Kaderstellende rol van de raad bij complexe projecten Vergelijking resultaten Kempengemeenten

Transcriptie

1 Kaderstellende rol van de raad bij complexe projecten Vergelijking resultaten Kempengemeenten Rekenkamercommissie Kempengemeenten 1 februari 2010

2 Voorwoord Het onderzoek naar complexe projecten binnen de Kempengemeenten heeft in twee fasen plaatsgevonden. In 2008 is er bij de gemeente Oirschot al een dergelijk onderzoek uitgevoerd en in 2009 is dit zelfde onderzoek bij de andere drie gemeenten uitgevoerd. Het kan dus zijn dat binnen de gemeente Oirschot nog ontwikkelingen op het gebied van beheersing van complexe projecten hebben plaatsgevonden in Dit heeft de rekenkamercommissie niet verder onderzocht. In 2009 heeft voor de gemeente Oirschot vooral het onderzoek naar de Kemmer centraal gestaan en binnen dit onderzoek is ook weer gebleken hoe belangrijk het is om grote projecten goed te beheersen. De gemeente Bladel heeft in haar bestuurlijke reactie aangegeven dat zij zich verder heeft ontwikkeld in de beheersing van projecten, sinds de door de rekenkamercommissie onderzochte projecten zijn afgerond. Deze ontwikkelingen hebben vooral plaatsgevonden in 2009 en zijn door de rekenkamercommissie niet nader onderzocht. Blijkbaar heeft de rekenkamercommissie met het onderzoek naar complexe projecten een zeer actueel thema ter hand genomen. Doordat de rekenkamercommissie evaluatief onderzoek verricht kan door de actuele situatie bij de gemeenten het verleden reeds achterhaald zijn, zeker omdat projecten soms jaren hebben geduurd en vooral de projectbeheersing bij het begin van een project begint. Het herstellen achteraf is bij grote projecten erg moeilijk. Deze benchmark tussen de vier Kempengemeenten met betrekking tot de beheersing van complexe projecten is een momentopname, van het moment dat de onderzochte projecten zijn uitgevoerd. Namens de rekenkamercommissie Kempengemeenten, Drs. ing. A.M.A. van Drunen MSc. 2

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding 4 2 De kaderstellende rol van de raad in relatie tot complexe projecten Algemene toelichting op kaderstelling Kaderstelling onderling vergeleken 6 3 Projectmatig werken Beschrijving projectmatig werken Projectmatig werken onderling vergeleken 9 4 De best practices van de Kempengemeenten Kaderstelling: ervaring op doen bij collega-gemeenten Projectbeheersing: gemeente Oirschot vormt een goede basis Risicomanagement: alle gemeenten naar een hoger niveau Informatievoorziening: aanscherping blijft mogelijk 13

4 1 Inleiding De doelstelling van het onderzoek is een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag: Hoe kan de raad zijn kaderstellende rol bij complexe projecten zo effectief 1 mogelijk vervullen, waarbij het proces zodanig is ingericht dat de raad de projecten kan volgen en op de juiste momenten kan bijsturen? Op basis van de resultaten van het onderzoek adviseert de rekenkamercommissie de gemeenteraad en het college ten aanzien van de kaderstellende en de controlerende rol bij het uitvoeren van (complexe) projecten. Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie aanbevelingen doen om dit proces beter in te richten. In 2008 heeft de rekenkamercommissie Kempengemeenten onderzoek uitgevoerd naar dit thema bij de gemeente Oirschot. In het voorjaar van 2009 is het onderzoek uitgevoerd bij de gemeenten Bladel, Reusel-De Mierden en Eersel. Hiermee is een goed beeld verkregen van de individuele gemeenten 2. Voor de vier gemeenten zijn afzonderlijke rapportages opgesteld met conclusies en aanbevelingen. Als aanvulling op de individuele rapportages heeft de rekenkamercommissie deze rapportage opgesteld met een vergelijking tussen de vier Kempengemeenten. Het doel van deze vergelijking is het verder op gang brengen van de interactie tussen de gemeenten die elkaar al goed kennen en van elkaar kunnen leren. Deze rapportage is als volgt opgebouwd: Hoofdstuk 2: Kaderstelling - 2.1: Algemene toelichting op de kaderstellende rol van de raad in relatie tot complexe projecten; - 2.2: Vergelijking kaderstelling bij de vier Kempengemeenten; Hoofdstuk 3: Projectmanagement - 3.1: Algemene toelichting op projectmatig werken; - 3.2: Vergelijking projectmatig werken bij de vier Kempengemeenten; Hoofdstuk 4: Best practices uit het onderzoek. 1 2 Met effectief wordt hier onder andere bedoeld: kaders waarvan zo min mogelijk wordt afgeweken en waarbinnen het college efficiënt kan werken. Voor de resultaten van het onderzoek onder de individuele gemeenten verwijzen wij naar de individuele rapporten van de vier gemeenten. 4

5 2 De kaderstellende rol van de raad in relatie tot complexe projecten 2.1 Algemene toelichting op kaderstelling Kaderstelling is in veel gemeentebesturen nog een moeilijk begrip. Sinds de invoering van het dualisme is kaderstelling belangrijk geworden. Immers, de gemeenteraad stelt kaders vast en controleert het college - en stuurt daarmee - op deze kaders. Belangrijk is natuurlijk eerst te bepalen wat kaderstelling nu wel en niet is. De VNG heeft een handreiking uitgebracht waarin is toegelicht en uitgewerkt wat de belangrijkste kenmerken en thema s van kaderstelling zijn 3. De handreiking tracht een definitie te vinden voor het begrip kaderstellen en schrijft: Het begrip 'kaderstelling' is niet letterlijk in de Wet dualisering gemeentebestuur of de Gemeentewet vastgelegd. Toch is er wel degelijk een juridische basis voor het begrip 'kaderstelling' uit de wetgeving te herleiden, met de programmabegroting als belangrijk kaderstellend instrument en de verordenende bevoegdheid en het budgetrecht als belangrijke aangrijpingspunten voor de normering van het bestuurlijk speelveld. De wetgever laat veel ruimte voor (en noodzaak tot!) interpretatie en uitwerking van die normerende, kaderstellende rol in de politieke praktijk. Kaderstelling is daarmee niet een verplichting die lijnrecht uit de wetgeving volgt, maar een keuze die raadsleden maken om actiever hun invloed op de hoofdlijnen van beleid te laten gelden. Twee kenmerken staan centraal in deze toelichting: 1. Het eerste geeft aan dat kaderstelling een sterke relatie vertoont met de programmabegroting met als belangrijke kenmerken de verordenende bevoegdheid en het budgetrecht als belangrijke aangrijpingspunten; 2. Het tweede is dat de wetgever ruimte laat - met tussen haken noodzaak - tot een uitwerking van die normerende en kaderstellende rol in de politieke praktijk. Kortom: naast enkele formele onderwerpen in de wet laat de wet ook veel ruimte toe voor een eigen invulling. Daarnaast is als onderdeel van de totstandkoming van de handreiking gesproken met griffiers en raadsleden die het belang schetsen van kaderstelling: - Een raad die kaders stelt bevordert de bezinning, sturing en controle op de maatschappelijke doelstellingen en de effectiviteit van overheidshandelen; - Kaderstelling maakt het voor de raad mogelijk politieke verantwoording af te leggen aan de samenleving over belangrijke politieke keuzes en prioriteiten; 3 VNG, Uit de praktijk: de kaderstellende rol van de raad. Handreiking kaderstelling, Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, 2004.

6 - De raad die heldere opdrachten formuleert aan het college, verschaft zich daarmee ook een mogelijkheid om goed de vinger aan de pols te houden over het tempo en de wijze waarop de beoogde doelen worden gerealiseerd (de controlerende rol van de raad). Complexe projecten bij gemeenten kennen vaak hun eigen politiekbestuurlijke besluitvormingsproces. De uitgangspunten worden vaak in de raad besproken om daarmee heldere kaders te vormen en (financiële) besluiten te kunnen nemen. Omdat hiervoor geen wettelijke spelregels bestaan - met uitzondering van de eerder genoemde - dient de gemeente hier in de geest van het dualisme de eigen werkwijze in te volgen. 2.2 Kaderstelling onderling vergeleken Uit de onderzoeken naar kaderstelling bij de Kempengemeenten concluderen wij dat elke gemeente het proces om tot kaderstelling te komen weer net anders invult. Daarmee is het interessant om te leren van elkaars positieve en negatieve ervaringen. In de onderstaande tabel zijn de prestaties op hoofdlijnen gescoord. De kwaliteit van kaderstelling wordt hierin beoordeeld als de mate waarin de raad bij aanvang van een project richtinggevende en toetsbare kaders vaststelt en hierop ook stuurt gedurende het project. De wijze van scoren is gebaseerd op de onderlinge verschillen tussen de gemeenten. Deze scores zeggen niets over de absolute kwaliteit van kaderstelling, maar alleen iets over de onderlinge vergelijking tussen de gemeenten. Toelichting score: - + : beter dan gemiddeld; - - : minder dan gemiddeld; - +/- : gemiddeld. Oirschot Bladel Reusel-De Eersel Mierden Kaderstelling + - +/- + Tabel 1: Onderlinge vergelijking kwaliteit kaderstelling Oirschot en Eersel zijn het verst gevorderd in het stellen van kaders door de raad voor door ons onderzochte complexe projecten. Oirschot stelt bij het opstellen van een raadsvoorstel duidelijke, inhoudelijke kaders op (die gebaseerd zijn op input van de raadsleden uit opiniërende raadsvergaderingen). De kaders zijn SMART geformuleerd (bijvoorbeeld het aantal huurwoningen ten opzichte van het aantal koopwoningen, of het minimumaantal huurwoningen). De raad van Eersel heeft ook duidelijke kaders gesteld in de onderzochte projecten. Bij Eersel ligt het accent op procesmatige kaders (tijd en geld) en wordt verwezen naar algemene beleidskaders als kaders, zoals de grondnota. Inhoudelijke projectspecifieke zijn minder aangetroffen in het uitgevoerde onderzoek. 6

7 Oirschot, Eersel en Reusel-De Mierden organiseren informerende of opiniërend raads- of commissiebijeenkomsten. Deze bijeenkomsten zijn niet besluitvormend, maar hebben het doel de raad te informeren of raadsleden onderling te laten discussiëren. Met de informatie die in deze bijeenkomsten aan de orde komt, kan de raad het beleids- of belangenveld beter overzien en is beter in staat om kaders (vast) te stellen. Bladel heeft deze werkwijze niet ingevoerd en is nog zoekende naar mogelijkheden om het proces van kaderstelling te standaardiseren.

8 3 Projectmatig werken 3.1 Beschrijving projectmatig werken Procesbeschrijving Een project is het geheel aan activiteiten dat gericht is op een concreet eindresultaat. Projecten zijn beperkt in geld en in tijd (eindig) en er zijn meerdere mensen betrokken bij het realiseren van het resultaat. Bij complexe projecten, zoals de projecten die in dit onderzoek aan de orde zijn gekomen, is het bij aanvang niet of nauwelijks in te schatten wat het resultaat van het project precies zal zijn. Het is wel duidelijk wát het resultaat moet bewerkstelligen, maar niet de wijze waarop. Bij een dergelijk complex project helpt een projectmanagementmethode om de doelstelling van het project op een gestructureerde wijze te bereiken, rekening houdend met de belangen van betrokkenen. Er zijn verschillende methoden ontwikkeld om een project te beheersen. Een veel gebruikte methode om projecten te beheersen is Projectmatig werken. Projectmatig werken is gebaseerd op de volgende drie kernwoorden: - Faseren; - Beheersen; - Beslissen. Een project wordt in tijd uiteengerafeld in verschillende fasen. In elke fase wordt het resultaat van het project in meer detail duidelijk. Elke fase wordt afgesloten met een besluit, voordat men kan doorgaan naar de volgende fase. Met dit besluit wordt vastgesteld of en hoe het project binnen de randvoorwaarden en doelstellingen blijft vallen of dat men er bewust voor kiest iets in deze randvoorwaarden, kaders ofwel beheersaspecten te veranderen. Binnen de projectmanagementmethode Projectmatig werken worden vijf beheersaspecten benoemd waaraan het project in elke fase getoetst wordt. Dit zijn: Kwaliteit, Geld, Tijd, Organisatie en Informatie (GOTIK). Een extra aspect is risicomanagement. Risico s kunnen effect hebben op een of meer van de vijf beheersaspecten. Resultaat van een project 8

9 Het goed toepassen van een projectmanagementmethode voor uitvoeren van het project zegt niet automatisch iets over de kwaliteit van het projectresultaat. Ten eerste is het erg lastig om een uitspraak te doen over het resultaat van een project. Resultaat zou men kunnen meten aan de mate waarin de doelstellingen gerealiseerd worden binnen de afgesproken kaders, of beheersaspecten. Succes of resultaat zou ook gemeten kunnen worden aan de mate van de tevredenheid van de betrokkenen. Soms kan een project waarbij de planning en het budget beide zijn overschreden toch leiden tot een tevreden gevoel en vice versa. Daarnaast is een projectmanagementmethode een methode die invulling geeft aan het proces, niet aan het resultaat. Door het proces goed te volgen en stappen en besluiten helder in kaart te brengen wordt de kans wel groter dat het eindresultaat beter voldoet aan de doelstellingen en eventuele risico s worden beheerst. En wanneer hiervan afgeweken wordt, gebeurt dit bewust en worden de afwijkingen breder gedragen. Daarmee neemt ook weer de tevredenheid toe. Een ander voordeel van projectmatig werken is dat door de gestructureerde aanpak duidelijk wordt wat de belangrijkste discussiepunten zijn. Het wordt heel duidelijk wat er binnen de scope van het project valt en waneer het over kaderoverschrijdende aspecten gaat. Discussie en besluitvorming kunnen zich dan ook richten op de dingen die er werkelijk toe doen. 3.2 Projectmatig werken onderling vergeleken Uit de onderzoeken onder de Kempengemeenten is zichtbaar geworden dat de gemeenten projectmatig werken in meer en in mindere mate hebben toegepast. In dit hoofdstuk zijn - op verschillende criteria - de onderlinge resultaten uit het onderzoek vergeleken. In tabel 2 zijn op hoofdlijnen de onderlinge prestaties gescoord. Zoals in het vorige hoofdstuk is toegelicht, zegt de score van hiernagenoemde criteria niets over de kwaliteit van het projectresultaat, maar wel over de kwaliteit van het proces. Onder de tabel is een toelichting geschreven op de criteria en de score. In het onderzoek hebben wij gekeken naar drie belangrijke aspecten van projectmanagement: - Projectbeheersing: de mate waarin een project volgens de principes faseren, beheersen en beslissen wordt uitgevoerd; - Risicomanagement: de mate waarin op voorhand risico-inventarisatie heeft plaatsgevonden en maatregelen zijn vastgesteld (en uitgevoerd/gemonitord), om de risico s te beperken dan wel te voorkomen; - Informatievoorziening: de manier waarop en de mate waarin het college de raad informeert ten aanzien van de voortgang van een project.

10 In tabel 2 zijn de prestaties van de onderzochte gemeenten weergegeven in één overzicht. De wijze van scoren is gebaseerd op de onderlinge verschillen tussen de gemeenten. Deze scores zeggen niets over de absolute kwaliteit van kaderstelling, maar over de onderlinge vergelijking. Toelichting score: - + : beter dan gemiddeld; - - : minder dan gemiddeld; - +/- : gemiddeld. Oirschot Bladel Reusel-De Eersel Mierden Projectbeheersing /- Risicomanagement +/ /- Informatievoorziening + +/- + + Tabel 2: Onderlinge vergelijking kwaliteit projectmanagement Projectbeheersing Oirschot heeft een vastgestelde richtlijn projectmatig werken, waarin de belangrijkste aspecten van projectmatig werken aan de orde komen. Deze richtlijn dient als basis bij het uitvoeren van de projecten en wordt ook als zodanig gebruikt. De andere drie Kempengemeenten hebben geen richtlijn projectmatig werken. Eersel heeft wel veel ervaring opgedaan met projectmatig werken bij het uitvoeren van projecten binnen het Projectbureau Bouwen Eersel. Bij dit projectbureau wordt wel een standaardwerkwijze gehanteerd, al is deze nog niet vastgelegd. Buiten dit projectbureau is deze werkwijze ook minder bekend. Bladel en Reusel-De Mierden passen de principes van projectmatig werken ook regelmatig toe, maar niet op een structurele wijze. Er ligt geen standaardwerkwijze ten grondslag aan de manier waarop dit gebeurt. De invulling is grotendeels persoonsafhankelijk. Risicomanagement Geen van de Kempengemeenten scoort maximaal op het gebied van risicomanagement. Bij aanvang van een project moeten het college en de projectorganisatie mogelijke risico s en het mogelijke effect van de risico s inzichtelijk maken. Bijvoorbeeld bij het kiezen van varianten kunnen risico s en de mogelijke effecten ervan een doorslaggevende factor zijn. Met name bij aanvang van de projecten wordt hieraan onvoldoende aandacht besteed door de gemeenten. Het kan helpen om een lijst te maken met veelvoorkomende categorieën van risico s. Eersel heeft hier reeds een begin mee gemaakt. Het is aan te bevelen om ook zachtere risico s mee te nemen, zoals: - Besluitvormingstrajecten door de raad; - Wisselingen van het college door verkiezingen; 10

11 - Samenwerking binnen de projectgroep; - Voldoende draagvlak bij de verschillende belangengroepen, et cetera. In Oirschot en Eersel wordt bij aanvang en gedurende het project wel meer aandacht besteed aan risico s. Voor een aantal risico s worden duidelijke beheersmaatregelen genomen en wordt ook over de risico s en de beheersmaatregelen gerapporteerd. Voorbeelden van deze risico s zijn de aanvraag van de bouwvergunning (incalculeren van voldoende tijd), extra wensen gedurende het proces en het aanbestedingsrisico. De rekenkamercommissie adviseert Bladel en Reusel-De Mierden meer aandacht te besteden aan het inzichtelijk maken en beheersen van risico s. Informatievoorziening De periodieke rapportages die de colleges van de gemeenten Eersel, Oirschot en Reusel- De Mierden gebruiken om de raad geïnformeerd te houden over de voortgang van de (belangrijkste) projecten zijn goede instrumenten. De meeste projecten duren een aantal jaren en de rapportages zijn zo opgesteld om kort en overzichtelijk inzicht te geven in het verloop van een project. Door de raad elke paar maanden te informeren over de voortgang van een project en de eventuele knelpunten, wordt de raad in staat gesteld om tijdig bij te sturen indien de raad hier reden toe ziet. Ook kan de raad besluiten om kaders op voorhand bij te stellen indien hier reden toe zijn, zodat de voortgang van het project niet in gevaar komt.

12 4 De best practices van de Kempengemeenten Bij de Kempengemeenten zien wij enkele voorbeelden die wij als best practice - werkwijze zien, die als voorbeeld dienen voor de andere Kempengemeenten. In onderstaande paragrafen worden de belangrijkste voorbeelden in het kader van dit onderzoek beschreven. 4.1 Kaderstelling: ervaring op doen bij collega-gemeenten Een van de belangrijkste aspecten van kaderstellen is dat de raad - voordat zij goede kaders kan stellen - voldoende informatie moet hebben over het project, de doelstellingen en de mogelijke impact. Het college moet de taak op zich nemen ervoor te zorgen dat het informatieniveau op het juiste niveau is. De opiniërende of informerende raadsvergaderingen zijn hiervoor een uitstekend middel. Het kan heel leerzaam zijn voor de gemeente Bladel om bij de andere drie gemeenten bij de niet-besluitvormende raadsvergaderingen deze werkwijze te beschouwen. Kaderstelling moet richtinggevend, inhoudelijk, politiek, procesmatig en toetsbaar zijn. Kaderstelling wordt ons inziens steeds beter wanneer de raad en het college met elkaar de discussie blijven aangaan over de invulling van kaderstelling voor projecten en beleidsstukken. Eersel is hier een goed voorbeeld van. Het college en de raad discussiëren regelmatig over het spanningsveld tussen de uitvoeringsvrijheid van het college en de betrokkenheid en besluitvorming door de raad. Naar aanleiding van de discussies worden scherpere afspraken gemaakt over informatievoorziening en besluitvorming. In het algemeen blijft goede kaderstelling lastig. Voor alle gemeenten is het interessant om ervaringen of zienswijzen van anderen te horen en met elkaar te bediscussiëren; wellicht in een setting met wethouders, raad en projectleiders uit verschillende gemeenten. 4.2 Projectbeheersing: gemeente Oirschot vormt een goede basis Oirschot heeft als enige Kempengemeente een richtlijn projectmatig werken op- en vastgesteld. De richtlijn is volledig en in de richtlijn wordt aandacht besteed aan verschillende aspecten die van belang zijn bij projectmatig werken. 12

13 Andere gemeenten kunnen deze richtlijn gebruiken om een eigen richtlijn op te stellen. Op sommige onderdelen kan de richtlijn anders ingevuld worden, maar het voorbeeld van Oirschot is voor alle gemeenten een goede basis. Wij adviseren de gemeenten hierin niet alleen het document over te nemen en dat naar eigen inzicht aan te passen, maar juist ook met elkaar over deze keuzes in gesprek te gaan. De Kempengemeenten zijn relatief kleine gemeenten met relatief weinig grote projecten en het is voor projectleiders, of mensen die verantwoordelijk zijn om projectmanagement op te zetten, zeer interessant om ervaringen van anderen te horen en eigen ervaringen te delen. 4.3 Risicomanagement: alle gemeenten naar een hoger niveau Risicomanagement is een lastig aspect van projectmatig werken, maar wel heel essentieel. Bij aanvang van een project moet duidelijk zijn wat de kans is dat het project ook daadwerkelijk binnen de kaders wordt gerealiseerd. Hier kan alleen zicht op zijn wanneer het duidelijk is welke risico s zich kunnen voordoen, wat de kans is dát zij zich voordoen en wat de impact is op de kaders áls zij zich voordoen. Op basis van dit inzicht kan bepaald worden of en hoe de risico s beheerst moeten worden. Op het projectbureau in Eersel is een eerste start gemaakt met het opstellen van een lijst met mogelijke risico s die te gebruiken is bij aanvang van een project. Deze lijst was ten tijde van het onderzoek gericht op ontwikkelingsprojecten en moet nog uitgebreid worden en kan ook gebruikt en aangevuld worden door de andere gemeenten. Oirschot en Eersel besteden beide aandacht aan het beheersen van risico s in de voortgangsrapportages. Dit kunnen Bladel en Reusel-De Mierden eenvoudig oppakken en implementeren en hun werkwijze. 4.4 Informatievoorziening: aanscherping blijft mogelijk De rapportages van de gemeente Eersel, Bladel en Reusel-De Mierden lijken erg op elkaar, maar verschillen op een aantal punten van elkaar, zoals lay-out, maar ook op inhoud. De gemeenten hebben een eigen keuze gemaakt bij het implementeren van de rapportages. Het zou interessant zijn om met alle vier de gemeenten de huidige rapportages door te nemen en keuzes en ervaringen ten aanzien van het rapportageformat met elkaar te delen. Zo worden de gemeenten in staat gesteld om hun eigen rapportageformat nog aan te scherpen.