Module A2500 Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten Inhoud

Transcriptie

1 Module A2500 Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten Inhoud 1 Inleiding Verantwoording: volledig nieuwe module Opstellers en begeleidingscommissie Leeswijzer 4 2 Grondwateroverlast: water in huis en natte tuinen Belangrijkste oorzaken grondwateroverlast Bouwkundige beschouwing: eigen verantwoordelijkheid gebouweigenaar Waterhuishoudkundige beschouwing en de gemeentelijke grondwaterzorgplicht De gemeentelijke grondwaterzorgplicht Waterhuishoudkundige maatregelen in openbaar gebied Structurele beperking bestemming Problemen zo veel mogelijk voorkomen of beperken Doelmatigheidseis Relatie met verantwoordelijkheid andere overheden Relatie grondwaterzorgplicht met afval- en hemelwaterzorgplicht Relatie grondwaterzorgplicht met ruimtelijke ordening Watertoets is ook grondwatertoets Grondwater in de inventarisatiefase Grondwater in de bestemmingsfase Grondwater in de inrichtingsfase Grondwater in de beheerfase 18 3 Grondwatertekort: de funderingsproblematiek Belangrijkste oorzaken (dreigende) funderingsproblemen Bouwkundige beschouwing funderingsproblematiek Funderingsherstel en medewerking buren Onderzoeks- en informatieplicht bij (ver)koop woningen Waterhuishoudkundige beschouwing funderingsproblematiek Lekke riolering als oorzaak Grondwateronttrekkingen door bedrijven als oorzaak Beheer oppervlaktewaterpeil als oorzaak 25 4 Schadeverhaal Bestuursrechtelijk schadeverhaal: schade door rechtmatige overheidsdaad Privaatrechtelijk schadeverhaal: schade door onrechtmatige daad 27 Literatuur 28 Trefwoorden 30 Bijlage 1 Gebruikte afkortingen 32 Bijlage 2 Taken, bevoegdheden en instrumenten bij grondwaterbeheer 33 Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten A2500 Leidraad riolering 1

2 Leidraad riolering A2500 Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten 2

3 1 Inleiding 1.1 Verantwoording: volledig nieuwe module De Leidraad riolering kende al een module A2500: Grondwaterwateroverlast in bebouwd gebied. Deze module uit 2007 was zowel technisch, juridisch als beleidsmatig van aard en ging alleen over grondwateroverlast. Die oude module is nu opgesplitst. De meer technische aspecten vindt u in de modules B2300 Functioneel ontwerp: grondwater(overlast)maatregelen en C2500 Grondwateronderzoek. In deze nieuwe module A2500 staan de juridische aspecten van de gemeentelijke grondwaterzorg centraal. Hierbij is aandacht voor zowel grondwateroverlast als grondwatertekort. 1 Denk aan zaken als natte kelders en kruipruimten of (bijna) drooggevallen koppen van houten paalfunderingen. Menig gemeente heeft met grondwatervragen te maken. De module maakt onderscheid tussen de verantwoordelijkheden om grondwaterstandproblemen te voorkomen en om problemen aan te pakken. Bij ontstane overlast of schade komen verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid aan bod. Wie is verantwoordelijk en wie draait op voor schade als gevolg van grondwaterproblemen? De verantwoordelijkheden worden steeds beschreven vanuit de mogelijke oorzaken. Overlast of schade? Schade is iets anders dan overlast. Overlast is een vorm van hinder die vervelend kan zijn, maar niet tot schade hoeft te leiden. Schade brengt kosten met zich mee om deze te herstellen. De schade kan bestaan uit zaakschade (denk aan schade aan de bouwconstructie) en vermogensschade (gevolgschade, zoals het niet kunnen gebruiken van een ondergrondse winkelruimte waardoor omzetschade ontstaat). De grondwaterzorg staat niet op zichzelf, maar heeft raakvlakken met de zorg voor afval- en hemelwater, ruimtelijke ordening en bouwen. Daarom komen (de juridische aspecten van) deze relaties in de module ook aan bod. Bij zorgvuldig grondwaterbeheer weet u de verschillende beleidsterreinen aan elkaar te koppelen. Deze module helpt u hierbij door een zo compleet mogelijk juridisch overzicht te bieden van de grondwaterzorg in bebouwd gebied. Grondwaterkwaliteitsaspecten komen in deze module niet aan bod, deze vindt u in module A Opstellers en begeleidingscommissie Peter de Putter (Sterk Consulting), Simon Handgraaf (Colibri Advies) en Jan Robbe (Universiteit van Leiden) hebben deze module opgesteld. De begeleidingscommissie bestond uit: Nina ter Linde Egbert Baars Karst Jan van Esch Reginald Grendelman Gert Heemskerk Timo Nierop Kees Snaterse George Stobbelaar Janke Holman gemeente Helmond, voorzitter Waternet/gemeente Amsterdam NLingenieurs, Grontmij VNG gemeente Rheden Edam - Volendam, NOORD NLingenieurs, Snaterse Civiele Techniek & Management RWS Water Verkeer en Leefomgeving (Infomil) Stichting RIONED 1 In de praktijk wordt ook wel gesproken over grondwateronderlast. De module hanteert de term grondwatertekort. Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten A2500 Leidraad riolering 3

4 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 staat grondwateroverlast centraal. Naast de belangrijkste oorzaken van onder meer een natte kelder gaat dit hoofdstuk in op de verschillende verantwoordelijkheden. Meerdere partijen hebben een taak in het grondwaterbeheer, niet alleen de gemeente. Het hoofdstuk geeft ook de relatie aan van de gemeentelijke grondwaterzorgplicht met de in paragraaf 1.1 genoemde andere beleidsterreinen waarop de gemeente actief is. Hoofdstuk 3 behandelt de oorzaken van en verantwoordelijkheden bij een te lage grondwaterstand: een grondwatertekort. Of hiervan sprake is, hangt af van de aan de grond gegeven functie, bijvoorbeeld de functie wonen. Dit hoofdstuk belicht de problematiek van grondwatertekorten zowel bouw- als waterhuishoudkundig. Hoofdstuk 4 beschrijft de mogelijkheden om juridisch verhaal te halen bij schade. Hierbij komen de bestuurs- en privaatrechtelijke mogelijkheden aan bod. Bijlage 1 zet de in deze module gebruikte afkortingen op een rij. Bijlage 2 geeft een overzicht van de taken, bevoegdheden en instrumenten van de verantwoordelijke overheden in het grondwaterbeheer. N.B. Over de juridische aspecten van grondwater is de laatste jaren al veel geschreven. Deze module brengt deze verschillende publicaties samen. Uit de opgenomen literatuurlijst is veelvuldig geput en geciteerd. Om de leesbaarheid te vergroten, hebben de auteurs niet steeds vermeld welke tekstdelen uit welke bronnen komen. Aan het begin van de verschillende paragrafen staat wel waarop de inhoud ervan hoofdzakelijk is gebaseerd. Leidraad riolering A2500 Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten 4

5 2 Grondwateroverlast: water in huis en natte tuinen In dit hoofdstuk staat grondwateroverlast in particuliere woningen en bijhorende percelen centraal. Aan bod komen: de belangrijkste (meestvoorkomende) oorzaken van grondwateroverlast (zie paragraaf 2.1); grondwateroverlastproblematiek vanuit bouwkundig perspectief, met bijzondere aandacht voor de verantwoordelijkheidsvraag. Wat wordt van de gemeente verwacht en waar liggen verantwoordelijkheden bij andere partijen? (zie paragraaf 2.2); grondwateroverlastproblematiek vanuit waterhuishoudkundig perspectief, met ook hier bijzondere aandacht voor de verantwoordelijkheidsvraag (zie paragraaf 2.3); de relatie van de zorg om grondwateroverlast te voorkomen dan wel aan te pakken met de andere gemeentelijke waterzorgplichten : de zorgplicht voor het stedelijk afvalwater (art Wet milieubeheer) en de hemelwaterzorgplicht (art. 3.5 Waterwet) (zie paragraaf 2.4); de relatie van grondwater met ruimtelijke ordening, om toekomstige problemen met grondwater te voorkomen (zie paragraaf 2.5). 2.1 Belangrijkste oorzaken grondwateroverlast De oorzaken van grondwateroverlastproblemen kunnen van natuurlijke, waterhuishoudkundige of bouw- en woontechnische aard zijn (zie tabel 2.1). Vrijwel altijd gaat het om een combinatie van oorzaken. 2 Natuurlijke oorzaken Door de mens veroorzaakt Bouw- en woontechnisch Waterhuishoudkundig Tabel 2.1 Meestvoorkomende oorzaken grondwateroverlast (Extreme) neerslag Bouwgebreken/achterstallig Structureel te hoge grondwaterstand door: Kwel onderhoud. Denk concreet aan Vervangen lekke (drainerende) riolering Natuurlijke barrières in een niet-waterdichte kelder of Stoppen/beëindigen grondwateronttrekkingen de bodem (leemlagen) vloer Infiltreren (hemel)water in de bodem Geen/ slechte beplanting Slecht bouwrijp maken gronden Geen of slecht functionerende drainage Peilverhoging oppervlaktewater De tabel laat zien dat verschillende oorzaken grondwateroverlast kunnen beïnvloeden. Achter elk van deze oorzaken gaan verschillende verantwoordelijke partijen schuil (zoals in de volgende paragrafen zal blijken). Bij de niet-natuurlijke hoofdoorzaken zijn dat vaak de gemeente en particuliere perceel-/ pandeigenaren. Daarnaast kunnen verantwoordelijk zijn: De waterbeheerder (Rijkswaterstaat of het waterschap) als beheerder van bijvoorbeeld oppervlaktewater. Denk aan een peilbesluit of de zorg voor een goede afwatering. De provincie als vergunningverlener voor grote grondwateronttrekkingen. Grote grondwateronttrekkende bedrijven. Elke keer is het zaak na te gaan hoe grondwateroverlast is te voorkomen en bij overlastsituaties of zelfs schade welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen. De praktijk leert dat er vaak verschillende oorzaken tegelijk zijn. Juridisch spreken we dan over multicausaliteit, zeker in aansprakelijkheidskwesties een belangrijke factor voor iemand die schade wil claimen (zie hoofdstuk 4). 2 P.J. de Putter, Eindelijk meer duidelijkheid in het stedelijk grondwaterbeheer, in Overheid en aansprakelijkheid, 2008, p en P.J. de Putter, Als een paal boven water, Juridische beschouwing over de problematiek van houten paalfunderingen, in Vastgoedrecht 2013, afl. 5, p Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten A2500 Leidraad riolering 5

6 2.2 Bouwkundige beschouwing: eigen verantwoordelijkheid gebouweigenaar Bouwkundige staat van panden Een belangrijk uitgangspunt van het schadevergoedingsrecht is dat ieder in beginsel zijn of haar eigen schade draagt. Schade aan een eigendom komt dan ook voor eigen rekening. Daarbij maakt het niet uit of het nu de reparatie van een lek dak, het waterdicht maken van een kruipruimte of kelder, of het herstel van bijvoorbeeld een fundering betreft. Eigenaren moeten zelf zorgen voor een goede staat van de bij hen in eigendom zijnde percelen en gebouwen. Op zichzelf hoeft een stijging van de grondwaterstand namelijk niet tot problemen of schade te leiden. Een waterdicht gemaakte kelder zal immers niet vollopen met grondwater. Wie een natte kelder heeft, moet zelf bouwkundige en/of waterhuishoudkundige maatregelen treffen (zie ook paragraaf 2.3.2). Kelder wordt verblijfsgebied Het Bouwbesluit 2012 stelt overigens geen eisen aan de vochtdichtheid van kelders en kruipruimten. Water in de kelder of kruipruimte hoeft dus niet te betekenen dat van een bouwkundig gebrek sprake is. Dit is anders wanneer bijvoorbeeld een kelder als een verblijfsgebied wordt gebruikt. Volgens art. 1.1 Bouwbesluit 2012 is dit een ruimte waar mensen regelmatig verblijven, zoals een keuken, een slaapkamer of een beneden het maaiveld gelegen badkamer, souterrain of winkelruimte. 3 In deze gevallen geldt de waterdichtheideis wel. Voor bestaande bouwwerken blijkt dit uit art en voor nieuwe bouwwerken uit art Bouwbesluit Een particulier moet er dus voor zorgen dat zijn onroerende zaak voldoet aan de eisen van de bouwregelgeving én aan zijn eigen aanvullende wensen voor het pand. Dus wie bijvoorbeeld zijn kelder waterdicht wil hebben, moet zelf bouwkundige en/of waterhuishoudkundige maatregelen nemen. Inwoners informeren Inwoners zijn vaak niet op de hoogte van de eisen van de bouwwetgeving. De gemeente hoeft kelders weliswaar niet waterdicht te maken, maar het is wel zo netjes en zorgvuldig om burgers hierover te informeren en hierbij tips te geven. Bij werkzaamheden in de openbare ruimte moet zij goed kijken naar de mogelijke effecten hiervan op de grondwaterstand. Waar een stijging te verwachten is, moet de gemeente de omgeving hierover informeren. Dit volgt uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het algemeen en de grondwaterzorgplicht in het bijzonder (zie paragraaf 2.3). Jurisprudentie Uit jurisprudentie is meermalen gebleken dat de perceeleigenaar zelf verantwoordelijk is voor de wering van grondwater in, onder en om zijn woning. 4 Het hof Den Bosch oordeelde in een zaak zelfs dat voorzieningen tegen grondwateroverlast onder de gewone lasten van de erfpachter vallen en daarmee voor eigen rekening komen. Als grondslag hiervoor wees het hof op art. 5:96 Burgerlijk Wetboek waaruit die verantwoordelijkheid blijkt. 5 Het is dan ook verklaarbaar dat de gemeentelijke grondwaterzorgplicht (zie paragraaf 2.3) zich niet uitstrekt over particuliere eigendommen. De zorgplicht begint bij de perceelgrens. Anders gezegd: de gemeentelijke grondwaterzorgplicht begint daar waar de privaatrechtelijke verantwoordelijkheid ophoudt. 3 Volgens art. 1.1 Bouwbesluit 2012 is een verblijfsgebied een gebruiksgebied of een gedeelte daarvan voor het verblijven van personen. Wanneer er bijvoorbeeld (belangrijke) apparatuur in een kelder staat, is dit niet voldoende om als verblijfsgebied te worden aangemerkt. 4 Hof s-hertogenbosch 13 november 1996, rolnr. 366/94/HE, Bouwrecht 1997/10, p Zie ook Gerechtshof Arnhem, 3 juni 1997, BR 1997/10, p In dit verband is ook art. 5:39 BW van belang: De eigenaar van een erf mag niet in een mate of op een wijze die volgens artikel 162 van Boek 6 onrechtmatig is, aan eigenaars van andere erven hinder toebrengen door wijziging te brengen in de loop, hoeveelheid of hoedanigheid van over zijn erf stromend water of van het grondwater, dan wel door gebruik van water dat zich op zijn erf bevindt en in open gemeenschap staat met het water op eens anders erf. Leidraad riolering A2500 Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten 6

7 Tot 2008 (toen de gemeentelijke grondwaterzorgplicht in werking trad) was er geen wettelijke basis voor een gemeentelijke ontwateringstaak. De grondwaterzorgplicht bestond nog niet. Inwoners kunnen de gemeente dan ook tot dat jaar niet verantwoordelijk stellen voor grondwateroverlast. Meest bekend is de casus van de nabij Hengelo gevestigde Almelose Woningstichting Beter Wonen. 6 De stichting klaagt over veel te hoge grondwaterstanden in een wijk waar zij als erfpachter woningen verhuurt. De klachten bestaan al geruime tijd, maar sinds 1994 in verhevigde mate. Uit technisch onderzoek blijkt dat een zekere mate van ontwatering nodig is. De rechtbank Almelo en in hoger beroep het hof Arnhem zijn eensgezind in hun oordeel dat de gemeente niet aansprakelijk is voor de kosten van deze voorzieningen, omdat bij gebrek aan een wettelijke regeling terzake, initiatieven inzake de bestrijding of voorkoming van grondwateroverlast door de gemeente niet in rechte kunnen worden afgedwongen. Voor de particuliere grond heeft de perceeleigenaar of erfpachter dus een eigen, door het privaatrecht gereguleerde, verantwoordelijkheid. 7 Maar voor de openbare ruimte was voor de ontwatering van gronden niets geregeld. Inmiddels ligt dit genuanceerder door de komst van de gemeentelijke grondwaterzorgplicht. 2.3 Waterhuishoudkundige beschouwing en de gemeentelijke grondwaterzorgplicht De gemeentelijke grondwaterzorgplicht De gemeentelijke grondwaterzorgplicht is sinds 2008 van kracht. Zij is destijds ingevoerd via de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken (kortweg: Wet gemeentelijke watertaken) en staat nu in art. 3.6 van de Waterwet. De grondwaterzorgplicht houdt in dat de gemeente in het openbare gemeentelijke gebied maatregelen moet treffen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zo veel mogelijk te voorkomen of beperken. Voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is en niet tot de verantwoordelijkheid van de waterbeheerder of de provincie behoort. Uit deze bepaling zijn zeven criteria te halen die samen bepalen of de gemeente verantwoordelijk is om nadelige gevolgen te voorkomen. Het moet gaan om: 1 het treffen van maatregelen; 2 in openbaar gebied; 3 om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand; 4 voor de aan de grond gegeven bestemming; 5 zo veel mogelijk te voorkomen of beperken; 6 voor zover dit doelmatig is, en; 7 de waterbeheerder of provincie geen verantwoordelijkheid heeft. Deze elementen komen in de paragrafen tot en met nader aan bod. 8 6 Hof Arnhem, 3 juni 1997, Bouwrecht 1997/10, p (Almelo) en daarvoor: Rechtbank Almelo, 6 december 1995, NJ 1996, 723. Zie ook Hof s-hertogenbosch 13 november 1996, Bouwrecht 1997/10, p (Oss). 7 Vergelijk ook Hof Den Bosch, 13 november 1996, Bouwrecht, nr. 10, oktober 1997, p Hierbij zijn de Memorie van Toelichting bij de Wet gemeentelijke watertaken (Kamerstukken II, 2006/07, 30578, nr. 3, par. 6) en de Nota naar Aanleiding van het Verslag (Kamerstukken II, 2006/07, 30578, nr. 6, par. 3 en 6) gebruikt. Zie ook: P.J. de Putter (2008) en P.J. de Putter (2013). Grondwaterzorg in bebouwd gebied: juridische aspecten A2500 Leidraad riolering 7

8 Het volledige document is beschikbaar voor begunstigers. Dit document is volledig beschikbaar voor begunstigers van Stichting RIONED. Als uw organisatie begunstiger is, kunt u inloggen via Vervolgens kunt u dit document volledig bekijken door hier te klikken. Meer informatie over het begunstigerschap van Stichting RIONED kunt u vinden op