BESLISSING OP BEZWAAR

Transcriptie

1 BESLISSING OP BEZWAAR Geachte mevrouw Scholten-Verheijen, Bij brief van 30 juni 2014, heeft u namens (tandartspraktijk) bezwaarde tijdig bezwaar ingediend tegen het Besluit en betalingsregeling mondzorg van de NZa d.d. 24 april 2014 (kenmerk: HHMZ/ , hierna: het bestreden besluit ). Naar aanleiding van het bezwaar heeft op 9 september 2014 een hoorzitting plaatsgevonden, waarvan een verslag is gemaakt ([vertrouwelijk ]). In haar vergadering van 14 oktober 2014 heeft de NZa het besluit in volledige heroverweging genomen en, besloten dat tegemoet dient te worden gekomen aan het bezwaar en dat het bestreden besluit dient te worden herroepen. Hieronder volgt de motivering daarvan. DE AANGEVOERDE BEZWAREN Bezwaarde voert samengevat - de volgende gronden van bezwaar aan: Kostenonderzoek mondzorg Bezwaarde wijst op een aantal praktische bezwaren ten aanzien van het kostenonderzoek mondzorg. Zo viel het invullen van de vragenlijsten hem zwaar. Hij heeft zijn accountant moeten inschakelen om de vragenlijsten, die voor hem onduidelijk, verwarrend en moeizaam te beantwoorden waren, in te vullen. Zelfs met inschakeling van de accountant was het niet makkelijk de vragenlijsten in te vullen, aldus bezwaarde. Bezwaarde stelt in diverse telefoongesprekken, zowel met medewerkers van de NZa als met de heer [vertrouwelijk ] van de 'Helpdesk Mondzorg te hebben aangegeven dat het hem aan tijd en kunde ontbrak om de lijsten (tijdig) in te vullen. Bezwaarde heeft de heer [vertrouwelijk ] meerdere malen verzocht om naar zijn praktijk te komen om hem te helpen bij het invullen, maar daar werd geen gehoor aan gegeven. Strijd met wet en algemene beginselen van behoorlijk bestuur Bezwaarde stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met de wet en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In het bijzonder is bezwaarde van mening dat het opleggen en invorderen van de dwangsommen onredelijk is en buitenproportioneel. Het bestreden besluit en de gevolgen daarvan staan in geen verhouding tot het daarmee gediende doel. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel en met artikel 3:4 Awb en 5:32b, derde lid, Awb. Daarnaast is er naar het oordeel van bezwaarde sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. 1

2 Bijzondere omstandigheden Bezwaarde stelt dat er aan zijn kant geenszins sprake was van onwil om tot het verstrekken van de gevraagde gegevens over te gaan. Hij was daartoe eenvoudigweg niet in staat. De redenen daarvoor, die zowel in de zakelijke als in de privésfeer zijn gelegen, zijn uitvoerig toegelicht tijdens de bespreking die op 25 maart 2014 bij de NZa heeft plaatsgevonden. Deze redenen komen er - kortweg - op neer dat de financiële omstandigheden van de praktijk bijzonder penibel waren en bezwaarde alle zeilen bij moest zetten om deze draaiende en zijn hoofd boven water te houden teneinde een faillissement te voorkomen. De financiële problemen werden veroorzaakt: - doordat een zorgverzekeraar - ten onrechte weigerde een grote vordering van bezwaarde te betalen; - door ziekte en een ongeval van de mondhygiëniste van de praktijk; - als gevolg van de extra kosten die gemaakt moesten worden om de vrije tarieven in 2012 mogelijk te maken (overleg software leverancier, instructie personeel, communicatie patiënten). Door de cashflow problemen die hiervan het gevolg waren, ontstonden, aldus bezwaarde weer extra kosten, waaronder incassokosten en financieringskosten. Buiten de schuld van bezwaarde kwam hierdoor het praktijkresultaat zwaar onder druk te staan. Deze financiële problematiek maakte dat bezwaarde zeer veel tijd moest besteden aan onderhandelingen met crediteuren, de belastingdienst en de huisbankier. Deze perikelen vroegen alle aandacht van bezwaarde. Er waren daardoor dan ook forse belemmeringen om mee te werken aan het onderzoek van de NZa. Deze waren echter geenszins gelegen in onwelwillendheid aan de zijde van bezwaarde. Bezwaarde heeft dat ook meerdere malen te kennen gegeven. Bezwaarde wijst er verder op dat diens financiële situatie een grote impact had (en heeft) op zijn persoonlijke leven. [vertrouwelijk ] Uit de bevindingen [vertrouwelijk ] kan worden opgemaakt dat bezwaarde in genoemde periode [vertrouwelijk ] niet in staat was de gevraagde gegevens aan te leveren. Eerst op de hoorzitting van 9 september 2014 heeft, zo stelt de NZa hier in dit besluit op bezwaar reeds vast, heeft bezwaarde genoemde verklaring [vertrouwelijk ] overgelegd. Genoemde omstandigheden maakten ook dat bezwaarde onvoldoende aandacht kon besteden aan de opgelegde lasten onder dwangsom en daarop volgende ontwikkelingen. Hij heeft zich niet, althans onvoldoende, gerealiseerd dat hij zijn bezwaren hiertegen kenbaar moest maken. De stroom aan aangetekende brieven die hij ontving van de NZa maakten dat hij nog verder afgleed in een situatie die al zeer penibel was. Gelet op het vorenstaande was de keuze voor een last dwangsom volstrekt ongerechtvaardigd. Er was immers geen enkel belang bij het 2

3 opleggen van een last onder dwangsom, teneinde bezwaarde ertoe te bewegen de gevraagde gegevens te verstrekken. Bezwaarde was daartoe immers ook zonder de last bereid. Gelet op het voorgaande wordt de last onder dwangsom en in het bijzonder het onverkort innen van de verbeurde dwangsommen, een strafsanctie in plaats van een, zoals bedoeld, herstelsanctie. Dit is een onevenredig zware maatregel, gelet op de omstandigheden. Bovendien is bezwaarde al meer dan voldoende gestraft als gevolg van de hele situatie die is ontstaan door de handelswijze van de NZa. Niet alleen leidde de druk tot het aanleveren van de gegevens tot problemen, de publiciteit rondom het niet verstrekken van de gegevens heeft bezwaarde - onterecht - in een zeer negatief daglicht geplaatst. Bezwaarde is niet in staat om de nog openstaande verbeurde dwangsommen te betalen, en heeft ter bewijs daarvan reeds op de bespreking van 25 maart 2014 stukken overgelegd. Vergoeding proceskosten Ten slotte verzoekt bezwaarde om vergoeding van de proceskosten. OORDEEL NZa Alvorens in te gaan op de bezwaren van bezwaarde zal aandacht worden besteed aan de achtergronden van deze bezwaarprocedure. Achtergrond Juridisch kader In artikel 61, eerste lid aanhef en onder a van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) is bepaald dat een ieder gehouden is, desgevraagd aan de NZa of aan een daartoe door deze aangewezen persoon - kosteloos en met inachtneming van het bepaalde krachtens artikel 65 Wmg - de gegevens en inlichtingen welke redelijkerwijs voor de uitvoering van deze wet van belang kunnen zijn te verstrekken. Ingevolge artikel 76 Wmg, kan de NZa een aanwijzing opleggen, wegens overtreding van artikel 61 Wmg. Op grond van artikel 82 Wmg is de NZa bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 61 Wmg. Feiten In het bestreden besluit heeft de NZa de feitelijke gang van zaken met betrekking tot bezwaarde geschetst. Voor zover relevant voor het onderhavige besluit op bezwaar - de NZa volstaat voor het overige naar het bestreden besluit merkt de NZa op dat bezwaarde wegens voortdurende onwilligheid om de door de NZa gevraagde gegevens aan te leveren in totaal één aanwijzing en twee 3

4 lasten onder dwangsom opgelegd gekregen teneinde hem aan te sporen de door de NZa opgevraagde gegevens (alsnog) aan te leveren. Het totaal aan verbeurde dwangsommen bedraagt ,-. Op 23 december 2013 heeft bezwaarde uiteindelijk de gevraagde informatie volledig aangeleverd. Op die datum waren overigens alle dwangsommen reeds verbeurd. Op 25 maart 2014 heeft er, op verzoek van bezwaarde, ten kantore van de NZa een gesprek tussen bezwaarde en de NZa plaatsgevonden. Ten tijde van dit gesprek heeft bezwaarde zijn persoonlijke situatie uitgelegd en daarna heeft hij documenten overgelegd waaruit bleek dat bezwaarde in financiële problemen verkeerde. Uit het bestreden besluit blijkt dat de NZa van mening was dat noch de financiële noch de persoonlijke situatie van bezwaarde van dien aard was dat de verbeurde dwangsommen dienden te worden kwijtgescholden. De NZa heeft echter wel in het bestreden besluit een betalingsregeling vastgesteld. Beoordeling bezwaren Kostenonderzoek mondzorg Op de NZa rust de wettelijke taak om de tarieven inzake de mondzorg vast te stellen. Teneinde goed onderbouwde tarieven vast te stellen, is de NZa ingevolge artikel 61 Wmg - bevoegd om hiertoe gegevens en inlichtingen te vorderen. Zorgaanbieders zijn verplicht om de gevraagde informatie tijdig te leveren. De rechtmatigheid van het kostenonderzoek mondzorg 2013 staat dan ook niet ter discussie. Bezwaarde stelt dat hij meerdere malen aan de NZa heeft aangegeven dat het hem aan tijd en kunde ontbrak om de lijsten (tijdig) in te vullen. De NZa merkt hierover op dat het onderzoek niet van een dusdanige omvang is, dat sprake zou zijn van een onevenredige belasting voor de praktijkvoering van tandartsen. In dit kader dient te worden benadrukt dat honderden zorgaanbieders er in zijn geslaagd, de vragenlijsten volledig en binnen de gegeven termijn in te vullen. De NZa constateert verder dat zij op eigen initiatief contact met bezwaarde heeft opgenomen omtrent het aanleveren van de gegevens. Bezwaarde heeft daarop destijds aangegeven dat de NZa de gegevens kon verwachten. De NZa stelt vast dat bezwaarde eerst op het door hem aangevraagde gesprek dat op 25 maart 2014 ten kantore van de NZa plaatsvond en derhalve een geruime tijd nadat de opgelegde dwangsommen reeds waren verbeurd voldoende openheid heeft gegeven waarom hij, vanwege zijn financiële en persoonlijke situatie, niet aan het aanleveren van de gegevens kon voldoen. Eerst vanaf dat moment stelde bezwaarde de NZa in staat om diens financiële en persoonlijke situatie nader te onderzoeken. Vóór dat moment beschikte de NZa echter niet over 4

5 dergelijke informatie, en had zij geen andere keuze dan bezwaarde als onwillig om de gegevens aan te leveren te kwalificeren. Strijd met wet en algemene beginselen van behoorlijk bestuur Bezwaarde stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met de wet en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In het bijzonder is bezwaarde van mening dat het opleggen en invorderen van de dwangsommen onredelijk is en buitenproportioneel. Het bestreden besluit en de gevolgen daarvan staan in geen verhouding tot het daarmee gediende doel. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel en met artikel 3:4 Awb en 5:32b, derde lid, Awb. Daarnaast is er naar het oordeel van sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. De NZa merkt allereerst op dat bezwaarde niet langer kan opkomen tegen het opleggen van de dwangsommen. Zoals de NZa reeds in het bestreden besluit heeft opgemerkt heeft bezwaarde de wettelijke termijnen om tegen de lasten onder dwangsom bezwaar te maken ongebruikt laten verstrijken, met als gevolg dat deze besluiten thans formele rechtskracht hebben. Aldus dient in de invorderingsfase van de rechtmatigheid van de besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom te worden uitgegaan. Datzelfde geldt overigens ook voor de door de NZa genomen invorderings- en aanmaningsbeschikkingen. Ook hier gaat het telkens om appellabele besluiten waartegen bezwaarde niet (tijdig) is opgekomen. De vraag die thans door de NZa dient te worden beoordeeld is of het bestreden besluit (waarin de NZa de verbeurde dwangsommen niet heeft kwijtgescholden maar wel een betalingsregeling heeft vastgesteld) in strijd is met de wet of het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 Awb. De NZa merkt allereerst op dat zij wettelijke bevoegd is om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. Een toezichthouder als de NZa dient de verbeurde dwangsommen daadwerkelijk in te vorderen. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden zal de NZa het (volledige) bedrag niet invorderen. De NZa wijst in dit kader (onder meer) op de uitspraak van Raad van State van 30 juli 2014: 3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 april 2013 in zaak nr /1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde 5

6 dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Bijzondere omstandigheden Met betrekking tot de privé- en personele omstandigheden heeft de NZa in het bestreden besluit het volgende overwogen. Hoewel de NZa begrip heeft voor het belastende karakter van de door bezwaarde genoemde factoren, zijn ze niet zodanig dat naar het oordeel van de NZa tot kwijtschelding overgegaan zou moeten worden. Hoewel bezwaarde stelt dat van onwil geen sprake is, zijn de (beide) dwangsommen kennelijk nodig geweest om tot levering van de gevraagde gegevens over te gaan. Als de genoemde prive- en personele omstandigheden aanlevering van de gegevens in de weg hebben gestaan, lag het in de rede dat bezwaarde de NZa in een vroegtijdig stadium - om ontheffing van de verplichting zou hebben verzocht. Bezwaarde is daar ook expliciet op gewezen in het informatieverzoek. Dat daarvan geen kennis is genomen, kan de NZa niet tegengeworpen worden, temeer nu de NZa in genoemde periode verschillende malen contact heeft gezocht en gehad met bezwaarde. Nu bovendien geldt dat de genoemde omstandigheden - voor zover onderbouwd - geen redenen voor een gehele ontheffing zouden hebben gevormd, kan kwijtschelding van de dwangsom niet aan de orde zijn. Met betrekking tot de financiële situatie van bezwaarde merkt de NZa het volgende op. Uit de overlegde stukken blijkt enerzijds dat bezwaarde zich ten tijde van het kostenonderzoek in een financieel complexe situatie bevond, anderzijds dat op een langere tijdsduur nog voldoende inkomsten gegenereerd lijken te worden. Gelet op de afname van het negatieve banksaldo lijkt de financiële situatie van de tandartspraktijk immers te verbeteren. Op grond van hetgeen hierboven is overwogen ziet de NZa geen aanleiding om over te gaan tot kwijtschelding van het resterende deel van de verbeurde dwangsommen. Op basis van de informatie die de NZa ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ter beschikking stond, oordeelt de NZa dat deze beslissing destijds alleszins rechtmatig was. De vraag die tot slot thans in volledige heroverweging dient te worden beoordeeld, is of hetgeen bezwaarde in bezwaar tegen het bestreden besluit naar voren heeft gebracht, thans tot een ander oordeel moet leiden. De NZa constateert dat bezwaarde eerst op de hoorzitting van 9 september 2014 volledige openheid van zaken heeft gegeven met betrekking tot zijn financiële en persoonlijke situatie. 6

7 Tijdens deze hoorzitting heeft bezwaarde namelijk uitleg gegeven omtrent zijn persoonlijke omstandigheden en uitgelegd waarom deze hem eerder beletten aan het informatieverzoek van de NZa te voldoen. Zijn uitleg wordt gestaafd door de verklaring [vertrouwelijk ], die bezwaarde tijdens de hoorzitting heeft overgelegd. Tijdens de hoorzitting heeft bezwaarde daarnaast een nadere toelichting gegeven op zijn actuele financiële situatie. Per van 15 september 2014 heeft bezwaarde bovendien deze financiële situatie aannemelijk gemaakt door het overleggen van diverse documenten. Op basis van laatstgenoemde documenten heeft de NZa kunnen vaststellen dat: [vertrouwelijk ] De NZa merkt op dat hetgeen bezwaarde heeft aangevoerd omtrent zijn persoonlijke omstandigheden die hem verhinderden de gegevens aan te leveren zien op de rechtmatigheid van de opgelegde lasten onder dwangsommen. Deze hebben inmiddels formele rechtskracht gekregen en de persoonlijke omstandigheden kunnen daarom - strikt genomen geen rol meer spelen bij de rechtmatigheid van het bestreden besluit. In het kader van de evenredigheid van het bestreden besluit stelt de NZa evenwel vast dat bezwaarde door middel van de verklaring [vertrouwelijk ] aannemelijk heeft gemaakt dat hij destijds niet onwillig was om de gegevens aan te leveren, maar dat [vertrouwelijk ] hem verhinderde adequaat te reageren op het opleggen van de dwangsommen. Daardoor zijn de begunstigingstermijnen verlopen, terwijl betrokkene ook geen bezwaar heeft gemaakt. Zou hij destijds bij zijn verzoek om ontheffing deze informatie hebben verstrekt, dan was een ontheffing zonder twijfel verleend. Voorts heeft bezwaarde aangetoond dat hij [vertrouwelijk ]. Het voorgaande brengt de NZa tot de conclusie dat verdere invordering van de verbeurde dwangsommen in deze kwestie onevenredig zou zijn met het beoogde doel. De lasten onder dwangsom waar de verbeurde dwangsommen uit voortvloeien zouden door de NZa niet zijn opgelegd als zij tijdig kennis had kunnen nemen van de persoonlijke omstandigheden van bezwaarde. Daarbij overweegt de NZa dat het aannemelijk is dat het onbekend blijven van de persoonlijke omstandigheden van bezwaarde tot het moment van de invordering van de tweede dwangsom nu juist voortkomt uit zijn persoonlijke omstandigheden, zodat ook dat hem niet kan worden verweten. Op grond daarvan komt de NZa tot de conclusie dat van verdere invordering moet worden afgezien en dat terugbetaling van de reeds betaalde dwangsommen dient plaats te vinden. Het totaal aan door de bezwaarde verbeurde dwangsommen bedroeg ,-. Bezwaarde heeft de verbeurde dwangsom van 5.000,- die voortvloeide uit de eerste door de NZa gegeven last onder dwangsom betaald. De verbeurde dwangsom die voortvloeide uit de tweede door de NZa gegeven last onder dwangsom bedroeg 7

8 15.000,-. Daarvan heeft bezwaarde, in navolging van de bij het bestreden besluit vastgestelde betalingsregeling, 2.500,- betaald. Besluit De NZa verklaart, gelet op het vorengaande, het bezwaar gegrond, herroept het bestreden besluit en besluit tot volledige kwijtschelding van de opgelegde dwangsommen. Dat betekent dat de NZa de reeds betaalde dwangsommen ten bedrage van 7.500,- zal terug betalen. Vergoeding proceskosten Ten aanzien van het verzoek van bezwaarde om vergoeding van de proceskosten ex artikel 7:15 Awb, ziet de NZa geen aanleiding om dit verzoek toe te kennen. Het bestreden besluit wordt weliswaar herroepen, maar het bestreden besluit was zoals uiteengezet rechtmatig toen het door de NZa werd genomen en aldus niet onrechtmatig jegens belanghebbende. De NZa wijst het verzoek van bezwaarde om vergoeding van de proceskosten af. Ingevolge artikel 8:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto 8:6 Awb juncto hoofdstuk 2, artikel 4 van Bijlage 2 Awb (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) kan een belanghebbende binnen zes weken na de datum van verzending van dit besluit beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-gravenhage. Het beroep dient conform artikel 6:5 lid 1 Awb schriftelijk en ondertekend te worden ingediend en moet tenminste de volgende gegevens bevatten: naam en adres van de indiener, een omschrijving van het besluit waartegen het beroep zich richt en de gronden van het beroep. Indien beschikbaar dient een afschrift van het besluit te worden meegezonden. Hoogachtend, De Nederlandse Zorgautoriteit drs. M. A. Ruys voorzitter Raad van Bestuur a.i. 8