In de periode voordat de Nationale Politie werd ingevoerd,

Transcriptie

1 18 Burgemeesters over hun Nationale Politie Burgemeesters, gezag en Nationale Politie Jan Terpstra en Pim Foekens zijn als respectievelijk hoogleraar en junioronderzoeker werkzaam bij de vaksectie Strafrecht & Criminologie van de Radboud Universiteit Nijmegen. Ruim twee jaar na invoering van de Nationale Politie is onderzoek gedaan naar de opvattingen van burgemeesters over de gevolgen voor hun gezag en het lokale politiewerk. Hoe functioneert het gezag van burgemeesters in de praktijk? En hoe staat het met de ruimte om dat gezag uit te oefenen? In de periode voordat de Nationale Politie werd ingevoerd, is van verschillende kanten, onder meer door leden van de Eerste Kamer en vertegenwoordigers van het Genootschap van Burgemeesters, de vrees uitgesproken dat het nieuwe politiebestel de ruimte voor burgemeesters om hun gezag over de politie uit te oefenen, zou kunnen verminderen. Formeel is met de Politiewet 2012 het gezag van de burgemeester over de lokale politie niet gewijzigd. Wel bracht de nieuwe Politiewet enkele veranderingen met zich mee die gevolgen zouden kunnen hebben voor de uitoefening van dat gezag. Omdat het beheer over de politie nu op landelijk niveau ligt, is de afstand tussen gezag en beheer groter geworden. Bovendien zijn de regionale colleges opgeheven waarin burgemeesters gezamenlijk het beleid van hun regionale korps konden uitstippelen. Daartegenover staat dat burgemeesters nu het recht hebben specifiek voor hun gemeente de gezagsdriehoek bijeen te roepen (art. 13.3). Wat zijn de opvattingen van burgemeesters over de gevolgen van de komst van de Nationale Politie voor hun gezag en het lokale politiewerk? Ten behoeve van dit onderzoek zijn 17 burgemeesters van kleine en grote gemeenten, uit verschillende delen van het land, geïnterviewd. Aan de overige burgemeesters is een enquête toegezonden. Deze werd door 157 burgemeesters (40,6 procent) ingevuld. Het onderzoek vond plaats in de periode november 2014 tot eind januari In dit artikel worden de belangrijkste resultaten op een rij gezet. 1 Burgemeesters zouden meer te zeggen moeten hebben over het beheer om het gezag over de politie in de eigen gemeente waar te kunnen maken. Helemaal mee eens 35 23,8% 23,8% Mee eens 47 32,0% 55,8% Gedeeltelijk mee (on)eens 32 21,8% 77,6% Mee oneens 28 19,0% 96,6% Helemaal mee oneens 5 3,4% 100,0% Veranderingen in gezag Het onderzoek laat zien dat tussen burgemeesters aanzienlijke verschillen bestaan in hun opvatting over de gevolgen van de invoering van de Nationale Politie. Veel burgemeesters zeggen dat belangrijke veranderingen zich in hun gemeente (nog) niet hebben voorgedaan. Het is niet uitgesloten dat vanwege de vertraging in de reorganisatie van de Nationale Politie eventuele veranderingen pas later zichtbaar zullen worden. Ruim de helft van de geënquêteerde burgemeesters zegt (zeer) tevreden te zijn over de ruimte die zij hebben voor hun gezag over de politie. De goede informele relaties met lokale vertegenwoordigers van de politie spelen hierbij vaak een rol. Toch is één op de acht burgemeesters (zeer) ontevreden over de mogelijkheden die zij hebben om hun gezag over de politie waar te maken. Als ook de burgemeesters worden meegeteld die hier deels ontevreden over zijn, loopt dat op tot bijna de helft. Ruim de helft van de burgemeesters is bovendien van oordeel dat zij meer zeggenschap zouden moeten hebben over het beheer om hun gezag uit te kunnen oefenen. Omdat zij nu geen informatie meer krijgen over beheerszaken (als politiecapaciteit) worden zij voor hun gevoel geconfronteerd met voor hen oncontroleerbare en voldongen feiten. Onder de kritische burgemeesters vallen twee categorieën vooral op. Ten eerste bevinden zich onder hen ex-korpsbeheerders. Omdat zij het beheer zijn kwijtgeraakt, merken zij de gevolgen van de grotere afstand tussen beheer en gezag het sterkst. Daarnaast komt deze onvrede veel voor onder burgemeesters van kleine(re) gemeenten. Juist zij hebben vaker het gevoel hun gezag niet meer te kunnen waarmaken. Overigens zijn er ook burgemeesters die positieve gevolgen zien voor hun gezagsuitoefening. Het feit dat zij zich niet meer (direct of indirect) met beheerszaken hoeven bezig te houden, wordt door hen als verademing ervaren. De overgrote meerderheid van de burgemeesters zegt tevreden te zijn over de mogelijkheid afspraken te maken met de politie over lokale prioriteiten. Mede omdat de landelijke prioriteiten vaak nogal breed zijn geformuleerd, hebben zij het gevoel dat lokale en landelijke speerpunten in de praktijk vaak parallel lopen. Toch is ruim één op de drie burgemeesters van mening dat landelijke prioriteiten ten koste gaan van lokale prioriteiten. Worden hier ook de burgemeesters bijgeteld die van mening zijn dat landelijke prioriteiten deels ten koste gaan van de aanpak van drin-

2 Burgemeesters over hun Nationale Politie 19 Foto: ANP, Koen van Weel. Ambstketen: Ben van Helden gende lokale problemen, dan loopt dit aantal op tot bijna tweederde van alle burgemeesters. In de interviews constateren sommige burgemeesters dat de minister van Veiligheid & Justitie, zowel indirect via het beheer, als rechtstreeks via zijn beleid, invloed uitoefent op de prioriteiten van de lokale politie. Daarmee komt naar hun mening de minister op het domein van de burgemeester als gezagsdrager. Er wordt in dit verband wel gesproken van burgemeestersgedrag van de (voormalige) minister. Veranderingen in lokaal politiewerk Een tweede relevante vraag is in hoeverre volgens burgemeesters zich sinds de invoering van de Nationale Politie belangrijke veranderingen hebben voorgedaan in de aard en stijl van het politiewerk in hun gemeente. Ten aanzien van de lokaal beschikbare capaciteit, zichtbaarheid en aanrijtijden zien de meeste burgemeesters twee jaar na invoering van het nieuwe politiebestel weinig veranderingen. Ongeveer een kwart van de burgemeesters is van oordeel dat met de invoering van de Nationale Politie de beschikbare capaciteit en zichtbaarheid van de politie zijn verslechterd. Ongeveer één op de acht burgemeesters vindt dat sinds begin 2013 de aanrijtijden zijn verslechterd. Hoe beoordeelt U op dit moment de beschikbaarheid van wijkagenten in Uw gemeente? Ruim voldoende 15 9,7% 9,7% Voldoende 56 36,4% 46,1% Gedeeltelijk (on)voldoende 47 30,5% 76,6% Onvoldoende 29 18,8% 95,5% Ruim onvoldoende 7 4,5% 100,0% Hoewel een deel van de burgemeesters zich wel kan vinden in de argumenten waarom het niet meer efficiënt is een plaatselijk politiebureau open te houden, zijn er ook burgemeesters die hierbij kanttekeningen plaatsen. In hun opvatting onderschatten minister en leiding van de Nationale Politie de symbolische en emotionele betekenis van de aanwezigheid van een plaatselijk politiebureau. Deels ontstaat de onvrede hierover omdat het sluiten van het plaatselijke politiebureau wordt gezien als onderdeel van een groter complex van als negatief ervaren veranderingen. Niet alleen het sluiten van het bureau, maar ook schaalvergroting van het team, het wegtrekken van politiemensen, een grotere afstand, een verlies aan toegankelijkheid en zichtbaarheid, verlies aan contacten en lokale kennis bij de politie en langere aanrijtijden. Dit geheel van factoren komt vooral naar voren in interviews met burgemeesters van kleine gemeenten op het dunbevolkte platteland. Zij hebben soms het gevoel dat de partijen die deze beslissingen nemen, nauwelijks beseffen wat daarvan de gevolgen zijn voor burgers en de lokale gemeenschap. Ruim tweederde van de burgemeesters ziet sinds de invoering van de Nationale Politie veranderingen in de aanpak van het lokale politiewerk. Overigens gaat het daarbij meestal om veranderingen van beperkte reikwijdte. Ongeveer een derde van de burgemeesters vindt dat sinds begin 2013 in hun gemeente bij de politie meer nadruk is gekomen op de opsporing. Veel burgemeesters vreesden vóór de invoering van de Nationale Politie dat het wijkwerk onder druk zou komen te staan. Ongeveer een kwart van de burgemeesters ziet echter juist een versterking daarvan bij de politie, mogelijk mede dankzij de wettelijke norm van één wijkagent op 5000 inwoners. Toch is er ook een (overigens kleinere groep) burgemeesters die ervaart dat de aandacht binnen de politie voor het wijkwerk is verminderd. Tegenover de groeiende aandacht voor opsporing en

3 20 Burgemeesters over hun Nationale Politie Iedereen had zoiets van: het is mijn politie. Dat is weg wijkwerk, staat dat volgens een derde van de burgemeesters in hun gemeente sinds begin 2013 de aandacht voor verkeershandhaving en toezicht en handhaving op straat is afgenomen. Vaak gaat het daarbij overigens om al langer lopende ontwikkelingen. Hoe beoordeelt U op dit moment het informele contact tussen U en (vertegenwoordigers van) de lokale politie? Ruim voldoende ,9% 64,9% Voldoende 46 29,9% 94,8% Gedeeltelijk (on)voldoende 6 3,9% 98,7% Onvoldoende 2 1,3% 100,0% Ruim onvoldoende 0 0,0% Meer BOA s In hoeverre proberen gemeenten het terugtrekken van de Nationale Politie van het toezicht en de handhaving op straat op te vullen door uitbreiding van het aantal gemeentelijke BOA s? In Nederland zijn de BOA s werkzaam in het publieke domein inmiddels gemeengoed. Uit deze enquête blijkt dat inmiddels meer dan negentig procent van de Nederlandse gemeenten dergelijke toezichthouders/ handhavers heeft. Bovendien laat de enquête zien dat in ongeveer een kwart van de gemeenten sinds begin 2013 het aantal gemeentelijke BOA s is toegenomen. Ruim de helft (58,2 %) van de burgemeesters is het bovendien geheel of gedeeltelijk eens met de stelling dat vanwege de komst van de Nationale Politie meer BOA s moeten worden ingezet. Een vergelijkbare ontwikkeling doet zich voor bij de inzet door gemeenten van private beveiligers als BOA. Terwijl in 2010 nog maar 14 procent van de Nederlandse gemeenten private beveiligers inhuurde als BOA in de publieke ruimte, gebeurt dat volgens deze enquête inmiddels door meer dan een op de drie gemeenten. Deze aanzienlijke toename van BOA s en private beveiligers sinds de invoering van de Nationale Politie is des te opvallender, omdat deze groei plaatsvond in een periode waarin veel gemeenten geconfronteerd werden met aanzienlijke bezuinigingen. Overigens staan nogal wat burgemeesters ambivalent tegenover deze ontwikkeling: enerzijds steunen ze uitbreiding van het aantal gemeentelijke BOA s, anderzijds vinden ze dat het hier eigenlijk om een taak van de politie gaat. Gezagsdriehoek en ander overleg Met de vorming van de basisteams binnen de Nationale Politie treedt een aanzienlijke schaalvergroting op, ook op uitvoerend niveau. Dat heeft vaak gevolgen voor het niveau waarop de gezagsdriehoek is georganiseerd. Deze is dan niet op het niveau van de gemeente, maar op dat van het basisteam. Gevolg daarvan is dat vooral burgemeesters van kleine gemeenten hun driehoek moeten delen met andere burgemeesters. Bij een deel van deze burgemeesters leidt dat tot onvrede. Bijna een derde van alle burgemeesters zou het liefst een eigen driehoeksoverleg hebben. Gegeven deze opvatting is het opvallend dat burgemeesters zelden gebruikmaken van de met de Politiewet 2012 ingevoerde mogelijkheid een driehoek voor de eigen gemeente bijeen te roepen. Ondanks deze onvrede overheerst onder burgemeesters tevredenheid over het functioneren van de driehoek. Ruim driekwart van hen meent dat de komst van de Nationale Politie daarop geen invloed heeft gehad. Een belangrijke factor daarbij is dat rond de negentig procent van de burgemeesters (zeer) positief is over hun (deels informele) relaties met vertegenwoordigers van de politie en OM. Veel minder positief zijn burgemeesters over het overleg rond de politie op eenheids- en districtsniveau. Per eenheid en district kan het overigens verschillen waaruit dat overleg precies bestaat, hoe vaak het bijeenkomt en welke naam het draagt. In het algemeen lijken burgemeesters van oordeel dat de waarde van overleg rond de politie afneemt naarmate het verder afstaat van het lokale niveau. Vooral over het overleg tussen burgemeesters op het niveau van de eenheid is men vaak sceptisch tot kritisch. Veel burgemeesters geloven niet dat zij via dat gestapelde overleg invloed kunnen uitoefenen op de prioriteiten en het beleid van de minister. Men spreekt onder meer van een ritueel en van besluitvorming met een politbureauachtig karakter. Gelet op het aantal aanwezigen wordt de vergelijking gemaakt met een Poolse Landdag. Omdat er nauwelijks iets valt te beslissen, moet er worden gezocht naar interessante thema s om de agenda van het eenheidsoverleg toch maar gevuld te krijgen. Geconstateerd wordt dat de animo van burgemeesters om deze bijeenkomsten bij te wonen in twee jaar is afgenomen. Hoewel de kritiek op het districtelijk overleg minder scherp is, gaat de onvrede van burgemeesters hierover wel in dezelfde richting. Informatieverstrekking door politie Een belangrijke voorwaarde voor burgemeesters om hun gezag over de politie te kunnen uitoefenen, is dat zij over voldoende en adequate informatie beschikken. Deze infor-

4 Burgemeesters over hun Nationale Politie 21 Hoe beoordeelt U op dit moment de informatie die de politie geeft ter verantwoording van haar taakuitvoering? Ruim voldoende 36 23,4% 23,4% Voldoende 53 34,4% 57,8% Gedeeltelijk (on)voldoende 51 33,1% 90,9% Onvoldoende 10 6,5% 97,4% Ruim onvoldoende 4 2,6% 100,0% Wat is op dit moment Uw oordeel over de informatie die de politie verstrekt om Uw gezag waar te kunnen maken? Ruim voldoende 35 22,6% 22,6% Voldoende 59 38,1% 60,6% Gedeeltelijk (on)voldoende 48 31,0% 91,6% Onvoldoende 9 5,8% 97,4% Ruim onvoldoende 4 2,6% 100,0% matie moeten zij voor een belangrijk deel krijgen van de politie. Ruim de helft van de burgemeesters beoordeelt de informatieverstrekking door de politie als (ruim) voldoende. Opnieuw wijzen zij daarbij op het belang van directe en persoonlijke relaties met vertegenwoordigers van de politie. Toch is een belangrijk deel van de burgemeesters (42,2%) niet (geheel) te spreken over deze informatieverstrekking. Opnieuw zijn de burgemeesters van de kleine gemeenten hierbij oververtegenwoordigd. Een deel van de burgemeesters merkte direct na de invoering van de Nationale Politie dat de informatieverstrekking leek te stokken. Deels wijt men dat aan een nieuw type lokale leidinggevenden bij de politie dat meer oog lijkt te hebben voor het operationele werk dan voor de bestuurlijke en politieke context waarbinnen de lokale politie moet opereren. Nieuwe leidinggevenden leken in hun ogen niet te begrijpen waarom bepaalde informatie voor een burgemeester belangrijk kan zijn. Ergernis wekken situaties waarin bijvoorbeeld door de politie verzwegen of ontkend wordt dat het lokale politiebureau dichtgaat, waarna de burgemeester (soms bij toeval) ontdekt dat de plannen daarvoor al ver gevorderd zijn of dat het bureau inmiddels al gesloten is. Het argument dat de beslissing over het sluiten van een politiebureau geen gezagsaangelegenheid is en dat er daarom daarover geen informatie aan de burgemeester hoeft te worden verstrekt, versterkt in zo n situatie slechts de ergernis. Ook het vertrek van wijkagenten naar een andere locatie of functie kan ertoe bijdragen dat de informatiestroom naar de burgemeester opdroogt. Onduidelijk is in hoeverre dit slechts een tijdelijk verschijnsel is onder invloed van de personele wisselingen in het kader van de reorganisatie. De opvattingen van burgemeesters over de informatieverstrekking hangen mede samen met hun behoefte aan informatie. Vooral burgemeesters uit grotere gemeenten lijken van oordeel dat de kwaliteit van de door de politie verstrekt informatie is verbeterd. Op grond hiervan is het nu beter mogelijk een systematische criminaliteitsanalyse te maken. Naar het lijkt zien burgemeesters uit kleine gemeenten echter een verslechtering van de verstrekte informatie, vooral omdat zij andere informatie wensen en verwachten. Zij missen nu de meer concrete, vaak operationele informatie, bijvoorbeeld uit een mutatieoverzicht, zodat zij zicht kunnen krijgen op de specifieke problemen in hun gemeente. Betrokkenheid Een belangrijk deel van de burgemeesters heeft het gevoel dat met de invoering van de Nationale Politie de afstand tot de politie groter is geworden. Daarbij speelt onder meer de schaalvergroting een belangrijke rol. Daardoor staan burgemeesters voor hun gevoel minder in direct contact met de echte leiding. Burgemeesters ervaren bovendien dat leidinggevenden van de politie minder weten wat lokaal speelt. Men mist soms de vaste aanspreekpunten uit het verleden. Daarnaast is hier sprake van emotionele afstand. Sinds de komst van de Nationale Politie wordt de politie door deze burgemeesters minder ervaren als onze politie : Iedereen had zoiets van: het is mijn politie. Dat is weg. De toegenomen afstand maakt dat burgemeesters voor hun gevoel minder betrokken zijn bij en minder geïnformeerd worden over voor hen belangrijke beslissingen rond de politie op lokaal niveau. Volgens de Politiewet 2012 (art. 46.1) wordt een hoofd van een basisteam benoemd na instemming van de burgemeester. Verschillende van de geïnterviewde burgemeesters hebben zich geërgerd over de wijze waarop deze procedure in de praktijk functioneerde. Termen als een beetje fake en schandalig worden in dit verband gebruikt. Geklaagd wordt dat zij er als burgemeester in de praktijk niets over te zeggen hadden omdat de benoeming helemaal een interne politiegelegenheid is. Zij mochten slechts advies geven op het moment dat de beslissing al rond was. Uit deze klachten klinkt een gevoel van miskenning door, alsof de politie de burgemeesters onvoldoende als het gezag behandelt: We zijn verdikkie het gezag. Ook bij andere belangrijke beslissingen, zoals over de organisatie van het basisteam of het al dan niet sluiten van politiebureaus hebben burgemeesters het gevoel op afstand te worden gehouden. Minstens had men daarover tijdig en adequaat geïnformeerd willen worden. Veranderende rol burgemeesters? Een aantal geïnterviewde burgemeesters constateert dat met de komst van de Nationale Politie zij (en ook collega s van hen) minder betrokken zijn bij de politie: Dat gevoel van burgemeesters is bij de politie helemaal weg. Dat zie ik wel als gevolg van de Nationale Politie en van de schaalvergroting. Nogal wat burgemeesters menen dat een discrepantie is ontstaan tussen wat van hen als gezagsdrager wordt verwacht

5 22 Burgemeesters over hun Nationale Politie Enig fatalisme bij een deel van de burgemeesters en de mogelijkheden die zij in feite hebben: Burgers, gemeenteraadsleden en journalisten, die hebben nog altijd het idee dat de burgemeester de baas is van de politie. Steeds vaker moet ik zeggen dat dit beeld niet klopt met de werkelijkheid. Verschillende van deze burgemeesters vrezen dat deze discrepantie in de toekomst tot ernstige problemen zou kunnen leiden. Zij wijzen erop dat dit vooral bij ernstige lokale incidenten zou kunnen gebeuren, waarbij de burgemeester het gezag op zich zou moeten nemen van crisis- en politieoptreden. Zij zijn bang dat dan zal blijken dat de burgemeester niet meer in staat is die rol en verantwoordelijkheid waar te maken: Een burgemeester staat erbij en kijkt ernaar, maar kan niks. In deze opvatting zou dan wel eens kunnen blijken dat slechts de rol van burgervader nog rest. In het verlengde hiervan klinkt soms in de verhalen van burgemeesters een zeker fatalisme door. Immers, als zij hun gezag niet meer kunnen waarmaken, waarom zouden zij zich dan nog druk maken? Eigenlijk kun je zo je gezag niet uitoefenen. Op een bepaalde manier wordt het mij natuurlijk ook gemakkelijk gemaakt. Ik hoef niet meer mee te denken over hoe bepaalde zaken (-) toch geregeld kunnen worden. Daarom zeg ik nu maar tegen de politie: dat is jullie probleem, je regelt het maar! Maar dat is eigenlijk een rare toestand. Een andere burgemeester worstelt met de vraag of zijn gezag op deze manier niet een illusie dreigt te worden: Ik begin mij steeds meer te beseffen dat ik als burgemeester er toch geen invloed op kan uitoefenen. Slot Dit onderzoek is slechts een momentopname. De vorming van de Nationale Politie heeft een aanmerkelijke vertraging opgelopen en vooral op lokaal niveau moet er nog veel De komst van de Nationale Politie heeft ervoor gezorgd dat ik mijn gezag ten opzichte van de politie niet meer voldoende waar kan maken. Helemaal mee eens 3 2,0% 2,0% Mee eens 21 14,2% 16,2% Gedeeltelijk mee (on)eens 59 33,8% 50,0% Mee oneens 61 41,2% 91,2% Helemaal mee oneens 13 8,8% 100,0% uitkristalliseren. Dit onderzoek laat zien dat de verschillen in de doorwerking op lokaal niveau groot zijn. Dat komt ook tot uiting in de verschillen in opvatting van burgemeesters. In tegenstelling tot de suggestie die hier en daar wel eens gewekt wordt, is een aanzienlijk deel van de burgemeesters nog steeds goed te spreken over de lokale politie. Dat is des te opvallender omdat ook zij meestal de onrust binnen de politieorganisatie als gevolg van de reorganisatie merken. Drie factoren spelen hierbij een rol: door de vertraging van de reorganisatie zijn ontwikkelingen lokaal nog vaak niet zichtbaar, het oordeel van burgemeesters is vaak afhankelijk van hun persoonlijke relaties met lokale vertegenwoordigers van de politie (en die zijn vaak goed), en politiemensen blijven ook in tijden van onrust en verandering in de regel gewoon hun werk doen. Tegelijk laat deze studie een aantal punten zien die aanleiding moeten zijn tot nadere reflectie. In de regel domineren deze niet het algemene beeld, maar geven zij wel aan dat de ontwikkeling die de Nationale Politie doormaakt op termijn risico s (mogelijk zelfs ernstige risico s) met zich kan meebrengen. Met enkele voorbeelden moet hier worden volstaan. De helft van de burgemeesters meent dat zij vanwege de komst van de Nationale Politie niet meer in staat zijn het gezag over de politie naar behoren uit te oefenen. Vooral de positie van de kleine gemeenten op het platteland baart zorgen, zowel wat betreft de ruimte voor de burgemeester hun gezag uit te oefenen, als wat betreft de gevolgen van de bestelwijziging voor het lokale politiewerk. In de beleving van veel burgemeesters ontstaat een toenemende afstand tussen politie en lokaal bestuur. Dit uit zich op allerlei manieren, organisatorisch, in het bestuurlijk overleg en in de informatievoorziening. Met de al langer gaande ontwikkeling van verminderde aandacht van de politie voor toezicht en handhaving op straat, wordt de tendens naar een nieuwe gemeentepolitie verder versterkt. Wat mogelijk nog het meest zorgwekkend is, is dat bij een (voorlopig gelukkig beperkt) deel van de burgemeesters enig fatalisme lijkt te ontstaan over de mogelijkheid hun rol als gezagsdrager over de politie te realiseren. Een gelaagd circus van machteloos overleg in de vorm van Poolse Landdagen versterkt dat gevoel vermoedelijk alleen maar. Als dit fatalisme zich onder de burgemeesters als gezagsdragers over de politie zou doorzetten, zou dat een ernstige bedreiging kunnen vormen voor het principe van een rechtsstatelijke politie. «Noot 1 Zie uitgebreider het onderzoeksverslag: J. Terpstra, P. Foekens & B. van Stokkom, Burgemeesters over hun Nationale Politie, Nijmegen: STER-research papers, 2015 (te raadplegen via: rechten/ster/publicaties/research_papers/).