In het uitgevoerde onderzoek vonden open interviews. Onvrede van politiemensen over de strafrechtspleging

Transcriptie

1 6 Politiemensen over het strafrecht Onvrede van politiemensen over de strafrechtspleging Jelle Kort en Jan Terpstra zijn als onderzoeker resp. hoogleraar werkzaam bij de vaksectie Strafrecht & Criminologie van de Radboud Universiteit te Nijmegen. Een vaak terugkerend gespreksonderwerp op de werkvloer van de politieorganisatie is hoe rechters en openbaar ministerie al dan niet een vervolg geven op het werk van de politie. Niet zelden speelt daarbij onvrede over strafrechtelijke beslissingen een rol. In dit artikel gaan de auteurs op basis van een recent afgerond onderzoek na waarop deze onvrede van politiemensen precies betrekking heeft, hoe vaak hij voorkomt en wat de achtergronden ervan zijn. Een korte beschouwing over de vraag wat met de onvrede over het strafrecht te doen, sluit dit artikel af. In het uitgevoerde onderzoek vonden open interviews plaats met 28 politiemensen en werd een enquête afgenomen onder 558 politiemensen, werkzaam in verschillende functies en eenheden. 1 De interviews bevestigen dat veel politieambtenaren ontevreden zijn over het functioneren van het strafrechtsysteem. Zij zijn van oordeel dat het politiewerk lastig wordt gemaakt doordat in hun ogen onvoldoende strafrechtelijk wordt opgetreden tegen criminaliteit en ernstige overlast. Drie thema s komen in de kritiek over de strafrechtspleging vaak terug: de beoordeling van bewijs, de opgelegde straffen en de toepassing van voorlopige hechtenis. 1. Beoordeling van bewijs Ten eerste zijn veel politiefunctionarissen van oordeel dat er door officieren van justitie en rechters onnodig hoge eisen worden gesteld aan strafrechtelijk bewijs. In veel van de gevallen waaraan politiemensen tijdens de interviews refereren, zijn ze overtuigd van de schuld van de verdachte. Omdat het bewijs niet of niet geheel aan de juridische eisen voldeed, is een zaak echter geseponeerd, is de verdachte vrijgesproken of is een lagere straf opgelegd dan Perspectief politie verschilt sterk van het strafrechtelijke kader de betrokken politiemedewerker wenselijk of nodig vond. Politiemensen baseren hun overtuiging van schuld niet alleen op het beschikbare bewijs. Op basis van hun door praktische ervaring gevormde straatkennis vormen zij zich een beeld van de verdachte. Diens verleden (bijvoorbeeld eerdere contacten met de politie) of zijn aanwezigheid in een bepaalde situatie speelt hierbij vaak een belangrijke rol. Ook het gedrag van de verdachte tegenover de politie is van invloed op het beeld dat politiemensen zich vormen. Zwijgen door een verdachte kan er bijvoorbeeld aan bijdragen dat politiemensen overtuigd raken van zijn schuld: waarom zou de verdachte zwijgen als hij niets heeft gedaan? Bij hun oordeel over de schuld van een verdachte spelen vaak quasi-statistische redeneringen een rol: er wordt dan bijvoorbeeld van uitgegaan dat meerdere omstandigheden die afzonderlijk wellicht op toeval zouden kunnen berusten, in combinatie geen toeval meer kunnen zijn. Vanuit juridisch perspectief heeft de verdachte in zo n geval echter hooguit de schijn tegen. 2. Opgelegde straffen Ten tweede vinden politiemensen de opgelegde straffen vaak te laag. Dit oordeel komt vooral naar voren met betrekking tot straffen bij veel voorkomende delicten zoals winkeldiefstal, drugshandel en autokraak. In hun ogen worden straffen ook te vaak voorwaardelijk opgelegd. Bovendien zijn ze nogal eens teleurgesteld over strafrechtelijke sancties die aan recidivisten en veelplegers worden opgelegd. Dit is ook het geval bij sommige minderjarige verdachten waarbij men dan van oordeel is dat deze veel verder in de ernstige criminaliteit zitten dan door de rechter lijkt te worden verondersteld. Ook over de opgelegde taakstraffen zijn politiemensen vaak kritisch. Men vraagt zich dan af of een taakstraf wel passend is en of de opgelegde straf niet te laag is.

2 Politiemensen over het strafrecht 7 Foto: ANP / Jerry Lampen Ondanks het feit dat inmiddels zwaardere straffen worden opgelegd aan personen die zich schuldig hebben gemaakt aan geweld tegen publieke functionarissen, roepen dergelijke zaken onder politiemensen nog steeds veel verontwaardiging op. Bij de wijze waarop het strafrecht hierop zou reageren, voelen ze zich nogal eens in de steek gelaten. In hun optiek zijn straffen in deze gevallen niet hoog genoeg. Men ergert zich eraan dat in de ogen van officieren van justitie en rechters het woord van de (ontkennende) verdachte net zo zwaar zou wegen als de verklaring van de politiemedewerker. Terwijl politiemensen in de regel van oordeel zijn dat opgelegde straffen te laag zijn, hebben zij vaak de tegenovergestelde opvatting over straffen bij Mulderfeiten. Verkeersboetes zouden veel te hoog zijn in vergelijking met strafrechtelijke boetes. Opvallend is ook dat de sanctiehoogte mede beoordeeld wordt aan de hand van de inspanningen die het politiemensen kost om een zaak rond te krijgen. Heeft een zaak veel tijd en moeite gekost, dan verwachten zij dat dit beloond wordt doordat aan de verdachte een hogere straf wordt opgelegd. 3. Voorlopige hechtenis Ten derde heeft de kritiek van politiemensen betrekking op de wijze waarop wordt omgegaan met voorlopige hechtenis. Ze voelen zich vaak gefrustreerd als de officier van justitie tegen hun opvatting in besluit geen voorgeleiding te doen bij de rechter-commissaris of wanneer de rechter-commissaris geen bevel tot bewaring geeft. Andere dan strikt juridische overwegingen spelen hierbij vaak een rol. Zo beschouwt een belangrijk deel van de politieambtenaren voorlopige hechtenis als een eerste straf. Ook zien zij het soms als instrument om de orde in hun wijk te bewaren of als middel tot acute normering. Als een verdachte wordt heengezonden en binnen korte tijd weer op straat rondloopt, kan dit tot onrust leiden onder slachtoffers, familieleden of wijkbewoners. Politiemensen kunnen daar in hun werk direct mee worden geconfronteerd. De interviews met de politiemensen maken duidelijk dat velen van hen bij hun beoordeling van het functioneren van het strafrecht een perspectief hanteren dat sterk verschilt van het strafrechtelijk kader. Een combinatie van prakti-

3 8 Politiemensen over het strafrecht Foto: ANP / Koen van Weel Bij de beoordeling van zaken gaan politiemensen vaak vooral uit van hun straatkennis en intuïtie. sche, soms ook intern organisatorische argumenten, praktische gevoelens van rechtvaardigheid en de ervaren plicht om een beslissing uit te kunnen leggen aan het slachtoffer, geven hierbij vaak de doorslag. Veel politiemensen veronderstellen dat als rechters (en in mindere mate ook officieren van justitie) maar zelf de straat op zouden gaan en zelf de noodzaak van effectief optreden aan den lijve zouden ondervinden, zij verdachten wel anders zouden beoordelen. Omvang van de onvrede In dit onderzoek is tevens nagegaan hoe groot de onvrede over de strafrechtspleging is onder Nederlandse politiemensen. Een enquête onder 558 van hen laat zien dat het overgrote deel van hen (85%) van oordeel is dat misdaden te licht worden bestraft. Bijna driekwart denkt dat het voor politiemensen lastig is hun werk goed te doen omdat in hun ogen strafrechtelijke reacties vaak tekortschieten. Bijna driekwart van de politiefunctionarissen is het (helemaal) oneens met de stelling dat de beslissing van de rechter vaak overeenkomt met wat men zelf wenselijk vindt. Ook is er onvrede over beslissingen van het Openbaar Ministerie (OM). Ongeveer twee op de vijf politiemensen zeggen het vaak oneens te zijn met de beslissing van het OM een zaak af te doen via een strafbeschikking of transactie. Deze uitkomsten zijn des te opvallender omdat veel politiemensen weinig zicht blijken te hebben op wat er later in de strafrechtsketen gebeurt. Blijkbaar is deze onvrede deels gebaseerd op beeldvorming. Toch spelen hier ook ervaringen met concrete zaken een rol. De helft van de geënquêteerden zegt in het voorgaande halfjaar betrokken te zijn geweest bij een zaak waarbij een opsporingsonderzoek ten onrechte voortijdig werd stopgezet. Ruim de helft van hen maakte naar eigen zeggen in het voorafgaande halfjaar mee dat een in hun ogen ernstige en kansrijke zaak door het OM werd geseponeerd. Nog groter is het aandeel van de politiemensen (58%) dat zegt in het halfjaar voor de enquête betrokken te zijn geweest bij een zaak waarin naar hun eigen oordeel ten onrechte vrijspraak volgde. Ook onvrede over de toepassing van voorlopige hechtenis blijkt veel voor te komen. Twee op de vijf politiemensen geven aan in de afgelopen zes maanden te hebben meegemaakt dat bij één van hun zaken de rechter-commissaris in hun ogen ten onrechte geen bevel tot bewaring gaf. Vertrouwen Bijna de helft van de politiemensen zegt niet veel of zelfs helemaal geen vertrouwen meer te hebben in het Nederlandse strafrechtsysteem. Het vertrouwen in rechters ligt iets hoger. Bijna 60 procent zegt nog vertrouwen te hebben in rechters. Overigens wijken politieambtenaren in hun onvrede over het strafrechtklimaat niet heel erg af van de opvattingen hierover onder de Nederlandse bevolking. Wel is het vertrouwen in rechters, evenals het vertrouwen in de overheid, onder politiefunctionarissen nog lager dan onder de Nederlandse bevolking. 2 Officieren van justitie doen het op dit punt iets beter dan rechters; het vertrouwen in hen ligt onder politiemensen in vergelijking met alle Nederlanders iets hoger. Een belangrijke bevinding uit de enquête is dat slechts een klein deel van de politiemensen vindt dat de door hen ervaren problemen in het strafrecht zelf zitten. Slechts 20 procent van de geënquêteerden is van oordeel dat het strafrecht te weinig mogelijkheden biedt voor passende reacties. Meer dan de helft van de politiemensen denkt dat

4 Politiemensen over het strafrecht 9 de mogelijkheden van het strafrecht in de praktijk onvoldoende worden benut. In hun optiek is het probleem dus eerder gelegen in de toepassing van het strafrecht dan in het strafrecht zelf. Achtergronden Welke factoren en omstandigheden dragen bij aan de onvrede van veel politiemensen over de strafrechtspraktijk? Ten eerste steken veel politieambtenaren de hand in eigen boezem. Een deel van de problemen die in hun ogen optreden, schrijven zij toe aan het gebrek aan capaciteit bij de politie, aan de wijze waarop zaken worden geprioriteerd en aan kwaliteitsproblemen. Bij dat laatste gaat het onder meer om soms slecht opgenomen aangiften en onvolledige processen-verbaal. Ten tweede verwijzen politiemensen in dit verband vaak naar de relatie tussen politie en OM. Ondanks vele pogingen in het verleden om deze relatie te verbeteren, blijft de samenwerking met het OM in de ogen van veel politiefunctionarissen gebrekkig. Nog steeds wordt geklaagd over onduidelijke wederzijdse verwachtingen en een gebrek aan een heldere taakverdeling. Politiemensen ervaren een gebrek aan terugkoppeling door het OM, vooral met betrekking tot veel voorkomende criminaliteit. Men constateert dat een zaak bijvoorbeeld door het OM geseponeerd is, maar is niet op de hoogte van de achterliggende redenen. Overigens blijkt het zicht dat politieambtenaren vaak hebben op het strafrechtelijk vervolg zo beperkt te zijn, dat er rekening mee moet worden gehouden dat de onvrede deels wordt ingegeven door algemene beeldvorming. Perspectief In de derde plaats is er sprake van een verschil in perspectief tussen enerzijds politiemensen en anderzijds de magistratuur. Tegenover de strikt juridische invalshoek van officieren van justitie en rechters staan de praktische straatkennis en sterke rechtvaardigheidsgevoelens van politiemensen. In hun ogen hebben vooral rechters onvoldoende inzicht in de context waarbinnen delicten plaatsvinden. Het gaat daarbij niet alleen om feitenkennis, maar ook om het aanvoelen van wat er werkelijk zou spelen. Veel problemen in de relatie tussen politie en magistratuur Het strafrecht als instrument versus de regels en procedures hebben te maken met sociale en culturele afstand. Zo klagen politiemensen er vaak over dat officieren van justitie en rechters onvoldoende weten en snappen van de problemen waarmee zij als politieambtenaren op straat en in hun wijk te maken krijgen. Ook opvattingen over de functies van het strafrecht zijn hierbij van belang. Politiemensen beoordelen het strafrecht vooral vanuit een instrumentele invalshoek: draagt het bij aan de bestrijding van criminaliteit en overlast? Veel minder oog is er bijvoorbeeld voor de resocialisatiefunctie van het strafrecht of voor de rechtsbescherming van de verdachte. Mede doordat politiemensen vaak tamelijk sceptisch zijn over de effectiviteit van hulpverlening en over de mogelijkheden het gedrag van (recidiverende) criminelen daadwerkelijk te beïnvloeden, geloven velen van hen meer in strenger straffen en in (langdurige) opsluiting. Zij gaan er daarbij vanuit dat zolang daders niet vrij op straat rondlopen, politie en burgers er geen last meer van hebben. De vraag komt uiteraard op waar dit verschil in perspectief vandaan komt. Naast een verschil in opleiding en in cultuur van de twee beroepsgroepen (politie en magistratuur), lijkt hier een verschil in werksituatie van belang. Deze brengen verschillen in eisen met zich mee waaraan moet worden voldaan. Politiewerk speelt zich in belangrijke mate op straat af, waarbij het erom gaat praktische antwoorden te vinden op acute problemen, eventueel met behulp van dwang of de dreiging daarmee. Het strafrecht wordt door politiemensen vooral gezien als instrument dat hen zou moeten helpen bij het oplossen van deze problemen, dat zou moeten bijdragen aan de bescherming van burgers en aan het herstel van de orde in de wijk. Daartegenover staat de afstandelijkheid van de magistratuur, waarin zakelijke overwegingen en het volgen van regels en procedures centraal staan. Hoe de onvrede te beoordelen? De uitkomsten van het onderzoek roepen belangrijke vragen op. Hoe moet de geconstateerde onvrede onder politiemensen worden beoordeeld? In hoeverre vormt deze onvrede een probleem voor het functioneren van het strafrecht? Wat zou er aan kunnen of moeten worden gedaan? Bij elk van deze vragen spelen tegenstrijdige overwegingen een rol. Eenvoudige en eenduidige antwoorden zijn daarom op deze vragen vaak niet mogelijk. Het feit dat de helft van de Nederlandse politieambtenaren geen of weinig vertrouwen meer heeft in de strafrechtspleging, is op zich reden tot zorg. Dit duidt op grote beperkingen in het functioneren van de strafrechtsketen. Het leidt ertoe dat politiemensen zich soms afwenden van de strafrechtspleging, cynisch worden en hun eigen oplossingen creëren. De afstand tot het OM en vooral tot rechters is groot. Vooral bij gevallen van veel voorkomende criminaliteit heeft een aanzienlijk deel van de politiefunctionarissen niet of nauwelijks zicht op wat officieren of rechters later in de strafrechtsketen doen. Bij dit type zaken vindt ook terugkoppeling onvoldoende plaats, waardoor het voor

5 10 Politiemensen over het strafrecht politiemensen lastig is te leren van eventuele fouten. Het onderzoek laat bovendien zien dat er binnen de strafrechtsketen sprake is van twee verschillende, soms moeilijk met elkaar te verenigen perspectieven. Tegenover het perspectief van het strafrecht met zijn nadruk op formele bewijsvoering, afstandelijkheid en procedurele zuiverheid, staat een perspectief van veel politiemensen waarin juist de nadruk ligt op straatkennis, intuïtie, rechtvaardigheidsgevoelens, betrokkenheid en een praktische behoefte problemen op te lossen en burgers te beschermen. Omdat beide perspectieven hun eigen taal hanteren, ontstaat gemakkelijk onbegrip waardoor het moeilijker is verschillen te overbruggen. In combinatie met wederzijdse beeldvorming maakt dat samenwerking en afstemming lastig. Voor leidinggevenden zou de onvrede een belangrijk thema moeten zijn Relativering Tegelijkertijd kunnen bij de uitkomsten van dit onderzoek enkele relativerende opmerkingen worden geplaatst. Voor een deel is de beschreven onvrede gebaseerd op beeldvorming en op verhalen die rondzingen op de werkvloer van de politieorganisatie. Bovendien richt de kritiek van politiemensen zich vooral op het functioneren van het strafrecht en niet op het strafrecht zelf. De verschillen in perspectief binnen de strafrechtsketen lijken deels onvermijdelijk, aangezien deze mede samenhangen met verschillen in positie en verantwoordelijkheden. Van politiemensen wordt in hun werk nu eenmaal iets anders verwacht dan van officieren van justitie of van rechters. Probleem is dan misschien niet zozeer het verschil in perspectief op zich, maar meer dat daarmee niet adequaat wordt omgegaan. Hierop kan zowel door politie, OM als rechtspraak beter worden ingespeeld. Overigens, en ook dat is een relativering, blijven politiemensen ondanks hun onvrede en kritiek in de regel toch gewoon hun werk doen. Ook kan de vraag worden gesteld in hoeverre de kritiek van politiemensen altijd terecht is. De ernst van de vele concrete voorbeelden die ze tijdens de interviews aandroegen, is voldoende reden de onvrede niet af te doen als bijvoorbeeld een goedkoop punitief sentiment. Maar voor een deel van de genoemde gevallen (zoals ernstige overlast), lijkt het strafrecht niet geëigend. Soms ook hebben politiemensen wel erg hoge verwachtingen van wat met strafrecht bereikt zou kunnen worden. Ze lijken soms bovendien een te beperkte opvatting te hebben van de functies van het strafrecht. Men let daarbij vooral op instrumentele aspecten, waarbij het belang van de bescherming van verdachten nogal eens uit beeld verdwijnt. Bij de beoordeling van zaken gaan politiemensen vaak vooral uit van hun straatkennis en intuïtie. Op grond daarvan komen zij tot een negatieve beoordeling van beslissingen van rechters en officieren. Voor de feilbaarheid van deze straatkennis en politie-intuïtie lijken politiemensen echter vaak weinig oog te hebben. Slot: wat te doen? Gegeven deze tegenstrijdige overwegingen is niet gemakkelijk te zeggen hoe zou moeten worden omgegaan met de onvrede van politiemensen over het functioneren van het strafrecht. De volgende punten zijn hierbij mogelijk van belang. Ten eerste kan de politie zelf meer doen om de door hen gewenste strafrechtelijke reacties mogelijk te maken. Te denken valt hierbij aan het verbeteren van de kwaliteit van de processen-verbaal die naar het OM worden gestuurd. Versterking van kennis en kwaliteit is belangrijk, maar professionalisering zou zich daartoe niet moeten beperken. Het gaat ook om het bevorderen van inzicht in de dilemma s in de strafrechtspleging en in de verschillen in perspectief daarop tussen politie en magistratuur. Politiemensen zouden een scherper beeld moeten hebben van de functies van het strafrecht en van wat zij van strafrechtelijke oplossingen wel en niet mogen verwachten. Voor leidinggevenden binnen de politie zou de onvrede op de werkvloer een belangrijk thema moeten zijn. Nu wordt het vaak aan individuele politiemensen overgelaten om hierop een antwoord te vinden, waardoor er te weinig mee gebeurt, cynisme de overhand kan krijgen en de kwaliteit van het politiewerk en het functioneren van de strafrechtsketen worden bedreigd. Het voorgaande maakt ook duidelijk dat er verbeteringen nodig zijn in de relatie tussen politie en rechterlijke macht. In vele opzichten is de afstand te groot. Het OM moet beter terugkoppelen wat er met een zaak gebeurd is, vooral bij kleine zaken. Omdat de afstand tussen politie en magistratuur deels cultureel van aard is, zou er veel mee gewonnen zijn als de wederzijdse beeldvorming zou kunnen worden doorbroken. Dat zou onder meer kunnen gebeuren door het besef onder officieren van justitie en rechters te vergroten van de perspectieven en straatkennis van waaruit politiemensen hun werk doen en van de vooren nadelen daarvan. «Noten 1) Uitvoerig verslag van dit onderzoek is gedaan in: J. Kort, M. Fedorova & J. Terpstra, Politiemensen over het strafrecht, Apeldoorn: Politie & Wetenschap, ) Zie bijvoorbeeld de Justitie Issue Monitor (2003) en het Nationaal Kiezersonderzoek 2010.