Methode Duisenberg voor Amsterdam

Transcriptie

1 Methode Duisenberg voor Amsterdam Inleiding De toenemende aandacht en zorg van de gemeenteraad over de financiële functie in de afgelopen jaren is aanleiding geweest voor het houden van een gemeentelijk enquête naar de financiële functie van de gemeente Amsterdam over de periode In het rapport van de enquêtecommissie wordt nadrukkelijk gewezen op de wenselijkheid tot verbetering van de financiële functie en op de noodzaak tot het versterken van de rol van de gemeenteraad. De enquête heeft laten zien dat de P&C-producten niet voldoen aan de eisen die college en raad daaraan mogen stellen. Verbetering van de leesbaarheid en inzichtelijkheid van begroting en jaarrekening zijn randvoorwaardelijk voor de raad om de kaderstellende en controlerende functie goed te kunnen uitoefenen. Ook de rekeningencommissie benoemt dit aspect regelmatig, recentelijk in haar verslag over de jaarrekening Tevens heeft de enquêtecommissie stilgestaan bij de beperkte bestuurlijke aandacht en prioriteit voor de financiële functie. Uit de analyse van de enquêtecommissie vloeit de aanbeveling voort om naar het voorbeeld van de methode Duisenberg in de Tweede Kamer eenzelfde soort aanpak in Amsterdam te implementeren. De implementatie van een dergelijke aanpak beoogt enerzijds de structurele aandacht van de raad voor de financiële functie te vergroten en anderzijds een sterke bijdrage te doen vanuit de raad aan de kwaliteit van de begroting en verantwoording voor het door het college uitgevoerde beleid. In februari van dit jaar heeft de gemeenteraad de aanbeveling van de enquêtecommissie overgenomen om de methode Duisenberg van de Tweede Kamer te introduceren. Daarbij heeft de Rekeningencommissie de opdracht gekregen om een voorstel te doen voor de wijze waarop de methode in Amsterdam wordt ingevoerd. Gevolgde werkwijze Om tot een voorstel voor invoering van de methode te komen heeft de Rekeningencommissie ter oriëntatie gesprekken gevoerd met de directeur van de Rekenkamer Amsterdam, de gemeenteaccountant, de ombudsman voor de metropoolregio Amsterdam, met het tweede kamerlid Pieter Duisenberg en met Liesbeth Reekers van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR). De directeur van de Rekenkamer heeft de rekeningencommissie een brief gestuurd over de 1

2 mogelijke inzet van (medewerkers van) de Rekenkamer als ondersteunende analisten. Deze brief treft u aan als bijlage 4. De methode Duisenberg in het kort De methode Duisenberg houdt kortgezegd in dat twee raadsleden (één van de coalitie, één van de oppositie) rapporteren vertrouwelijk over de begroting en de jaarrekening aan de overige leden van de raadscommissie. De commissie neemt deze input mee naar de vergadering met de wethouder. De rapporteurs worden ondersteund op inhoud (analyses) maar geven zelf duiding en oordelen. De ondersteuning bestaat uit aanlevering van een analyse (vaste set aan vragen en antwoorden over de begroting/jaarrekening) en een vaste uitwerking in PowerPoint. Veelal worden aanvullend voor de analyse een beperkt aantal thema s per commissie benoemd om op in te gaan. Rapporteurs bespreken vooraf (vertrouwelijk) hun bevindingen met de commissie voordat de vergadering met de wethouder plaatsvindt. De rapporteurs zijn tenminste een jaar (twee P&Cproducten) actief en worden benoemd door de raadscommissie. De methode beoogt hiermee de inhoudelijke kwaliteit van de controlerende taak van de gemeenteraad te versterken en te verdiepen en zo te komen tot een politiek sterk debat voorbij de technische vragen, waardoor tevens de interesse en betrokkenheid van de raadsleden bij het debat over de P&C producten is en wordt vergroot. Overwegingen De ondersteuning van de rapporteurs bij de rijksbegroting en verantwoording is in handen gelegd van het Bureau Onderzoek en Rijkuitgaven (BOR). Naast deze ondersteuning van de rapporteurs, ondersteunt het BOR de Kamer bij alle vormen van onderzoek en in haar controlerende taak. Denk hierbij aan advisering bij het opzetten en uitvoeren van een parlementair onderzoek of -enquête, ondersteuning bij het opzetten en laten uitvoeren van onderzoek door externen of verificatie van externe beleidsevaluaties en onderzoeken. Tevens adviseert het BOR bij de behandeling van de jaarlijkse begrotingsvoorstellen en jaarverantwoordingen, over budgettaire nota s (miljoenennota, voorjaarsnota, najaarsnota) en bij het opzetten en uitvoeren van grote projecten of onderzoek naar de werkwijze van de Kamer. De ontwikkelingen van de laatste jaren, waarin meer taken naar de gemeente over gaan (bijv. decentralisaties sociaal domein) en complexere samenwerkingsvormen ontstaan (gemeenschappelijke regelingen, Vervoersregio) vragen om verdere professionalisering van het 2

3 werk van gemeenteraadsleden. Beziet men de balans tussen raad en college in het licht van grote onderwerpen dan geven ook daar gemeenteraadsleden aan dat een versterking van de capaciteiten van de raad welkom is. Vanuit de Wet gemeenschappelijke regelingen wordt op dit moment al een grotere controlerende verantwoordelijkheid neergelegd, terwijl ook die (financiële) materie als moeilijk te doorgronden wordt gezien. Er is een groeiende behoefte aan advisering bij het opzetten en uitvoeren van onderzoek, ondersteuning bij het opzetten en laten uitvoeren van onderzoek door derden en verificatie van externe beleidsevaluaties en onderzoeken. De rekeningencommissie is positief over de taken en werkwijze van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR). Naast het adequaat ondersteunen van de rapporteurs en de daarbij benodigde opbouw van kennis en geheugen, biedt de BOR een brede ondersteuning die de kwaliteit van de controlerende taak versterkt en waar, gezien de complexe omgeving van Amsterdam en de geschetste ontwikkelingen, een groeiende vraag bij raadsleden naar is. De rekeningencommissie stelt daarom voor om analoog aan het BOR een gemeentelijke BOOR (Bureau Ondersteuning Onderzoek Raad) op te richten. Dit bureau ondersteunt de rapporteurs bij de voorbereiding van de behandeling van de begroting en de rekening en is daarnaast beschikbaar om commissies te ondersteunen bij complexe voordrachten/onderwerpen. Het gemeentelijke BOOR, moet daarbij zelfstandig en onafhankelijk kunnen werken. Formeel dient het bureau qua organisatie onder de griffier komen te vallen. Het principe geldt dat het gemeentelijke BOOR opdrachten uitvoert als een meerderheid van de leden van een raadscommissie erom vraagt. De vraag wordt via de voorzitter van een raadscommissie naar het aanspreekpunt van BOOR doorgespeeld, die bereidt i.s.m. met de voorzitter een scope voor op basis waarvan het onderzoek wordt uitgevoerd. Het is de bedoeling dat het uit te voeren onderzoek een relatieve korte doorlooptijd heeft. De vraag blijft of de gemeentelijke BOOR organisatie, behalve voor de raadscommissies, ook voor individuele leden zou moeten werken. In principe dient de ondersteuning van de raadsfracties dit werk te doen. De rekeningencommissie is van mening dat het principe van individuele ondersteuning van gemeenteraadsleden door fractiemedewerkers ongewijzigd dient te blijven. Tot slot heeft de rekeningencommissie de doorlooptijd van de ondersteuning bezien. In mei 2016 was er drie weken tussen publicatie van de jaarrekening en de plenaire behandeling in de gemeenteraad (en was er maar twee weken beschikbaar voor de brede commissie). Dit geeft te weinig ruimte voor een adequate analyse door de rapporteurs en de daarmee samenhangende terugkoppeling aan de leden en behandeling in de afzonderlijke raadscommissies (hetgeen 3

4 immers met ingang van jaarrekening 2016 weer is afgesproken). De doorlooptijd van publicatie tot de behandeling van de jaarrekening en de begroting in de raadscommissies dient te worden verlengd naar tenminste vier weken conform de daarvoor benodigde tijd bij de tweede kamer. Deze tijd is nodig voor de uitvoering van gedegen analyses, en de toevoeging van de benodigde duiding door de rapporteurs. Dit heeft vooral consequenties voor de planning van de behandeling van de jaarrekening en daarmee ook voor de behandeling van de voorjaarsnota. Daarbij moet worden gezorgd voor voldoende tijd in de raadscommissies voor zowel de vertrouwelijke terugkoppeling van de rapporteurs als voor een serieuze, uitgebreide behandeling van de jaarrekening (dan wel begroting) in aanwezigheid van de wethouder. Voorstel ondersteuning methode Amsterdam Voor de ondersteuning van de rapporteurs en de raadscommissies wordt de gemeentelijke organisatie gewijzigd door bij de griffie een ondersteunend bureau in te richten. Het bureau kent een basisformatie van circa 2 fte analisten (schaal 12). De basisformatie is bedoeld voor het opbouwen van dossierkennis en als duidelijk aanspreekpunt bij het gemeentelijke BOOR voor zowel de ambtelijke staf als de raadscommissie(s). Ook is de basisformatie verantwoordelijk voor het opstellen van de standaard vragensets en presentatieformats. In de piektijden rond begroting en jaarrekening wordt het bureau versterkt met flexibele onderzoekscapaciteit vanuit bijv. de Ombudsman, ACAM en de ambtelijke organisatie. De directeur van de Rekenkamer Amsterdam heeft enthousiast en positief een voorstel uitgewerkt op welke wijze medewerking door de rekenkamer mogelijk zou zijn ter ondersteuning van de rapporteurs (zie bijlage). Vanwege de onafhankelijke positie kan die inzet echter alleen plaatsvinden onder haar eigen verantwoordelijkheid, hetgeen niet aansluit op de door de rekeningencommissie gewenste werkwijze met een vast bureau en een flexibele schil. Taak BOOR 1. Zal begroting en jaarrekening van analyses voorzien om daarmee een substantie le bijdrage te leveren aan de kaderstellende en controlerende taak van de Gemeenteraad; 2. voorziet documenten van analyses en advies wanneer een raadscommissie daar expliciet om vraagt; 3. zal kennis (inclusief geheugen ) en expertise onderhouden en uitbouwen over politieke onderwerpen/thema s, financiële achtergronden en kaders en dit zoveel mogelijk delen met de raadscommissieleden en haar ondersteuning. Activiteiten 1. Opstellen van inhoudelijke analyses bij begroting en jaarrekening (ten behoeve van de rapporteurs); 4

5 Voor de analyses wordt geput uit breed beschikbare informatie uit de begroting en jaarrekening, maar ook informatie buiten deze documenten zoals bijvoorbeeld Amsterdam in cijfers; Staat van de stad, wetenschappelijke onderzoeken, inspectie rapporten, rapporten van het CBS, VNG et cetera. 2. Inhoudelijke advisering en ondersteuning raadscommissies bij complexe (financiële) beleidsvoorstellen, beleidsevaluaties, overige P&C-producten, begrotingsvoorstellen et cetera. 3. Advisering over en ondersteuning bij onderzoek; 4. Verbreding, verdieping, borging en overdracht en uitdragen van kennis, bijvoorbeeld door een bijdrage aan de financiële training van raadsleden. Profiel De medewerkers van het bureau zijn analytisch ingesteld, hebben goede onderzoeksvaardigheden en etaleren een grote mate van zelfstandigheid. Tevens kunnen zij bepalen in welke situaties en op welk moment zij anderen bij hun activiteiten moeten betrekken om zo nodig een team te vormen waarbij de kwaliteit van medewerkers en de mix van de juiste disciplines worden betrokken. De vaste medewerkers van de gemeentelijke BOOR organisatie beschikken over kennis op het terrein van openbare financiën en kennis en inzicht in het begrotings- en verantwoordingsproces van de gemeente Amsterdam. Kosten personeel/flexibele schil Per commissie wordt vooralsnog rekening gehouden met 10 onderzoeksdagen voor een rapportage. Deze inschatting is gebaseerd op ervaringen bij het Rijk en gaat uit van een algemeen analyse en brede analyses van enkele thema s per raadscommissie op basis van meerdere informatiebronnen. Voor 8 commissies betreft het dan, voor zowel begroting als rekening, 160 onderzoeksdagen. Inzet Kosten Toelichting 2 fte analisten/vaste medewerkers schaal dagen voorbereiding gedurende het jaar, 80 onderzoeksdagen in de piekperiode, daarnaast overige ondersteuning, inclusief overhead Flexibele schil onderzoeksdagen, 125 per uur Totaal

6 Voorstel implementatie De enquêtecommissie voorzag een pilot in 2016 bij de begroting 2017 als startdatum voor de implementatie van de Duisenberg methode. Vanwege de keuze voor een vast bureau is dit echter nog niet mogelijk en zal het vierde kwartaal 2016 in het teken moeten staan van de inrichting van het bureau, de werving van de medewerkers, het opstellen van standaard vragensets en powerpoints en het aanpassen van de P&C-cyclus aan de gewenste doorlooptijd. Ervan uitgaande dat deze voorbereidende werkzaamheden voornamelijk zullen uitgevoerd worden door de nieuw te werven medewerkers, komen de kosten van deze voorbereiding (afhankelijk van de datum indiensttreding) op circa De rekeningencommissie heeft overwogen om wel met de pilot te starten met de begroting 2017 door hiervoor extern in te huren, maar heeft hiervan afgezien vanwege de kosten in combinatie met het feit dat dan geen ervaring/kennis wordt opgedaan. In 2017 kan dan gestart worden met het ondersteunen van 3 commissies bij de jaarrekening 2016 (afhankelijk van de beschikbare rapporteurs, maar in ieder geval bij zowel een commissie in het sociale als in het fysieke domein ) om bij de behandeling van de begroting 2018 dit uit te breiden naar 6 commissies. Na elk product vindt uiteraard een evaluatie plaats om het proces en de analyses te verbeteren en een evaluatie eind 2017 van de gehele methode Duisenberg. In 2018 kunnen alle raadscommissies worden ondersteund, zowel bij de jaarrekening 2017 als de begroting Voorgesteld wordt dus dat eind 2017 een evaluatie zal plaatsvinden (georganiseerd door het presidium) over de methode Duisenberg in Amsterdam, waarbij naast (effect op) de beoogde doelen tevens de benodigde capaciteit, budget en doorlooptijd wordt bezien. Bij een positieve evaluatie zal een voorstel worden gedaan voor verankering van de methode in het Reglement van Orde van de gemeenteraad en de verordening op de raadscommissies. Bijlagen A. Controlekaart begroting en verantwoording TK B. Presentatie rapporteurs TK over jaarverslag 2015 OCW C. Profiel medewerker BOR TK D. Voorstel van de rekenkamer Amsterdam voor ondersteuning van de methode Duisenberg in Amsterdam E. Handreiking begroting en verantwoording TK (ter inzage) 6