Nota Planning & Control

Transcriptie

1 Nota Planning & Control Februari 2013

2 Samenvatting Met deze nota wordt een moderne P&C-cyclus geïntroduceerd. We willen dit implementeren via een organisch proces, dat wil zeggen dat niet alles op voorhand is uitgedacht en in beton gegoten, maar dat we tijdens het proces alert zijn op verbeteringen en flexibel omgaan met veranderende wensen. De voorgestelde aanpak zal zichtbaar zijn vanaf het voorjaar van 2013, wanneer we starten met de budgetcyclus 2014 door het uitbrengen van een Perspectiefnota. Elk volgende document zal gebaseerd zijn op de uitgangspunten die in deze nota zijn verwoord. Samengevat stelt deze nota de volgende verbeteringen voor: 1. In het voorjaar start de budgetcyclus met een Perspectiefnota, met o.a. de volgende inhoud: a. Kaders nieuwe meerjarenbegroting b. Wensen nieuw beleid c. Landelijke ontwikkelingen d. Financiële ruimte op meerjarige basis 2. In het najaar wordt de meerjarenbegroting behandeld. Opzet blijft gelijk aan begroting 2013, met dien verstande dat geprobeerd wordt meer SMART de doelstellingen te koppelen aan de uitvoering. 3. In voor- en najaar verschijnt een Bestuursrapportage. Dat worden er dus twee, in plaats van nu drie. Deze kent op hoofdlijn de volgende inhoud: a. Voortgang en afwijkingen van het voorgenomen beleid b. Voortgang projecten en kredieten, voor zover interessant en relevant c. Onderwerpen bedrijfsvoering, waaronder personeel, OOT, project VOB 4. Het jaarverslag in het voorjaar legt duidelijk de relatie tussen geld en activiteiten, en gaat bovendien in op o.a.: a. Realisatie per programma van het voorgenomen beleid b. Afsluiten en verantwoorden kredieten en projecten c. Relevante informatie over onderwerpen bedrijfsvoering (personeel, OOT, project VOB) 5. Het MT krijgt een steviger rol in het proces van sturen en beheersen. Instrumenten zijn de periodieke managementrapportage en het afdelingsplan. 6. De documenten binnen deze cyclus worden op twee momenten in het jaar aan de raad voorgelegd: Voorjaar Najaar Perspectiefnota X Programmabegroting X 1 e Bestuursrapportage X 2 e Bestuursrapportage X Jaarverslag/jaarrekening X Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

3 Inleiding De Planning & Control cyclus in Reusel - De Mierden is toe aan modernisering. De documenten die een rol spelen in het hele traject mogen minder in omvang en beter in informatieve waarde. Daarnaast spelen zoveel ontwikkelingen dat een goede positionering van Planning & Control (als proces en product) noodzakelijk is. Deze nota beoogt niet het volledige speelveld uit te diepen, maar focust zich vooral op het proces en de inrichting van de instrumenten. Daarbij mag worden opgemerkt dat in 2012 al de eerste stappen zijn gezet naar een moderner instrumentarium: de raad stelde de nota reserves, voorzieningen en afschrijvingsbeleid vast, en de programmabegroting 2013 kreeg een transparanter inhoud. De beraadslagingen in de raadswerkgroep gaven richting aan deze stappen. Planning & Control Planning en Control is het geheel van activiteiten dat moet worden uitgevoerd: om duidelijk te maken wat er in een bepaalde periode moet gebeuren (gedefinieerd in termen van output en beoogde effecten), als uitkomst van een bestuurlijk proces (planning), om verantwoording af te leggen van de mate waarin de doelstellingen bereikt worden (effectiviteit) op een juiste (rechtmatigheid) en doelmatige wijze (efficiency) en voor het signaleren van afwijkingen en het adviseren over noodzakelijke bijstellingen (control). Planning en Control laten zich overeenkomstig deze omschrijving samenvatten door middel van de volgende kernvragen: Planning Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? Control Hebben we bereikt wat we wilden bereiken? Hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen? Heeft het gekost wat het mocht kosten? Binnen Planning en Control zijn dus twee belangrijke processen onlosmakelijk met elkaar verbonden, namelijk: sturen en beheersen. De verbinding tussen die twee bestaat uit de informatievoorziening. Op deze laatste wordt aan het eind van de nota teruggekomen. De essentie van het cyclische proces van sturen en beheersen is dat de cirkel rond dient te zijn. Dat betekent: de verschillende instrumenten dienen volgtijdelijk op elkaar aan te sluiten, zowel aan de planningskant als aan de verantwoordingskant; ieder planningsinstrument dient tevens een verantwoordingsinstrument te kennen (welke volgens dezelfde systematiek is opgebouwd;) elke stap in het proces wordt beïnvloed door de voorgaande stap. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

4 We kunnen dit visualiseren met de Deming-circle, die bestaat uit de processen Plan, Do, Check, Act (dientengevolge wordt dit ook wel de PDCA-cyclus genoemd.) Vertalen we dit naar de situatie in Reusel-De Mierden, dan herkennen we dit in onze eigen budgetcyclus. Plan: de raad stelt de meerjarenbegroting vast waarin doelstellingen, activiteiten en kosten per programma worden bepaald; Do: het college voert de begroting uit; Check: bij de tussentijdse rapportages en de jaarrekening wordt door het college verantwoording afgelegd over voortgang van en problemen bij de uitvoering; Act: de perspectiefnota trekt lering uit het verleden en met behulp van die informatie stelt de raad nieuwe kaders voor de komende begroting. De totale doorlooptijd van deze cyclus is twee jaar. De perspectiefnota en de begroting worden opgesteld in het voorjaar van het jaar t-1, de uitvoering loopt in jaar t en de jaarrekening wordt vastgesteld in het voorjaar van het jaar t+1. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

5 Hoe Planning & Control zich verhoudt tot zijn omgeving is goed te zien wanneer we de diverse elementen zien als evenzoveel bouwstenen. Zo komen we aan het huis van planning & control. Een aantal bouwstenen van dit huis vinden we terug als verbeterpunten in het organisatie ontwikkeltraject. Deze nota ver-engt het onderwerp tot het proces en de instrumenten, in feite de budgetcyclus. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

6 Regelgeving Dát er een begroting moet zijn en een jaarrekening, en hoe die minimaal moeten worden ingericht ligt vast in formele wetten (Gemeentewet) en materiële regelingen (Besluit Begroting & Verantwoording.) Daarnaast is een belangrijk eigen kader de financiële beheersverordening Reusel-De Mierden uit Deze stelt in hoofdstuk I onder andere: Jaarlijks stelt de raad de programmabegroting vast Voorafgaand aan de begroting stelt de raad kaders waarbinnen deze moet worden opgesteld Tussentijds wordt een of meer maal gerapporteerd over projecten, en afwijkingen van enige omvang of importantie Jaarlijks legt het college verantwoording af door middel van jaarrekening/jaarverslag Deze nota blijft binnen het raamwerk van de financiële verordening, zodat die niet hoeft te worden aangepast. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

7 Sturing en beheersing op politiek en bestuurlijk niveau De Perspectiefnota De budgetcyclus kent zijn start met een Perspectiefnota in het voorjaar. De Perspectiefnota beschrijft de kaders voor de komende (meerjaren) begroting, uitgaande van het bestaande beleid, de inmiddels genomen besluiten en de ontwikkelingen bij het rijk en in de maatschappij. Dit is ook hét moment dat de fracties de wensen van inwoners en bedrijven meewegen in hun opvattingen en visie op de komende (meerjaren)begroting. De belangrijkste onderwerpen van de Perspectiefnota zijn: De financiële ruimte, o.a. blijkend uit: o Het saldo van de jaarrekening van het vorig jaar o De prognose over de ontwikkeling van het gemeentefonds Relevante onderwerpen op het gebied van bedrijfsvoering, zoals inhuur, vacatures, ziekteverzuim Wensen voor nieuw beleid en investeringen, grotendeels blijkend uit een herijking van de lopende meerjarenbegroting en aangevuld voor de laatste jaarschijf De politieke marge voor belastingtarieven en overige dekkingsmiddelen Belangrijke basisgegevens voor de algemene uitkering, zoals het aantal inwoners, woningen e.d. Een aantal rekenkundige maatstaven als rente en inflatie e.d. Ontwikkelingen rond decentralisaties en Kempensamenwerking De Perspectiefnota wordt voorbereid door het college. Wanneer de raad deze nota heeft vastgesteld biedt dit het kader voor het opstellen van de nieuwe (meerjaren)begroting. Een meerjarenbegroting veronderstelt een zekere mate van rust en voorspelbaarheid in de cijfers. Daarom wordt de Perspectiefnota gebaseerd op de lopende begroting en de bijstellingen waartoe in de tussentijd is besloten. Slechts substantiële afwijkingen leiden tot een bijstelling van de ramingen van de vigerende meerjarenbegroting. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

8 De Programmabegroting Na vaststelling van de Perspectiefnota kan de Programmabegroting worden opgesteld. Deze kent een meerjarig karakter. De Programmabegroting brengt op politiek-bestuurlijk niveau de verbinding tot stand tussen het coalitieakkoord en de uitvoering. Per programma wordt de bekende indeling aangehouden van de drie W s: Wat willen we bereiken, Wat doen we ervoor doen en Wat mag het kosten. Onze Programmabegroting kent een indeling die momenteel volstaat, en wel als volgt: 1. Openbare Ruimte en Veiligheid 2. Milieu 3. Ruimtelijke Ordening en Bouwen 4. Burgers en Bedrijven 5. Scholing en Vorming 6. Welzijn 7. Werk, Inkomen en Gezondheidszorg 8. Bestuur en Ondersteuning 9. Algemene dekkingsmiddelen Daarnaast is een aantal paragrafen wettelijk 1 voorgeschreven: Bedrijfsvoering Lokale heffingen Weerstandsvermogen Financiering Verbonden partijen Onderhoud kapitaalgoederen Grondbeleid Om de Programmabegroting volledig te maken zullen per programma ook de voorstellen uit de Perspectiefnota en de investeringen worden doorgerekend en opgenomen. De presentatie hiervan zal zodanig zijn dat de raad een zuivere afweging kan maken. Bij het maken van de begroting 2013 is een eerste aanzet gegeven tot het meer SMART formuleren van te bereiken doelen en uit te voeren activiteiten. Deze aanzet zal moeten worden uitgebouwd en dat kan alleen wanneer feedback wordt georganiseerd en verbeteringen worden aangedragen. Ideeën en suggesties kunnen komen vanuit de raad, uit een commissie of van het ambtelijk apparaat. Als onderdeel van een transparante begroting kunnen indicatoren worden ontwikkeld: kengetallen die voldoende veelzeggend zijn om in een oogopslag te vertellen wat we willen of waar we voor staan. Apart aandacht verdient nog de paragraaf verbonden partijen. In de huidige opzet is niet altijd duidelijk welk financieel belang is gemoeid met een bepaalde relatie. Zowel bij de begroting als bij de jaarrekening willen we, indien van toepassing, de bedragen opnemen die te maken hebben met de organisatie waarmee we zijn verbonden. 1 Besluit Begroting en Verantwoording Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

9 De productenraming De productenraming is verplicht voorgeschreven, maar vervult in onze gemeente als zelfstandig instrument een hoofdzakelijk administratieve functie. In de programmabegroting komen alle producten terug, inclusief hun budget. De bestuurlijke rapportage Twee maal per jaar wordt een reguliere bestuursrapportage uitgebracht: in het voorjaar en in het najaar. Per programma wordt verslag gedaan van de ontwikkelingen of de afwijkingen ten opzichte van de plannen. Dat geldt ook voor de voorziene investeringen en projecten, en de beschikbaar gestelde kredieten. Bijzondere aandacht zal worden geschonken aan onderwerpen waar de gemeente een financieel, juridisch of bestuurlijk risico loopt. De kosten van personeel (of bedrijfsvoering in het algemeen) zijn daarvan een voorbeeld. Waar dat nodig is zullen voorstellen worden gedaan om bij te sturen. Extra aandacht zal worden besteed aan de voortgang en uitkomsten van het project Vernieuwen, Ombuigen en Bezuinigen. De in de programmabegroting ingeboekte resultaatverplichting wordt vergeleken met de lopende planning en de resultaten tot dat moment. Deze rapportage willen we ook benutten om de begrotingswijzigingen door de raad te laten vaststellen. Nu is dat nog een agendapunt bij elke raadsvergadering. Of dat haalbaar is (want het stelt ook eisen aan elk raadsvoorstel met financiële consequenties) moeten we nader onderzoeken. Het is denkbaar dat de reguliere bestuurlijke rapportage niet volstaat. Stel dat het project Vernieuwen, Ombuigen en Bezuinigen dermate belangrijk wordt gevonden dat daarover bijv. vier keer per jaar wordt gerapporteerd, dan worden tussentijds bestuurlijke rapportages opgesteld met limitatief bepaalde onderwerpen. Incidentele rapportage Het ritme van de bestuurlijke rapportages sluit niet altijd aan op de dynamiek van de buitenwereld. Ontwikkelingen, met name vanuit het rijk, worden soms schoksgewijs doorvertaald in beleid dat gemeenten rechtstreeks raakt. Denk daarbij aan tussentijdse circulaires over het gemeentefonds, ingrijpende besluiten rond de grote decentralisaties of een gewijzigd bestuursakkoord. Dit soort onderwerpen zal met de nodige politieke sensitiviteit met voorrang door de ambtelijke organisatie worden opgepakt en met de raad worden gedeeld, in een vorm die past bij het onderwerp. Het jaarverslag Na afloop van het jaar wordt een jaarverslag gemaakt. Het jaarverslag is in feite de tegenhanger van de programmabegroting en geeft zodoende antwoord op de vragen: Hebben we bereikt wat we wilden bereiken? Hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen? Heeft het gekost wat het mocht kosten? Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

10 In deze verantwoording wordt ook aandacht besteed aan investeringen en projecten die dat jaar zijn afgerond. Door middel van een expliciet besluit wordt de raad gevraagd in te stemmen met het resultaat en de verantwoording ervan. Hiermee kan een krediet of investering worden afgesloten en verwerkt in de cijfers. Naast deze beleidsmatige verantwoording wordt ook een balans gepresenteerd. Daarmee heeft de raad inzicht in de ontwikkeling van de vermogenspositie van de gemeente. Het jaarverslag kent dezelfde indeling als de programmabegroting. Er zijn negen programma s en ook hier de verplichte paragrafen. De balans kent een uitgebreide toelichting per balanspost. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

11 Sturing en beheersing op ambtelijk niveau Een beschrijving van de planning & controlcyclus is niet compleet zonder ook het ambtelijk proces in kaart te brengen. Het afdelingsplan Hoe fraai of ambitieus het ook allemaal is verwoord in het coalitieakkoord of de ombuigingsvoorstellen, uiteindelijk zal de praktische uitvoering moeten worden gepland op afdelingsniveau. Dat gebeurt in het afdelingsplan. Al eerder hebben we ervaring opgedaan met afdelingsplannen en het is zaak nu door te pakken. Het afdelingsplan laat zien welke capaciteit aanwezig is en welke producten of diensten worden verricht. Behalve het reguliere werk worden ook de eenmalige projecten ingepland of de beleidsnota s die dat jaar worden verwacht. Daarnaast is er ruimte om de kwalitatieve ambities van de afdeling te verwoorden en de daaraan gekoppelde opleidingsbehoefte in kaart te brengen. Dat wil niet zeggen dat het afdelingsplan een op zichzelf staand document is. Het is de bedoeling dat er een rechtstreeks verbinding zichtbaar is tussen de doelstellingen die de raad heeft geformuleerd, via de budgettering in de begroting, naar de activiteiten van de afdeling. Dit impliceert dat de activiteiten van de afdeling op een zeker aggregatieniveau moeten leiden tot input voor de termijnagenda van de raad. Belangrijke besluiten of grote nota s zullen in het afdelingsplan van een planning worden voorzien en afgestemd met de griffier. De kwaliteit van de gezamenlijke afdelingsplannen wordt bewaakt in het MT. De managementrapportage De sturing op ambtelijk niveau ligt uiteraard in de eerste plaats bij de budgetbeheerder en de budgethouder. Waar het gaat om een totaalbeeld van de financiële huishouding en de gezamenlijke verantwoordelijkheid over de bedrijfsvoering is dat het MT. Van belang is dan wel dat het MT van informatie wordt voorzien; informatie die is toegesneden op de sturingsmogelijkheden die een MT heeft. In Reusel-De Mierden is er geen traditie in het maken van maraps. Wel is in het tweede halfjaar 2012 gestart met tweemaandelijkse overzichten van de inhuurcontracten en kosten. Behalve dat het MT hiermee inzicht krijgt, geeft het ook handvatten om bij te sturen. Voor 2013 zullen we met elkaar moeten bespreken welke vorm, inhoud en frequentie de marap krijgt. Ook nader te bepalen of deze ter kennis van het college of een portefeuillehouder wordt gebracht. Het budgetbeheer Op dit moment werken we met een Regeling budgethouders uit Met het moderniseren van de P&C-cyclus behoeft deze een evaluatie. Het is te onderzoeken of de toen bedachte uitgangspunten voor budgetbeheerders en budgethouders nog steeds voldoen in een tijd waarin snelheid, volledigheid en tijdigheid cruciale factoren zijn in de informatievoorziening. Van belang is een ambtelijke verantwoordelijkheidsstructuur te ontwerpen die aansluit bij de systematiek van sturing en beheersing zoals die in deze nota is neergelegd. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

12 De controlfunctie In het begin van deze nota kwamen de kernbegrippen van van Planning & Control langs: sturen, beheersen en informatievoorziening. De informatievoorziening is benoemd als de verbinding tussen sturen en beheersen. Met andere woorden: zonder informatievoorziening zal de raad, het college of het MT niet in staat zijn tot een adequate vorm van sturing en beheersing. Zo bezien is informatievoorziening de levensader voor onze sturing. Dat maakt dat de processen die de informatie genereren van vitaal belang zijn. De vraag is relevant of we de informatievoorziening zo hebben georganiseerd dat we vertrouwen kunnen hebben in de kwaliteit ervan; en of we in staat zijn om doorlopend verbeteringen aan te brengen in de integraliteit en consistentie van de informatie. In veel gemeenten wordt dit soort vraagstukken belegd bij een min of meer onafhankelijke fucntie: concerncontrol. Deze functie heeft een eigen verantwoordelijkheid naar het college en staat deels los van de hiërarchische lijn. Hoewel de Reuselse schaal niet direct een aparte functionaris noodzakelijk maakt, is het wel zinvol om na te denken om deze functie te onderscheiden en organisatorisch te benoemen. Daarbij ook aan te geven welke output mag worden verwacht en hoe de meerwaarde tot uiting komt. Het gaat in deze nota te ver om dit in detail uit te werken; in overleg met het MT en het college moet worden bezien hoe hieraan vorm en inhoud kan worden gegeven. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden

13 De inwoner Een proces als van de budgetcyclus lijkt alleen interne werking te hebben. Toch is ook de inwoner betrokken, al is het maar dat hij als belastingbetaler recht heeft om te weten hoe het gemeenschapsgeld wordt uitgegeven. Communicatie over de begroting, maar zeker ook rond de voortgangsrapportage en de jaarrekening is van belang om de betrokkenheid van de burgers en bedrijven te vergroten. De gemeente zal dit contact actief moeten aangaan. Nota Planning&Control Reusel-De Mierden