is sluitend evenals de meerjarenraming In de periode had Breukelen te maken met negatieve rekeningssaldi. Vanaf 2005 is sprake van positieve rekeningssaldi. De Ronde Venen De financiële positie van De Ronde Venen is ten opzichte van de overige Utrechtse gemeenten relatief sterk. De gemeente heeft de risico s systematisch financieel vertaald, waardoor inzichtelijk is welk bedrag daarvoor gereserveerd moet worden. De Ronde Venen beschikt over ruime reserves. Hoewel de reservepositie in 2012 nog de hoogste per inwoner is, komt deze toch onder druk te staan. Dit wordt veroorzaakt door het ten laste van bestemmingsreserves inpassen van de financiële gevolgen van nieuw- en aanvullend beleid dat niet was voorzien in de meerjarenraming. De jaarrekening 2007 gaf een positief saldo te zien. Ook in de periode was dit het geval; alleen het jaar 2004 liet een negatief rekeningsresultaat zien (na beoordeling door de toezichthouder). De begroting 2009 is sluitend evenals de meerjarenraming Loenen De score van de gemeente Loenen bij de financiële positie vertoont de laatste jaren een dalende lijn. Deze dalende lijn zet zich ook in 2009 voort. De weerstandscapaciteit is voldoende, zodat Loenen eventuele tegenvallers kan opvangen. De weerstandscapaciteit wordt versterkt als gevolg van winstneming uit het complex Cronenburgh. De risico s zijn systematisch geïnventariseerd en financieel vertaald. De algemene reserve neemt in de periode af, maar blijft desondanks relatief groot van omvang. In 2002 is sprake van een positief rekeningssaldo. Van

17 tot en met 2007 zijn de rekeningssaldi negatief. De begroting 2009 en de meerjarenraming sluiten met een tekort. Alleen door het inzetten van de algemene reserve sluiten de jaren 2011 en 2012 alsnog met een gering positief saldo. Het structureel ramen van voldoende financiële middelen voor groot onderhoud van wegen en gebouwen vraagt aandacht. Maarssen Maarssen behoort qua financiële positie tot de gemeenten met een lage score binnen de provincie Utrecht. Hiermee is Maarssen relatief gezien de financieel zwakste gemeente van de gemeenten in het Vecht en Plassengebied. Wel moet hierbij worden aangetekend dat de gemeente vanuit een situatie van preventief toezicht (2006) komt. De weerstandscapaciteit is gering, zodat de ruimte voor het opvangen van tegenvallers en risico s beperkt is. De risico s zijn wel geïnventariseerd, maar niet systematisch financieel vertaald. De jaarrekening 2002 sloot met een batig saldo, de jaarrekeningen 2003 tot en met 2005 sloten met een negatief saldo. In 2006 was er sprake van een overschot, maar in 2007 was er weer sprake van een tekort. De begroting 2009 en de meerjarenraming zijn sluitend. In de begroting zijn door de raad bezuinigings- en ombuigingstaakstellingen opgenomen. Het structureel ramen van voldoende financiële middelen voor groot onderhoud van wegen heeft de aandacht van de gemeente. Maarssen geeft aan dat de lasten voor groot onderhoud wegen tot en met 2013 in de begroting 2010 en de meerjarenraming verwerkt zullen zijn. De algemene reserve neemt de komende jaren in omvang toe, maar blijft zich in vergelijking met de overige Utrechtse gemeenten op een relatief laag niveau bevinden. Eerdere begrotingsscans Voor vier van de vijf gemeenten zijn in de periode 2000 tot en met 2006 begrotingsscans uitgevoerd. Voor Abcoude in 2000, voor Breukelen in 2004, voor Loenen in 2001 en voor Maarssen in Uit de begrotingsscan voor Abcoude (2000) kwam ondermeer naar voren, dat er bij veel kapitaalgoederen beheerplannen ontbraken en/of niet integraal in de begroting/meerjarenraming waren opgenomen, waardoor er een reëel gevaar was dat er onderhoudsachterstanden zouden ontstaan. Ook bleek dat er sprake was van een somber financieel perspectief. Er werd geconstateerd dat er ingrijpende maatregelen nodig waren om een structureel sluitende begroting te kunnen presenteren. De gemeente heeft de afgelopen jaren aan deze punten gewerkt. Onderhoudsplannen zijn opgesteld en financieel vertaald in de begroting en meerjarenraming (met uitzondering van gebouwen). Ook heeft de gemeente Abcoude de afgelopen jaren gewerkt aan het versterken van de financiële positie. De begrotingsscan voor de gemeente Loenen (2001) bevatte aanbevelingen op het gebied van afschrijvingstermijnen, het verbeteren van de kwaliteit van de analyses en het maken van onderscheid tussen incidentele en structurele resultaten. De gemeente heeft deze aanbevelingen overgenomen. Wel kan het analyseren van de verschillen in ramingen tussen de begroting en de vorige begroting nog verder worden ontwikkeld. In de begrotingsscan voor de gemeente Breukelen (2004) werd aanbevolen de inzet van de reserves ter afdekking van structurele lasten in de exploitatie af te bouwen. Ook werd aanbevolen de risico s zowel kwalitatief als kwantitatief te inventariseren en de daarvoor in aanmerking 17

18 komende beheerplannen te laten vaststellen door de raad en de (eventuele) budgettaire consequenties hiervan, inclusief achterstallig onderhoud, in de begroting en meerjarenraming te verwerken. Tenslotte werd gewezen op het verbeteren van de toelichting en analyse op de jaarrekening en de analyse van welke incidentele en structurele factoren het resultaat hebben beïnvloed. De constateringen die in deze begrotingsscan werden gedaan zijn onderkend en hebben geleid tot gewijzigd beleid. De financiële positie van de gemeente Breukelen is sindsdien verbeterd. Enige punt van aandacht in dit kader is het feit dat de incidentele baten en lasten nog niet consequent in één overzicht worden gepresenteerd. In de begrotingsscan voor de gemeente Maarssen (2006) werd geadviseerd de transparantie van de begroting te verbeteren en de verwachte ontwikkelingen en de financiële gevolgen daarvan in kaart te brengen, onderverdeeld naar structurele en incidentele financiële effecten. Daarnaast werd aandacht gevraagd voor het verbeteren van de analyse van de jaarrekening. Verder werd geadviseerd om de paragrafen onderhoud kapitaalgoederen en weerstandsvermogen diepgaander uit te werken, de kosten van het onderhoud van kapitaalgoederen in beeld te brengen (door het opstellen of actualiseren van meerjarige beheerplannen voor alle gemeentelijke kapitaalgoederen) en de in de begroting op te nemen onderhoudsbudgetten te laten aansluiten op de plannen. De gemeente Maarssen heeft de aanbevelingen opgepakt. Nog niet alle aanbevelingen zijn volledig uitgewerkt. B Conclusie vergelijking scores van de vijf herindelingsvarianten Aan de hand van de scores vermeld bij de vijf herindelingsvarianten (zie de paragrafen 3.12 tot en met 3.16) is het volgende overzicht samengesteld 1. 1 Aan de aspecten waarop de gemeenten nader zijn bekeken is een waardering (score) toegevoegd te weten: laag, midden of hoog. - Laag wil in dit verband zeggen: het resultaat van het aspect van toepassing bij een gemeente zit onder het gemiddelde van de Utrechtse gemeenten. - Midden duidt aan: overeenkomend met het gemiddelde van de Utrechtse gemeenten. - Hoog betekent: boven het gemiddelde van de Utrechtse gemeenten. Bij de onderdelen belastingdruk en risico kunnen de termen hoog en laag overigens tot enige verwarring leiden. Hoog betekent in dit geval een hoge score en laag betekent een lage.score ten opzichte van de overige Utrechtse gemeenten. 18

19 Vergelijking scores van de vijf herindelingvarianten Vecht en Venen Breukelen en Loenen Breukelen, Loenen en Maarssen Abcoude en De Ronde Breukelen,Abcoude en Loenen Venen Weerstandscapaciteit Hoog Midden Laag Hoog Midden vermogen en Weerstandscapaciteit exploitatie Begrotings-en Midden Midden Midden Hoog Midden rekeningssaldi Belastingdruk per Laag Laag Midden Midden Laag huishouden Ontwikkeling Midden Hoog Hoog Laag Midden belastingdruk Risico s Hoog Hoog Midden Midden Midden Onderhoud Midden Midden Midden Midden Midden kapitaalgoederen Grondexploitaties Hoog Hoog Midden Hoog Hoog Ontwikkeling Midden Laag Laag Midden Laag algemene reserve Ranking Nota begrotingspositie 2009 Provincie 8 e (van 26) 18 e (van 28) 23 e (van 27) 3 e (van 28) 18 e (van 27) Utrecht 2 Ranking overige gemeenten: Abcoude 17 e 17e Breukelen 12 e De Ronde Venen 3 e 3e 3 e Loenen 22 e Maarssen 23e 25 e 23 e 24 e Van 26 Van 28 Van 27 Van 28 Van 27 Uit de tabel blijkt dat de herindelingsvarianten Abcoude en De Ronde Venen alsmede Vecht en Venen qua financiële positie, afgemeten aan de gehanteerde criteria de bovengemiddelde combinaties zijn. De herindelingsvariant Breukelen, Loenen en Maarssen is financieel gezien benedengemiddeld. Daartussen zitten de herindelingsvarianten Breukelen en Loenen alsmede Breukelen, Abcoude en Loenen, die elkaar qua waardering niet veel ontlopen. 2 De scores zijn tot stand gekomen door het vergelijken met de andere gemeenten binnen de provincie Utrecht. De scores zijn dus niet absoluut, maar relatief. 19

20 Het vorenstaande kan als volgt worden samengevat: Samenvattend overzicht van de relatieve scores binnen de provincie Utrecht van de financiële (uitgangs)positie van de herindelingsvarianten en de resterende individuele gemeenten Herindelingsvarianten Vecht en Venen Resterende individuele gemeenten Maarssen Financiële (uitgangs)positie Hoog Laag Breukelen en Loenen Abcoude De Ronde Venen Maarssen Financiële (uitgangs)positie Midden Midden Hoog Laag Breukelen, Loenen en Maarssen Abcoude De Ronde Venen Financiële (uitgangs)positie Laag Midden Hoog Abcoude en De Ronde Venen Breukelen Loenen Maarssen Financiële (uitgangs)positie Hoog Midden Laag Laag Breukelen, Abcoude en Loenen De Ronde Venen Maarssen Financiële (uitgangs)positie Midden Hoog Laag Hierbij kunnen de volgende kanttekeningen worden geplaatst. De in de kolom resterende individuele gemeenten genoemde gemeenten kunnen onderdeel uitmaken van een andere herindelingsvariant. De financiële (uitgangs)positie van de herindelingsvarianten en de resterende individuele gemeenten is gebaseerd op de rankingsmethode zoals die is toegepast in de jaarlijkse nota begrotingspositie van de Utrechtse gemeenten. Dit betekent dat de scores tot stand zijn gekomen door het vergelijken met de andere gemeenten in de provincie Utrecht. De scores zijn dus niet absoluut, maar relatief (zie verder ook paragraaf 3.17). Aan de vorenstaande conclusies ligt het door de huidige gemeenten tot dusverre gevoerde beleid ten grondslag. De score is ontleend aan het begrotingsbeeld Een (lage) score van een herindelingsvariant kan, vergeleken met de overige Utrechtse gemeenten, in positieve zin wijzigen als de raad van die herindelingsvariant zijn financiële beleid daarop afstemt. Bevolkingsdaling Uit de landsdekkende prognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS, Statline, Pearl) blijkt dat, op dit moment, voor het totaal van de vijf betrokken gemeenten een bevolkingsdaling in de periode wordt verwacht van 7% ofwel circa personen. De verwachte bevolkingsdaling voor de huidige gemeenten en de vijf herindelingsvarianten varieert van 5 tot 12% voor deze periode. Tevens blijkt dat het totale inwonertal van de vijf gemeenten al sinds 2005 ongeveer bedraagt. Van groei is daarom al geen sprake meer, terwijl dat voor Nederland als totaal wel het geval is. Opgemerkt wordt dat deze prognoses regelmatig (moeten) worden uitgevoerd. De uitkering die gemeenten ontvangen uit het gemeentefonds is gevoelig voor demografische ontwikkelingen. Dit betekent niet dat krimpgemeenten hiervoor gecompenseerd worden om zo hun voorzieningenniveau in stand te kunnen houden. Demografische ontwikkelingen kunnen gevolgen hebben op tal van beleidsterreinen en publieke voorzieningenniveaus in gemeenten, zoals onderwijs, zorg, arbeidsmarkt, woningmarkt, ruimtelijke ordening. Aanpassing van het voorzieningenniveau kan tijdelijk leiden tot hogere lasten, vooral als er sprake is van herstructureringsopgaven op het terrein van de woningmarkt en bedrijventerreinen. Voor alle duidelijkheid: gemeenten die dalen in inwonertal krijgen een algemene uitkering die vergelijkbaar is met gemeenten die qua structuurkenmerken vergelijkbaar zijn. 20

21 Ontwikkeling aantal inwoners Huidige gemeenten Jaar Abcoude Breukelen De Ronde Venen Loenen Maarssen Vecht en Venen Herindelingsvarianten Loenen en Breukelen Loenen, Breukelen en Maarssen Abcoude en De Ronde Venen Breukelen, Abcoude en Loenen Ontwikkeling inwoners: absoluut Ontwikkeling inwoners: procentueel % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% % 94% 95% 88% 92% 93% 92% 92% 94% 91% Bron: CBS 3 Hoe verhouden de nettolasten van de vijf herindelingsvarianten zich in 2009 tot de (norm)vergoeding van de algemene uitkering en hoe is dat beeld te verklaren vanuit de nettolasten van de bij de herindelingsvarianten betrokken gemeenten? Het referentiekader op basis waarvan de analyse plaatsvindt, is gebaseerd op de Financiële-verhoudingswet. De belangrijkste uitgangspunten bij de Financiële-verhoudingswet: globaal, kostengeoriënteerd, rekening houdend met structuurkenmerken en de mogelijkheid zelf inkomsten te verwerven, zijn ook toegepast in dit referentiekader. De verdeling is kostengeoriënteerd en globaal, dat wil zeggen dat de verdeling aansluit bij de kostenverschillen tussen (groepen van) gemeenten. Op individueel niveau kunnen er verschillen zijn. Deze verschillen kunnen enerzijds ontstaan doordat er sprake is van specifieke omstandigheden, omstandigheden die geen of onvoldoende een rol spelen in de verdeling van het gemeentefonds. Anderzijds kan er sprake zijn van bewuste politieke beleidskeuzen om op onderdelen een hoger of lager nettolastenniveau te hebben. Ten slotte kunnen verschillen ook worden veroorzaakt door het financiële beleid van gemeenten (hoe is in het verleden bijvoorbeeld omgegaan met investeringen; zijn er investeringen direct afgeboekt van reserves). Daarom worden de vergelijkingen dan ook gemaakt op een hoger aggregatieniveau, namelijk op dat van de clusters (zie paragraaf 5.2). Om inzicht te kunnen krijgen in de begrotingspositie van de vijf herindelingsvarianten worden de inkomsten van het gemeentefonds vergeleken met de geraamde nettolasten (= lasten minus de baten) van die herindelingsvarianten. De zogenaamde geraamde nettolasten van de herindelingsvarianten bestaan in dit geval uit de opgetelde nettolasten per begrotingsfunctie van de bij de herindelingsvariant betrokken gemeenten. Op deze wijze is vast te stellen welke positieve en negatieve afwijkingen zich voordoen in het budget van de herindelingsvariant. Wij noemen dit de gemeente vergeleken met zichzelf. De uitkomst van de verschillende verdeelmaatstaven sluit globaal aan bij de nettolasten van de gemeentelijke taakgebieden, in de gemeentefondsterminologie clusters genoemd. De begrotingsfuncties worden toebedeeld aan clusters. Op deze wijze worden de nettolasten van de gemeente vergeleken met de opbrengst van de verdeelmaatstaven. Uit de vergelijking met zichzelf voor zowel de huidige gemeenten als de vijf herindelingsvarianten komt het volgende beeld (op hoofdlijnen) naar voren. Op de clusters Bestuursorganen en Openbare orde en veiligheid ramen alle herindelingsvarianten substantieel (meer of gelijk aan 15 per inwoner) meer lasten dan op basis van de uitgangspunten van het gemeentefonds verwacht zou worden. 21