Kaderstellende rol van de raad bij complexe projecten Gemeente Reusel-De Mierden

Transcriptie

1 Kaderstellende rol van de raad bij complexe projecten Gemeente Reusel-De Mierden Rekenkamercommissie Kempengemeenten 29 januari 2010

2 Voorwoord Iedere gemeente voert complexe projecten uit en over het algemeen zijn deze projecten moeilijk beheersbaar. De projecten spelen zich af in een politieke context waardoor er extra invloeden kunnen plaatsvinden tijdens de ontwikkeling en de uitvoering. Voor de gemeente Reusel de Mierden is een drietal projecten onderzocht: Aanbesteding leerlingenvervoer; Bredeschool de Leilinde; Ontwikkelingsproject De Boegent. Door deze drie complexe projecten te onderzoeken hebben we een goed beeld gekregen hoe de gemeente Reusel de Mierden omgaat met projecten. De aanbesteding van het leerlingenvervoer is meegenomen als project, omdat de raad hier expliciet vragen over had. De kosten voor het leerlingenvervoer bij de nieuwe aanbesteding is veel hoger uitgevallen dan oorspronkelijk de kosten voor de nieuwe aanbesteding. Gelijktijdig zijn er ook complexe projecten onderzocht in de gemeenten Bladel en Eersel. Vorig jaar is bij de gemeente Oirschot een dergelijk onderzoek uitgevoerd. Separaat aan dit rapport wordt een korte rapportage uitgebracht en worden de vier gemeenten vergeleken. Hierbij worden aanwijzingen gegeven hoe de vier gemeenten van elkaar kunnen leren. In dit rapport zullen we eerst de conclusies en vervolgens de aanbevelingen bespreken. In de bijlagen zijn de bevindingen weergegeven en kunnen van ieder project de feiten in detail gelezen worden. Namens de rekenkamercommissie Kempengemeenten Drs. ing. A.M.A van Drunen MSc. 2

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding Vraagstelling en doelstelling van het onderzoek Leeswijzer 5 2 Projectomgeving Reusel-De Mierden Projectbeheersing bij de gemeente Reusel-De Mierden Kaderstelling bij de gemeente Reusel-De Mierden 6 3 Conclusies Er is onvoldoende zicht op doelstellingen en mogelijke resultaten of consequenties van een project Kaderstelling door werksessies en discussiebijeenkomsten is nog geen standaard werkwijze De thematische agenda is een goed middel om de raad gedurende de looptijd van een project te informeren over de voortgang 10 4 Aanbevelingen Bouw kennis op ten aanzien van projectmatig werken en implementeer een standaardwerkwijze in de organisatie Investeer tijd en aandacht in het opstellen van een goede startnotitie Neem heldere kamers op in een raadsvoorstel Voer de werksessies en discussiebijeenkomsten in als standaard werkwijze ten behoeve van kaderstelling voor complexe projecten 13 5 Bestuurlijke reactie 15 6 Nawoord van de rekenkamercommissie 17 Bijlage 1 Onderzoeksopzet 18 Bijlage 2 Nota van Bevindingen 20 Bijlage 3 Interviews 39 Bijlage 4 Normenkader 40 3

4 1 Inleiding 1.1 Vraagstelling en doelstelling van het onderzoek De doelstelling van het onderzoek is een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag: Hoe kan de raad haar kaderstellende rol bij complexe projecten zo effectief 1 mogelijk vervullen, waarbij het proces zodanig is ingericht dat de raad de projecten kan volgen en op de juiste momenten kan bijsturen? Op basis van de resultaten van onderzoek adviseert de rekenkamercommissie de gemeenteraad en het college ten aanzien van de kaderstellende en de controlerende rol bij het uitvoeren van (complexe) projecten. Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie aanbevelingen doen om dit proces beter in te richten. De beschrijving van de onderzoeksopzet is opgenomen in bijlage 1 van dit rapport. Voor het onderzoek zijn de volgende projecten geselecteerd: Ontwikkelingsproject Den Boegent; Bredeschool de Leilinde; Aanbesteding leerlingenvervoer. De conclusies en aanbevelingen in dit rapport worden gedaan op basis van de resultaten van dossieronderzoek en interviews over drie complexe projecten (zie bijlage 2, nota van bevindingen). Uit het onderzoek blijkt, dat de gemeente Reusel-De Mierden enthousiast begint aan een project, maar dat bij aanvang onvoldoende zicht is op de exacte doelstellingen, omvang van het project en de mogelijke gevolgen. Hierdoor kunnen projecten onverwachte en ook ongewenste wendingen hebben. In dit rapport zijn deze bevindingen in de vorm van conclusies en aanbevelingen uitgewerkt. 1 Met effectief wordt hier bedoeld: kaders waarvan zo min mogelijk wordt afgeweken en waarbinnen het college efficiënt kan werken. 4

5 1.2 Leeswijzer De kern van deze rapportage bestaat uit de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek van de rekenkamercommissie naar effectievere kaderstelling en controle (toezicht) bij complexe projecten. Voorafgaand aan de conclusies en aanbevelingen wordt in hoofdstuk 2 de context beschreven waarbinnen de onderzochte projecten bij de gemeente Reusel-De Mierden zijn uitgevoerd. In hoofdstuk 3 zijn de conclusies van het onderzoek uitgewerkt. In hoofdstuk 4 zijn de aanbevelingen opgenomen. In de bijlagen is informatie te vinden over het onderzoek: de onderzoeksopzet in bijlage 1 en de nota van bevindingen in bijlage 2. De nota van bevindingen bevat de nodige informatie over de gehouden interviews en de resultaten van de dossierstudie. 5

6 2 Projectomgeving Reusel-De Mierden De onderzochte projecten zijn uitgevoerd binnen de afdeling Welzijn en Burgerzaken en de afdeling Ruimte en Bouwen. Om de conclusies en aanbevelingen in een juiste context te kunnen plaatsen, worden de belangrijkste kenmerken van de organisatie waarbinnen complexe projecten worden uitgevoerd beknopt in dit hoofdstuk beschreven: de wijze van projectbeheersing door het college en de ambtelijke organisatie en de manier waarop de gemeenteraad van Reusel-De Mierden kaderstelling heeft georganiseerd. 2.1 Projectbeheersing bij de gemeente Reusel-De Mierden De gemeente Reusel-De Mierden is projectmatig werken momenteel aan het ontwikkelen. Zo worden projectplannen al wel volgens een standaard structuur opgebouwd. Echter, een handleiding of richtlijn waarin de werkwijze is vastgelegd inclusief uitgewerkte standaarden ontbreekt. De kennis ten aanzien van projectmatig werken is (nog) niet heel breed verspreid. De gemeente heeft door het houden van evaluaties leerpunten gedestilleerd die nog niet zijn opgenomen in een standaard werkwijze, maar die wel bewust worden meegenomen bij projecten. Het betreft leerpunten als: Taken en bevoegdheden staan los van de lijnorganisatie; Vaststellen projectplan door het college; Projectplan als doel voor integratie van beleidsterreinen. 2.2 Kaderstelling bij de gemeente Reusel-De Mierden In 2002 is de wet dualisering gemeentebestuur van kracht gegaan. Een belangrijk onderdeel van de dualisering is kaderstelling door de raad. Kaderstellen is het aangeven van grenzen waarbinnen het college bevoegdheden mag uitvoeren, het aangeven van de financiële kaders en het uitzetten van het beleid op hoofdlijnen. Elke gemeente geeft op een eigen manier invulling aan het dualisme. Instrumenten die Reusel-De Mierden heeft geïntroduceerd in relatie tot kaderstelling bij complexe projecten zijn: Werk- en discussiebijeenkomsten met de raad; Een thematische agenda waarin een aantal projecten is opgenomen. Het college dient over deze projecten met regelmaat aan de raad te rapporteren. 6

7 Voor een aantal grote beleidstrajecten organiseert het college werkbijeenkomsten, voorafgaand aan het opstellen van een definitief raadsvoorstel of beleidsstuk. In deze werkbijeenkomsten worden geen besluiten genomen door de raad, maar discussiëren de aanwezigen over de inhoud. In de reguliere raadsvergadering worden de besluiten genomen. Ook heeft de raad bij aanvang van de raadsperiode de thematische agenda geïntroduceerd om het bewaken van projectkaders beter mogelijk te maken. Deze agenda bevat de belangrijkste projecten van de gemeente Reusel-De Mierden (ongeveer 20). Voor al deze projecten stelt de ambtelijke organisatie voortgangsrapportages op volgens een vast format. Met deze voortgangsrapportages rapporteert het college elk kwartaal aan de raad. Op deze manier blijft de raad op de hoogte van ontwikkelingen in een project, ook wanneer er geen directe afwijkingen van de kaders zijn. 7

8 3 Conclusies In dit hoofdstuk zijn de conclusies van het onderzoek opgenomen. De conclusies geven antwoord op de vraag: Hoe kan de raad haar kaderstellende rol bij complexe projecten zo effectief mogelijk vervullen waarbij het proces zodanig is ingericht dat de raad de projecten kan volgen en op de juiste momenten kan bijsturen? Uit het onderzoek blijkt, dat de gemeente Reusel-De Mierden enthousiast begint aan een project, maar dat bij aanvang onvoldoende zicht is op de exacte doelstellingen, de omvang van het project en de mogelijke gevolgen. Hierdoor kunnen projecten onverwachte en ook ongewenste wendingen krijgen. De analyse heeft tot de volgende drie hoofdconclusies geleid: a. Er is onvoldoende zicht op doelstellingen en mogelijke resultaten of consequenties van een project; b. Kaderstelling door werksessies en discussiebijeenkomsten is nog geen standaard werkwijze; c. De thematische agenda is een goed middel om de raad gedurende de looptijd van een project te informeren over de voortgang. Onderstaand zijn deze conclusies uitgewerkt. 3.1 Er is onvoldoende zicht op doelstellingen en mogelijke resultaten of consequenties van een project Bij aanvang van een project worden doelstellingen en kaders niet goed in kaart gebracht en niet concreet genoeg gemaakt Om een project goed uit te kunnen voeren moeten de doelstellingen van het project helder zijn. De raad moet aangeven binnen welke kaders deze doelstellingen bereikt moeten worden. Bij de onderzochte projecten bij gemeente Reusel-De Mierden is in de beginfase van het project niet voldoende inzichtelijk gemaakt wat de doelstellingen zijn. Er wordt te snel begonnen met een project, zonder de impact van bepaalde keuzes in beeld te brengen. Een goed voorbeeld hiervan is het ontwikkelingsproject Den Boegent. Raad en college begonnen heel enthousiast aan een woningproject voor lichamelijk gehandicapten, terwijl later bleek dat hier geen vraag naar was in de regio. 8

9 Het risico van onvoldoende heldere doelstellingen is dat iedereen tijdens het project uit het oog verliest wat de belangrijkste reden is om het project uit te voeren. Bij aanvang van een project worden risico s niet geïnventariseerd Bij aanvang van een project moeten, naast doelstellingen en kaders, ook de risico s in kaart gebracht worden. Het moet inzichtelijk zijn wat de redenen kunnen zijn waarom doelstellingen niet gerealiseerd kunnen worden binnen de gestelde kaders. Wanneer risico s goed ingeschat worden, kan ook bepaald worden hoe reëel het is om het project wél te realiseren. Ook moet dan duidelijk worden wat er gedaan moet worden om de risico s te beperken of te voorkomen. In Reusel-De Mierden wordt onvoldoende aandacht besteed aan het inventariseren van risico s en de mogelijke impact van deze risico s. Een voorbeeld hiervan is de aanbesteding van het leerlingenvervoer. Bij aanvang van het project zou in kaart gebracht moeten zijn wat de risico s en effecten waren van het meedoen met een Europese Aanbesteding. Doordat zich risico s voordoen die niet in kaart zijn gebracht, kan het college en de raad voor onverwachte tegenvallers komen te staan die op dat moment niet meer bij te sturen zijn. Op een dergelijk moment is de keuze vaak: het project stoppen of extra krediet beschikbaar stellen. Deze situatie moet zoveel mogelijk worden voorkomen. 3.2 Kaderstelling door werksessies en discussiebijeenkomsten is nog geen standaard werkwijze Als de raad goede kaders wil kunnen stellen is het nodig dat ze voldoende informatie en achtergrond over een (op te starten) project heeft. Het moet inzichtelijk zijn welke alternatieve oplossingsmogelijkheden er zijn, welke doelstellingen het project dient en welke consequenties bepaalde oplossingsmogelijkheden hebben voor bijvoorbeeld andere beleidsdomeinen. Bij beleids- en projectvoorstellen van de afdeling Welzijn en Burgerzaken organiseert het college regelmatig een themadiscussie met de raad om de raad van voldoende informatie te voorzien. Bij de onderzochte projecten voor andere afdelingen is het organiseren van een dergelijke bijeenkomst geen gebruik. Het organiseren van themadiscussies met de raad is vooraf afhankelijk van de keuze van een wethouder of afdelingshoofd. Het is geen standaard werkwijze van de gemeente om complexe projecten ook thematisch te bespreken om daarmee de raad mee te nemen in het afwegingsproces. Daarmee is het voor de raad niet eenvoudig om een goede kaderstellende rol te vervullen. Het risico ontstaat daarmee dat de raad zich onvoldoende bewust is van kaders voor een complex project en de afwegingen die eraan ten grondslag hebben gelegen. Het afwegingsproces van kaderstelling wordt daarmee met name uitgevoerd door het college en het ambtelijk apparaat. 9

10 3.3 De thematische agenda is een goed middel om de raad gedurende de looptijd van een project te informeren over de voortgang Wanneer de raad regelmatig op de hoogte wordt gebracht van de voortgang van een project, bereikt het college enerzijds dat de raad begrip heeft bij de voortgang en begrijpt wanneer en waarom er iets misgaat. Anderzijds geeft het college de raad de mogelijkheid om tijdig in te grijpen of toelichting te vragen. Hierdoor kan eerder bijgestuurd worden als dit wenselijk is. De voortgangsrapportages die Reusel-De Mierden vier maal per jaar aan de raad verstrekt zijn overzichtelijk opgezet. In drie A4-tjes is per project een goed beeld gegeven van de voortgang en inzichtelijk gemaakt: - Doelstelling/eindproduct; - Geplande doorlooptijd; - Wijze van aanpak; - Communicatie - Stand van zaken. Onder het kopje communicatie geeft het college aan wanneer welke besluitvorming plaatsvindt en door wie. Hierin staat ook duidelijk aangegeven wanneer besluitvorming moet plaatsvinden door de raad. Wat mist in deze rapportage is de expliciete verwijzing naar de vastgestelde kaders. Dit is iets dat een duidelijkere plek in het raadsvoorstel en ook de voortgangsrapportages moet krijgen. 10

11 4 Aanbevelingen Gebaseerd op de conclusies van het vorige hoofdstuk hebben wij een viertal aanbevelingen geformuleerd die in dit hoofdstuk wordt uitgewerkt: Aanbevelingen: 1. Bouw kennis op ten aanzien van projectmatig werken en implementeer een standaard werkwijze in de organisatie. 2. Investeer veel tijd en aandacht in het opstellen van een goede startnotitie. 3. Neem heldere kaders op in een raadsvoorstel. 4. Voer de werksessies en discussiebijeenkomsten in als standaard werkwijze ten behoeve van kaderstelling voor complexe projecten; De aanbevelingen worden onderstaand nader uitgewerkt. 4.1 Bouw kennis op ten aanzien van projectmatig werken en implementeer een standaardwerkwijze in de organisatie Bouw kennis op over projectmatig werken Projectmanagement methodes zijn ontwikkeld om binnen de gestelde kaders, stap voor stap, naar een bepaald eindresultaat te werken. Het maakt inzichtelijk welke beslissingen genomen moeten worden en wanneer. Hierdoor is het risico minder groot dat het beoogde resultaat niet bereikt wordt. De ambtelijke organisatie en het college dienen meer kennis op te bouwen ten aanzien van een projectmanagement methode zoals projectmatig werken. De belangrijkste beginselen van projectmatig werken zijn: faseren, beheersen en beslissen. Bij aanvang van een project moeten deze drie kernbegrippen ingeregeld worden. Het moet duidelijk zijn wie welke besluiten wanneer moet nemen op basis van welke informatie. Het is ten eerste belangrijk dat de toegevoegde waarde van projectmatig werken bekend is binnen de organisatie. Kennis moet opgedaan worden door het volgen van trainingen en het delen van kennis en ervaringen met elkaar. 11

12 Implementeer een standaardwerkwijze in de organisatie Wanneer kennis over het proces beschikbaar is in de breedte van de organisatie dient de gekozen werkwijze geïmplementeerd te worden. De eerste stap is het opstellen van een eenvoudige richtlijn. In deze richtlijn moet vastgelegd worden wanneer er conform de projectmanagementmethode gewerkt moet worden en wat deze werkwijze inhoudt. De richtlijn dient vastgesteld te worden door het college. Het daadwerkelijk toepassen van de richtlijn projectmatig werken kan vereenvoudigd worden door het beschikbaar stellen van een aantal tools en standaarden zoals: Projectplan (welke hoofdstukken moeten ingevuld worden, welke verantwoordelijkheden worden waar belegd, planning); Risicoanalyse (in kaart brengen van het risco, de kans en de impact van het risico met daarnaast de beheersmaatregel); Voortgangsrapportages; Fasedocumenten (resultaat en besluitvorming bij het afronden van een fase). De projectleiders moeten toegang krijgen tot de richtlijn en de documenten en moeten opgeleid worden om de werkwijze goed toe te passen. 4.2 Investeer tijd en aandacht in het opstellen van een goede startnotitie Bij aanvang van een project moeten de verantwoordelijk wethouder, de projectleider en het afdelingshoofd uitgebreid stilstaan bij de doelstellingen en de gewenste resultaten binnen een aantal kaders zoals: bestaande beleidskaders, geld en tijd. Dit vormt de basis voor een goede startnotitie. In een startnotitie worden kaders ontwikkeld. De kaders vormen uiteindelijk de projectopdracht waarop een projectleider kan sturen. Bij afwijkingen is het dan mogelijk terug te gaan naar de opdrachtgever, het college en in sommige gevallen de raad. Onderdeel van een startnotitie is het uitwerken van alternatieven die tot het gewenste resultaat leiden. Bij het in kaart brengen van de alternatieven moet de impact op verschillende vlakken in kaart gebracht worden: Impact op financiële middelen; Impact op verschillende beleidskaders; En de mate waarin het tegemoetkomt aan het gewenste resultaat (kwaliteit). Onderdeel van een goede startnotitie is tot slot een overzicht van stakeholders en risico s inclusief de beheersingsmaatregelen. Alleen wanneer dit alles bij aanvang goed in kaart is gebracht, is het mogelijk om het proces ook daadwerkelijk te beheersen en het hele project te overzien. 12

13 4.3 Neem heldere kamers op in een raadsvoorstel Een raadsvoorstel is wat minder uitgebreid dan een projectplan en zal meer moeten focussen op alternatieven en de kaders. Wat vooral belangrijk is voor de raad, is dat de impact van verschillende oplossingsmogelijkheden helder is en dat kaderstelling en besluitvorming ook daadwerkelijk richtinggevend van karakter zijn. Zorg dat een raadvoorstel voldoende houvast bevat met betrekking tot de kaders voor complexe projecten. Belangrijk is dat het raadvoorstel in lijn is met het projectplan. Ontwikkel bijvoorbeeld een raamwerk voor een raadsvoorstel met hoofdstukken waarin de kaderstelling terugkomt. Naast de kaderstelling dient een dergelijk raadvoorstel ook hoofdstukken te bevatten waarin het college aangeeft op welke momenten besluitvorming plaatsvindt, door wie en hoe de raad op de hoogte wordt gehouden over de voortgang. Belangrijk is dat de ambtelijke organisatie dit raamwerk ook goed kan toepassen. Goede uitleg en enige opleiding kunnen hierbij helpen. 4.3 Voer de werksessies en discussiebijeenkomsten in als standaard werkwijze ten behoeve van kaderstelling voor complexe projecten Informeer de raad over impact projecten om besluitvorming mogelijk te maken Organiseer werksessies en discussiebijeenkomsten wanneer er een raadsvoorstel opgesteld dient te worden voor een complex project. Input van de raad kan zeer waardevol zijn bij het uitwerken van de kaders en vroegtijdige bijsturing door de raad bij het maken van de projectkaders kan tijdig plaatsvinden. Het college kan dan in deze (niet-besluitvormende) bijeenkomsten toelichten welke oplossingsmogelijkheden er zijn en wat de mogelijke impact en het beoogde resultaat van de verschillende oplossingsmogelijkheden zijn. Daarnaast wordt de raad (evenals het college) in de gelegenheid gesteld om deskundigen en/of burgers uit te nodigen om bij te dragen aan de discussie en de beeldvorming. Door het probleem of de vraagstelling in een vroeg stadium vanuit verschillende invalshoeken te benaderen kan men tot verrassende inzichten of oplossingen komen. Dit geeft het college een richting voor de verdere ontwikkeling van een raadsvoorstel met daarin de uitgewerkte voorkeursvariant. Op basis van deze informatie kan de raad kaders vaststellen die er toe doen: op het gebied van geld, tijd, maar juist ook op het gebied van kwaliteit en inhoud. Door deze vergadermethodiek in te bedden in de vergaderstructuur bestaat de mogelijkheid om deze bijeenkomsten te verankeren in de besluitvormingsprocedure. 13

14 Blijf gebruik maken van de voortgangsrapportages Blijf de raad periodiek informeren over de voortgang van de projecten. De rapportageformat die daar nu voor gebruikt wordt is in grote mate geschikt. Waneer er bij aanvang van het project duidelijke, inhoudelijke kaders worden vastgesteld is het goed om deze ook op te nemen in de rapportage. In de huidige rapportage zijn de kaders ten aanzien van doorlooptijd, proces (wijze van aanpak) en communicatie en besluitvorming opgenomen. Ook is er een korte beschrijving van het eindproduct of de doelstelling van het project. Het zou sterk zijn om hier aan toe te voegen binnen welke kaders deze doelstellingen bereikt zouden kunnen worden. 14

15 5 Bestuurlijke reactie Reactie van het college van B&W op het rapport van de Rekenkamercommissie over de Kaderstellende rol van de raad bij complexe projecten. Doel van het onderzoek van de Rekenkamercommissie is een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag: Hoe kan de raad haar kaderstellende rol bij complexe projecten zo effectief mogelijk vervullen, waarbij het project zodanig is ingericht dat de raad de projecten kan volgen en op de juiste momenten kan bijsturen? Het college is van mening dat niet het college maar de raad moet beoordelen of met de aangeleverde rapportage de onderzoeksvraag voldoende beantwoord is. Het college wil ook opmerken zich soms niet te herkennen in enkele, ondergeschikte, passages uit het rapport maar beperkt zich in haar reactie tot de hoofdlijnen. Er zijn drie projecten onderzocht, nl. 1. Ontwikkelingsproject Den Boegent, 2. Bredeschool de Leilinde 3. Aanbesteding van het leerlingenvervoer in Op basis van het onderzoek zijn drie conclusies getrokken: a. Er is onvoldoende zicht op doelstellingen en mogelijke resultaten of consequenties van een project; b. Kaderstelling door werksessies en discussiebijeenkomsten is nog geen standaard werkwijze; c. De thematische agenda is een goed middel om de raad gedurende de looptijd van een project te informeren over de voortgang. Vervolgens doet de commissie de volgende aanbevelingen: 1. Bouw kennis op ten aanzien van projectmatig werken en implementeer een standaard werkwijze in de organisatie; 2. Investeer veel tijd en aandacht in het opstellen van een startnotitie; 3. Neem heldere kaders op in een raadsvoorstel; 4. Voer de werksessies en discussiebijeenkomsten in als standaard werkwijze ten behoeve van kaderstelling voor complexe projecten. Het college is van mening dat de aanbevelingen in zijn algemeenheid zeker nuttig zijn, maar wil er toch ook enkele vraagtekens bij zetten. De eerste aanbeveling roept de vraag op naar de definitie en het toepassen van projectmatig werken. Binnen de werkorganisatie werd en wordt gewerkt aan de opbouw van kennis over projectmatig werken en de invoering van een standaard werkwijze. 15

16 Daarbij wordt als belangrijk uitgangspunt gehanteerd dat planmatig werken en projectmatig werken niet hetzelfde zijn. Dat onderscheid is wel van belang omdat we vinden dat projecten buiten de lijnorganisatie om aangestuurd moeten worden door aparte projectleiders met aparte bevoegdheden. We moeten er voor oppassen dat we niet onnodig veel buiten de lijnmanagers om gaan organiseren. De principes van projectmatig werken zijn zeker ook toepasbaar voor planmatig werken, vooral ook wanneer het gaat om het vooraf overdenken van doelstellingen, kaders en dergelijke. In die zin zullen de aanbevelingen ter harte worden genomen. De vierde aanbeveling roept ook de vraag op bij welke complexe projecten een werkwijze van werksessies en discussiebijeenkomsten ingevoerd moet worden. In het recente verleden zijn over een aantal onderwerpen al meer van dergelijke bijeenkomsten georganiseerd. Om dat planmatig te laten verlopen zou het goed zijn om bijvoorbeeld na de vaststelling van de begroting van enig jaar of na het vaststellen van het raads- of collegeprogramma na de verkiezingen met de raad af te spreken over welke onderwerpen en wanneer dergelijke bijeenkomsten georganiseerd gaan worden. 16

17 6 Nawoord van de rekenkamercommissie Allereerst zijn wij verheugd met de positieve reactie van het college. We willen graag nog kort reageren op de bestuurlijke reactie van het college om misverstanden te voorkomen. Het is niet de intentie van de rekenkamercommissie te stellen dat de uitvoering van complexe projecten uit de lijn van de organisatie wordt gehaald. De eerste aanbeveling gaat vooral in op de manier van werken. Wij zien in de lijn grofweg drie methoden van werken: de beleidsvorming, de meer procesmatige aanpak van dienstverlening die regelmatig ook in verordeningen is vastgelegd en de projectmatige aanpak. Wel ziet de rekenkamercommissie het belang in van een verdere professionalisering van projectmatig werken. Met de opmerkingen van het college over de vierde aanbeveling kunnen wij het als rekenkamercommissie volledig eens zijn. Door juist ook hier een systematische aanpak voor te staan, zal deze wijze van werken een automatisme worden. 17

18 Bijlage 1 Onderzoeksopzet De doelstelling van het onderzoek is een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag: Hoe kan de raad haar kaderstellende rol bij complexe projecten zo effectief 2 mogelijk vervullen, waarbij het proces zodanig is ingericht dat de raad de projecten kan volgen en op de juiste momenten kan bijsturen? Om antwoord te geven op de onderzoeksvraag is een aantal deelvragen geformuleerd dat met het onderzoek beantwoord wordt. De onderzoeksvragen hebben een verschillend karakter: Analyse van de huidige situatie; het antwoord op de eerste onderzoeksvragen geeft een analyse van de huidige situatie. Deze antwoorden leveren geen oordeel op of de gemeente juist heeft gehandeld. De analyse die de rekenkamercommissie hiervoor uitvoert bestaat uit twee delen: Analyse bestaande richtlijnen; deze analyse biedt inzicht in de richtlijnen die de gemeente hanteert voor het uitvoeren van grote projecten; Analyse van de projectdossiers; deze analyse biedt inzicht in het verloop van drie projecten (in uitvoering); Definiëren van conclusies en aanbevelingen; op basis van inzicht formuleert de rekenkamercommissie haar conclusies en aanbevelingen en beantwoordt hiermee de centrale onderzoeksvraag. De onderzoeksvragen gaan in op de volgende vier onderwerpen: Beslismomenten, projectorganisatie en sturing; Risicomanagement; Informatievoorziening; Kredietaanvragen. Dataverzameling Voor het onderzoek zijn de volgende projecten geselecteerd: Ontwikkelingsproject Den Boegent; Bredeschool de Leilinde; Aanbesteding leerlingenvervoer. 2 Met effectief wordt hier bedoeld: kaders waarvan zo min mogelijk wordt afgeweken en waarbinnen het college efficiënt kan werken. 18

19 De gebruikte gegevens voor dit onderzoek komen deels uit de dossiers die onderzoeksbureau Significant heeft ingezien en deels uit de interviews die zijn afgenomen met sleutelfiguren in de projectorganisatie. 19

20 Bijlage 2 Nota van Bevindingen 2.1 Organiseren van complexe projecten Inleiding In dit hoofdstuk beschrijft de rekenkamercommissie hoe complexe projecten bij de gemeente Reusel - De Mierden uitgevoerd worden. De omschrijving is gebaseerd op de geraadpleegde (beslis)documenten en richtlijnen uit het dossier en de interviews. Dit hoofdstuk start met een overzicht van de door de gemeente gebruikte richtlijnen in relatie tot dit onderzoek. Daarna volgt een beschrijving van de ontwikkelingen op het gebied van projectmatig werken en kaderstelling in het algemeen. Tot slot worden de richtlijnen en standaard werkwijzen beschreven (en de afwijkingen per project) per onderwerp: Beslismomenten, projectorganisatie en sturing; Informatievoorziening; Risicomanagement; Kredietaanvragen. Aan het eind van dit hoofdstuk is een tabel opgenomen met een overzicht van de bevindingen ten aanzien van de behandelde onderwerpen voor de drie projecten. Richtlijnen gemeente Reusel - De Mierden Bij de gemeente Reusel - De Mierden zijn relatief weinig richtlijnen aangetroffen ten aanzien van Projectmatig werken en Kaderstelling. Algemene richtlijnen die aangetroffen zijn: Inkoop- en aanbestedingsprocedure; Rapportageformat voor projecten op de thematische agenda; Documenten Planning & Control cyclus. Projectmatig werken Ten aanzien van projectmatig werken is in Reusel - De Mierden geen richtlijn aanwezig. Bij de afdeling Welzijn merkt men dat iets vaak begint als verlengstuk van bepaalde beleidstaken. Dat wordt steeds breder (andere afdelingen, andere partijen) en dan is het een groot project. Vaak wordt de complexiteit pas laat onderkend volgens geïnterviewden, waardoor projectmatig werken laat wordt opgestart en wordt een projectplan opgesteld wanneer er al verschillende partijen bij betrokken zijn. 20

21 Uit de eigen evaluatie die de interne projectgroep voor de Leilinde heeft gedaan komt een aantal punten naar voren. Deze verbeterpunten hebben ook betrekking op het projectmanagement (in deze rapportage een selectie hiervan): Het projectplan is een houvast. Dit leidt tot integratie van beleidsterreinen. Voordelen zijn vooral tot uitdrukking gekomen in samenwerking binnen de gemeente; Aanbeveling; projectplan vast laten stellen door college. Daarbij ook inzetbaarheid projectgroepmedewerkers meenemen. Strategiebepaling moet door college worden vastgesteld en waar nodig worden bijgesteld; Winst zit in de voorbereiding. Neem genoeg tijd voor de voorbereiding van het projectplan; Taken en bevoegdheden staan los van normale gemeentelijke organisatie. Duidelijke afspraken over mandaten en bevoegdheden zijn hier nodig; Projectleider zijn doe je er niet bij. Tijdig aanleveren van stukken, goede voorbereiding et cetera heeft ook een positief effect op de andere projectgroepleden. Voor het opstellen van een projectplan is een standaard format beschikbaar. Kaderstellen De geïnterviewden van Reusel- De Mierden geven aan, net als veel andere gemeenten, nog zoekende te zijn naar de manier waarop zij het dualisme in moeten vullen. Instrumenten die Reusel - De Mierden heeft geïntroduceerd zijn: Werk- en discussiebijeenkomsten met de raad; Een thematische agenda waarin een aantal projecten benoemd is, waarover het college met regelmaat aan de raad moet rapporteren. Voor een aantal grote beleidstrajecten organiseert het college voorafgaand aan het opstellen van een definitief raadsvoorstel of beleidsstuk werkbijeenkomsten. In deze werkbijeenkomsten worden geen besluiten genomen door de raad, maar discussiëren de aanwezigen over de inhoud. Doordat er op dat moment discussie plaatsvindt, kan het college de zienswijze van de raad meenemen in het uitwerken van het beleid of het projectvoorstel. Dit is (nog) geen standaard werkwijze. Uit de interviews blijkt dat deze werkwijze afhankelijk van het traject, de afdeling en de medewerkers wordt toegepast. Eind mei van dit jaar heeft een kaderstellende bijeenkomst plaatsgevonden om de begroting van 2010 vast te stellen. Dit was een nieuwe manier van vergaderen en moet voor alle partijen nog meer vorm krijgen. Daarnaast heeft de raad de thematische agenda geïntroduceerd om het bewaken van kaders beter mogelijk te maken. Deze agenda bevat de belangrijkste projecten van de gemeente Reusel - De Mierden (ongeveer 20). Voor al deze projecten stelt de ambtelijke organisatie voortgangsrapportages op volgens een vast format. Met deze voortgangsrapportages rapporteert het college elk kwartaal aan de raad. Op deze manier blijft de raad op de hoogte van ontwikkelingen in een project. 21

22 Uit de interviews blijkt dat Reusel - De Mierden nog wel op zoek is naar het niveau van kaderstellen. De lijnen binnen een kleine gemeente als Reusel - De Mierden zijn erg kort; tussen college en raad, maar juist ook tussen burger en raad. De raad wordt vaak door de burger aangesproken op details in de uitvoering van het beleid. Beslismomenten Richtlijnen beslismomenten De belangrijkste beslismomenten in projecten zijn: Vaststellen algemene beleidskaders en de begroting; Instemmen met bestemmingsplanwijzigingen; Beschikbaar stellen kredieten. Deze beslismomenten zijn niet expliciet in één richtlijn terug te vinden. Beslismomenten voor de drie onderzochte projecten Rol en betrokkenheid De gemeente Reusel - De Mierden heeft geen algemene richtlijn voor de rolverdeling die zij op zich neemt in een project. Dit is afhankelijk van het project. Bij de drie projecten is de rol ook anders in gevuld. In onderstaande tabel is aangegeven welke rol de gemeente heeft vervuld bij de projecten. Rolverdeling bouwheer Projecten Den Boegent Leilinde Leerlingenvervoer Rollen en verantwoordelijkheden Gemeente bouwheer Nee Ja N.v.t. Gemeente stuurt op en bewaakt gemeentelijke kaders Ja Ja Ja Andere partijen bouwheer (ontwikkelaar, bouwbedrijven) Tabel: 2.1: Overzicht rolverdelingen bij de projecten Ja, met ontwikkelende aannemer Ja, met schoolbestuur In de onderzochte projecten is het bij aanvang meteen duidelijk geweest welke rol de gemeente heeft vervuld. Bij Den Boegent is de gemeente zeer sturend geweest ten aanzien van de invulling van het project (welke woningen, welke architect, welke aannemer). Bij de Leilinde heeft de gemeente ook heel dicht op het project gezeten. Achteraf had de gemeente wel de sturende rol willen hebben, maar de details aan het schoolbestuur willen delegeren om het proces sneller te laten verlopen en meer op kaders te sturen. Bij de aanbesteding van het Leerlingenvervoer heeft BIZOB de rol van projectleider verzorgd. Gemeente Reusel - De Mierden heeft in het project input gegeven voor het programma van eisen. Het college heeft de aanbestedingsstrategie en het programma van eisen vastgesteld. Het gunnen van de opdracht ligt binnen de bevoegdheid van het college. De overschrijding van het budget is later wel in de gemeenteraad besproken. Op verzoek van de raad heeft PriceWaterhouseCoopers een onderzoek uitgevoerd naar de overschrijding. N.v.t. 22

23 Krediet Voor de drie projecten zijn verschillende soorten kredieten beschikbaar gesteld. Voor het leerlingenvervoer is sprake van een openeindfinanciering. Afhankelijk van de prijs per leerling en het aantal indicaties dat afgegeven wordt, wordt de begroting bijgesteld. In dit geval is er dus geen sprake van een projectkrediet dat beschikbaar wordt gesteld. Bij Den Boegent heeft de gemeente krediet vrijgemaakt voor het bouw- en woonrijp maken van de locatie. Andere (uitvoerings)kosten zijn voor de ontwikkelende aannemer. De gemeente heeft het hele project gestuurd, maar er is geen voorbereidingskrediet of werkkrediet aangevraagd voor het begeleiden van dit project. Bij de Leilinde heeft de raad een krediet ter beschikking gesteld ten behoeve van de realisatie van de brede school. Dit krediet is beschikbaar gesteld, vlak voor de start van de aanbesteding. De aanbesteding blijkt tegen te vallen vanwege de marktsituatie. Het projectteam voert een aantal bezuinigingen door en vraagt de raad om extra krediet in relatie tot de voorgestelde bezuinigingen. Dit is toegekend. Planologische wijzigingen De raad heeft de benodigde voorbereidingsbesluiten voor Den Boegent vastgesteld. Voor de Leilinde is een artikel 19 procedure gestart ten aanzien van de parkeernorm. Dit is niet in de raad aan de orde geweest want dit valt onder de uitvoeringsbevoegdheid van het college. Consistentie Door het verschillende karakter van de projecten is het lastig aan te geven of de besluitvorming in de projecten consistent is geweest. De raad heeft een beperkte rol gehad in alle drie de projecten. Bij Den Boegent is de raad betrokken voor het vaststellen van een exploitatievoorstel en voor het verstrekken van het krediet voor het bouw- en woonrijp maken van de locatie. Bij het leerlingenvervoer is de raad pas betrokken geraakt aan het einde van het project, omdat de rest binnen de uitvoeringsbevoegdheid van het college ligt. Bij de Leilinde heeft de raad een wat grotere rol gehad. De raad heeft de kredieten vrijgegeven en is in een vroege planfase door het schoolbestuur betrokken in het proces. Informatievoorziening Richtlijnen informatievoorziening algemeen De gemeente Reusel - De Mierden heeft geen specifieke richtlijnen opgesteld voor informatievoorziening aan de raad. Uit de interviews blijkt dat er een aantal geëigende momenten is om de raad te informeren: Financiële rapportage - voorheen was dit via de voorjaars- en de najaarsrapportage, nu gebeurt dit met een hogere frequentie en wordt er per keer meer aandacht besteed aan een aantal inhoudelijke punten, in plaats van de hele begroting; Thematische agenda - de raad heeft een agenda samengesteld met de belangrijkste projecten. Elk kwartaal rapporteert het college aan de raad ten aanzien van de voortgang van deze projecten. Hiervoor gebruikt men een vast format; 23

24 Ad hoc bij belangrijke ontwikkelingen - In het kader van de informatieplicht; Bij overschrijding van kaders - bijvoorbeeld een aanvraag voor aanvullend krediet. De rapportages voor de thematische agenda bevatten de volgende punten: - Omschrijving; - Verantwoordelijke afdeling; - Doel / eindproduct; - Doorlooptijd / fasering; - Aanpak; - Communicatie; - Stand van zaken. Informatievoorziening bij de drie projecten De thematische agenda was ten tijde van de uitvoering van de drie projecten nog niet van toepassing. Van de onderzochte projecten zijn daarom geen voortgangsrapportages beschikbaar. Informatievoorziening aan de raad vond tussen de besluitvormingsmomenten niet structureel plaats. Risicobeheersing Richtlijnen risicobeheersing De gemeente Reusel - De Mierden heeft geen richtlijnen opgesteld ten aanzien van risicobeheersing voor algemeen projectmanagement. Ook komt het onderwerp risico s niet voor op het rapportageformat voor de thematische projecten. Risicobeheersing bij de drie projecten Bij de drie projecten is niet actief gewerkt aan risicomanagement. Wel heeft zich een aantal risico s voorgedaan. Project de Leilinde heeft de volgende risico s gekend: - Samenwerking en afstemming met het schoolbestuur; - Tegenvallende aanbesteding; - btw niet meegerekend. Bij de Leilinde is niet pro-actief op deze risico s gestuurd. Op het moment dat de risico s zich voordeden, zijn ze goed opgepakt en is er duidelijk over gecommuniceerd, maar vooraf zijn ze niet in beeld gebracht. Project Den Boegent heeft ook een aantal bijzonderheden meegemaakt: - Behoefte aan woningen voor lichamelijk gehandicapten (Fokus-woningen) niet goed onderzocht; - Archeologische vondsten. Het plan om Fokus-woningen te realiseren was er al een lange tijd, maar de behoefte aan Fokus-woningen is pas feitelijk onderzocht door de gemeente op het moment dat het plan grotendeels uitgewerkt was. Toen het animo erg laag bleek, is besloten de woningen (met name) te realiseren voor verstandelijk gehandicapten, in plaats van lichamelijk gehandicapten. Bij het (verplichte) archeologisch onderzoek bleek dat vervolgonderzoek nodig was. Dit heeft tot vertragingen geleid. Dit risico is niet te voorkomen, alleen van te voren in te schatten. Om de impact van deze vertraging te beperken is besloten om de bouwvergunningsaanvraag in twee delen in te dienen (centrumgebouw en overige 24

25 woningbouw), zodat niet beide onderdelen van het plan zoveel vertraging op hoeven te lopen. Voor het Leerlingenvervoer is niet goed genoeg in beeld gebracht wat de eventuele consequenties zouden zijn van een nieuwe aanbesteding. Achteraf blijkt uit onderzoek van PricewaterhouseCoopers dat de prijzen die uit de aanbesteding kwamen marktconform waren, ook al waren ze veel hoger dan voorheen. Vooraf is niet de te verwachten prijs als resultaat van de aanbesteding onderzocht. 25

26 Overzicht toepassing richtlijnen bij de projecten In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de belangrijkste aspecten die in de bestaande omschrijving behandeld zijn. Het geeft een overzicht van de algemene werkwijze en of er bij de projecten ook op die manier gehandeld is. Algemeen overzicht Beslismomenten, projectorganisatie en sturing Projecten Den Boegent Leilinde Leerlingenvervoer Gebruik algemene beleidskaders bij uitwerking project Grondnota??? Verordening Specifieke inhoudelijke projectkaders vastgesteld door de raad Project wordt niet Moment van krediet aanvraag ver voor aanbesteding aanbesteed; alleen het bouw- en woonrijp N.v.t. maken Vlak voor aanbesteding openeindfinanciering Geen sprake van krediet. De Aanvraag extra krediet aanbesteding is wel hoger uitgevallen, N.v.t. dus kosten stijgen Aanpassingen ten aanzien van andere kaders dan krediet N.v.t. N.v.t. Informatievoorziening Rapportages voortgang Informatie in raadsvoorstellen Tussentijdse informatieverstrekking Niet formeel Niet formeel Risicomanagement Risico's in voortgangsrapportages opgenomen N.v.t. N.v.t. N.v.t. Pro-actief of risico s gestuurd De raad bij risicobeheersing betrokken De raad is op voorhand bij de risico s betrokken Kredietaanvragen Naar raad voor (extra) krediet Na aanbesteding tekort - aanvullend krediet Bouw- en woonrijp maken N.v.t. Tabel 2.2: Overzicht werkwijze drie projecten Geen sprake van krediet. De aanbesteding is wel hoger uitgevallen, dus kosten stijgen Geen sprake van krediet. De aanbesteding is wel duurder uitgevallen, dus kosten stijgen Legenda Wel plaatsgevonden Deels plaatsgevonden Niet plaatsgevonden Onbekend of n.v.t N.v.t. 26

27 2.2 Inzicht in ontwikkelingproject Den Boegent (Woningbouw) Korte omschrijving Achtergrond en aanleiding In maart 2002 neemt de raad een besluit waardoor de locatie Den Boegent vrijkomt. Op dat moment zijn er nog geen plannen voor deze locatie. De raad heeft in het project Den Boegent een zeer kleine rol gespeeld. Ze heeft buiten het vigerende bestemmingsplan en de wijziging daarvan vlak voor realisatie geen kaders gesteld voor de uitvoering van het project. Alleen het krediet voor het bouw- en woonrijp maken van de locatie is vrijgegeven door de raad. Dit besluit heeft plaatsgevonden toen het project al ver gevorderd was. Fokus-woning Op het moment dat besloten werd dat de locatie van Den Boegent vrijkwam, hebben er ook (op dat moment los daarvan) gesprekken plaatsgevonden met de stichting Fokus. Deze stichting zet zich in om woningen te bouwen voor mensen met een lichamelijke beperking. De stichting onderzocht of er een locatie beschikbaar is in Reusel - De Mierden om dergelijke woningen te realiseren, ze verwachtte dat er veel vraag is naar deze woningen. Den Boegent blijkt een goede locatie. Het college besluit in juli 2003 om in principe over te gaan tot het (laten) realiseren van Fokus-woningen op de locatie van Den Boegent. Om het plan betaalbaar te maken (verhuur Fokus-woningen binnen sociale huur) wordt een mix van verschillende woningen gerealiseerd: zorgwoningen, starterswoningen, huurwoningen en wat duurdere patiowoningen. Het aantal woningen ligt niet vast en verandert gedurende het project. Dit is niet iets waar de gemeente op stuurt. Alleen op het aantal zorgwoningen stuurt gemeente Reusel - De Mierden. Reusel - De Mierden ligt precies op de scheiding van twee zorggebieden. In ieder zorggebied is één zorgleverancier aanwezig die de benodigde zorg kan bieden. In het zorggebied in Tilburg en omgeving (waarin Hoge en Lage Mierde en Hulsel zijn gelegen) is Amarant actief en in zuidoost Brabant (waaronder Reusel - De Mierden valt) Lunet. De gemeente besluit het aanbieden van zorg in Den Boegent niet openbaar aan te besteden, maar in samenwerking met de beide zorgaanbieders te realiseren. Het samenbrengen van deze partijen is een moeizaam proces. Het project start met de uitdrukkelijke wens om Fokus-woningen te realiseren. Als er nader onderzoek gedaan wordt in de regio blijkt er nauwelijks behoefte voor is. Er is wel behoefte aan zorgwoningen, maar meer voor mensen met een verstandelijke beperking. Men besluit de zorgwoningen dan ook aan te passen, zodat ze geschikt zijn voor mensen met een verstandelijke en/of lichamelijke beperking. Uitwerking van het project In diezelfde tijd speelt het volgende: - Bij een prijsvraag voor de architectenselectie voor een ander project is de architect die tweede is geworden erg in de smaak gevallen bij de gemeente. De 27

28 - Begin 2004 is een intentieovereenkomst gesloten met een ontwikkelende aannemer, De Luther BV, voor het plangebied De Leeuwerik in Hooge Mierde waarin is overeengekomen om vóór 1 januari woningen te mogen realiseren buiten dat plangebied. Dit is niet openbaar aanbesteed. Eind oktober 2005 verstrekt de gemeente opdracht aan de architect om het hele plan te ontwerpen (centrumgebouw met appartementen en Fokus-woningen en overige bebouwing). In december 2005 start de gemeente gesprekken met de ontwikkelende aannemer De Luther BV om te bespreken of zij het plan Den Boegent (of een deel daarvan) mogen ontwikkelen in plaats van het eerder beloofde project. De aannemer zal dan samen moeten werken met de al geselecteerde architect. In december 2005 besluit het college om de realisatie in principe te laten uitvoeren door De Luther BV. In februari 2006 komen de gemeente en de ontwikkelaar tot overeenstemming en besluit het college het ontwikkelen van de locatie niet aan te besteden, maar alle woningen (ongeveer 50 in plaats 25) door De Luther BV te laten ontwikkelen. De gemeente neemt ingenieursbureau Grontmij in de arm om te ondersteunen in de onderhandeling over de gemiddelde grondprijs. De uiteindelijke koopen ontwikkelovereenkomst wordt afgesloten op 24 april Exploitatievoorstel Op 18 april 2005 besluit de raad dat de kosten van voorzieningen van openbaar nut verhaald kunnen worden door middel van een exploitatieovereenkomst op de eigenaren van percelen die gebaat zijn bij de aanleg van de voorzieningen. In het voorstel staat uitgewerkt waar deze exploitatieovereenkomst op gebaseerd wordt. Archeologisch onderzoek Tijdens het archeologisch onderzoek op de locatie blijkt dat er aanvullend onderzoek gedaan moet worden op de plek waar het centrumgebouw gerealiseerd wordt. Het archeologisch onderzoek veroorzaakt een grote vertraging in het project. De vrijstellingsprocedure voor het bestemmingsplan wordt daarom in twee delen doorlopen. Voor deze procedure wordt een groot aantal zienswijzen ingediend door omwonenden, maar deze hebben uiteindelijk geen nadelig effect op de planning. Realisatie Vanaf begin 2006 tot begin 2008 zijn de architect en de aannemer bezig geweest om de plannen uit te werken. De samenwerking is moeizaam en het is moeilijk een evenwicht te vinden tussen het betaalbaar houden van de huur- en zorgwoningen en de gewenste uitstraling van het project. In de zomer van 2008 is de aannemer gestart met het bouwen van het centrumgebouw (zorg-, huur- en starterswoningen). De verwachting is dat het centrumgebouw in het eerste kwartaal van 2010 opgeleverd wordt. De overige woningen zijn nog niet verkocht. Gezien de huidige economische situatie is de kans groot dat het bouwen dan ook nog even op zich laat wachten. Het aantal en de situering van de woningen zijn in dit laatste 28

29 jaar (in verband met de economische ontwikkelingen) ook veranderd, waardoor een nieuwe planologische procedure moet worden gevoerd. Betrokkenen Intern: de afdelingen Ruimte en Bouwen en Welzijn en Burgerzaken. Extern: zorgaanbieders Amarant en Lunet, architect en Bouwontwikkelingsmaatschappij De Luther BV. Start- en einddatum Door het besluit dat de raad in 2002 neemt over het verplaatsen van de binnensportlocatie Den Boegent komt de locatie vrij. Vanaf 2003 wordt overleg gevoerd met stichting Fokus over het realiseren van Fokus-woningen op die locatie. Door het ontbreken van voldoende vraag wordt het aandachtsveld later verlegd naar zorgwoningen voor mensen met een verstandelijke beperking. De verwachte opleverdatum van het centrumgebouw van Den Boegent is in februari De rest van het plan is afhankelijk van de verkoop van de woningen. Bijzonderheden: - Kaders zijn niet door de raad vastgelegd - de raad is alleen regelmatig geïnformeerd door het college over voortgang en gevraagd om besluitvorming ten aanzien van het exploitatiebesluit en de kredietaanvraag voor bouw- en woonrijp maken. Dit is niet terug te vinden in de dossiers, maar blijkt uit de interviews; - Ook door het college zijn geen expliciete kaders vastgesteld, behalve de intentie om Fokus- (en later zorg-) woningen te realiseren; - De samenwerking met de twee zorgaanbieders; - De keuze voor de architect op basis van een andere prijsvraag; - De keuze voor Bouwontwikkelingsmaatschappij De Luther BV (en het niet aan te besteden). Onderzoeksvragen Analyse dossiers en interviews Beslismomenten en projectorganisatie en sturing 1 Wat is de rol of de betrokkenheid van de gemeente wanneer meerdere partijen bij het project betrokken zijn en wie heeft de rolverdeling bepaald? Antwoorden De gemeente heeft kaders gesteld en heeft het proces begeleid om tot een passende oplossing te komen met een ontwikkelende aannemer en een architect. De gemeente heeft in het project uitdrukkelijk gestuurd op wat er gerealiseerd moest worden: dat er Fokus-woningen moesten komen (later woningen voor verstandelijk gehandicapten), welke architect het ontwerp moest maken en welke projectonwikkelaar / aannemer het project moest realiseren. Daarnaast heeft de gemeente zorg gedragen voor het bouw- en woonrijp maken van de grond en het verkopen van de grond en het sluiten van een ontwikkelovereenkomst met de ontwikkelaar. 29

30 Analyse dossiers en interviews Beslismomenten en projectorganisatie en sturing 2 Welke belangrijke beslismomenten worden onderscheiden en wat zijn de gemaakte keuzes? Antwoorden Door het college: - Principebesluit over het realiseren van Fokuswoningen op Den Boegent; - Ontwikkelovereenkomst sluiten met aannemer. Door de raad: - Besluit over exploitatieovereenkomst; - Krediet ter beschikking stellen voor bouw- en woonrijp maken; - Voorbereidingsbesluit vaststellen ten aanzien van bestemmingsplanwijziging. 3 Wanneer en op welke wijze is gesproken over de inbreng van gemeentelijke gelden en wanneer is er gesproken over de planologische wijzigingen? Deze twee punten zijn aan de orde gekomen in de raadsvergadering van 18 december De raad heeft conform het voorstel besloten. 4 Op welke wijze is de raad bij al deze beslissingen betrokken? 5 Zijn alle beslissingen expliciet terug te vinden in beslisdocumenten? A) Raadsvoorstellen B) Collegevoorstellen C) Faseafsluiting Informatievoorziening 1 Welke informatie is tussentijds en op de beslismomenten aan de raad voorgelegd? De raad is niet betrokken geweest bij planvormende beslissingen. Zij is wel in de commissies geïnformeerd via de wethouder en heeft ingestemd met het bouw- en woonrijp maken en het exploitatiebesluit. Ook is de raad op de hoogte gebracht van het voornemen Fokus-woningen te realiseren. Hier heeft echter geen raadsbesluit over plaatsgevonden. Niet alle beslissingen zijn terug te vinden in de beslisdocumenten van de raad, maar in collegebesluiten is de grote lijn heel goed te herleiden. Faseafsluiting heeft plaatsgevonden in de projectgroep. In het dossier is geen officiële informatie te vinden ten aanzien van beslismomenten voor de raad in de tussentijd. Risicomanagement 1 Welke risico's en consequenties zijn vooraf en tijdens het project onderscheiden? 2 Hoe is de raad hierbij betrokken? Was een bepaalde mate van afweging van risico's en sturing door de raad mogelijk? Er zijn twee belangrijke risico's te benoemen die zich hebben voorgedaan: Het belangrijkste risico dat zich heeft voorgedaan is de vertraging van het plan door het archeologisch onderzoek. Hierdoor heeft het plan een grote vertraging opgelopen. Om dit te beperken is de artikel 19 procedure in twee delen gesplitst. Uiteindelijk mocht men toch gaan bouwen. Het andere risico is dat er in een vergevorderd stadium van ontwikkeling bleek dat er geen vraag was voor de Fokus-woningen in de omgeving van Reusel - De Mierden. Door in gesprek te gaan met ouders van verstandelijk gehandicapten, die wel een woning zochten, is het plan aangepast. De raad is niet betrokken bij deze risico's, maar is wel geïnformeerd over de realisatie van de Fokuswoningen (er is een sessie gehouden in de raad waarbij een bewoonster van Fokus-woningen in Eindhoven haar ervaringen heeft gedeeld). Kredietaanvragen 1 Op welk moment in het proces, is het beschikbaar stellen van krediet in de raad geagendeerd? Voor dit project is slechts het krediet voor het bouw- en woonrijpmaken van de grond in de raad behandeld. Dit krediet is aangevraagd tegelijk met het voorbereidingsbesluit. 2 Wie beslist er over wijziging van het krediet? Wanneer is hierover informatie verschaft aan de raad? De raad besluit in dit onderzoek altijd over een wijziging in het krediet (ten minste wanneer het krediet wordt overschreden). De raad wordt hierover geïnformeerd voordat het geld wordt uitgegeven. 30