CONCEPT. Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

Transcriptie

1 CONCEPT Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

2 Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo Eindrapport project 3884 versie definitief datum 28 mei 2014

3 Inhoudsopgave 1. Managementsamenvatting 4 2. Inleiding Aanleiding Opdrachtformulering en vraagstelling Werkwijze Indeling rapport 6 3. Proces(sen) in beeld Planning- en controlcyclus (beleids- en beheercyclus) Visie-, kader- en beleidsnota s Formulering van kaders 8 4. Instrumenten in beeld De jaren 2008 en 2009: kaderstelling hoog op de agenda Vanaf 2010: meer duidelijkheid over kaderstelling Nieuwe ontwikkelingen leidt tot hernieuwde aandacht Rollen en verantwoordelijkheden in beeld Raad en het College Raad en de griffie Raad en de ambtelijke organisatie Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 15 Bijlage A Geïnterviewde personen 18 Bijlage B Bestudeerde documentatie 18 Bijlage C Afbakening, werkwijze en beoordelingskader 19 Onderzoeksafbakening 19 Werkwijze 19 Beoordelingskader 20 pagina 3 28 mei 2014 PBLQ Zenc Rekenkameronderzoek Ermelo Kaderstelling

4 1. Managementsamenvatting De Rekenkamercommissie van Ermelo heeft onderzoek verricht naar de wijze waarop de gemeenteraad van Ermelo invulling geeft aan haar kaderstellende rol. Tevens was het doel om op basis van het onderzoek aanbevelingen te doen om de sturende rol van de raad te versterken. De programma s in de Programmabegroting van de gemeente Ermelo zijn te beschouwen als de politieke en financiële kaders van de raad aan het College. Het inhoudelijke debat over doelen en prestaties in Ermelo vindt plaats bij de behandeling van de Kadernota. Bij belangrijk geachte onderwerpen wordt ook buiten de planningen controlcyclus om door de raad om verantwoordingsinformatie gevraagd. Nadere uitwerking van de doelstellingen in de Programmabegroting vindt plaats in visie-, kader- of beleidsnota s. In 2008 en 2009 en bij de start van de raadsperiode in 2010 heeft het onderwerp kaderstelling en de daarvoor beschikbare instrumenten nadrukkelijk op de agenda van de raad van Ermelo gestaan. Vanaf 2010 is er vanuit de raad minder nadrukkelijk aandacht voor kaderstelling. In het licht van intergemeentelijke samenwerking en onderwerpen die vragen om een bovenlokale aanpak is de aandacht voor kaderstelling vanaf 2013 weer toegenomen. Wat het proces van kaderstelling betreft blijkt dat het College het voorbereidende orgaan is. Het College neemt het initiatief, de ambtelijke organisatie vult de voorbereidingen in, de raad volgt kritisch en denkt mee. Deze aanpak heeft de voorkeur van het College van B&W en lijkt geaccepteerd te worden door de raad. Daarmee kan de rol van de raad van Ermelo in het proces van kaderstelling als volgend en bijsturend worden getypeerd. De raad neemt niet zelf het initiatief maar reageert op voorstellen van het College. Het gegeven dat de mogelijkheden van de raad wat hun beschikbare tijd en overzicht over alle benodigde informatie betreft beperkt zijn, draagt bij aan deze meer volgende rol. Het College spant zich in deze fase in om met voorstellen te komen die verschillende alternatieven bevatten. Het is dan aan de raad om daar onderling de discussie over aan te gaan. In de praktijk verlangt de raad met enige regelmaat dat het College al aangeeft wat de voorkeursvariant is en wil daarover juist met het College de discussie aan. In de besluitvormende fase heeft de raad voldoende mogelijkheden tot bijsturing en maakt daar regelmatig gebruik van. Tegelijkertijd moet de raad er voor waken om niet al in deze fase te veel aandacht te willen besteden aan uitvoeringskwesties en details. Voor de raad is het niet altijd mogelijk om op een goede manier te sturen op de realisatie van de doelstellingen, omdat deze doelstellingen niet altijd scherp (SMART) genoeg geformuleerd zijn. Over de samenwerking tussen College, ambtelijke organisatie en raad zijn alle betrokkenen tevreden. Uitwerking van de kaders vindt plaats door het College en de ambtelijke organisatie. Via de planning- en controlcyclus worden de raadsleden over het algemeen goed geïnformeerd over de voortgang van het beleid. Naar mening van direct betrokkenen wordt de raad van Ermelo goed ondersteund en geïnformeerd door de ambtelijke organisatie en door de griffie. De introductie van het dualisme had onder meer tot doel om de sturende rol van de raad te versterken. Door als Ermelose raad in de huidige raadsperiode het initiatief voor nieuw beleid grotendeels bij het College te laten, wordt deze doelstelling van het dualisme niet gerealiseerd. De rekenkamercommissie beveelt de raad van Ermelo aan om (weer) nadrukkelijker haar initiërende rol pakken. pagina 4 28 mei 2014 PBLQ Zenc Rekenkameronderzoek Ermelo Kaderstelling

5 2. Inleiding 2.1 Aanleiding De Rekenkamercommissie van Ermelo heeft een onderzoek laten uitvoeren naar de wijze waarop de gemeenteraad van Ermelo invulling geeft aan haar kaderstellende rol. Na een aantal jaren ervaring met het duale bestel wil de Rekenkamercommissie weten of de raad haar sturende rol voldoende invult en wat kan worden gedaan om de sturende rol verder te versterken. Immers, het dualisme is 14 jaar terug onder meer in het lokale bestuur geïntroduceerd om de sturende rol van de raad, naast de controlerende en volksvertegenwoordigende rol, te versterken. Daartoe is de raad onder meer met een aantal nieuwe instrumenten toegerust, zoals bijvoorbeeld de ondersteuning door de griffie en de versterking van het informatierecht van de raad. Het onderzoek is van november 2013 tot en met januari 2014 uitgevoerd door adviesbureau PBLQ Zenc. In maart 2014 heeft in het kader van het onderzoek een gesprek plaatsgevonden met het voltallige College van B&W. 1 Dit rapport beschrijft de resultaten van het onderzoek. 2.2 Opdrachtformulering en vraagstelling De centrale vraag in het onderzoek naar kaderstelling in Ermelo luidt: Op welke wijze geeft de gemeenteraad van Ermelo invulling aan haar kaderstellende rol (tegen de achtergrond van het dualisme)? En welke aanbevelingen zijn daaruit af te leiden voor komende raadsperioden? Ter beantwoording van deze onderzoeksvraag zijn onderstaande deelvragen opgesteld. Totstandkoming van kaders 1. Hoe verloopt het proces van totstandkoming van kaders? 2. In hoeverre formuleert de raad zijn beleidskaders voldoende SMART? (Gebruik van) instrumenten voor kaderstelling 3. Op welke wijze maakt de raad gebruik van de beschikbare instrumenten en mogelijkheden op het gebied van kaderstelling, te onderscheiden naar: a. actieve instrumenten (bijvoorbeeld in de vorm van initiatiefvoorstellen), b. passieve instrumenten (bijvoorbeeld in de vorm van de reguliere planning- en controlcyclus)? 4. Hoe heeft deze kaderstellende rol zich in Ermelo sinds de invoering van het dualisme in 2002 ontwikkeld, met een nadruk op de onderzoeksperiode ? 1 Bij aanvang van het onderzoek was er de ambitie om vóór de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 een afgeronde rapportage beschikbaar te hebben. In de beperkte tijd die dan beschikbaar was, is toentertijd besloten af te zien van een interview met Collegeleden. Bij de afronding van de rapportage bleek het toch een gemis als één van de spelers in het proces van kaderstelling niet direct was gehoord. Vandaar dat in maart nog een aanvullend gesprek heeft plaatsgevonden. pagina 5 28 mei 2014 PBLQ Zenc Rekenkameronderzoek Ermelo Kaderstelling

6 Rollen en verantwoordelijkheden 5. In hoeverre bestaat er tussen raad en College voldoende duidelijkheid (en overeenstemming) over de onderlinge rol en taakverdeling met betrekking tot kaderstelling? 6. In hoeverre zijn de juiste randvoorwaarden aanwezig om als raad aan de kaderstellende rol uitvoering te geven, met in het bijzonder aandacht voor: a. ondersteuning door de griffie, b. ondersteuning (in het bijzonder de informatievoorziening) door de ambtelijke organisatie, c. eigen capaciteit van de raad? Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van een beperkt beoordelingskader. Dit kader is weergegeven in bijlage C. 2.3 Werkwijze Voor het uitvoeren van dit onderzoek hebben wij een aanpak gehanteerd die bestaat uit drie stappen: 1. Documentstudie 2. Interviews 3. Analyse en rapportage Voor een nadere toelichting op de aanpak verwijzen wij u naar bijlage C. Daar schetsen we ook de afbakening van het onderzoek. 2.4 Indeling rapport In hoofdstuk 2 brengen wij eerst op hoofdlijnen het proces van planning en control en kaderstelling in Ermelo in beeld. Immers, dit proces vormt de ruggengraat voor de sturende rol van de raad. Hoofdstuk 3 beschrijft de wijze waarop de raad van Ermelo instrumenten voor kaderstelling gebruikt. Hoofdstuk 4 geeft de rollen en verantwoordelijkheden in het proces van kaderstelling weer. Tot slot zijn in hoofdstuk 5 de conclusies en verbetermogelijkheden weergegeven. pagina 6 28 mei 2014 PBLQ Zenc Rekenkameronderzoek Ermelo Kaderstelling

7 3. Proces(sen) in beeld In dit hoofdstuk geven wij op hoofdlijnen een weergave van het kaderstellingsproces in Ermelo. 3.1 Planning- en controlcyclus (beleids- en beheercyclus) Een van de belangrijkste processen in het licht van kaderstelling is de reguliere, jaarlijks terugkerende planning- en controlcyclus. De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een begroting, een meerjarenraming, een jaarrekening en een jaarverslag maken. De vereisten aan deze documenten zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De planning- en controlcyclus in de gemeente Ermelo volgt deze verplichtingen. De cyclus ziet er in Ermelo op hoofdlijnen als volgt uit: - Mei (jaar X): Vaststelling van de Jaarrekening van jaar X-1, waarmee de raad kan controleren in hoeverre het College de doelstellingen heeft weten te bereiken. - Juni (jaar X): Vaststelling van de Kadernota. De Kadernota heeft een aantal functies: o bijstelling van de lopende begroting, o vastleggen van de financieel-technische uitgangspunten voor de begroting van jaar X+1, o vooruitkijken en richting geven aan de invulling van de inhoudelijke uitgangspunten en prioriteiten voor de begroting van jaar X+1. - Oktober (jaar X): Vaststelling van de Programmabegroting van jaar X+1. Dit vormt als het ware de vastlegging van hetgeen tijdens de behandeling van de kadernota is besproken. - November (jaar X): Vaststelling van de Najaarsnota. Deze nota geeft inzicht in de voortgang van de lopende begroting. In het BBV uit 2004 is bepaald dat gemeenten in de begroting en jaarrekening met programma's moeten werken. In 2010 heeft de auditcommissie van de gemeente Ermelo een voorstel gedaan voor een nieuwe programmastructuur voor de raadsperiode In de Programmabegroting is deze nieuwe, meer compacte programma-indeling voor het eerst gehanteerd. Ermelo kent daarnaast een eigen format voor de programma's. Deze wordt zowel in de Programmabegroting als in de overige planning- en controldocumenten gebruikt. Het bestaat uit algemene informatie, doelstellingen en te leveren prestaties, effect- en prestatie-indicatoren en tot slot een kosten-/batenoverzicht. De programma s in de Programmabegroting zijn te beschouwen als de politieke en financiële kaders van de raad aan het College. Met de in de programma's beschreven beoogde effecten en doelen geeft de raad antwoord op de wat-vraag: "Wat wil de raad bereiken?". Het College is vervolgens gericht op het beschrijven van de hoe-vraag: Wat gaan we doen om de doelstellingen te realiseren?. In nauwe samenwerking met de raad worden de prestaties beschreven die nodig zijn voor het realiseren van de gewenste doelen. Tot slot is het aan de raad om de financiële kaders te geven, want: "Wat heeft de raad financieel over voor het realiseren van de doelstellingen?. Overigens vindt het inhoudelijke debat over doelen en prestaties in Ermelo niet zozeer plaats bij de behandeling van de Programmabegroting. In Ermelo gebeurt dit al bij de behandeling van de Kadernota. Tevens wordt in de ambtelijke organisatie gesignaleerd dat de raad bij belangrijk geachte onderwerpen, ook buiten de planning- en controlcyclus om verantwoordingsinformatie opvraagt. Door de respondenten vanuit de pagina 7 28 mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

8 ambtelijke organisatie wordt erkend dat dit de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad ten goede komt. Toch stellen zij zich de vraag of dit een gewenste ontwikkeling is, omdat dit naast de reguliere informatievoorziening binnen de planning- en controlcyclus vraagt om ad hoc informatieverschaffing. Zo kunnen eenvoudig overlap in de informatievoorziening en daarmee inefficiëntie ontstaan. Naar mening van de betrokken ambtenaren zou het beter zijn als de informatievoorziening en verantwoording binnen de bestaande planning- en controlcyclus wordt versterkt. Dat neemt niet weg dat er blijkbaar bij raadsleden behoefte bestaat om buiten de reguliere planning- en controlcyclus om extra informatie te verkrijgen. 3.2 Visie-, kader- en beleidsnota s Nadere uitwerking van de doelstellingen in de Programmabegroting vindt plaats in visie-, kader- of beleidsnota s. Zo heeft de raad van Ermelo sinds 2009 onder meer een Klimaatvisie, een Sportvisie, een Woonvisie, een Kadernota Welstand, een Nota Grondbeleid, een Beleidsnota Gezondheid Dichterbij, een Kadernota Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en een Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan (GVVP) vastgesteld. In deze nota s worden de doelstellingen en prestaties op specifieke beleidsthema s nader uitgewerkt. Over het algemeen ligt in Ermelo het initiatief voor dergelijke nota s bij het College. De raad wordt uiteraard wel op verschillende manieren bij de totstandkoming van de nota s betrokken. Dit betreft: - besluitvorming over tussenproducten van de betreffende nota: zo heeft de raad van Ermelo bij de totstandkoming van de Kadernota Wmo nadrukkelijk een rol gekregen bij de tussentijdse strategiebepaling en besluitvorming over de te volgen koers, - mogelijkheden voor raadsleden om informeel mee te denken over de invulling van het beleid: zo heeft de raad van Ermelo in de vorm van Benen-Op-Tafel-sessies (BOT-sessies) op een informele manier intensief mee kunnen praten over de uitgangspunten voor de Kadernota Welstand. 3.3 Formulering van kaders Zoals hierboven beschreven hanteert de gemeente Ermelo voor elk raadsprogramma een opbouw die begint met een algemene programmadoelstelling (de visie). Vervolgens zijn de hoofddoelstellingen (de beoogde maatschappelijke effecten) beschreven. Deze hoofddoelstellingen gelden in principe voor een gehele raadsperiode. Daarna zijn de bestuurlijke prestaties weergegeven, ook wel de bestuurlijk opdrachten. Deze worden jaarlijks opnieuw geformuleerd bij het opstellen van de nieuwe Programmabegroting. In 2010 heeft de auditcommissie van de gemeente Ermelo een Werkgroep Aanpassing Programmabegroting (WAP) ingericht. Dit in het licht van de taak van de auditcommissie om overleg te voeren over de kwaliteitsverbetering van de planning- en controldocumenten en de raad te adviseren over de ontwikkeling van de Programmabegroting en -rekening 2. In zijn advies aan de auditcommissie heeft de WAP aangedragen een kwalitatieve verbeterslag te maken in de formulering van de doelstellingen en te leveren prestaties in de Programmabegroting, namelijk: van ambtelijke uitvoeringsacties naar bestuurlijke doelstellingen en prestaties. Naar mening van de respondenten vanuit de ambtelijke organisatie zijn sinds 2010 inderdaad verbeteringen gerealiseerd in de concreetheid van doelstellingen en prestaties. Toch behoeven de formulering van beoogde doelstellingen en te leveren prestaties nog steeds aandacht. Doelstellingen worden nog beperkt in termen van 2 Zie Verordening op de auditcommissie gemeente Ermelo, 1 oktober pagina 8 28 mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

9 beoogde (maatschappelijke) effecten beschreven. Ook zijn doelen niet altijd heel concreet (SMART) geformuleerd. In de praktijk blijkt het voor zowel raads- als Collegeleden niet eenvoudig om relatief algemene kaders specifiek te formuleren. Beleidskaders hebben meestal betrekking hebben op een langere tijdshorizon en een breed onderwerp. Dat maakt het resultaatgericht en evalueerbaar formuleren van doelen soms lastig. Bovendien wordt geconstateerd dat er op politiek niveau ook niet altijd de behoefte om doelen heel SMART te formuleren: op sommige onderwerpen is enige manoeuvreerruimte juist heel gewenst. Door anderen wordt ook geconstateerd dat soms in opeenvolgende voorstellen over beleid de kaders aangepast of aangescherpt worden. Die wijzigingen zijn niet altijd helder voor de raad, waarmee de sturende rol van de raad wordt ingeperkt. In 2012 is de (aanscherping van de) formulering van doelstellingen door het College van Ermelo opnieuw opgepakt. Het College heeft de ambitie om de programmasturing verder te verbeteren en, in samenwerking met de raad, gerichter te sturen op te bereiken doelstellingen. In dat kader is in 2013 door de gemeentelijke organisatie van Ermelo onder meer gewerkt aan het verbeteren van de raadsvoorstellen. Er is een nieuw format voor de raadsvoorstellen ontwikkeld, met nadrukkelijke aandacht voor die elementen op basis waarvan raadsleden een weloverwogen besluit kunnen nemen. De ambitie is om voorstellen korter en krachtiger te beschrijven, met duidelijke alternatieven en argumenten. Met het nieuwe format moeten raadsleden uitgedaagd worden om op hoofdlijnen te sturen. pagina 9 28 mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

10 4. Instrumenten in beeld In hoofdstuk 2 is al één van de meest belangrijke (en wettelijke verplichte) instrumenten voor kaderstelling beschreven: de planning- en controlcyclus met onder meer een Kadernota, Programmabegroting, Najaarsnota en Jaarrekening. De raad heeft daarnaast nog enkele mogelijkheden om kaders te stellen. Deze zijn: - het agenderen van nieuwe onderwerpen, - het indienen van initiatiefvoorstellen, - het indienen van moties: een wens, verzoek of opdracht aan het College, - het indienen van amendementen: een voorstel voor een wijziging van een raadsvoorstel. In dit hoofdstuk beschrijven wij de instrumenten die de raad van Ermelo inzet om kaders te stellen, uitgesplitst naar de tijdsperioden die daarin te onderscheiden zijn. 4.1 De jaren 2008 en 2009: kaderstelling hoog op de agenda In 2008 en 2009 heeft het onderwerp kaderstelling en de daarvoor beschikbare instrumenten nadrukkelijk op de agenda van de raad van Ermelo gestaan. Zo heeft de raad in 2008 naar aanleiding van een bijeenkomst over haar eigen functioneren en werkwijze enkele aandachtspunten op het gebied van kaderstelling benoemd. De raad wilde meer aandacht voor het kaderstellend debat en vroeg om meer directe betrokkenheid bij het begin van een beleidsproces. Op deze wijze wilde de raad ten opzichte van het College een duidelijkere kaderstellende rol en een meer initiërende rol innemen. Naar aanleiding van deze wensen is in 2008 een Werkgroep Kaders ingericht. De werkgroep heeft het voorstel gedaan om als raad zelf twee concrete onderwerpen initiërend op te pakken: het Milieuprogramma en de Structuurvisie (later gewijzigd in de Centrumvisie). De processen van kaderstelling voor deze twee onderwerpen werden als pilot beschouwd. De ambitie van de Werkgroep Kaders was om naar aanleiding van de resultaten van de pilots een leidraad voor kaderstelling te ontwikkelen. Na afloop van de twee trajecten heeft de Werkgroep Kaders de aanbeveling gedaan dat de raad elk jaar een of meerdere onderwerpen benoemt die zich lenen voor een meer actieve en regisserende rol van de raad. Ook bij de start van de huidige raadsperiode ( ) heeft de raad veel aandacht besteed aan het onderwerp kaderstelling. De raad wilde nog meer grip krijgen op het onderwerp kaderstelling en de instrumenten die daarvoor ingezet kunnen worden. Naar aanleiding van deze wens heeft de auditcommissie de Werkgroep Aanpassing Programmabegroting ingericht. Deze werkgroep is aan de slag gegaan met een aantal kwaliteitsverbeteringen op het gebied van de Programmabegroting (zie hoofdstuk 1). 4.2 Vanaf 2010: meer duidelijkheid over kaderstelling Vanaf 2010 is er vanuit de raad minder nadrukkelijk aandacht besteed aan kaderstelling. Uiteraard vindt kaderstelling (nog steeds) plaats. Daarbij maken de raadsfracties gebruik van de verschillende beschikbare instrumenten. De situatie waarin het College het voorbereidende orgaan is en het initiatief neemt en waarin de raad kritisch volgt en meedenkt, heeft de voorkeur van het College van B&W en lijkt geaccepteerd te worden pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

11 door de raad. Dit impliceert dat er geen vervolg is gegeven aan de aanbeveling van de Werkgroep Kaders om elk jaar bij de Programmabegroting een aantal onderwerpen aan te wijzen die zich lenen voor een proces waarbij de raad initieert en regisseert. Waar de raad in het begin van de huidige raadsperiode stelde zelf het initiatief te willen nemen, blijkt de raad inmiddels meer volgend aan de planning en de initiatieven van het College. Immers, het initiatief voor nieuw beleid of nieuwe plannen ligt op dit moment bij het College en het Collegeprogramma. De inbreng vanuit de raad bestaat vervolgens uit het stellen van kritische vragen of het indienen van moties en amendementen bij de initiatieven van het College. Daarbij kan worden aangetekend dat het College aan de raad wel de ruimte geeft om in beleidsvormende trajecten intensief mee te denken. Het initiatief voor nieuw beleid of een nieuw plan ligt dan weliswaar niet nadrukkelijk bij de raad zelf, maar raad en College komen in samenwerking tot dat nieuwe beleid. Het een en ander laat zich teruglezen in het aantal formele initiatiefvoorstellen van de raad in de huidige raadsperiode: dat zijn er namelijk 0. In het raadsinformatiesysteem van de gemeente Ermelo worden ook de moties en amendementen geregistreerd die vanaf november/ december 2010 zijn ingediend. De onderstaande tabel laat het aantal (aanvaarde) moties en amendementen zien: Jaar Aantal ingediende moties % aanvaard Aantal ingediende amendementen (2 aanvaard) 29% 20 (5 aanvaard) 25% (5 aanvaard) 55% 20 (11 aanvaard) 55% 2013 (tot 1 december) 11 (4 aanvaard) 36% 11 (5 aanvaard) 45% % aanvaard De tabel laat zien dat (fracties in) de raad geregeld het initiatief tot aanpassing en wijziging neemt, en deze geregeld ook geaccepteerd krijgt. Naast moties, amendementen en initiatiefvoorstellen zou de raad nog een kaderstellend instrument in kunnen zetten: een raadsagenda. Daarmee kan de raad sturen op de momenten waarop de raad over specifieke onderwerpen wil spreken of besluiten. De gemeenteraad van Ermelo maakt hier op dit moment echter geen gebruik van. Wel ontvangt de agendacommissie van de raad regelmatig een werkplanning van het College, die inzicht geeft in wat de raad wanneer aan besluitvorming kan verwachten. 4.3 Nieuwe ontwikkelingen leidt tot hernieuwde aandacht Een aantal ontwikkelingen en nieuwe uitdagingen hebben het onderwerp kaderstelling met name in 2013 weer meer onder de aandacht van de raad gebracht. Zo is kaderstelling in het licht van intergemeentelijke samenwerking en onderwerpen die vragen om een bovenlokale aanpak, weer een belangrijker thema geworden. Naar aanleiding van enkele vragen vanuit de raad hebben de ambtelijke organisatie en de griffie in het najaar van 2013 aan de raad een presentatie gegeven over de spelregels die van belang zijn bij het in positie brengen van de raad op bovenlokale thema s. De Raadscommissie Bestuur en Middelen heeft de ambitie er op toe te zien dat deze spelregels in Ermelo op een goede manier worden toegepast. Tot slot zullen naar verwachting ook de raadsverkiezingen en de installatie van een nieuwe raad leiden tot hernieuwde aandacht voor het onderwerp kaderstelling. Rollen, taken en verantwoordelijkheden op het gebied van kaderstelling zullen weer opnieuw besproken moeten worden, definities zullen weer moeten opnieuw geduid moeten worden. pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

12 5. Rollen en verantwoordelijkheden in beeld In de voorgaande hoofdstukken is al op verschillende plekken aangestipt hoe de raad en het College van Ermelo zich op het gebied van kaderstelling tot elkaar verhouden. In dit hoofdstuk gaan we daar verder op in. Ook de rollen, taken en verantwoordelijkheden tussen de raad en de griffie en de raad en de ambtelijke organisatie komen aan bod. 5.1 Raad en het College Volgens de respondenten uit de ambtelijke organisatie, de griffie en het College van B&W van Ermelo is de politieke cultuur van Ermelo in de periode als prettig en constructief te typeren. Dit in afwijking met het einde van de vorige raadsperiode ( ). In de vorige raadsperiode was er nog regelmatig sprake van een gevoel van wantrouwen tussen het College en de raad. De opvattingen van de raad over haar rollen en bevoegdheden verschilden sterk van die van het College. Juist in die periode vroeg de raad ook veel aandacht voor het onderwerp kaderstelling. De raad had de wens om meer in de lead te komen ten opzichte van het College. De raad wilde ten opzichte van het College een meer initiërende rol krijgen. In de raadsperiode is er meer vertrouwen tussen raad en College gekomen. Er is geïnvesteerd in gesprekken over rollen en taken, verwachtingen over de wijze van samenwerking et cetera. Volgens de ambtelijke organisatie en de griffie communiceren de raad en het College inmiddels beter met elkaar en is er meer helderheid over de onderlinge rol- en taakverdeling. Ook probeert het College meer ruimte te geven aan de raad. Zo heeft het College getracht een Collegeprogramma op hoofdlijnen op te stellen, waarmee er voor de raad meer ruimte is voor moties, amendementen, initiatiefvoorstellen et cetera. Zoals in hoofdstuk 2 beschreven neemt het College in de meeste gevallen het initiatief voor een plan of nota. Het College betrekt de raad in een vroegtijdig stadium bij de verdere uitwerking van het initiatief. Hoewel de raad dus ruimte krijgt van het College, past de typering dat de raad de initiatieven en plannen van het College volgt. Daarnaast wordt gesignaleerd dat de raad zich niet altijd beperkt tot uitspraken over kaders en hoofdlijnen, maar zich in het voorbereidende stadium al bezighoudt met details. Als het gaat om kaderstelling zou de raad zich vooral moeten concentreren op de wat-vraag, maar raadsleden komen in het stadium van kaderstelling toch ook geregeld te spreken over de hoe-vraag. Volgens de respondenten uit de ambtelijke organisatie en de griffie van Ermelo nemen de bestaande goede verhoudingen tussen het College en de raad niet weg dat er in de praktijk wel eens onduidelijkheid of verschillen van inzicht over rollen en verantwoordelijkheden bestaan. Het is regelmatig zoeken naar de balans en de verhouding tussen enerzijds uitvoeren en anderzijds sturen en controleren. De raad wordt soms verweten te veel op de stoel van het College te willen zitten, kortom: te veel op details, op uitvoeringsvraagstukken en op projecten te sturen en te controleren. Het College zou graag zien dat de raad nog meer op hoofdlijnen stuurt. In de praktijk maakt het College dat echter niet altijd mogelijk. Het komt voor dat het College juist heel gedetailleerde uitvoeringsvraagstukken ter besluitvorming bij de raad legt, bijvoorbeeld omdat het onderwerp complex is of gevoelig ligt. Dat kan de raad er dan toch toe verleiden om op details te sturen en te controleren. Ook worden raadsleden door inwoners en ondernemers vaak op details pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

13 aangesproken. Ook dat kan raadsleden ertoe verleiden om juist op het niveau van de uitvoering te sturen en te controleren. Bovendien kan het voorkomen dat tijdens de uitvoering van beleid ontevredenheid ontstaat in de lokale gemeenschap. Dat kan sommige raadsleden er toe brengen om eerder vastgestelde kaders alsnog ter discussie te stellen. 5.2 Raad en de griffie Volgens de respondenten uit de ambtelijke organisatie, de griffie en het College van B&W van Ermelo bestond er met name in 2009 geen optimale samenwerking tussen raad, griffie en College. Inmiddels werken de griffie en de raadsleden wel goed met elkaar samen. De communicatie verloopt prettig en de raadsleden nemen de ruimte om advies en feedback te vragen aan de griffie. De griffie van Ermelo denkt op verzoek van de raad inhoudelijk actief met de raad mee. Een voorbeeld is de rol die de griffie op dit moment heeft in het verbeteren van de kwaliteit van raadsvoorstellen. De eindverantwoordelijkheid voor de voorstellen ligt bij de gemeentesecretaris, maar de griffie is op verzoek van de raad heel nadrukkelijk betrokken bij het verbetertraject. Ook bij een ander onderwerp kan worden geconstateerd dat de griffie een actieve bijdrage levert aan het versterken van de rol van de raad, namelijk door het versterken van de rol van de auditcommissie. De auditcommissie en de accountant hebben de taak om de raad te helpen bij het beoordelen van de jaarrekening. De griffie heeft het initiatief genomen om de effectiviteit van dit adviesorgaan aan de raad te versterken. Ook in het proces van kaderstelling heeft de griffie een belangrijke rol. Zo heeft de griffie in 2008 uitgebreid meegedacht met en ondersteund bij de twee initiatiefvoorstellen die door de Werkgroep Kaders als pilots zijn opgestart. En zo heeft de griffie nog heel recent meegedacht en ondersteund bij het (informele) proces om te komen tot een Kadernota Welstand. 5.3 Raad en de ambtelijke organisatie Volgens de respondenten van het voorliggende onderzoek biedt de ambtelijke organisatie waar nodig en gewenst goede ondersteuning aan de raad. In 2013 is een traject opgestart om die ondersteuning nog verder te verbeteren. Zo is onder meer het format van raads- en Collegevoorstellen aangepast. De ambtelijke organisatie heeft geleerd om meer te schrijven vanuit het besef dat de raad moet sturen, en dat de raad dat in korte tijd moet doen. Dat betekent: korte voorstellen met duidelijke alternatieven en argumenten. Ook is er binnen de ambtelijke organisatie veel aandacht besteed aan bestuurlijke sensitiviteit. Volgens de respondenten van het onderzoek is de raad vooralsnog tevreden over de ingezette veranderingen. De raad vindt de voorstellen van betere kwaliteit en de informatie toegankelijker. pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

14 6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies In dit hoofdstuk worden de bevindingen beoordeeld en de deelvragen beantwoord. 1. Hoe verloopt het proces van totstandkoming van kaders? Kaderstelling vormt in de praktijk van Ermelo een regulier onderdeel van de jaarlijkse planning- en controlcyclus. Het College heeft (met haar Collegeprogramma) de initiërende rol in de totstandkoming van nieuwe beleidskaders. Het College geeft in de initiërende fase wel de ruimte aan de raad om input te geven voor de te stellen kaders. Na de initiërende fase vindt de nadere uitwerking plaats door het College en de ambtelijke organisatie. De beschikbare cijfers over het aantal (aanvaarde) moties en amendementen laten zien dat er in de besluitvormende fase voor de raad wederom de ruimte is om bij te stellen en bij te sturen. Deze gang van zaken is al met al te typeren dat de raad van Ermelo in het proces van kaderstelling een volgende en bijsturende rol heeft. 2. In hoeverre formuleert de raad zijn beleidskaders voldoende SMART? De Werkgroep Aanpassing Programmabegroting heeft in 2010 een goede impuls gegeven aan het streven om beleidsdoelstellingen zo SMART als mogelijk te formuleren. Ook de ambtelijke organisatie heeft hier in het kader van de planning- en controlcyclus de nodige aandacht voor. Desalniettemin worden de beleidskaders nog niet altijd voldoende SMART geformuleerd. Daardoor is het voor de raad niet altijd goed mogelijk om op een goede manier te sturen op de realisatie van de doelstellingen. 3. Op welke wijze maakt de raad gebruik van de beschikbare instrumenten en mogelijkheden op het gebied van kaderstelling? Het inhoudelijke debat over doelen en prestaties vindt in Ermelo bij de behandeling van de Kadernota plaats. Wat dat betreft beantwoordt het instrument van de Kadernota aan zijn doel. De raad van Ermelo speelt in de initiërende fase op verzoek van het College een rol bij het formuleren van beleidskaders. De raad wordt door het College (formeel of informeel) betrokken bij het uitdenken van de kaders. De uitwerking vindt vervolgens plaats door het College en ambtelijke organisatie. De raad neemt zelf slechts beperkt het initiatief in de totstandkoming van nieuwe kaders. Dit kan onder andere worden geïllustreerd met het aantal van nul initiatiefvoorstellen van de raad in de huidige raadsperiode. De raad heeft in de besluitvormende fase voldoende mogelijkheden tot bijsturing en maakt daar regelmatig gebruik van. Dit kan weer worden geïllustreerd met het aantal (aanvaarde) moties en amendementen in Ermelo. Momenteel besteedt de griffie ook aandacht aan het versterken van de adviserende rol van de auditcommissie ten behoeve van de raad. 4. Hoe heeft de kaderstellende rol zich in Ermelo sinds de invoering van het dualisme in 2002 ontwikkeld, met een nadruk op de onderzoeksperiode ? Tot 2010 stonden de raadsfracties in Ermelo politiek gezien relatief ver van elkaar af. Ook de verhouding met het College was niet altijd goed. Tot 2010 positioneerde de raad zich heel nadrukkelijk als een pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

15 dualistische raad, die ten opzichte van het College een duidelijke initiërende en leidende rol wilde hebben. In de huidige raadsperiode is dat in vele opzichten veranderd. Het College en de raad trekken nu veel meer samen op, werken in gezamenlijkheid aan nieuwe kaders en nieuw beleid. Over deze samenwerking tussen College, ambtelijke organisatie en raad zijn vrijwel alle betrokkenen tevreden. Tegelijkertijd is deze situatie te beoordelen als een situatie waarin de raad zelf geen nadrukkelijke initiërende, kaderstellende rol inneemt. De raad laat zich sterk leiden door de ambities van het College en de doelstellingen in het Collegeprogramma, en neemt zelf nauwelijks initiatieven voor nieuw of aangepast beleid. 5. In hoeverre bestaat er tussen raad en College voldoende duidelijkheid (en overeenstemming) over de onderlinge rol en taakverdeling met betrekking tot kaderstelling? Op dit moment is de samenwerking tussen raad en College in Ermelo als relatief constructief te beschouwen. Het College heeft in de meeste gevallen een initiërende rol, en de raad wordt (formeel of informeel) betrokken bij de eerste gedachtevorming over de kaders. Verdere uitwerking van de kaders vindt plaats door het College en de ambtelijke organisatie. In de fase van de besluitvorming kunnen raadsleden met amendementen en moties bijsturen. Ook worden de raadsleden via de planning- en controlcyclus over het algemeen goed geïnformeerd over de voortgang van het beleid. De betrokkenen zijn het vrijwel allemaal eens over deze rol- en taakverdeling. 6. In hoeverre zijn de juiste randvoorwaarden aanwezig om aan de kaderstellende rol uitvoering te geven? Op dit moment wordt de raad van Ermelo goed ondersteund en geïnformeerd door de ambtelijke organisatie. Ook de griffie is in staat de raad goed te ondersteunen. Als het gaat om het aanscherpen van de planning- en controlcyclus zijn er deze raadsperiode goede stappen gezet. Er kan echter nog steeds winst worden geboekt: zo is er nog een te beperkte focus op de maatschappelijke effecten van beleid, worden kaders soms (voor de raad relatief) onzichtbaar aangepast in het proces van getrapte besluitvorming en worden kaders nog niet altijd voldoende SMART geformuleerd. Daardoor is sturing op de realisatie van de doelstellingen niet altijd goed mogelijk. In bovenstaande is enkele malen geconstateerd dat de raadsperiode door de verschillende betrokkenen anders is ervaren dan de raadsperiode die in 2010 begon en die bij de verkiezingen van maart 2014 zal aflopen. Als het gaat over de raadsperiode wordt gesproken over het met de rug naar elkaar toe staan en afstand houden. Voor de raadsperiode vanaf 2010 worden juist termen gebruikt als constructief en samenwerken. Tegelijkertijd is geconstateerd dat de raad in de periode nog heel sterk de ambitie had om in de lead te komen als het gaat om het formuleren van nieuw beleid. De Werkgroep Kaders uit die periode vormt een illustratie van die ambitie. Hoewel er ook in de raadsperiode initiatieven zijn genomen om de kaderstellende rol van de raad te verbeteren, betreffen die initiatieven veelal de invulling van de kaderstelling. Denk daarbij aan het meer concreet formuleren van doelstellingen of het versterken van de rol van de auditcommissie. De constatering in het onderzoek is daarom dat de raad in deze periode de initiatieven van het College volgt en deze bijstuurt. Van een zelfstandig initiërende rol voor de raad is vrijwel geen sprake. 6.2 Aanbevelingen Hoe raad en College met elkaar om willen gaan en hoe de onderlinge rolverdeling er uit moet zien, is vanzelfsprekend te allen tijde aan raad en College zelf om te bepalen. Wel kan worden geconstateerd dat de introductie van het dualisme onder meer tot doel had om de sturende rol van de raad te versterken. Door als Ermelose raad in de huidige raadsperiode het initiatief voor nieuw beleid grotendeels bij het College te laten, pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

16 wordt deze doelstelling van het dualisme niet gerealiseerd. De rekenkamercommissie beveelt de raad van Ermelo aan om (weer) nadrukkelijker haar initiërende rol pakken. Daarmee wordt in dit rapport niet gepleit voor een terugkeer naar de eerdere verhoudingen in Ermelo, waarbij de diverse spelers naar eigen zeggen met de ruggen naar elkaar toe stonden. Wel pleiten wij voor meer geprononceerde politieke verhoudingen en een versterking van de beleidsinitiërende rol van de raad. De gemeenteraad is dé plek om politiek-normatieve verschillen van inzicht openlijk te bespreken en daar beslissingen over te nemen. Dit dient plaats te vinden in een situatie waar goede afspraken zijn gemaakt over het te volgen proces, waarin de rolverdeling helder is en waarin die rollen door alle betrokkenen worden gerespecteerd. Onder meer zou de raad van Ermelo zich minder moeten laten leiden door de ambities en de agenda van het College. De belangrijkste aanbeveling luidt daarom: Raad, neem uw positie in! Pak veel nadrukkelijker uw sturende en kaderstellende rol. Neem (ook) zelf het initiatief en bepaal duidelijk uw standpunten en uw (maatschappelijke) doelstellingen, want: waar wilt u staan in jaar X? De raad kan op verschillende momenten nadrukkelijker haar initiërende rol pakken. In de tabel op de volgende pagina benoemen wij de belangrijkste momenten, inclusief de bijbehorende vragen en aandachtspunten. Let op dat ongeacht de verschillende momenten er een aantal basisvoorwaarden gelden voor de kaderstelling, zoals ook al geconstateerd in de conclusies: - Kaders moeten gaan over de hoofdlijnen: het wat moet centraal staan, niet het hoe. De raad moet zich beperken in het beschrijven van de gewenste maatschappelijke effecten van beleid; het College dient de meer gedetailleerde uitwerking van het hoe op te pakken. - Kaders van de raad moeten voldoende SMART geformuleerd zijn, om als raad goed te kunnen sturen op de daadwerkelijke realisatie van de doelstellingen. - Indien kaders voortbouwen op of aanpassingen zijn van eerder beleid, dient dit expliciet te worden gemaakt. Bovenop de momenten zoals in de tabel benoemd zou, de raad ook al direct bij de start van haar zittingsperiode nadrukkelijke aandacht aan het onderwerp kaderstelling kunnen geven. De raad kan bijvoorbeeld in haar raadsprogramma of in het coalitieakkoord een aantal uitgangspunten benoemen voor de wijze waarop zij in de komende periode haar kaderstellende rol wil invullen, op welke momenten en onder welke randvoorwaarden. pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

17 Fase van besluitvorming (stap) Initiatiefvoorstel opstellen (formuleren van kaders buiten reguliere planning- en controlcyclus om) Inbrengen en formuleren van kaders in de Kadernota Keuzes voor de raad Randvoorwaarden voor succes! Benodigde ondersteuning? Hoe moet bij het opstellen van het voorstel de ondersteuning aan de raad er uitzien? Vanuit: ambtelijke organisatie, griffie, extern? Wie krijgt welke rol in het proces van totstandkoming van het voorstel? raad, College, ambtelijke organisatie? Hoe meetbaar kan of moet een kader zijn? Algemeen en visionair of specifiek en concreet? Breed draagvlak in de raad voor het onderwerp. Goede startnotitie met transparante omschrijving van het (te volgen) proces van kaderstelling. Maatschappelijke relevantie van het onderwerp. Duidelijkheid over rollen en taken. Indien relevant, expliciet maken wanneer gestelde kaders een relatie hebben met eerder geformuleerd beleid Controleerbaarheid van kaders en doelstellingen: SMART-formulering. Achtergrondinformatie verzamelen: wat is er al bekend, welke eventuele eerdere keuzes zijn er al gemaakt? Mogelijkheden en keuzes voor raad inzichtelijk maken. Ondersteuning en bewaking door: griffie (bewaking betreft onder meer het leggen van relaties met eerder beleid) Nader uitwerken van kaders. Incorporeren en afstemmen van kaders met Collegevoorstellen. Vastleggen van kaders in de Programmabegroting Bijstellen van kaders in de Najaarsnota Monitoren en beoordelen van kaders in het Jaarverslag en de Jaarrekening Op welke momenten wil de raad geïnformeerd worden over realisatie van doelstellingen? Tijdens de reguliere P&C-cyclus of op andere, tussentijdse rapportagemomenten? Hoeveel ruimte is er om eerdere keuzes en kaders bij te stellen? Staan de kaders wat u betreft vast of zijn zij flexibel? Hoe is de informatie over de realisatie van kaders te beoordelen? Geeft de informatie u voldoende inzicht in de voortgang u of is er meer of andere informatie nodig? Ruimte voor bijstelling van kaders, bijvoorbeeld door amendementen en moties. Betrouwbare en volledige voortgangsinformatie. Indien gewenst: ruimte voor bijstelling van kaders. Betrouwbare en volledige voortgangsinformatie. Indien gewenst: ruimte voor bijstelling van kaders. Ondersteuning door: griffie en ambtelijke organisatie. Uitwerken van kaders. Ondersteuning door: griffie en ambtelijke organisatie. Beoordeling van voortgangsinformatie. Bewaken en registreren van (eventuele) bijstellingen van kaders. Ondersteuning door: auditcommissie en griffie. Beoordeling van voortgangsinformatie. Ondersteuning door: auditcommissie, griffie en accountant. Wat betekent de voortgang voor het vervolg? Wilt u vasthouden aan de bestaande kaders of zijn er nieuwe kaders nodig? pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

18 Bijlage A Geïnterviewde personen # Datum Naam Organisatie Cees Versluis Concerncontroller Gemeente Ermelo Anita van Meerveld Griffier Gemeente Ermelo Aldrik Weststrate Gemeentesecretaris Gemeente Ermelo Commissie Bestuur en Middelen (groepsinterview) Raadsfracties Gemeente Ermelo Voltallig College van B&W Gemeente Ermelo Bijlage B Bestudeerde documentatie # Documentnaam Versie Datum Planning- en controldocumenten Programmabegrotingen: : Voorstellen auditcommissie Kadernota s: Jaarrekeningen: Overige documenten September 2009 Oktober 2010 Oktober 2010 Oktober 2011 Oktober 2012 September 2013 April 2010 Mei 2011 Mei 2012 Mei 2013 April 2010 Maart 2011 Maart 2012 Maart 2013 pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

19 Voorstel Werkgroep Kaders Raadsvoorstel 12 juni 2008 Visie: De raad en zijn griffie Visiedocument 25 februari 2009 Evaluatie werkwijze en vergaderstructuur gemeenteraad Nota Traject ontwikkeling programmabegroting raadsperiode Evaluatie door de Werkgroep Kaders rondom milieubeleid en de ontwikkeling van een centrumvisie Aanbieding resultaten Werkgroep Aanpassing Programmabegroting Reactie op conceptraadsprogramma's en - paragrafen Evaluatie 5 februari 2010 Voorstel auditcommissie 2010 Evaluatie 2010 Brief aan auditcommissie 6 oktober 2010 Brief aan auditcommissie 19 oktober 2010 Bijlage C Afbakening, werkwijze en beoordelingskader Onderzoeksafbakening Voor het onderzoeken van de kaderstellende rol van de raad is een aantal afbakeningen relevant. Onderzoeksperiode: Dit onderzoek richt zich op de periode 2009 tot en met Focus op beleidsterreinen met lokale autonomie Het onderzoek richt zich op de sturende rol van de raad op beleidsterreinen waar de gemeente lokale autonomie heeft. Buiten beschouwing blijven beleidsterreinen die de gemeente bovenlokaal oppakt, bijvoorbeeld in de vorm van gemeenschappelijke regelingen. Werkwijze Voor het uitvoeren van dit onderzoek is de volgende aanpak gehanteerd: Stap Activiteiten Stap 1: Documentstudie - Bestudering van relevante (P&C-, visie- en kader-)documenten. - Bestudering van relevante ervaringen of onderzoeksresultaten uit andere gemeenten. Stap 2: Interviews - Interviews met betrokkenen uit de ambtelijke organisatie: o gemeentesecretaris o concerncontroller pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo

20 Stap 3: Analyse en opstellen (concept) rapportage o griffier - Groepsinterview met afgevaardigden namens de raadsfracties. - Groepsinterview met College van B&W - Analyse van de bevindingen. - Opstellen (concept)rapportage. - Bestuurlijk wederhoor. Let op: gezien het karakter van het onderzoek heeft geen ambtelijk wederhoor plaatsgevonden. Beoordelingskader Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is het onderstaande beoordelingskader gebruikt: Onderzoeksaspect Totstandkoming van kaders Instrumenten voor kaderstelling Rollen en verantwoordelijkheden Norm De raad stelt concrete, SMART-geformuleerde doelstellingen vast. De raad heeft voldoende instrumenten om te kunnen sturen op de door haar gewenste doelstellingen. De raad maakt ook op een effectieve manier gebruik van deze instrumenten. De raad oefent zowel passief (in de vorm van reguliere planning- en controlcyclus) als actief (in de vorm van initiatiefvoorstellen) invloed uit op de beleidsagenda. De raad en het College zijn duidelijke afspraken overeengekomen over de onderlinge rol en taakverdeling met betrekking tot kaderstelling. De raad krijgt heeft voldoende eigen capaciteit of krijgt voldoende ondersteuning van de griffie en de ambtelijke organisatie om haar kaderstellende rol te kunnen vervullen. pagina mei 2014 PBLQ Zenc - Rekenkameronderzoek Kaderstelling - Gemeente Ermelo