De herziening van de kinderbeschermingswetgeving

Transcriptie

1 De herziening van de kinderbeschermingswetgeving Naam: F. Bogaerts Datum inlevering: juli 2012

2 Masterscriptie Privaatrechtelijke Rechtspraktijk, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Amsterdam Titel: Naam: Adres: De herziening van de kinderbeschermingswetgeving F. Bogaerts Telefoonnummer: Datum inlevering: juli 2012 Naam scriptiebegeleider: dr. J.H. de Graaf mr. T. de Wit 2

3 Inhoudsopgave Lijst van afkortingen... 4 Inleiding... 5 Hoofdstuk 1 De legitimatie van kinderbeschermingsmaatregelen Welke belangen en rechten van het kind rechtvaardigen overheidsinterventie? Veranderende opvattingen over de driehoeksverhouding ouders/kind/overheid Ontstaan herzieningsplannen Hoofdstuk 2 De kinderbeschermingswetgeving Gezagsbeëindiging Ondertoezichtstelling Maatregel van opgroeiondersteuning Hoofdstuk 3 Te verwachten gevolgen van het wetsvoorstel Rechtspositie minderjarigen en pleegouders Doelmatigheid van de OTS Langdurige OTS en pleegzorg Conclusie Bronvermelding

4 Lijst van afkortingen Art.: BJZ: BvhK: BW: EHRM: EVRM: FJR: HR: IVRK: LJN: MUHP: Mvo: MvT: OvJ: OM: OTS: Raad: RSJ: RvR: RvS: Stb.: Stc.: UHP: VOTS: Wjz: Artikel Bureau jeugdzorg Belang van het kind Burgerlijk Wetboek Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht Hoge Raad Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Landelijk Jurisprudentie Nummer Machtiging Uithuisplaatsing Maatregel van opgroeiondersteuning Memorie van Toelichting Officier van Justitie Openbaar Ministerie Ondertoezichtstelling Raad voor de Kinderbescherming Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Raad voor de Rechtspraak Raad van State Staatsblad Staatscourant Uithuisplaatsing Voorlopige Ondertoezichtstelling Wet op de jeugdzorg 4

5 Inleiding De huidige wetgeving op het gebied van de kinderbescherming is verouderd en inadequaat. Het maatregelenpakket, bestaande uit de (voorlopige) ondertoezichtstelling, de ontheffing en ontzetting uit het gezag en de (voorlopige en tijdelijke) voogdij, is inmiddels meer dan 100 jaar oud en de maatschappelijke omstandigheden zijn in de tussenliggende tijd aanzienlijk gewijzigd. In de nu meer dan een eeuw geldende kinderbeschermingswetgeving is sprake van een aantal belangrijke knelpunten in de uitvoering. Kinderbeschermingsmaatregelen zijn niet goed op elkaar afgestemd en de rechtspostie van betrokkenen laat te wensen over. Ook bestaan er lange wachtlijsten in de jeugdzorg en is uit onderzoek gebleken dat de ondertoezichtstelling, de kinderbeschermingsmaatregel die het meest wordt uitgesproken, niet doelmatig is. 1 In de nieuwe wetgeving wordt getracht de knelpunten in de praktijk van de kinderbescherming weg te nemen en kinderen beter te beschermen tegen ouders die hun opvoedingstaken niet naar behoren kunnen uitvoeren. Het wetsvoorstel strekkende tot de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen is op 18 juli 2009 bij de Tweede Kamer ingediend en op 15 maart 2011 aangenomen. Op 28 oktober 2011 is het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer ingediend. 2 Momenteel is het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer in behandeling. Het wetvoorstel bevat de volgende elementen: - De vervanging van de ontheffings- en ontzettingsmaatregelen door de nieuwe gezagsbeëindigende maatregel - De herziening van de ondertoezichtstelling - De introductie van een nieuwe kinderbeschermingsmaatregel: de maatregel van opgroeiondersteuning - Overige wijzigingen Het principe dat in de loop van de jaren het meest verandering heeft ondergaan is de idee van overheidsinmenging in de opvoeding van het kind in het gezin. De balans is in de afgelopen tijd heen en weer gegaan tussen ofwel zo min mogelijk overheidsinterventie in het gezin, ofwel zo vroeg mogelijk ingrijpen om erger te zorgen. Een onderzoek naar de doelmatigheid van de ondertoezichtstelling. Amsterdam, Vrije Universiteit, januari (datum raadpleging: juli 2012) 5

6 voorkomen. 3 De tendens in het huidige bestel is naar meer overheidsinterventie, ook bij de begeleiding, opvoeding en ontwikkeling van het kind. De positionering van ouders, kinderen en de overheid is ten opzichte van elkaar veranderd. Ingrijpen wordt mogelijk voordat het kind ernstig wordt bedreigd in zijn ontwikkeling. In deze scriptie wordt aan dit principe in de nieuwe wetgeving en de te verwachten gevolgen van de implementatie ruime aandacht besteed. Voorts worden de oplossingen die de herziening biedt voor de knelpunten in de jeugdzorg kritisch besproken, evenals de vraag of de herziening een verbetering inhoudt voor de bescherming van het kind. Enkele alternatieven en aanbevelingen worden geboden. Samenvattend: de herziening wordt getoetst aan de eisen van deze tijd. Meer in concreto: de probleemstelling luidt als volgt: Kan van de herziene wetgeving, in vergelijking met de huidige wetgeving, verbetering verwacht worden aangaande de bescherming van het kind en de bestaande knelpunten in de huidige kinderbeschermingswetgeving. In Hoofdstuk 1 wordt de grondslag van overheidsinterventie in het gezin besproken. Daarna volgt een korte uiteenzetting over de veranderende opvattingen daaromtrent. Voorts volgt een korte uiteenzetting over het ontstaan en het doel van de herzieningsplannen. In Hoofdstuk 2 wordt onderzocht of de herziening positieve gevolgen heeft voor de bescherming van de belangen van het kind. In Hoofdstuk 3 wordt bekeken of de herziening een oplossing biedt voor de bestaande knelpunten in de kinderbeschermingswetgeving. Tevens worden mogelijke alternatieven en aanbevelingen besproken. 3 Bruning 2011, p. 1 6

7 Hoofdstuk 1 De legitimatie van kinderbeschermingsmaatregelen 1.1 Welke belangen en rechten van het kind rechtvaardigen overheidsinterventie? Enerzijds dient de overheid het recht op eerbiediging van het gezins- en privéleven te respecteren, anderzijds dient de overheid kinderen te beschermen tegen ouders die hun verplichtingen jegens hen niet nakomen. 4 Als het gaat om recht op bescherming, draait het om de driehoeksverhouding tussen het kind, zijn ouders en de overheid. De primaire rechtvaardiging voor overheidsinterventie in het gezin is de bescherming van de minderjarige. 5 Inmenging van de overheid in de verzorgings- en opvoedingsautonomie van de ouders vormt een fundamentele inbreuk op het recht van ouders zelf inhoud te geven aan de ouderlijke verantwoordelijkheid. Vanwege het fundamentele karakter van deze inbreuk is het van belang dat de maatregelen van kinderbescherming een legitieme grondslag hebben. Het is in het belang van het kind dat hij of zij opgroeit bij zijn of haar eigen ouders, dat zijn of haar ouders verantwoordelijkheid over hem of haar uitoefenen wat betreft de opvoeding en de verzorging en daartoe gezag over hem of haar uitoefenen. 6 Elke inbreuk op de integriteit van het gezin veroorzaakt per definitie schade. 7 Hechte psychologische banden tussen ouders en kind zijn essentieel voor de ontwikkeling. Wederzijdse genegenheid, het gevoel gewenst te zijn, gewaardeerd te worden en de stimulering van positieve ontwikkelingen bevorderen een evenwichtige en gezonde ontwikkeling. Zolang een kind deel uit maakt van een functionerend gezin, is zijn of haar voornaamste belang gelegen in het in stand houden van dit gezin. 8 Het recht op gezinsleven is tevens verankerd in art. 8 Europees verdrag voor de Rechten van de Mens. (hierna: EVRM) Ook art. 9 IVRK regelt dat de staten die partij zijn moeten waarborgen dat een kind niet van ouders wordt gescheiden tegen zijn wil, tenzij dit noodzakelijk is voor het belang van het kind. Volgens de Langen (1989) is overheidsingrijpen alleen te rechtvaardigen indien de overheid alles in het werk heeft gesteld om de ouders de kans te geven hun 4 Langen 1989, p Bruning 2001, p. 3 6 Asser / de Boer 2010, p Goldstein 1984, p Goldstein, Freud, Solnit 1984, p. 4 7

8 verplichtingen jegens hun kinderen na te komen. 9 Ook Goldstein, Freud en Solnit (1984) stellen dat aan ouders een kans moet worden gegeven te voldoen aan de zich ontwikkelende emotionele en lichamelijke behoeften van het kind, waar door gezinsbanden ontstaan die voor de gezonde groei en ontwikkeling essentieel zijn. 10 Daarnaast stelt de Langen dat ingrijpen noodzakelijk dient te zijn met het oog op schending of een reële bedreiging van de rechten van het kind op verzorging, opvoeding, of vrije ontplooiing. 11 Deze schending van rechten dient haar oorzaak te vinden in het gezin. De ingreep dient evident een verbetering te zijn in het waarborgen van de rechten van het kind. Ook moeten ouders en kinderen hun procedurele rechten kunnen verdedigen. Als laatste dient de rechter de inbreuk te legitimeren als noodzakelijk in een democratische samenleving ter bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van het kind. Samenvattend kan worden gesteld dat ter legitimatie van de kinderbeschermingsmaatregelen de bescherming van de minderjarige centraal staat, terwijl de rechten van de ouders en kinderen niet uit het oog mogen worden verloren. Ouders dienen, voordat overheidsinterventie plaatsvindt, voldoende kansen te krijgen hun eigen opvoedingsverantwoordelijkheden uit te oefenen. Kinderen hebben recht op bescherming, ongeacht of de ouders dat kunnen bieden of de overheid. Tijdens de parlementaire behandeling over de invoering van de Kinderwetten in 1901/1905 is de legitimatie van kinderbeschermingsmaatregelen als volgt omschreven: De rechtsgrond voor het ingrijpen van de overheid in de ouderlijke macht ligt in haar roeping, om alle burgers van den staat tegen onrecht te beschermen. Daarop hebben allen gelijkelijk aanspraak, zowel de kleinen als de grooten. Niet alleen ouders, maar ook kinderen, kunnen daarom eischen, dat hun rechten worden gehandhaafd. 12 Tijdens de parlementaire discussies rondom de invoering van de Kinderwetten in 1905 is slechts summier gediscussieerd over de vraag wat nu precies in het belang van het kind is (hierna: BvhK). 13 De overheid ging ervan uit dat hij als parens patriae kon ingrijpen in het gezinsleven op grond van de bescherming van de belangen van het kind. Het belang van het kind (hierna: BhvK) 9 Langen 1989, p Goldstein, Freud, Solnit 1984, p Langen 1989, p Wijk 1999, p van Wijk 1999, p

9 is het centrale begrip in ons jeugdrecht. Het BvhK laat zien vanuit welk gezichtspunt het recht zich met de jeugdige inlaat. 14 De nadruk ligt op bescherming, hulp en steun bij de groei naar volwassenheid en op opvoeding en verzorging. Als zodanig vormt het begrip een leidraad voor de wetgever, de rechter en ouders. 15 Gezien het open karakter bestaat er geen duidelijkheid over de invulling van dit begrip. Zonder nadere omschrijving biedt dit beginsel echter weinig houvast. 16 In de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen wordt gesteld dat het belang van het kind een primaire overweging dient te zijn bij iedere overheidsbeslissing. 17 Er bestaat echter veel kritiek op het belang van het kind, omdat het (te) vaag is en de rechter deze toverformule te gemakkelijk en op ondoorzichtige wijze hanteert. 18 De Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) heeft in 2008 benadrukt dat meer aandacht moet komen voor het begrip belang van het kind in haar advies over het Ontwerp-voorstel van Wet inzake de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen Dit belang van het kind zou naar het oordeel van de Raad nader moeten worden uitgewerkt ten aanzien van het minimumniveau aan zorg dat een kind nodig heeft. Uitgangspunt moet daarbij zijn dat kinderen recht hebben op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid. Waar het gaat om ontwikkeling en zorg ziet de Raad hier nadrukkelijk een maatschappelijk element in. Het belang van het kind is dan te omschrijven als het bestaan van voldoende en effectieve voorzieningen om tegemoet te komen aan de specifieke noden en behoeften van minderjarigen, wanneer hun opvoedingssituatie van zodanige aard is dat ze ernstig worden belemmerd in hun ontwikkeling. 14 Asser / de Boer 2010, p Asser / de Boer 2010, p De Ruijter 1993 p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Asser / de Boer 2010, p Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Advies Kinderen, Ouders en overheidsingrijpen, 15 februari 2008, p. 5 9

10 1.2 Veranderende opvattingen over de driehoeksverhouding ouders/kind/overheid Voor de invoering van de Kinderwetten in 1905 was overheidsingrijpen in het gezin ter bescherming van het kind ondenkbaar. Langzaam ontstond echter het besef dat kinderen in bepaalde gevallen bescherming nodig hadden, zodat ze konden opgroeien tot volwaardige, niet-criminele burgers. In de loop van de 20e eeuw is de bescherming van het kind, het recht van kinderen op een veilige leefomgeving en de taak die de overheid daarbij heeft, een maatschappelijke norm geworden. Deze maatschappelijke norm is terug te vinden in wetgeving en internationale verdragen. Na de invoering van de Kinderwetten in 1905 is de overheidsbemoeienis met het gezin alsmaar toegenomen. 20 Deze ontwikkeling is begonnen met de invoering van de maatregel van ondertoezichtstelling (hierna: OTS) in Ingrijpen werd mogelijk indien het kind zodanig opgroeit dat het met zedelijke of lichamelijke ondergang wordt bedreigd. Hierdoor namen de mogelijkheden tot overheidsinterventie toe. 21 Kort na de invoering van de OTS werd uithuisplaatsing (hierna: UHP) mogelijk. Ter verdere uitbreiding werd in 1947 ontheffing tegen de wil van de ouders in bepaalde situaties mogelijk gemaakt. Deze ontwikkelingen laten zien dat de overheid zich in de twintigste eeuw steeds meer is gaan mengen in de verzorgings- en opvoedingsautonomie van de ouders binnen het gezin. Het geloof in heilzaam optreden van de overheid bereikte een ongekende hoogte. 22 In de loop van de twintigste eeuw zakt het opvoedingsoptimisme van de overheid wanneer de duur van de UHP wordt begrensd tot in beginsel twee jaren. Voorts daalde het aantal kinderbeschermingsmaatregelen in de jaren tachtig van de vorige eeuw door een sterke lobby van belangengroeperingen die aandacht vroegen voor misstanden in de kinderbescherming. 23 Ook ontstond er steeds meer aandacht voor mensenrechten en de positieve verplichtingen van de overheid daarbij die het EHRM vanaf het Marckx-arrest 24 aan art. 8 EVRM heeft gekoppeld. Vanaf de jaren negentig zijn de kinderbeschermingsmaatregelen echter weer sterk toegenomen. Door toenemende kritiek in de literatuur en de media, onder andere door de lange wachtlijsten in de jeugdzorg en een aantal gevallen van 20 de Langen 1989, p Koens 1994, p Koens 2008, p Bruning 2008, p Marckx t. Belgie, Apllication nr. 6833/74, 13 juni

11 kindermishandeling met fatale afloop, zijn de herzieningsplannen omtrent de kinderbeschermingswetgeving ontstaan. Er zou behoefte bestaan om sneller tegen de wil van de ouders het gezag te kunnen beëindigen, bijvoorbeeld in situaties waarin al in eerste instantie duidelijk is dat ouders niet in staat zullen zijn binnen een aanvaardbare termijn aan hun opvoedingsverantwoordelijkheden te voldoen. 25 Voorbeelden van drama s zijn de zaken van Rowena (het meisje van Nulde) en Savannah. Dit waren jonge kinderen die zijn omgebracht door hun ouders, terwijl de gezinnen in beeld waren bij jeugdzorg. Er was in deze beide gevallen sprake van een kinderbeschermingsmaatregel, dit heeft beide kinderen echter niet voldoende kunnen beschermen. In de kinderbescherming is het altijd zoeken naar het juiste moment van ingrijpen. Te snel ingrijpen kan een kind veel schade berokkenen, in het bijzonder bij scheiding van ouders en kind. Dit is vooral schrijnend indien de scheiding achteraf onterecht blijkt te zijn. Te laat ingrijpen is echter ook onwenselijk. Volgens Doek (2006) heeft optreden van de kinderbescherming dan ook in de loop van de tijd onvermijdelijk geleid tot kritiek. 26 Deze kritiek bestaat uit de stellingen dat te snel of op onvoldoende gronden wordt ingegrepen of juist dat te laat of onvoldoende wordt opgetreden. Slot (2006) noemt dit probleem het duivelse dilemma van de gezinsvoogd : ten onrechte een kind uit huis plaatsen is erg maar ten onrechte een kind niet uit huis plaatsen is minstens zo erg of nog erger. 27 Bovendien betekent ingrijpen door de overheid in het gezin niet atijd een beter alternatief. Volgens Koens (1994) blijkt dat de heilzame werking die aan het begin van deze eeuw was toebedacht aan de maatregelen van jeugdbescherming in de praktijk een averechts effect heeft. 28 Er bestaan te hoge verwachtingen met betrekking tot de positieve werking van het ingrijpen door de overheid. De vaststelling dat ouders het welzijn van het kind bedreigen, impliceert nog niet dat ingrijpen door de overheid in de ouderlijke autonomie voor een kind altijd een beter alternatief inhoudt. 29 In 2010 heeft de Onderzoeksraad voor de Veiligheid, onder leiding van Pieter van Vollenhoven, een rapport gepresenteerd over de veiligheid van kinderen in 25 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Doek, & Vlaardingerbroek, 2006, p Slot 2006, p Koens 1994, p Koens 1994, p. 8 & Goldstein, Freud, & Solnit, 1984, p. 8 11

12 Nederland. In dit onderzoek zijn een aantal gevallen van kindermishandeling, waarvan een aantal met fatale afloop, bestudeerd. Conclusie van het onderzoek was dat nog veel mankeerde aan de bescherming van de veiligheid van het kind in Nederland. Ouders krijgen teveel kansen en ouders die opnieuw de fout ingaan bij de opvoeding en verzorging van hun kinderen dienen bij het krijgen van een nieuw kind kritischer worden benaderd door de overheid. De laatste jaren lijkt er minder terughoudendheid te bestaan om onmachtige ouders met zachte overheidsdwang of drang her op te voeden. 30 In kabinetsplannen wordt die steun gezien als noodzakelijke opvulling van een gat in de jeugdzorg, als een OTS nog te zwaar is, maar er wel angstige vermoedens bestaan over afglijden en misgaan. Gedwongen opvoedingsondersteuning als een lichte maatregel van kinderbescherming zou dan op zijn plaats zijn. 31 Er is sprake van een tendens om op basis van zwaarwegende risicofactoren zoals ernstige verslavingsproblematiek, of huiselijk geweld via een kinderbeschermingsmaatregel in te grijpen in onveilige opvoedingssituaties nog voordat het kind hiervan aantoonbaar schade heeft geleden. 32 Ondanks het veranderende maatschappelijke klimaat, is de grondgedachte van de jeugdbescherming relatief weinig is veranderd. 33 De staat dient in te grijpen in het gezin als de belangen van kinderen worden geschaad. Het gaat om de bescherming van kinderen. Dit gold zowel bij de invoering van de Kinderwetten als bij de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen. De positionering van ouders, kinderen en de staat is ten opzichte van elkaar wel gewijzigd. Het huidige tijdsgewricht beweegt zich in een spanningsveld waar enerzijds optimale overheidsinspanning voor het welzijn van de burger wordt nagestreefd: de verzorging van de wieg tot het graf en anderzijds de liberale opvatting waarin zoveel mogelijk aan het particulier initiatief wordt overgelaten. Toegespitst op de kinderbeschermingswetgeving kan dit dilemma worden vertaald in het zoeken naar een evenwicht tussen het recht op bescherming van het kind en het recht op respect voor het familie-en gezinsleven van kinderen en ouders. In de herziening van de kinderbeschermingswetgeving komt dit dilemma duidelijk naar voren. In algemene 30 Vasthoudend en effectief. Versterking van der aanpak van jeugdcriminaliteit, kabinetsnota 28 maart 2002, p. 79 geciteerd in Kruithof 2008, p Ibid. 32 Dijk 2007, p Kok 2011, p

13 zin is de nieuwe wetgeving kinderbescherming een goede afspiegeling van de opvattingen die op dit moment in de maatschappij leven over de opvoeding en ontwikkeling van kinderen en de rol die de overheid in dat proces kan spelen. 1.3 Ontstaan herzieningsplannen In april 2005 verzocht de minister van justitie de werkgroep Wetgeving, onderdeel van het beleidsprogramma Beter Beschermd, advies uit te brengen over de aanpassing van de kinderbeschermingswetgeving. 34 Dit verzoek is gedaan naar aanleiding van een aantal geconstateerde knelpunten in het jeugdbeschermingsrecht. In 2006 heeft deze werkgroep een advies uitgebracht, genaamd Kinderen eerst!. 35 Kern van het advies is dat de belangen van minderjarigen voorop dienen te staan. Het advies Kinderen eerst! heeft de basis gevormd voor het wetsvoorstel van de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen. De Raad van State (hierna: RvS) heeft in oktober 2008 een negatief advies uitgebracht over het wetsvoorstel. 36 De RvS heeft geadviseerd om af te zien van ingrijpende aanpassingen van de kinderbeschermingsmaatregelen indien de effectiviteit van de huidige OTS niet toeneemt en BJZ de uitvoering van deze maatregel niet op orde heeft. In dit verband wordt ook gewezen op de adviezen van o.a. de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak 37, Defence for Children 38 en de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming 39 waarin naar voren is gebracht dat de aandacht zich dient te richten op verbetering van de huidige uitvoering van de jeugdzorg. Defence for Children benadrukt in haar advies dat de wachtlijsten en lange doorlooptijden in de jeugdzorg onacceptabel zijn en in strijd met artikel 3, 5, 18, 19, 20, 24 en 39 IVRK. Dit is een belangrijk knelpunt bij de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen. Het is van fundamenteel belang dat de uitvoerende instanties zoals BJZ, de Raad en andere jeugdzorgaanbieders voldoende worden toegerust om hun taken naar behoren te kunnen uitvoeren Kamerstukken II 2003/04, , nr Kamerstukken II 2005/06, , nr. 76, p Kamerstukken II 2008/09, , nr Advies van 21 februari 2008 van de NVvR, Advies van 15 februari 2008 van Defence for Children en ECPAT Nederland, 2 39 Advies van 15 februari 2008 van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming, blz RSJ

14 De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) betwijfelt of de herziening ook daadwerkelijk bijdraagt aan een verbetering van de praktijk van de kinderbescherming. 41 De RSJ stelt dat verbetering van de praktijk harder nodig is dan herziening van kinderbeschermingsmaatregelen. De indieners van het wetsvoorstel tot herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen beogen een aantal knelpunten in de huidige kinderbeschermingswetgeving weg te nemen en de doelmatigheid van de kinderbescherming te verbeteren. 42 Kinderen dienen volgens de herziening beter beschermd te worden tegen ouders die er onvoldoende in slagen om het recht op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid van hun kind te realiseren. Door een kindgerichte formulering in de rechtsgronden voor de kinderbeschermingsmaatregelen zou het eenvoudiger worden om een maatregel te kiezen die het meest aansluit bij de omstandigheden waarin het kind zich bevindt. 43 Er zou behoefte zijn ontstaan om sneller tegen de wil van de ouders het gezag te beëindigen. Dit geldt bijvoorbeeld in situaties waarin al in eerste instantie duidelijk is dat ouders niet in staat zullen zijn binnen een aanvaardbare termijn aan hun opvoedingsverantwoordelijkheden te voldoen. 44 Een belangrijk doel is onder meer een maatregel te kunnen opleggen in minder ernstige gevallen dan nu mogelijk is. De OTS wordt in die gevallen te zwaar bevonden. Als alternatief is bij amendement de maatregel van opgroeiondersteuning geïntroduceerd. Vroegtijdig ingrijpen wordt nu eerder mogelijk zorgelijke opvoedsituaties. Tevens wordt gestreefd naar een optimalisering in de verhouding tussen de ondertoezichtstelling en de gezagsbeëindiging Advies Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Kinderen, ouders en overheidsingrijpen 15 februari (datum raadpleging: 5 maart 2012) 42 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Bruning 2011, p

15 Hoofdstuk 2 De kinderbeschermingswetgeving In dit hoofdstuk zal worden onderzocht of verwacht kan worden dat de voorgestelde maatregelen een verbetering zullen inhouden met het oog op de bescherming van het kind. Dit zal gebeuren aan de hand van een vergelijking tussen de oude ontheffing en ontzetting en de nieuwe maatregel van gezagsbeëindiging en de oude en nieuwe grond van OTS, evenals een aantal aanvullende regelingen. Voorts wordt in hoofdstuk 3 gekeken of verwacht kan worden dat de herziening een positief effect zal hebben op de bestaande knelpunten in de kinderbeschermingswetgeving. 2.1 Gezagsbeëindiging De meest verstrekkende maatregel in de kinderbescherming is de beëindiging van het ouderlijk gezag. Door ontheffing van of ontzetting uit het ouderlijk gezag wordt het gezag van de ouder(s) en/of de partner- niet ouder die mede het gezag heeft, in het geheel ontnomen. 46 Beide maatregelen maken een einde aan het ouderlijk gezag, maar verschillen echter van karakter. De ontheffing berust op ongeschiktheid of onmacht. De ontzetting berust op moedwillig plichtsverzuim of onwaardigheid met betrekking tot het verrichten van de taak als verzorger en opvoeder. 47 De ontheffing en de ontzetting uit het gezag en de voogdij zullen, indien het wetsvoorstel in werking treed, als maatregel verdwijnen. In plaats daarvan wordt de gezagsbeëindigende maatregel als meest ingrijpende maatregel ingevoerd. (art. 1:266 BW) Het belangrijkste doel van deze wijziging is vereenvoudiging van de kinderbeschermingsmaatregelen. 48 Volgens de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bestaat tevens de wens om sneller tegen de wil van de ouders het gezag te beëindigen, bijvoorbeeld in situaties waarin het al bij begin van het kinderbeschermingstraject duidelijk is dat de ouders niet in staat zijn binnen aanvaardbare termijn hun opvoedingsverantwoordelijkheid te nemen. 49 Voorts zijn de opvattingen sinds de invoering van de kinderbeschermingswetten in Asser / de Boer 2010, p Asser / de Boer 2010, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p

16 gewijzigd. Het moreel veroordelende karakter wordt thans als achterhaald gezien. Het gaat niet meer primair om de vraag of de ouders schuldig zijn aan de problemen rondom het kind en het gezin, het draait om het belang van het kind. In de afgelopen jaren zijn bovendien nauwelijks ontzettingen uitgesproken. De ontheffing wordt doorgaans gebruikt als maatregel van gezagsbeëindiging. In 2007, 2008 en 2009 was sprake van 35, 34 en 18 gevallen van ontzetting van beide ouders uit het gezag. In voornoemde jaren is ter vergelijking 807, 1136 en 1535 keer een ontheffing uitgesproken. 50 De rechtsgrond voor de gezagsbeëindigende maatregel wordt gevormd door het uitgangspunt dat de maatregel noodzakelijk moet zijn voor het onbedreigd opgroeien van het kind. De oorspronkelijke gronden voor zowel de ontheffing (lid 1 onder a) als de ontzetting (lid 1 onder b) zijn terug te vinden in de nieuwe maatregel. Indien het duidelijk is dat de ouders niet de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding kunnen dragen binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar geachte termijn, kan de rechtbank het gezag van de ouders beëindigen. (lid 1 onder a) De duur van een aanvaardbare termijn is afhankelijk van de leeftijd en de ontwikkeling van de minderjarige. Volgens de MvT is, evenals bij de OTS, het ijkpunt voor het bepalen van de aanvaardbare termijn voor een kind de periode van onzekerheid over het gezin waarin hij verder zal opgroeien die het kind kan overbruggen zonder verdergaand ernstige schade op te lopen voor zijn ontwikkeling. 51 Een tweede rechtsgrond wordt gevormd door de ouder die ongeschikt of onmachtig is de minderjarige naar behoren op te voeden of indien sprake is van misbruik van gezag of ernstige verwaarlozing van de verzorging of opvoeding. (lid 1 onder b) Misbruik van gezag is een schending van de plichten van ouders door nalatigheid en door daden. 52 Misbruik van gezag kan ook bestaan uit het plegen van enig misdrijf, zoals (zware) mishandeling of seksueel misbruik. 53 Een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige regeling is dat instemming van de ouder niet meer een vereiste is bij beëindiging van het gezag, zoals wel het geval was bij ontheffing. 54 Een ontheffing tegen de wil van de ouders 50 Stc. 2011, nr , 14 november 2011, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p. 53 Koens 2008, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p

17 is momenteel slechts mogelijk na een OTS van ten minste zes maanden of een gedwongen uithuisplaatsing van meer dan anderhalf jaar. Nu instemming geen vereiste meer is, kan ook in situaties waarin het al bij de aanvang van het kinderbeschermingstraject duidelijk is dat de ouder niet in staat zal zijn de opvoedingsverantwoordelijkheid binnen een voor de minderjarige aanvaardbare termijn op zich te nemen, direct de gezagsbeëindigende maatregel worden getroffen. Zo wordt voorkomen dat kinderen onnodig lang in onzekerheid blijven wat betreft hun gezinssituatie. Een belangrijk aspect in de bescherming van het kind is het waarborgen van een gezonde en evenwichtige ontwikkeling. Dit wordt onder andere bereikt door stabiliteit en continuïteit in de verzorging en opvoeding. Hechte psychologische banden tussen (pleeg)ouders en kind zijn essentieel voor de ontwikkeling. Duidelijkheid voor de minderjarige wat betreft zijn gezinssituatie in een zo vroeg mogelijk stadium draagt bij aan de stabiliteit en continuïteit in de opvoeding en verzorging voor de minderjarige. 2.2 Ondertoezichtstelling De ondertoezichtstelling 55 (hierna: OTS) is een gezagsbeperkende maatregel, geïntroduceerd als een soort tussenweg omdat gezagsbeëindiging niet in alle gevallen noodzakelijk was. Er wordt ingegrepen in de ouderlijke autonomie zonder dat het kind uit de gezinsomgeving wordt weggehaald. 56 De OTS is erop gericht de band tussen ouders en kind te behouden. Het ouderlijk gezag blijft in stand, maar wordt beperkt door de aanstelling van een gezinsvoogd door BJZ. De ouders blijven wel verantwoordelijk voor de opvoeding. Alle gezinsleden zijn gehouden de aanwijzingen die de gezinsvoogd geeft op te volgen. (1:258 BW) De OTS heeft een preventief karakter, aangezien deze maatregel een ontheffing of ontzetting kan voorkomen. 57 De kinderrechter kan een kind onder toezicht stellen van BJZ indien het zodanig opgroeit dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald of, naar te voorzien is, zullen falen. (1:254 lid 1 BW) Of sprake is van een bedreiging is aan het oordeel van de kinderrechter overgelaten, waardoor deze een 55 Inwerkinggetreden op 1 november Koens 1994, p Koens 1994, p. 5 17

18 ruime discretionaire bevoegdheid heeft. 58 Een OTS kan worden opgelegd indien de toestand van het kind dat rechtvaardigt: het is niet noodzakelijk dat van die toestand aan de ouders een verwijt kan worden gemaakt; of zij al dan niet schuld hebben is onverschillig. (vgl. HR 6 oktober 1967, NJ 1968, 83 en HR 17 juni 1977, NJ 1977, 564) Bureau Jeugdzorg (hierna: BJZ) is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de OTS. 59 Met het zinsdeel dat andere middelen ter afwending van de bedreiging hebben gefaald, of naar is te voorzien, zullen falen, in art. 254 lid 1 wordt de nadruk gelegd op de regel dat niet zonder strikte noodzaak mag worden ingegrepen in de gezinsautonomie. Een OTS kan alleen worden opgelegd in de situatie dat met medewerking en overleg geen verbetering in de situatie kan worden bewerkstelligd. 60 Ook in de herziening is de OTS gericht op het houden van toezicht op de minderjarige en het bieden van hulp en steun aan de ouders zodat zij in staat worden gesteld de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van hun kind weer volledig op zich te nemen. Aanvankelijk was sprake van een aanzienlijke verruiming van de grond voor de OTS: in het voorontwerp ging het om het criterium onbedreigd opgroeien. Kinderen met relatief lichte problemen kunnen onder toezicht worden gesteld opdat de overheid eerder in kan grijpen in het gezinsleven. 61 Na negatief advies van de Raad van State, is het criterium veranderd in een minderjarige die zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling wordt bedreigd. Na veel discussie in de Tweede Kamer is echter, naar aanleiding van een amendement van de VVD en PVV, het woord ernstig weer toegevoegd. De Tweede Kamer ondersteunde de wens om eerder te kunnen ingrijpen, echter niet via de maatregelen van OTS, maar via de nieuw ingevoerde maatregel van opgroeiondersteuning. Dit voorstel kan worden gezien als een compromis voor de verruiming van de rechtsgrond voor de OTS. Ook de RSJ was tegen onbedreigd opgroeien als criterium: de RSJ wees op het gevaar dat te snel en te rigoureus naar het middel van de OTS zal worden gegrepen indien dit criterium werd gehandhaafd. 62 De grond voor de OTS gaat uit van de ontwikkelingsbedreiging voor het kind en is in art. 1:255 lid 1 BW als volgt geformuleerd: 58 Doek & Vlaardingerbroek 2006, p Wet van 26 april 1995 tot herziening van de maatregel van ondertoezichtstelling van minderjarigen, Stb. 1995, Asser / de Boer 2010, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Advies Kinderen, Ouders en overheidsingrijpen, 15 februari 2008, p. 6 18

19 De kinderrechter kan een minderjarige onder toezicht stellen van een stichting, indien een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd, en de zorg die in verband met het wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is voor de minderjarige of zijn ouders of de ouder die het gezag uitoefenen, door deze niet of onvoldoende wordt geaccepteerd, en de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders of de ouder die het gezag uitoefenen binnen een gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding in staat zijn te dragen Het verschil met de rechtsgrond in de huidige OTS is gelegen in de voorwaarden wanneer OTS kan worden opgelegd. Een OTS kan momenteel ex art. 1:254 BW worden opgelegd indien sprake is van een ernstige bedreiging van zedelijke en geestelijke belangen of de gezondheid en indien andere middelen ter afwending van dit gevaar hebben gefaald of zullen falen. In de nieuwe grond voor de OTS ex art. 255 lid 1 bevinden zich twee cumulatieve voorwaarden: Ten eerste wordt in sub a de zorg die noodzakelijk is voor de gezagsouder of het kind om de bedreiging af te wenden niet of onvoldoende door de gezagsouder geaccepteerd. Het gaat hierbij om passende zorg, in de zin dat het zorgaanbod een relatie legt tussen de bedreiging van het kind en het wegnemen van die bedreiging. 63 De zorg kan bijvoorbeeld bestaan uit jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg of zorg voor verstandelijke gehandicapte minderjarigen. De ouders kunnen een zorgaanbod weigeren indien een second best oplossing wordt geboden, bijvoorbeeld in verband met lange wachtlijsten. Hierdoor wordt het aanbieden van passende zorg gestimuleerd. Het aanbieden van passende zorg komt ten goede aan de bescherming van het kind. Er dient een relatie te worden gelegd tussen de bedreiging van het kind en het wegnemen van die bedreiging. De grens tussen hulp in vrijwillig of gedwongen kader ligt bij de acceptatie van de benodigde zorg. 64 De hulp aan het kind wordt zoveel mogelijk toegesneden op de situatie waarin het verkeert. Een belangrijke wijziging is voorts het bepaalde in sub b. Een OTS kan slechts worden opgelegd indien verwacht kan worden dat de gezagsouder de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding kan dragen, binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van het kind aanvaardbare termijn. Sub b vormt de kernbepaling van de nieuwe OTS. 65 Het uitgangspunt van de nieuwe OTS is dat de 63 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Asser/de Boer 1*2010, p De Graaf 2011, p

20 maatregel niet bedoeld is voor situaties waarin al vanaf het begin duidelijk is dat ouders de opvoeding niet weer op zich kunnen nemen. Indien het toekomstperspectief voor het kind bij een nieuwe opvoedsituatie ligt, kan een OTS dus niet worden opgelegd. Dit komt ten goede aan de bescherming van de stabiliteit en continuïteit in de ontwikkeling van het kind. Het ijkpunt voor een aanvaardbare termijn is de periode van onzekerheid die een kind kan overbruggen zonder ernstige schade op te lopen in zijn ontwikkeling, over in welk gezin hij of zij zal opgroeien. 66 Gegevensverstrekking Vanaf het uitspreken van de maatregel van de OTS wordt het mogelijk om het gezag van ouders betreffende het geven van toestemming voor de verwerking van persoonsgegevens van de minderjarige of de ouders c.q. verzorgers te beperken. Volgens de MvT speelt voor een goede uitvoering van de OTS de informatieverstrekking aan BJZ uit de omgeving van de minderjarige een belangrijke rol. Een goed geïnformeerd BJZ is beter in staat een zorgvuldige inschatting te maken over de situatie van een minderjarige en de te verlenen hulp. 67 Door het amendement Kooiman/van Toorenburg 68, zijn derden verplicht, zelfs als zij aan een beroepsgeheim gebonden zijn, op verzoek van BJZ gegevens betreffende de persoon van de minderjarige, zijn opvoeding of verzorging of gegevens betreffende de persoon van een ouder of voogd verstrekken, onder de voorwaarde dat deze verstrekking noodzakelijk wordt geacht voor de uitvoering van de OTS. 69 Informatieverstrekking kan echter ook op initiatief van de derde zelf. (artikel 53 Wjz). Het amendement Kooiman/van Toorenburg is ontraden door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 70 Zij heeft naar aanleiding van het voorstel gesprekken gevoerd met de betrokken partijen. Daaruit is geconcludeerd dat de verplichting tot gegevensuitwisseling, zoals voorgesteld in het amendement, een te zwaar middel is in verhouding tot de inbreuk op de belangen van de betrokken patiënt. Bovendien acht zij een wetswijziging niet noodzakelijk om tot de gewenste informatie-uitwisseling te komen. Gegevensuitwisseling kan in de visie 66 Asser/de Boer 1*2010, p Kamerstukken II 2008/09, nr. 3, p Kamerstukken II 2010/11, nr Kamerstukken II 2008/09, nr. 3, p Kamerstukken II 2010/11, n r

21 van de staatssecretaris namelijk verstrekkende gevolgen hebben, zoals een onterecht stigma of zorgmijdend gedrag van de betrokkenen resulterend in het discontinueren van de noodzakelijke behandeling. Het amendement is desalniettemin aangenomen in de Tweede Kamer op 15 maart De verplichting tot gegevensverstrekking leidt, ondanks de bezwaren van de staatssecretaris, tot een verbeterde bescherming van de minderjarige. Voor een goede uitvoering van de OTS is vereist dat de gezinsvoogd op de hoogte is van ontwikkelingen met betrekking tot de minderjarige en het gezin dat hij begeleidt. De informatie positie van de gezinsvoogd is nu nog een belangrijk knelpunt. 72 De taak van de gezinsvoogd bestaat uit het organiseren van hulp en steun en dient de regie te voeren over het gezin. Hij is daarbij echter afhankelijk van de instemming van de gezagsouders indien hij bij andere beroepskrachten wil informeren hoe het met de jeugdige gaat of hoe de gezinssituatie zich ontwikkelt. Hoe beter de gezinsvoogd geïnformeerd is, des te meer de hulp kan worden afgestemd op de concrete situatie van de minderjarige. Het is bijvoorbeeld van cruciaal belang dat de gezinsvoogd op de hoogte is van het feit dat een ouder suïcidaal of psychotisch is en mogelijk een gevaar vormt voor het kind. Indien de gezinsvoogd onbekend is met deze informatie, is het onmogelijk een risico-inventarisatie en evaluatie uit te voeren. De bescherming van de veiligheid van het kind prevaleert boven eventueel zorgmijdend gedrag van de ouders of het mogelijk stigmatiserend effect van de gegevensverstrekking. Aanvulling OTS met minderjarige broertjes en zusjes De kinderrechter verkrijgt door de herziening de mogelijkheid het verzoek tot OTS aan te vullen indien het niet alle minderjarigen betreft over wie de ouders of de ouder het gezag uitoefenen. Hij doet dit dan ambtshalve of op verzoek van de Raad. (art. 255, zesde lid 1 en art. 9 lid 6 Wjz) Dit houdt een belangrijke verbetering in voor de bescherming van het kind. De nieuwe bevoegdheid biedt een oplossing voor het knelpunt in de huidige praktijk van de kinderbescherming dat broertjes en zusjes van een onder toezicht gestelde minderjarige soms onvoldoende beschermd kunnen worden. 71 Stemmingsuitslagen Tweede Kamer 15 maart Aarde & Janssen 2008, p

22 2.3 Maatregel van opgroeiondersteuning De nieuwe maatregel van opgroeiondersteuning (hierna: mvo) maakt vroegtijdig en preventief ingrijpen in het gezin mogelijk. Een groot voordeel van deze maatregel is dat kan worden ingegrepen voordat het kind aantoonbaar (onherstelbare) ontwikkelingsschade heeft opgelopen. De nieuwe maatregel kan de ontwikkeling van kinderen op een gunstige manier beïnvloeden. De mvo heeft echter ook vanuit verschillende hoeken forse kritiek ontvangen. De mvo is geïntroduceerd door het amendement Dijsselbloem/Van Toorenburg. 73 Uit de toelichting bij het amendement blijkt dat de mvo de bestaande kinderbeschermingsmaatregelen beoogt uit te breiden met een lichte en gerichte maatregel, die past bij de aard en omvang van de bedreiging. De mvo betreft een lichtere maatregel van kinderbescherming in vergelijking met de OTS. Door de invoering van de mvo kan enerzijds worden voorkomen dat te laat wordt ingegrepen, anderzijds wordt vermeden dat een maatregel wordt genomen die de volle breedte van het gezinsleven bestrijkt. De maatregel is terug te vinden in de nieuwe afdeling 3B, Maatregel van Opgroeiondersteuning, in art. 1:253z t/m 253zd BW en kan worden opgelegd..indien een kind zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling wordt bedreigd en de zorg die in verband met het wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is, niet of onvoldoende wordt geaccepteerd. 74 Omdat de maatregel zich kan richten op de minderjarige, de ouders of op beide, is gekozen voor de term opgroeiondersteuning in plaats van opvoedingsondersteuning. De ouders en minderjarige zijn verplicht mee te werken. BJZ stelt een plan van aanpak op en is verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregel. De maatregel kan onder andere verplichte deelname aan opvoedingsondersteuning, verplichte acceptatie van coaching of advies of deelname aan gedragstherapie of training inhouden. 75 Een uithuisplaatsing is in het kader van de opgroeiondersteuning niet mogelijk. De maatregel duurt hoogstens een jaar en kan eenmaal met een jaar worden verlengd. Indien de maatregel geen effect sorteert, kan alsnog een OTS worden opgelegd. In vergelijking met de gevallen waarin een OTS kan worden opgelegd vallen twee verschillen op. Ten eerste behoeft de minderjarige niet ernstig in zijn ontwikkeling te worden bedreigd. Ten tweede ontbreekt de voorwaarde dat de 73 Kamerstukken II 2010/11, , nr Bruning 2011, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 40, p. 3 22

23 maatregel alleen kan worden opgelegd indien de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders die het gezag uitoefenen binnen een, gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige, aanvaardbaar te achten termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding in staat zijn te dragen (continuïteit in de opvoeding). 76 Laatstgenoemde voorwaarde behoefde niet te worden opgenomen omdat aan deze voorwaarde bij de maatregel van opgroeiondersteuning per definitie is voldaan. Het kind kan immers in het kader van een mvo niet uit huis worden geplaatst en woont gewoon thuis. Hoewel sprake is van hulpverlening, dragen de ouders in dat geval altijd de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen. 77 Kritiek op de mvo De Raad van State heeft in zijn advies benadrukt dat bij overheidsinterventie sprake moet zijn van een reëel probleem en dat de noodzaak om relatief kortdurend en beperkt dwingend in te grijpen duidelijk aanwezig moet zijn. Bruning (2011) vraagt zich af of de noodzaak daarvan bij een mvo wel valt aan te tonen en of de invoering van deze maatregel niet disproportioneel is met het doel dat ermee wordt bereikt:..moet voor de (slechts enkele) situaties waarin een lichte maatregel noodzakelijk is nu het gehele maatregelenpakket worden gewijzigd? 78 Het is gebleken dat mogelijkheden voor langdurige en intensieve gezinsondersteuning nauwelijks voorhanden zijn, terwijl wel behoefte bestaat aan deze vorm van hulpverlening. 79 Om aan deze behoefte tegemoet te komen zou men wellicht eerder een kinderbeschermingsmaatregel in gedwongen kader willen opleggen. Bruning (2011) stelt de vraag of de behoefte aan een lichtere maatregel nog steeds zou bestaan indien er in een vrijwillig kader een passend aanbod beschikbaar zou zijn voor gezinnen die langdurige en intensieve begeleiding nodig hebben. Preventie van zwaardere maatregelen zou niet zonder meer via de staat afgedwongen ingrepen in het gezin via lichte maatregelen moet inhouden. 80 Hoewel de mvo ingrijpen mogelijk maakt voordat het kind schade heeft geleden in zijn ontwikkeling en derhalve een verbetering inhoudt ten opzichte van het huidige maatregelenpakket met het oog op de bescherming van het kind, zou in plaats 76 Bruning 2011, p Kok 2011, p Bruning 2011, p Kamerstukken II 2009/10, , nr Kamerstukken I 2010/11, , B, p. 8 23

24 van de invoering van de mvo in een vrijwillig kader meer mogelijkheden kunnen worden geschapen voor langdurige en intensieve begeleiding voor gezinnen met problemen. Uit onderzoek is gebleken dat er onvoldoende dekkend aanbod van langdurige gezinsbegeleiding voorhanden is. 81 Waar dat aanbod wel voorhanden is bestaat er onvoldoende aansluiting tussen dat aanbod en de behoefte van ouders en de doelgroep. Indien vroegtijdig vrijwillige hulp wordt aangeboden, kan verslechtering van de situatie worden voorkomen. Als de hulp niet wordt geaccepteerd en er zijn voldoende gronden aanwezig, kan een kinderbeschermingsmaatregel worden opgelegd. De ideale situatie is volgens Boermans (2009) een situatie waarin er sprake is van een zorgcontinuüm. 82 Een zorgcontinuüm houdt in dat vanaf de zwangerschap een uitgebreid en gedifferentieerd aanbod bestaat van voorlichting, ondersteuning en hulpverlening, zowel in universele en preventieve zin, als in gerichte programma s voor specifieke doelgroepen. Zij stelt dat ouders dit aanbod zelf kunnen opzoeken of actief benaderd kunnen worden en ieder gezin krijgt de ondersteuning die nodig en gewenst is. De hulpverlening die wordt opgelegd vormt dan het sluitstuk. Gedwongen hulpverlening komt als mogelijkheid naar voren indien vrijwillige hulpverlening niet voldoende blijkt en ouders geen gebruik maken van wat hun wordt aangeboden. De oprichting van de Centra voor Jeugd en Gezin dragen bij aan de behoefte aan vrijwillige hulpverlening in de zin van ondersteuning bij de opvoeding. Gezinsproblematiek kan door deze centra vroegtijdig worden gesignaleerd. Voorts zou de invoering van de mvo volgens de RSJ overbodig gemaakt kunnen worden door te experimenteren met de OTS. 83 Te denken valt aan de voorwaardelijke OTS, de kortdurende OTS, het schorsen van de OTS zodra de omstandigheden dat toelaten en het zo nodig opnieuw activeren van de OTS. Volgens de RSJ worden dergelijke mogelijkheden in de praktijk niet of nauwelijks gebruikt. De minister van Justitie was tegen het invoeren van een nieuwe lichte maatregel van kinderbescherming. 84 Door het creëren van een nieuwe lichte maatregel zou er binnen de gedwongen hulpverlening een extra mogelijkheid ontstaan om in te grijpen in het gezin. De minister achtte dit niet noodzakelijk, omdat een breed geschakeerd aanbod van weliswaar niet-vrijblijvende, maar niettemin 81 Kamerstukken II 2009/10, nr. 9, p Boermans 2009, p RSJ Kamerstukken II 2008/09, , nr. 4, p. 7 24

25 hulpverlening op vrijwillige basis zich op gemeentelijk niveau begint te ontwikkelen. De Centra voor Jeugd en Gezin kunnen hierin een belangrijke rol gaan spelen. Vanuit deze vrijwillige hulpverlening kan ook met enige «volhardendheid» opvoedingsondersteuning worden aangeboden. Indien dit niet lukt, biedt de ondertoezichtstelling vervolgens een goed kader om opvoedingsondersteuning dwingend op te leggen. Daarbij komt dat een nieuwe maatregel onnodige bureaucratie met zich mee zal brengen zowel bij het opleggen van de maatregel als tijdens de uitvoering van die maatregel. Hoofdstuk 3 Te verwachten gevolgen van het wetsvoorstel 3.1 Rechtspositie minderjarigen en pleegouders In 2001 is uit een wetsevaluatie van de ondertoezichtstelling gebleken dat de rechtspositie van belanghebbenden niet voldoende gewaarborgd is. 85 De in de wet getroffen rechtswaarborgen worden niet of nauwelijks herkend of gehanteerd. 86 De schriftelijke aanwijzing wordt amper ingezet en de mogelijkheden tot bezwaar en beroep zijn onbekend en worden niet benut. 87 Ouders (en kinderen) kennen met andere woorden hun rechten niet. Bovendien zouden pleegouders die een uithuisgeplaatste en onder toezicht gestelde minderjarige hebben opgenomen in hun gezin onvoldoende toegang hebben tot de rechter. 88 Tevens ontbreekt een toets op het voornemen van BJZ om een OTS en/of UHP te beëindigen of niet te verlengen. Daarnaast heeft de Inspectie voor de Jeugdzorg in 2003 onderzoek gedaan naar de bureaus jeugdzorg en de manier waarop de taken worden uitgevoerd. 89 Uit dit onderzoek is onder andere gebleken dat indien een ontheffing of ontzetting wordt uitgesproken de rechtspositie en de belangen van de minderjarige onvoldoende worden beschermd. Er bestaan onvoldoende garanties voor een transparante en planmatige uitvoering van de voogdijen. 85 Verwey-Jonker instituut, Met recht onder toezicht gesteld, Evaluatie herziene OTS-wetgeving, Utrecht (datum raadpleging: februari 2012) 86 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Bruning & Kok 2008, p Bruning, 2000, p Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming Jeugdigen onder voogdij, 2003 & Kamerstukken II 2003/04, , IV, nr. 19, p