Eerder ingrijpen in het gezin- een oplossing voor de huidige problematiek in de jeugdzorg?

Transcriptie

1 Eerder ingrijpen in het gezin- een oplossing voor de huidige problematiek in de jeugdzorg? Een onderzoek naar het wetsvoorstel 'Herziening kinderbeschermingswetgeving' en de introductie van de maatregel van opgroeiondersteuning Masterscriptie Nederlands Recht Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Naam student: Moniek Bredenhoff Studentnummer: UvAnetID: Begeleider: mr. dr. J.H. de Graaf 1

2 2

3 Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding en onderzoek... 4 Hoofdstuk 2 Geschiedenis van de kinderbeschermingswetgeving Wet op de Jeugdhulpverlening Herziening ondertoezichtstelling Wet op de Jeugdzorg Tot slot Hoofdstuk 3 Internationale verdragen en arresten van het Europese Hof Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Bespreking van arresten van het Europese Hof Olsson I vs. Sweden Venema vs. The Netherlands Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Tot slot Hoofdstuk 4 Huidige wetgeving Huidige maatregelen Ondertoezichtstelling Uithuisplaatsing Ontheffing en ontzetting van het gezag Hoofdstuk 5 Wetsvoorstel herziening kinderbeschermingsmaatregelen en totstandkoming Onderzoeken knelpunten huidige wetgeving Programma Beter Beschermd en advies werkgroep 'Kinderen eerst' Bespreking Kamerstukken en wetsartikelen Hoofdstuk 6 Maatregel van opgroeiondersteuning Rechtsgrond en uitvoering van de maatregel van opgroeiondersteuning Vergelijking tussen ondertoezichtstelling en en de maatregel van opgroeiondersteuning op gebied van rechtsgrond Uitvoering van de maatregel van opgroeiondersteuning en de ondertoezichtstelling Conclusie Literatuurlijst

4 Hoofdstuk 1 Inleiding en onderzoek Vanaf 1900 is kinderbeschermingswetgeving ontstaan in Nederland. De overheid is vanaf die tijd steeds vaker en eerder gaan ingrijpen in het gezinsleven. Dit ingrijpen is nodig om kinderen onbezorgd op te laten groeien. In het jeugdrecht is vaak sprake van conflicterende belangen tussen ouders en kinderen. Kinderen hebben het recht om onbedreigd op te groeien en de ouders hebben het recht om het gezinsleven in te richten naar hun eigen ideeën. De afgelopen honderd jaar is er veel veranderd in de kinderbeschermingswetgeving. Er zijn verschillende onderzoeken geweest die bijvoorbeeld wetswijzigingen hebben geëvalueerd als onderzoeken die de effectiviteit van kinderbeschermingsmaatregelen hebben onderzocht. Een belangrijk onderzoek is uitgevoerd door het Verwey-Jonker instituut. 1 In dit onderzoek werd duidelijk dat er een grote werklast ligt op gezinsvoogdijinstellingen. De werklast is in het bijzonder toegenomen na Tot 1995 was de kinderrechter verantwoordelijk voor het opleggen- en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen. Door middel van een wetswijziging wilde men een duidelijkere scheiding der machten bewerkstelligen. Dientengevolge werden de gezinsvoogdijinstellingen verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregelen. Behalve het onderzoek van het Verwey-Jonker instituut, is er ook een onderzoek uitgevoerd door de VU van Amsterdam. 2 In dit onderzoek werd de doelmatigheid en effectiviteit van de omdertoezichtstelling (OTS) onderzocht. In dit onderzoek werd geconcludeerd dat er veelal sprake is van 'multi-probleemgezinnen'. De onderzoekers van de VU trekken de eindconclusie dat twee jaar na het opleggen van de ondertoezichtstelling bij 28% van de kinderen de situatie is verbeterd, bij 38% de situatie hetzelfde is gebleven en bij 33% van de kinderen de situatie is verslechterd. De overheid heeft naar aanleiding van deze knelpunten het programma 'Beter Beschermd' ingesteld. Met dit programma streeft de overheid naar een meer effectiever en efficiëntere inrichting van de jeugdzorg in Nederland. Binnen dit programma heeft de werkgroep wetgeving het advies 'Kinderen eerst' uitgebracht. De belangrijkste aanbeveling uit dit advies is de verruiming van de rechtsgrond 1 Prof. mr. J. de Savornin Lohman e.a., Met recht onder toezicht gesteld. Evaluatie herziening OTS wetgeving, Verwey Jonker instituut, oktober N.W. Slot e.a., 909 Zorgen.Een onderzoek naar de doelmatigheid van de ondertoezichtstelling, Amsterdam: Vrije Universiteit, januari

5 voor het opleggen van een OTS. In het werkveld is aangegeven dat de behoefte bestaat om eerder in te kunnen grijpen in een gezin 3. De werkgroep wetgeving pleit daarom om te spreken van het 'onbedreigd opgroeien' van kinderen. De huidige wetgeving spreekt van een 'ernstige' bedreiging. Door het woord 'ernstig' te schrappen wordt de rechtsgrond voor het opleggen van een OTS verruimd. Over de verruiming van deze rechtsgrond is veel gediscussieerd in de Tweede Kamer. Uiteindelijk is er voor gekozen om de rechtsgrond voor het opleggen van een OTS niet aan te passen. Om toch tegemoet te komen aan de wensen om eerder in te kunnen grijpen in het gezin, is er een amendement ingediend om de maatregel van opgroeiondersteuning in te voeren (MVO). 4 Deze maatregel zorgt voor de mogelijkheid om eerder in te kunnen grijpen in het gezin. Dit zou beter passen bij lichtere problematiek. Naar aanleiding van deze adviezen en onderzoeken ligt er op dit moment een wetsvoorstel 'Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen' bij de Eerste Kamer. Op 15 maart 2011 is dit wetsvoorstel met algemene stemmen reeds aangenomen door de Tweede Kamer. In de Memorie van Toelichting 5 van dit wetsvoorstel wordt gesteld dat kinderen het recht hebben op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid. Volgens dit wetsvoorstel is het aan de overheid om, waar nodig, maatregelen te nemen om kinderen te beschermen. Met dit wetsvoorstel wil men de eerdergenoemde knelpunten oplossen. In deze scriptie zal de OTS worden vergeleken met de MVO om te onderzoeken wat de verschillen zijn tussen deze maatregelen. Het zal interessant zijn om te onderzoeken in hoeverre de nieuwe maatregel van opgroeiondersteuning iets kan toevoegen aan de huidige situatie. Behalve het onderzoek naar de toegevoegde waarde van de nieuwe maatregel wordt in deze scriptie ook aandacht besteed aan de legitimiteit van deze maatregel. Omdat de MVO wordt gezien als een 'lichtere' maatregel, wordt de eerdere interventie in het gezinsleven gezien als gerechtvaardigd. In deze scriptie worden derhalve het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationale Verdrag inzake de Rechten voor het Kind (IVRK) besproken. Naast deze verdragen wordt ook aandacht besteed aan uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. 3 Dhr. Mr. H.W.J. de Groot e.a., Advies Kinderen eerst, werkgroep wetgeving, augustus 2006, p. 7 4 Kamerstukken II 2010/2011, , nr Kamerstukken II 2010/2011, , nr. 3 5

6 Door dit te bestuderen wordt inzichtelijker wanneer ingrijpen is gerechtvaardigd in het licht van het EVRM, het IVRK en de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Om de legitimiteit en de toegevoegde waarde van deze maatregel te onderzoeken is de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre is een eerdere inbreuk in het gezinsleven, door het opleggen van de maatregel van opgroeiondesteuning, gerechtvaardigd wanneer men kijkt naar de toegevoegde waarde van deze maatregel? Op dit moment is het nieuwe wetsvoorstel nog niet van kracht en is het tevens onduidelijk wanneer dit wel het geval zal zijn. Aangezien de maatregel nog niet is ingevoerd, is het lastig om de daadwerkelijke toegevoegde waarde van deze maatregel te onderzoeken. Derhalve wordt in deze scriptie in het bijzonder onderzoek gedaan naar de (verwachte) verschillen tussen de MVO en de OTS en de legitimiteit van deze nieuwe maatregel. Dit zal worden gedaan aan de hand van literatuuronderzoek. 6

7 Hoofdstuk 2 Geschiedenis van de kinderbeschermingswetgeving In dit hoofdstuk wordt op een chronologische wijze een korte uiteenzetting gegeven van de geschiedenis van de kinderbeschermingswetgeving en worden de belangrijkste wetswijzigingen besproken. 2.1 Ontstaan van kinderbeschermingswetgeving Ruim honderd jaar geleden werd het gezin gezien als een eenheid. Binnen het gezin was geen plaats voor overheidsbemoeienis. 6 Er was in die tijd wel sprake van armenzorg. Deze zorg bestond veelal uit materiële hulpverlening en opvang van wezen. De motieven voor armenzorg waren van religieuze aard of er was sprake van liefdadigheid. 7 In de 19e eeuw werd kinderarbeid nog gezien als de normaalste zaak van de wereld. Kinderen werkten in de textielnijverheid, akkerbouw, veenderijen en in diverse andere ambachten. 8 Door de industriële revolutie was er veel armoede en werden ook kinderen geacht een steentje bij te dragen aan het gezinsinkomen. De regering zag in eerste instantie geen noodzaak om dit te veranderen. Door liberaal Samuel van Houten werd een wetsontwerp voorbereid dat uiteindelijk als het Kinderwetje van van Houten werd ingevoerd. Deze wet bepaalt dat kinderen onder de twaalf jaar geen arbeid mogen verrichten, met uitzondering van huishoudelijk werk en landarbeid. Kort hierna werd de Wet op de Leerplicht aangenomen op initiatief van Goeman Borgesius. Halverwege de 19e eeuw kwamen particuliere initiatieven tot stand die zich bezig hielden met het lot van verwaarloosde kinderen. Voor deze kinderen werden instanties en gestichten opgericht. 9 Vanaf die tijd wordt kinderbescherming steeds meer gezien als een maatschappelijke taak, waarin ook de overheid een rol heeft Kinderwetten van 1901 In 1901 kwamen er, wat betreft kinderwelzijn, belangrijke wijzigingen tot stand in het Burgerlijk 6 M. de Langen, Het recht van kinderen op eerbiediging van hun privé- en gezinsleven door de overheid in: Kinderen en recht, 1989, p , Reader Jeugdrecht p Mr. A.P. Van der Linden, Mr. F.G.A. Ten Siethoff, Mr.A.E.I.J. Zeilstra-Rijpstra, Jeugd en Recht, Houten 2009, blz G.W. Brands-Bottema, Overheid en opvoeding, Deventer 1988, blz G.W. Brands-Bottema, Overheid en opvoeding, Deventer 1988, blz

8 Wetboek, het wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering. Tevens werd de Burgerlijke Kinderwet ingesteld. 10 Voordat de Burgerlijke Kinderwet tot stand kwam had alleen de vader van het kind gezag en was dit gezag onaantastbaar. Moeders hadden geen gezag over hun eigen kinderen. Op basis van de Burgerlijke Kinderwet was er sprake van een ouderlijke macht. Deze macht kon aangetast worden door middel van de ontheffing en ontzetting van het ouderlijk gezag. 11 Er moest dan sprake zijn van onmacht, ongeschiktheid, misbruik, grove verwaarlozing, slecht levensgedrag of een onherroepelijke veroordeling van bepaalde misdrijven. Bij ontheffing moesten de ouders instemmen met de maatregel, bij ontzetting werd de maatregel gedwongen opgelegd. De Voogdijraad werd opgericht. Deze raad stond de rechter bij in zijn keuze om ontheffing of ontzetting op te leggen. Naast de Burgerlijke Kinderwet werd de Strafrechtelijke Kinderwet 12 ingevoerd. Deze wet werd van toepassing verklaard op kinderen die een misdrijf hadden gepleegd. In de Kinderbeginselenwet 13 kon worden teruggevonden hoe aan deze twee wetten uitvoering diende te worden gegeven. 2.2 Bespreking van de belangrijkste wetswijzigingen en de kijk op kinderbescherming door de jaren heen In 1905 werden de Kinderwetten van 1901 van kracht. Sindsdien hebben er vele veranderingen en wijzigingen plaats gevonden, maar de maatregelen van ontheffing en ontzetting zijn nog steeds van kracht. De invoering van de kinderbeschermingswetgeving en de latere wetswijzigingen zetten een verandering in gang in de verhoudingen tussen ouders, kind en overheid. De overheid kreeg de kans om in te grijpen in het gezin en deze invloed werd steeds meer geaccepteerd Ondertoezichtstelling en kinderrechter Omdat er begin twintigste eeuw behoefte was aan een lichtere maatregel, werd in 1921 de maatregel 10 Burgerlijke Kinderwet, 6 februari 1901, Stb De wet tot wijziging en aanvulling van de bepalingen in het Burgerlijk Wetboek omtrent de vaderlijke macht en de voogdij en daarmee samenhangende artikelen van 6 feb. 1901, Stb De wet houdende wijziging in de bepalingen betreffende het straffen en de strafrechtspleging ten aanzien van jeugdige personen van 12 feb. 1901, Stb De wet houdende beginselen en voorschriften omtrent maatregelen ten opzichte van jeugdige personen van 12 feb. 1901, Stb. 64 8

9 van ondertoezichtstelling geïntroduceerd. De ontheffing en ontzetting van het gezag kon alleen in het uiterste geval worden ingezet. In de memorie van toelichting werd dit verwoord als: een stelsel van uitersten, dat niet steeds bevredigend werkt. 14 Met de ondertoezichtstelling kon eerder worden ingegrepen en zo werd getracht door middel van hulpverlening te voorkomen dat een situatie escaleerde. De ondertoezichtstelling werd mogelijk wanneer: 'het kind uit welke oorzaak ook zodanig opgroeit dat het met zedelijken of lichamelijken ondergang wordt bedreigd. Aan deze dreigenden ondergang kan dus schuld hebben zoowel het kind als ook de ouder, de toestand enkel een gevolg is van de omstandigheid, dat de ouder, hoewel van goede wille, niet in staat is zelf de opvoeding te leiden. Er zal een gezinsvoogd worden aangesteld, die onder meer zal toezien dat binnen de grenzen der beginselen van het gezin de godsdienstigzedelijke opvoeding van het kind niet zal worden verwaarloosd; dat het kind noodzakelijk onderwijs geniet; en er voor waken dat het kind niet wordt gebruikt voor arbeid, welke zijn lichamelijke of geestelijke ontwikkeling kan schaden. Evenwel de ouders blijft de wettelijke vertegenwoordiger van het kind 15 Naast deze nieuwe maatregel werd er een speciale rechter ingesteld die verantwoordelijk was voor kinderbeschermingsmaatregelen en het jeugdstrafrecht; de kinderrechter. Aan hem werd de taak toebedeeld om te beoordelen of een maatregel werd opgelegd. Hij werd tevens belast met de leiding over het toezicht, dat door de gezinsvoogd werd uitgeoefend. Midden jaren '50 werd de Voogdijraad omgevormd tot de Raad voor de Kinderbescherming. Herstructurering was nodig nadat het takenpakket was uitgebreid en vanwege het feit dat inhoudelijk gezien steeds meer van de Raad werd verwacht. In elk arrondissementshoofdplaats werd een Raad voor de Kinderbescherming ingesteld. Deze bestond uit een college en een bureau voor kinderbescherming. Het college bepaalde het beleid dat vervolgens werd uitgevoerd door het bureau. In de jaren zestig veranderde de visie op de hulpverlening. De maatschappij legde de oorzaak meer bij maatschappelijke structuren in plaats van bij het individu. Er werd meer gekeken naar het gezin als geheel, overige gezinsleden werden eveneens betrokken bij de hulpverlening. 16 In 1976 bracht de Gemengde Interdepartementale Werkgroep Jeugdwelzijnsbeleid (G.I.W.J.) het rapport 'Jeugdwelzijn, op weg naar samenhangend beleid' uit. In dit rapport werd geconcludeerd dat meer aandacht diende te worden besteed aan het vroegtijdig 14 Memorie van Toelichting, 1921 nr. 409, p B.H.T.K. 1919/20, nr. 409, p Drs. C.P.G. Tilanus, jeugdhulpverlening en de overheid, Utrecht 1992, blz. 62 9

10 signaleren van bedreigende situaties. 17 Verder werd er veel aandacht besteed aan decentralisatie, harmonisatie en afstemming tussen de verschillende instanties Wet op de Jeugdhulpverlening 1989 De veranderde inzichten brachten met zich mee dat het parlement in 1988 instemde met de Wet op de Jeugdhulpverlening. 18 Voorafgaand aan deze wet is door de betrokken partijen veel gesproken over de vraag of er wel een aparte wet zou moeten komen of dat deze wetgeving onderdeel zou moeten zijn van algemene welzijnswetgeving. 19 Voorstanders waren van mening dat deze wet meer samenhang zou brengen in de jeugdhulpverlening. Ook vonden zij dat de overheid hier een bijzondere verantwoordelijkheid in heeft. De uitgangspunten van de Wet op de Jeugdhulpverlening waren als volgt: De hulpverlening dient zo kort en licht mogelijk te zijn, en dient zo tijdig mogelijk plaats te vinden. Vrijwillige hulpverlening geniet de voorkeur ten opzichte van justitieel ingrijpen. Er dient meer samenwerking te zijn tussen de verschillende voorzieningen binnen de jeugdzorg. Jeugdhulpadviesteams werden opgericht om ondersteuning te bieden aan de betrokken instanties. Het doel hiervan was dat de samenwerking tussen verschillende instanties goed zou verlopen. Het uitgangspunt was goede voorzieningen op regionaal niveau. 20 Helaas bleek dat de wet in de praktijk niet het beoogde effect had. De samenwerkingsverbanden waren niet goed genoeg van de grond gekomen en de voorzieningen waren niet afgestemd op de behoefte. Kinderen met complexe problematiek vielen vaak tussen wal en schip. Uiteindelijk werd geconcludeerd dat de Wet op de Jeugdhulpverlening onvoldoende sturing en onvoldoende mogelijkheden voor financiering bood. 21 In 2005 werd de wet vervangen door de Wet op de Jeugdzorg. Hier aan voorafgaand was er eerst een herziening in de wetgeving omtrent de OTS. 17 Kamerstukken II 1978/79, , nr Wet op de Jeugdhulpverlening, 1989, Stb Drs. C.P.G. Tilanus, jeugdhulpverlening en de overheid, Utrecht 1992, blz Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, , , nr. 3, p Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, , , nr. 3, p. 1 en 4 10

11 2.2.3 Herziening ondertoezichtstelling 1995 In 1995 werd de rol van de kinderrechter ingrijpend veranderd bij het opleggen van een OTS. Waar de rechter voorheen een dubbelrol had, namelijk rechtspreken en de uitvoerende taken, werd het uitvoerende gedeelte overgeheveld naar gezinsvoogdij-instellingen. De Raad voor de Kinderbescherming werd een controle functie toebedeeld. Het Verwey-Jonker instituut heeft deze wetswijziging geëvalueerd; deze evaluatie wordt later in deze scriptie uitgebreider besproken Wet op de Jeugdzorg 2005 In 2005 werd de Wet op de Jeugdhulpverlening vervangen door de Wet op de Jeugdzorg. Zoals eerder is besproken kon de Wet op de Jeugdhulpverlening de verwachtingen niet waarmaken. In 1994 werd het proces ingezet met het regeringsstandpunt 'Regie in de Jeugdzorg'. 22 Hierin werd een duidelijke bestuurlijke rolverdeling in uiteengezet. De wet zorgde voor een duidelijke aanspraak op de jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg (BJZ) ging hierbij functioneren als toegangspoort en als gezinsvoogdij-instelling 23. De Raad voor de Kinderbescherming bleef de controlerende taak behouden. 2.3 Tot slot Wanneer de geschiedenis van de kinderbeschermingswetgeving wordt onderzocht kan men concluderen dat de Nederlandse overheid zich door de jaren heen steeds meer is gaan bezighouden met de jeugdzorg. Waar de overheid zich ruim een eeuw geleden nog op de achtergrond hield, is het anno 2012 een onderwerp waar veel over gesproken wordt en waar de wetgever zich mee bezig houdt. Dit blijkt tevens uit de verschillende wetswijzigingen die vlak achter elkaar hebben plaatsgevonden. Vanaf de Wet op de Jeugdhulpverlening werd er steeds vaker getracht om de verschillende soorten zorg op elkaar af te stemmen. Voor het nieuwe wetsvoorstel is dit wederom een uitgangspunt. De huidige wetgeving voldoet nog niet aan de verwachtingen die worden gesteld. Dit blijkt onder In plaats van Bureau Jeugdzorg kan ook gezinsvoogdij-instelling 'Nidos' worden belast met de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen. 11

12 andere uit de knelpunten die worden besproken in de onderzoeken en evaluaties, welke later in deze scriptie worden besproken. Het wetsvoorstel 'Herziening Kinderbeschermingswetgeving' volgde zeer snel op de Wet op de Jeugdzorg en probeert deze knelpunten op te lossen. Met de nieuwe maatregel van opgroeiondersteuning wordt voldaan aan de behoefte van het werkveld om eerder in te kunnen grijpen. Naast de mogelijkheid om eerder in te grijpen wordt verder gedecentraliseerd. In de huidige situatie is sprake van een provinciaal Bureau Jeugdzorg; in de nieuwe situatie wordt de gemeente verantwoordelijk voor de jeugdzorg en komen er Centra voor jeugd en gezin. Hoe dit precies geregeld dient te worden is tot op heden nog niet uitgekristalliseerd. Met deze decentralisatie hoopt de wetgever dat zorg toegankelijker wordt en dat de zorg beter wordt afgestemd op de behoefte van burgers 24. De ideeën en uitgangspunten die de Wet op de Jeugdhulpverlening in 1989 voor ogen had zijn in 2012 nog steeds actueel

13 Hoofdstuk 3 Internationale verdragen en arresten van het Europese Hof In dit hoofdstuk wordt het EVRM, en een aantal arresten van het Europese Hof en het IVRK besproken zodat duidelijker wordt wanneer er mag worden ingegrepen door de overheid en aan welke voorwaarden dient te worden voldaan, wil dit ingrijpen gerechtvaardigd zijn. 3.1 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden is opgesteld in 1950 en is een verdrag waarin mensen- en burgerrechten zijn opgesteld waar de verdragsluitende lidstaten zich aan dienen te houden. In de preambule is de bedoeling van dit verdrag als volgt geformuleerd:...opnieuw haar diep geloof bevestigende in deze fundamentele vrijheden die de grondslag vormen voor gerechtvaardigdheid en vrede in de wereld en welker handhaving vooral steunt, enerzijds op een waarlijk democratische regeringsvorm, anderzijds op het gemeenschappelijke begrip en de gemeenschappelijke eerbiediging van de rechten van de mens waarvan die vrijheden afhankelijk zijn. In art. 8 EVRM is het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven bepaald. In het eerste lid wordt het recht als volgt geformuleerd: Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Het tweede lid bepaalt hoe en wanneer dit recht mag worden ingeperkt:'geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van nationale veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanoordelijkheden, strafbare feiten, de bescherming van gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Uit dit artikel komt naar voren dat het gezinsleven in eerste instantie niet mag worden verstoord door overheidsbemoeienis. In lid 2 wordt echter bepaald dat er hier uitzondering op mag worden gemaakt wanneer deze inbreuk een wettelijke basis heeft en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Het EVRM werkt rechtstreeks door in het Nederlandse recht, zo bepaalt art. 94 Grondwet. 13

14 Wanneer de maatregelen, die bestaan in de huidige regelgeving, worden getoetst aan deze vereisten, kan worden geconcludeerd dat deze maatregelen een wettelijke basis hebben en dat aan dit vereiste wordt voldaan. De OTS kan worden teruggevonden in art. 1:254 BW, de uithuisplaatsing in 1:261 BW en de ontheffing en ontzetting van het gezag respectievelijk in 1:266 BW en 1:2269 BW. Hoe het begrip 'noodzakelijk in een democratische samenleving' dient te worden uitgelegd, wordt duidelijk uit de arresten van het Hof, die in de volgende paragraaf van dit hoofdstuk worden besproken. 3.3 Bespreking van arresten van het Europese Hof Zoals werd besproken in de vorige paragraaf, verduidelijken de arresten van het Europese Hof het begrip 'noodzakelijk in een democratische samenleving.' Deze paragraaf begint met het arrest Moser vs. Austria, omdat in dit arrest een duidelijke uitleg wordt gegeven hoe dit begrip ingevuld dient te worden Moser vs. Austria 25 Deze zaak betreft een moeder die sinds 1991 in Oostenrijk woont en een werkvergunning heeft tot november De 'Bundespolizeidirektion' legt haar daarna een 5 jarig verbod op om te wonen in Oostenrijk wegens illegaal werken. Op 20 december 1999 trouwt ze een burger uit Oostenrijk (meneer M.) en in juni 2000 wordt ze moeder van een kind, dat geboren wordt in Wenen. De dag na de geboorte van het kind stelt de 'Amt für Jugend und Familie' dat het kind niet mee mag naar huis met de moeder, omdat er onduidelijkheid bestaat over haar persoonlijke en financiële situatie. Tevens heeft zij geen vergunning meer om in Oostenrijk te wonen. Dientengevolge vraagt de 'Amt für Jugend und Familie' een week later de voogdij aan bij de jeugdrechter. De Amt merkt hierbij op dat de moeder het ziekenhuis onjuist heeft ingelicht over haar naam en verblijfplaats. Daarenboven was zij in eerste instantie voornemens om haar kindje af te staan aan pleegouders. Op deze beslissing is zij later teruggekomen. De 'Amt für Jugend und Familie' kwam na onderzoek achter haar werkelijke identiteit en confronteerde haar hiermee. Als resultaat hiervan wilde de moeder geen informatie meer verstrekken. De moeder verlaat het ziekenhuis en het kind wordt bij pleegouders geplaatst. De zaak komt voor bij het Hof en de moeder beargumenteerd dat er sprake is van een inbreuk op artikel 8 EVRM. In paragraaf 62 zegt het Hof dat er geen twijfel bestaat over 25 EHRM 21 september 2006, no /02 14

15 het feit dat de overdracht van voogdij een inbreuk is op het familieleven. Deze inbreuk is echter gerechtvaardigd wanneer er een wettelijke grondslag kan worden gevonden in nationale wetgeving en wanneer de inbreuk nodig is in een democratische samenleving. De wettelijke grondslag kan worden teruggevonden in artikel 176 en 176A van het Burgerlijk Wetboek van Oostenrijk. Hiermee is voldaan aan het eerste gedeelte van art. 8 lid 2 EVRM. Vervolgens gaat het Hof verder met de vraag of het noodzakelijk is in een democratische samenleving. Het Hof stelt dat de lidstaten de zaak als geheel op zich dienen te onderzoeken, en vervolgens moeten concluderen of de opgelegde maatregel gerechtvaardigd is en passend is bij het doel van art. 8 lid 2 EVRM. Het uitgangspunt dient te zijn dat de familiebanden zoveel mogelijk worden behouden. Het Hof stelt dat er is sprake van een bepaalde beoordelingsvrijheid (margin of appreciation), die verschilt per zaak. De Staat moet beoordelen hoe groot de inbreuk is op het gezinsleven en of er alternatieve maatregelen zijn. Dit wordt herhaald in paragraaf 69 en paragraaf 73. Het is van belang dat de Staat alle alternatieven bekijkt en zo nodig een 'lichtere' maatregel oplegt. In paragraaf 68 stelt het Hof dat de maatregel in deze situatie niet werd opgelegd wegens mishandeling of de psychische gesteldheid van de moeder, maar enkel vanwege het feit dat er onduidelijkheid bestond over haar financiële bedoelingen en haar verblijfstatus. Het Hof concludeert in deze zaak dat de inbreuk op het gezinsleven gerechtvaardigd kon worden, en stelt de moeder in het gelijk. Uit bovenstaande kan geconcludeerd worden dat een inbreuk op het gezinsleven niet standaard een inbreuk van art. 8 EVRM oplevert wanneer wordt voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld in art. 8 lid 2 EVRM. Van belang is dat alle overige maatregelen worden bekeken en dat moet worden gekozen voor de 'lichtste' maatregel die passend is in de situatie. De band tussen ouder en kind moet zoveel mogelijk worden behouden. Verder moeten de redenen die worden aangevoerd relevant zijn voor het opleggen van de maatregel en moeten er voldoende redenen aanwezig zijn Olsson I vs. Sweden 26 Deze zaak betreft twee ouders uit Zweden en hun drie kinderen, Stefan, Helena en Thomas. De kinderen worden in 1980 onder voorlopig toezicht gesteld om de thuissituatie verder te onderzoeken. In een door een psycholoog opgemaakt rapport wordt gesteld dat de kinderen zijn opgegroeid in een huishouden, waarin ze onvoldoende worden gestimuleerd en verzorgd en waar 26 EHRM, 24 maart 1988, no /83 15

16 onvoldoende toezicht wordt gehouden door de ouders. De kinderen worden uit huis geplaatst en komen in verschillende gezinnen terecht, die ver van elkaar vandaan liggen. Voor de ouders is het daarom niet mogelijk om de kinderen regelmatig te bezoeken. In de daaropvolgende jaren wordt meerdere malen een verzoek om de uithuisplaatsing te beëindigen afgewezen. In 1987 wordt de ondertoezichtstelling van Stefan beëindigd. Hij heeft een positieve ontwikkeling doorgemaakt en zijn ouders zouden zijn behoeften beter begrijpen. Hetzelfde geldt echter niet voor Thomas en Helena, en de voogdijraad weigert hen terug te plaatsen. De ouders zijn van mening dat er sprake is van een inbreuk op art. 8 EVRM. Ze stellen dat de situatie in overeenstemming was met nationale wetgeving, maar zijn van mening dat de wetgeving geen grenzen stelt in de bevoegdheden van de autoriteiten en dat de wetgeving dermate vaag is dat de uitkomst van tevoren niet is in te schatten. Het Hof stelt vervolgens dat de wettelijke basis tevens betekent dat de wetgeving duidelijk moet zijn voor de burger en dat ze moeten kunnen voorzien wat een redelijke uitkomst is bij bepaalde omstandigheden. Verder refereert 'de wettelijke basis' tevens naar de kwaliteit van de desbetreffende wetgeving. Het is van belang dat de wetgeving concreet en duidelijk is. Het Hof past dit vervolgens toe op de Zweedse wetgeving en concludeert dat er teveel in algemene termen wordt gesproken en dat er sprake is van een (te) grote beoordelingsvrijheid. De familie Olsson wordt in het gelijk gesteld Venema vs. The Netherlands 27 Dirk Venema en Wubbechien Venema zijn de ouders van Kimberly, die in 1994 is geboren. Wanneer Kimberley problemen ondervindt met haar ademhaling wordt ze naar het ziekenhuis in Leiden gebracht. De artsen kunnen medisch gezien niets vinden bij Kimberley en vermoeden dat haar moeder lijdt aan het syndroom van Munchausen bij Proxy (een stoornis waarbij iemand herhaaldelijk medische hulp inschakelt voor bewust verzonnen ziektes bij een derde, waarbij de persoon in kwestie gedreven wordt door de aandacht die hij/zij hierbij krijgt). Op 15 augustus 1994 schakelen de dokters de Raad van de Kinderbescherming in en maken hun angsten kenbaar, zonder de naam van de ouders te noemen. De Raad adviseert de bevindingen met de ouders te bespreken, dit gebeurt echter niet. Na een overleg op 20 december wordt een rapport opgesteld en naar de Kinderbescherming verstuurd, waarbij de identiteit van de ouders wordt vermeld. Dit rapport stelt dat Kimberley gevaar loopt en dat actie dient te worden ondernomen. Er wordt bij de kinderrechter een OTS en UHP aangevraagd. De ouders zijn hier niet van op de hoogte tot ze op 6 januari 27 EHRM 17 december 2012, nr /97 16

17 geweigerd worden wanneer ze Kimberley willen komen ophalen uit het ziekenhuis. Op 10 januari worden de ouders gehoord door een rechter die vervolgens stelt dat Kimberley voorlopig niet terug mag naar huis, maar dat er zo snel mogelijk nogmaals naar de zaak dient te worden gekeken en dat hierbij psychiaters moeten worden ingeschakeld. De psychiater die mevrouw Venema onderzoekt stelt dat er geen indicaties zijn dat mevrouw Venema een gevaar is voor Kimberley, maar kan niet geheel uitsluiten dat ze lijdt aan het syndroom Munchausen by Proxy. De kinderpsychiater stelt in mei zonder twijfel dat Kimberley teruggeplaatst moet worden bij haar ouders. De kinderrechter gaat mee in dit standpunt en na een aantal dagen wordt Kimberley teruggeplaatst. De ouders van Kimberley stellen bij het Hof dat er sprake is van een inbreuk van art. 8 EVRM. Zij stellen dit omdat de redenen om Kimberley uit huis te plaatsen niet gegrond waren en omdat de UHP niet werd opgeheven toen dit kenbaar werd. Verder geven ze aan niet te zijn betrokken bij het proces dat tot deze beslissing heeft geleid. Het Hof concludeert, net als bij Moser vs. Austria, dat de Staten een bepaalde beoordelingsvrijheid hebben, maar dat de omstandigheden van het geval de maatregel moeten rechtvaardigen. De redenen om de maatregel op te leggen moeten relevant en voldoende zijn (paragraaf 90). Hoewel art. 8 EVRM geen procedurele vereisten benoemd moet het proces voorafgaand aan de beslissing eerlijk zijn en recht doen aan de belangen van partijen. Het is essentieel dat de ouders toegang hebben tot de informatie die is gebruikt door de instanties om een beslissing te maken. Het Hof erkent dat dit niet altijd meteen mogelijk is in noodgevallen waarbij snel moet worden opgetreden, maar dit moet wel als uitgangspunt worden genomen. In deze zaak hadden de dokters hun angsten kunnen bespreken met mevrouw Venema, maar zij hebben dit niet gedaan. Tevens werden de ouders niet op de hoogte gebracht van de eerste uitspraak van de kinderrechter. Zij werden pas op 6 januari met deze uitspraak geconfronteerd. Het argument van de Raad voor de Kinderbescherming, wat inhield dat de ouders onverwacht zouden kunnen handelen wanneer de situatie zou worden besproken, is als enig argument onvoldoende, zo concludeert het Hof. Het Hof overweegt in paragraaf 98 dat het cruciaal is voor de ouders om hun eigen opvatting over de zaak te kunnen voordragen. Nu dat in deze zaak slechts in een laat stadium pas is gebeurt is de Hof van mening dat er sprake is van een inbreuk op art. 8 EVRM. 17

18 3.2 Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Het Verdrag voor de Rechten van het Kind is in 1989 door de VN aanvaard. Het verdrag richt zich op kinderen onder de 18 jaar, zoals in artikel 1 wordt bepaalt. Het verdrag legt de rechten voor kinderen vast. Het verdrag is van toepassing op alle kinderen en heeft een aantal bepalingen opgenomen specifiek voor kinderen die opgroeien in een moeilijke situatie en die in hun ontwikkeling worden bedreigd. In de preambule staat dat 'het kind, voor de volledige ontplooiing van zijn of haar persoonlijkheid, dient op te groeien in een gezinsomgeving, in een sfeer van geluk, begrip en liefde.. het kind volledig dient te worden voorbereid op het leiden van een zelfstandig leven in de samenleving... het kind op grond van zijn lichamelijke en geestelijke onrijpheid bijzondere bescherming en zorg nodig heeft, met inbegrip van geëigende wettelijke bescherming, zowel vóór als na de geboorte'. In artikel 9 van het IVRK is het recht op gezinsleven vastgelegd. De lidstaten moeten dit recht waarborgen, tenzij een inbreuk noodzakelijk is in het belang van het kind en de inbreuk in overeenstemming is met het toepasselijke recht. Alleen de bevoegde autoriteiten kunnen deze inbreuk maken. Uitgangspunt is, op basis van art.18, dat de ouders gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de opvoeding en ontwikkeling van het kind. In artikel 3 van het verdrag is bepaald dat het belang van kinderen altijd de eerste overweging moet zijn. Art. 12 bepaalt dat kinderen de mogelijkheid hebben om hun eigen zienswijze over de zaak te kunnen uiten. In de Nederlandse wetgeving is dit bepaald in art. 809 Rv. De rechter moet elk kind van 12 jaar en ouder de mogelijkheid geven om zijn of haar mening te kunnen uitten. Voor jongere kinderen heeft de rechter de bevoegdheid om deze te horen, niet de verplichting. Het is in het huidige recht discutabel of art. 12 IVRK volledig tot uiting komt. (Zie voor verdere informatie over dit onderwerp het artikel van Prof. mr. J.E. Doek ). 28 De artikelen 18 en 27 bepalen dat de verdragsluitende staten de verplichting hebben om een samenhangend beleid te creëren. Gezien de vele hervormingen die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden kan gesteld worden dat de Nederlandse politiek zich hiervoor inzet. 28 J.E. Doek, 'De herziening jeugdbescherming: IVRK-Proof?' in Tijdschrift voor FJR, 2008, nr

19 3.4 Tot slot Uit het EVRM en de arresten van het Hof en het IVRK kunnen richtlijnen en uitgangspunten afgeleid worden. Gesteld kan worden dat het belang van het kind altijd voorop staat en dat als uitgangspunt wordt genomen dat het kind binnen het eigen gezin opgroeit. Een inbreuk op deze rechten is mogelijk, mits dit vaststaat in nationale wetgeving en noodzakelijk is. Het EVRM spreekt van het noodzakelijk zijn in het licht van een democratische samenleving. Het IVRK spreekt van noodzakelijkheid in het belang van het kind. In alle gevallen dient er een zo licht mogelijke maatregel te worden opgelegd, zoals blijkt uit het arrest Moser. Door het creëren van een lichtere maatregel dan de OTS, de MVO, hoopt de wetgever aan te sluiten bij dit uitgangspunt. Deze maatregel maakt een minder grote inbreuk op het gezinsleven en kan worden toegepast wanneer een OTS een te zware maatregel is. Informatievoorziening is van groot belang, zo wordt duidelijk uit het arrest Venema. Ouders dienen op de hoogte te worden gesteld en dienen de mogelijkheid te hebben om hun zienswijze te kunnen uiten. In het wetsvoorstel is een amendement aangenomen van Voordewind, Dijsselbloem en Dibi. 29 In dit amendement wordt voorgesteld dat direct betrokkenen de mogelijkheid dienen te hebben om mee te denken- en mee te werken aan oplossingen, alvorens of tijdens de OTS. Met dit amendement krijgen ouders meer mogelijkheden om zelf de regie te nemen. Dit sluit goed aan bij de richtlijn die uit dit arrest afgeleid kan worden. (Zie het artikel van dr. mr. G. Cardol in Tijdschrift voor FJR voor meer informatie over dit onderwerp). 30 Uit het arrest Olsson blijkt dat de wet voldoende duidelijk dient te zijn en dat het voor de burgers voorzienbaar dient te zijn wat de uitkomst is. Naar mijn mening is dit voor de MVO nog niet het geval. Er bestaat nog veel onduidelijkheid over de situaties waarin deze maatregel opgelegd zou dienen te worden. Het begrip 'bedreiging' is nog onvoldoende gespecificeerd. Daarnaast is het onduidelijk hoe de MVO zich gaat verhouden met de OTS. De Raad voor de Rechtspraak heeft zijn standpunten kenbaar gemaakt middels een brief, en vraagt tevens om meer duidelijkheid Kamerstukken II 2010/2011, nr. 23 en Kamerstukken II 2010/2011, nr G. Cardol, 'Het versterken van de eigen kracht van het gezin', in Tijdschrift voor Familie- en jeugdrecht, juni 2012, nr. 7/ Rechtspraak/Wetgevingsadvisering/Adviezen%202011/Aanvullend-advies-wetsvoorstel-herzieningkinderbeschermingsmaatregelen pdf 19

20 Hoofdstuk 4 Huidige wetgeving In dit hoofdstuk worden de huidige maatregelen kort besproken, waarbij de meeste nadruk ligt op de ondertoezichtstelling. 4.1 Huidige maatregelen Minderjarigen staan onder gezag, en dit gezag wordt bijna altijd uitgeoefend door de ouders van het kind. 32 In de huidige opvatting zijn ouders in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor de opvoeding en verzorging van het kind. In het Burgerlijk Wetboek is bepaald welke maatregelen kunnen worden opgelegd, wanneer blijkt dat de ouders het gezag niet meer op de juiste wijze uitoefenen. De voorkeur gaat in eerste instantie uit naar vrijwillige hulpverlening. Mocht blijken dat dit ontoereikend is, worden er justitiële maatregelen getroffen Ondertoezichtstelling In het BW wordt als eerste de maatregel van ondertoezichtstelling besproken. Deze maatregel wordt in het huidige stelsel aangemerkt als de minst ingrijpende. Een OTS wordt opgelegd wanneer een minderjarige zodanig opgroeit, dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald of, naar is voorzien, zullen falen, kan de kinderrechter hem onder toezicht stellen van een stichting als bedoeld in artikel 1, onder f, van de Wet op de Jeugdzorg, aldus art. 1:254 lid 1 BW. De wet geeft geen nadere invulling aan het begrip ernstige bedreiging. Uit de praktijk komt een aantal voorbeelden naar voren. Zo kan er bijvoorbeeld worden gedacht aan verwaarlozing, pedagogisch onvermogen van de ouders 33, spijbelen of onttrekken aan de leerplicht 34 of psychische problemen van de ouder. 35 Volgens onder andere rechtbank Arnhem kan deze ernstige bedreiging kan ook al optreden voordat het kind is geboren. 36 In deze uitspraak van de rechtbank Arnhem was sprake van huiselijk geweld, seksueel misbruik en fysieke mishandeling. De rechtbank was van oordeel dat door de 32 Mr. A.P. Van der Linden, Mr. F.G.A. Ten Siethoff, Mr.A.E.I.J. Zeilstra-Rijpstra, Jeugd en Recht, Houten 2009, blz Rb. Den Haag, 18 augustus 2010, LJN BO Gerechtshof Amsterdam, 15 november 2011, nr /01 35 Mr. A.P. Van der Linden, Mr. F.G.A. Ten Siethoff, Mr.A.E.I.J. Zeilstra-Rijpstra, Jeugd en Recht, Houten 2009, blz Rb. Arnhem 19 oktober 2009, JPF 2010/68 20

21 complete afhankelijkheid van een pasgeborene, de risico's op bedreiging zoveel mogelijk moesten worden vermeden. De rechter kan de OTS opleggen op verzoek van een ouder, een ander die de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt, de Raad voor de Kinderbescherming of het OM, zo bepaald lid 4 van art. 1:254 BW. De OTS wordt volgens art. 1:256 BW voor maximaal één jaar opgelegd, en kan elk jaar met maximaal één jaar verlengd worden. Bij acuut gevaar kan er een voorlopige OTS met uithuisplaatsing worden opgelegd. Dit kan wanneer dit dringend en onverwijld noodzakelijk is Uithuisplaatsing In artikel 1:261 lid 1 wordt bepaald wanneer een minderjarige uit huis kan worden geplaatst. Een uithuisplaatsing (UHP) is mogelijk indien dit noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige, of tot onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid. Een kind kan uit huis worden geplaatst door de ouders zelf. Hierbij kan worden gedacht aan het op zichzelf gaan wonen of gaan wonen bij familie. Wanneer de uithuisplaatsing door BJZ wordt geïnitieerd is er een machtiging van de kinderrechter verreist. De gezinsvoogd dient hierbij een verzoek in bij de kinderrechter. 37 Als er sprake is van ernstige gedragsproblematiek kan de minderjarige in een gesloten inrichting worden geplaatst. De UHP is in eerste instantie voor de duur van een jaar, volgens art. 1:262 lid 1 BW. De kinderrechter kan besluiten om de UHP na een jaar weer met een jaar te verlengen. BJZ kan, volgens artikel 1:263a, het contact tussen ouder en kind beperken indien dit noodzakelijk is met het oog op het doel van de UHP. Het beperken van het contact wordt gerealiseerd door middel van een schriftelijke aanwijzing, zoals is bepaald in art. 1:263a lid 2. Door een UHP houdt de taak van de gezinsvoogd niet op te bestaan. De gezinsvoogd moet zich blijven inspannen om het contact tussen ouder en kind zoveel mogelijk te onderhouden Ontheffing en ontzetting van het gezag Ontheffing en ontzetting van het gezag zijn verstrekkende maatregelen. De gronden voor beide maatregelen verschillen, maar de uitkomst is hetzelfde. Wanneer de rechter een dergelijke maatregel uitspreekt wordt de gezagsrelatie tussen ouder en kind verbroken. De consequentie hiervan is dat 37 Mr. A.P. Van der Linden, Mr. F.G.A. Ten Siethoff, Mr.A.E.I.J. Zeilstra-Rijpstra, Jeugd en Recht, Houten 2009, blz

22 het kind zal worden opgevoed buiten het gezin en dat er een voogd wordt benoemd. 38 De voogdij wordt normaliter opgedragen aan BJZ. Hoewel de ouder geen gezag meer uitoefent over het kind, blijft er wel een familierechtelijke betrekking bestaan. In art 1:266 BW worden de gronden voor ontheffing bepaalt. Deze maatregel wordt opgelegd wanneer blijkt dat de ouder ongeschikt of onmachtig is om de plicht tot opvoeding te kunnen vervullen. Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen waarom een ouder onmachtig of ongeschikt zou kunnen zijn. Het verzoek om ontheffing op te leggen moet afkomstig zijn van de Raad voor de Kinderbescherming of het OM, volgens art. 1:267 BW. Ontheffing kan niet worden uitgesproken als de ouder zich hier tegen verzet. Hier zijn echter een aantal uitzonderingen op, die worden bepaald in het tweede lid van art. 1:267 BW. Men spreekt dan van een 'gedwongen ontheffing'. Wanneer de rechtbank het noodzakelijk acht, kan ook de maatregel ontzetting worden opgelegd. De wet heeft in artikel 1:269 BW gronden bepaalt om deze maatregel op te leggen. Het moet dan gaan om: Misbruik van het gezag, of grove verwaarlozing van de verzorging of opvoeding van een of meerdere kinderen. Slecht levensgedrag Onherroepelijke veroordeling: - Wegens opzettelijke deelneming aan enig misdrijf met een onder zijn gezag staande minderjarige - Wegens het plegen van bepaalde misdrijven omschreven in het wetboek van Strafrecht - Tot een vrijheidsstraf van twee jaar of langer Het in ernstige mate veronachtzamen van de aanwijzingen van de stichting, bedoeld als in artikel 1, onder f, van de wet op de Jeugdzorg of belemmering van een uithuisplaatsing krachtens het bepaalde in art. 1:261 BW Het bestaan van gegronde vrees voor verwaarlozing van de belangen van het kind, doordat de ouder het kind terugeist of terugneemt van anderen, die diens verzorging en opvoeding op zich hebben genomen. De ouder kan de rechtbank verzoeken om het gezag te herstellen. De rechtbank moet dan overtuigd zijn dat het kind weer toevertrouwd kan worden aan de ouder. Herstel komt in de regel zeer weinig voor Mr. A.P. Van der Linden, Mr. F.G.A. Ten Siethoff, Mr.A.E.I.J. Zeilstra-Rijpstra, Jeugd en Recht, Houten 2009, blz Mr. A.P. Van der Linden, Mr. F.G.A. Ten Siethoff, Mr.A.E.I.J. Zeilstra-Rijpstra, Jeugd en Recht, Houten 2009, 22

23 Hoofdstuk 5 Wetsvoorstel herziening kinderbeschermingsmaatregelen en totstandkoming Dit hoofdstuk begint met de bespreking van de huidige knelpunten. Hier zijn diverse onderzoeken naar gedaan. Vervolgens wordt het programma ' Beter Beschermd' besproken en de relevante Kamerstukken. Tot slot worden de nieuwe wetsartikelen behandeld. 5.1 Onderzoeken knelpunten huidige wetgeving In 1995 vond een herziening van de OTS plaats, zoals is besproken in paragraaf Door deze herziening is de kinderrechter niet meer verantwoordelijk voor de uitvoering van de OTS. Het Verwey-Jonker Instituut heeft deze wetswijziging geëvalueerd in opdracht van het ministerie van Justitie. Deze evaluatie heeft geresulteerd in het rapport: 'Met recht onder toezicht gesteld'. 40 Het doel van deze evaluatie was het krijgen van inzicht in de (on)bedoelde effecten van de wetswijziging. Het bestuderen van deze effecten kan helpen om te onderzoeken wat de te verwachten effecten van de komende wetswijziging zullen zijn. In hoofdstuk 5 van het Verwey-Jonker onderzoek werd aan professionals gevraagd wat hun bevindingen waren omtrent de wetswijziging van Dit is gedaan door middel van schriftelijke enquêtes en interviews. Over het algemeen waren de betrokken partijen positief over de wetswijziging. Deze wetswijziging had ervoor gezorgd dat het duidelijker was hoe de taken waren verdeeld en er was sprake van meer controle en transparantie. Een kritiekpunt was de hogere administratieve werklast. De gezinsvoogdijinstelling kreeg meer verantwoordelijkheden en moest deze verantwoordelijkheden vervolgens ook verantwoorden aan de controlerende instellingen. Deze verantwoording ging ten koste van de daadwerkelijke tijd die kon worden besteed aan de cliënt. De meeste respondenten van gezinsvoogdijinstellingen waren van mening dat zij niet goed in staat waren om inhoud te geven aan de nieuwe rol die hun werd toebedeeld. Zij hadden behoefte aan meer informatie en een langere voorbereidingstijd. Tevens had meer aandacht moet worden besteed aan de verhoging van de werkdruk, aldus de respondenten. blz Prof. mr. J. de Savornin Lohman e.a., Met recht onder toezicht gesteld. Evaluatie herziening OTS wetgeving, Verwey Jonker instituut, oktober

24 In 2002 onderzocht de VU de doelmatigheid en effectiviteit van een OTS. 41 In dit onderzoek werd geconcludeerd dat bij 28% van de kinderen de situatie was verbeterd, bij 38% was de situatie hetzelfde gebleven en bij 33% van de kinderen was de situatie verslechterd. Ook bleek dat de OTS het beste heeft uitgepakt voor de kinderen die hadden te kampen met zwaardere problematiek. Zij vormden de groep waarbij de situatie het meest is verbeterd. De respondenten waren van mening dat een verbetering van de situatie samenhangt met de inzet van de hulpverlening. Hoe meer hulpverlening, hoe meer de situatie verbeterde. Als kritiekpunt werden de lange wachttijden genoemd. Daarnaast werd meer contact met de gezinsvoogd gezien als een verbeterpunt. De onderzoekers concludeerden tenslotte dat in een eerder stadium een OTS zou moeten kunnen worden opgelegd en dat er meer contact zou moeten zijn tussen de gezinsvoogd en het gezin. 41 N.W. Slot e.a., 909 Zorgen.Een onderzoek naar de doelmatigheid van de ondertoezichtstelling, Amsterdam: Vrije Universiteit, januari

25 5.2 Programma Beter Beschermd en advies werkgroep 'Kinderen eerst'. Het programma Beter Beschermd is in gestart en had als doel een effectiever en efficiëntere jeugdbescherming. Dit was nodig omdat er een steeds groter beroep werd gedaan op de jeugdzorg, mede doordat professionals eerder aan de bel trokken bij misstanden. 43 Het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie wilde men realiseren door kortere wachttijden, verbeterde informatievoorziening, verbeterde uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en door kinderbeschermingswetgeving te herzien. Hieronder worden deze doelen schematisch weergegeven 44 Tijdens dit programma werd de werkgroep wetgeving belast met het opstellen van een advies over de aanpassing van kinderbeschermingswetgeving. Het doel was om kinderbeschermingsmaatregelen beter op elkaar én op de praktijk af te stemmen. Dit advies, Kinderen Eerst 45 genaamd, stelt dat er een verschuiving plaats moet vinden in het vertrekpunt van de kinderbescherming. Nu voert het opvoedingsrecht van ouders de boventoon, 46 terwijl de werkgroep van mening is dat de belangen van het kind centraal zouden moeten staan. Dit komt door 42 Kamerstukken 2004/2005, , nr Kamerstukken 2009/2010, , nr Ministerie van Justitie voor het programmaministerie Jeugd en Gezin, Evaluatie van het prorgamma 'Beter Beschermd, 4 februari Dhr. Mr. H.W.J. de Groot e.a., Advies Kinderen eerst, werkgroep wetgeving, augustus Dhr. Mr. H.W.J. de Groot e.a., Advies Kinderen eerst, werkgroep wetgeving, augustus 2006, pagina 7 25