MASTERSCRIPTIE - RECHTSGELEERDHEID ACCENT ARBEIDSRECHT

Transcriptie

1 MASTERSCRIPTIE - RECHTSGELEERDHEID ACCENT ARBEIDSRECHT Herziening van de Ziektewet en (inter)nationaalrechtelijke bescherming van de vangnetter Een onderzoek naar de rechtspositie van de vangnetter. De gewijzigde aanspraken in het kader van de Ziektewet in het licht van ILO- Verdrag 121. Yvonne Habraken Anr: Scriptiebegeleidster: mw. mr. drs. B.B.B. Lanting Tweede lezer: Faculteit Rechtswetenschappen Tilburg University Mei 2014

2 Voorwoord Deze scriptie heb ik geschreven ter afronding van mijn master Rechtsgeleerdheid accent Arbeidsrecht. Het vak Nederlands socialezekerheidsrecht in de masterfase heeft in het bijzonder mijn interesse gewekt. Het was dan ook geen lastige keuze over welk rechtsgebied ik mijn scriptie zou gaan schrijven. Dit rechtsgebied spreekt mij aan omdat het vaak bescherming biedt aan zwakkeren in de samenleving. De laatste decennia is deze bescherming aan het afbrokkelen zoals we ook in deze scriptie kunnen lezen en moet er wederom een balans worden gevonden tussen activering en inkomensbescherming. In deze scriptie heb ik onderzocht wat de gevolgen zijn voor de zieke vangnetter zonder werkgever van de Wet beperking en hoe over deze wijziging van aanspraken moet worden geoordeeld als deze worden getoetst aan Verdrag 121. Tevens stond de vraag naar de effectiviteit van de Wet beperking centraal en in navolging daarop de vraag hoe het probleem van vangnetters, te weten het langdurig ziekteverzuim en de hoge instroom in de Wet WIA, dan wel kan worden opgelost. Ik ben op zoek gegaan naar antwoorden op bovenstaande vragen. Het heeft zeker niet alleen maar bevredigende antwoorden opgeleverd, maar het heeft mij en hopelijk straks ook de lezer wel degelijk tot nieuwe inzichten gebracht. Bij dezen wil ik nog graag mijn scriptiebegeleider mevrouw Lanting bedanken voor haar begeleiding en de interessante gesprekken die mij steeds weer op nieuwe ideeën brachten. Daarnaast wil ik mijn moeder bedanken die mij de kans heeft gegeven om een universitaire opleiding te gaan volgen en die mij altijd heeft gesteund. Veel leesplezier! Yvonne Habraken Tilburg, mei

3 Inhoudsopgave Voorwoord... 1 Inhoudsopgave... 2 Afkortingenlijst... 6 Hoofdstuk 1 Inleiding Aanleiding Probleemstelling Plan van Behandeling... 9 Hoofdstuk 2 Achtergrond Inleiding Privatisering van de Ziektewet De WULBZ Wet VLZ Conclusie Hoofdstuk 3 Het huidige probleem van de vangnetters Inleiding Langdurig ziekteverzuim en een hoge WIA-instroom Analyse van de problematiek van vangnetters Oorzaken van langdurig ziekteverzuim en hoge WIA instroom van vangnetters De visie van de regering en de Raad van State Kanttekeningen Discrepantie tussen theorie en praktijk

4 3.5. Conclusie Hoofdstuk 4 De Wet beperking Inleiding Beperking en verlaging van de Ziektewetuitkering Beperking van de Ziektewetuitkering Verlaging van de Ziektewetuitkering De effectiviteit van de maatregelen gericht op de vangnetter Financiële prikkels voor werkgevers Regelgeving met betrekking tot de financiële prikkels voor werkgevers Effectiviteit van de financiële prikkels voor werkgevers De rol van het UWV Inleiding Basis voor afspraken met werkgevers Proefplaatsing Aanscherping van de re-integratieverplichtingen conform de WGA Conclusie Hoofdstuk 5 - De Ziektewet in het licht van de ILO-verdragen Inleiding De structuur van Verdrag De Internationale Arbeidsorganisatie Materiële reikwijdte van Verdrag De normen van Verdrag De discussie over het minimum arbeidsongeschiktheidspercentage van 35% Een nieuwe groep in de Ziektewet De visie van het comité van deskundigen De visie van de regering.37 3

5 De visie van de FNV Literatuur Interpretatie en uitleg van ILO-verdragen Inleiding Interpretatie van artikel 14 van Verdrag Uitleg van artikel 14 van Verdrag Direct effect Een voorzichtige conclusie Hoofdstuk 6 - Re-integratie als alternatieve oplossing Inleiding In hoeverre zijn langdurig zieke vangnetters te re-integreren? Wat voor begeleiding vanuit het UWV is nodig om vangnetters succesvol te re-integreren? Beperkingen van de dienstverlening van het UWV Inleiding Beperkingen van de ZW-arborol Tekortkomingen van de dienstverlening van het UWV Verbetering ZW-arborol Effect van het verbeterplan Wet SUWI Conclusie Hoofdstuk 7 - Conclusie en Aanbevelingen Inleiding Behandelde onderwerpen Achtergrond Het huidige probleem van de vangnetters De Wet beperking

6 7.6 De Ziektewet in het licht van de ILO-verdragen Re-integratie als alternatieve oplossing Literatuurlijst

7 Afkortingenlijst De Wet beperking Wet WIA Vangnetters De Wet beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid zieke vangnetters Wet Werk naar inkomen en arbeidsvermogen Werknemers waarvan het dienstverband eindigt tijdens ziekte, uitzendkrachten en zieke werklozen Verdrag 121 ILO-Verdrag 121 Wet TZ WULBZ Wet VLZ WVP WAO SZW WW ZW WGA UWV ILO Eindedienstverbanders ZW-arborol IWI WWB Wet terugdringing ziekteverzuim Wet Uitbreiding Loondoorbetalingplicht bij Ziekte Wet Verlenging Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte Wet Verbetering Poortwachter Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Sociale Zaken en Werkgelegenheid Werkloosheidswet Ziektewet Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Internationale Arbeidsorganisatie Werknemers waarvan het contract eindigt tijdens ziekte Mensen die onder het vangnet van de Ziektewet vallen, zoals zieke werklozen en zieke uitzendkrachten, hebben geen werkgever die voor hun verzuimbegeleiding en re-integratie verantwoordelijk is. UWV vervult voor deze mensen de rol van arbodienst Inspectie Werk en Inkomen Wet Werk en Bijstand 6

8 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1. Aanleiding De aanleiding tot het onderzoek vloeit voort uit het wetsvoorstel Wet beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid zieke vangnetters (hierna: Wet beperking). De Eerste Kamer heeft op 2 oktober 2012 dit wetsvoorstel aangenomen. Het wetsvoorstel, ook wel modernisering van de Ziektewet genoemd, trad volledig in werking op 1 januari In de memorie van toelichting wordt voor de modernisering van de Ziektewet als belangrijkste beweegreden gegeven, de terugdringing van het ziekteverzuim en vermindering van de instroom in de Wet WIA. Het voorstel beoogt de activerende werking van de Ziektewet te vergroten. In het verleden zijn maatregelen om de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen te beperken effectief geweest. Verschillende maatregelen hebben aan deze positieve ontwikkeling bijgedragen. De toelichting wijst met name op de Wet verbetering poortwachter, de invoering van de loondoorbetalingsverplichting voor werkgevers bij ziekte en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: Wet WIA). Deze maatregelen zijn vooral effectief geweest voor werknemers met een vast dienstverband. Deze positieve ontwikkeling zien we niet terug bij de zogenoemde vangnetters. In Nederland zijn er ongeveer vangnetters. Wie precies vallen onder het begrip vangnetter komt in het hiernavolgende aan de orde. Vooralsnog kan worden opgemerkt dat het werknemers betreft die geen vast dienstverband hebben. Door de komst van de Wet WIA is de instroom in deze wet van werknemers met een vast dienstverband aanzienlijk gedaald van in 2003 naar in Dit is een afname van bijna 60%. De instroom van vangnetters in de Wet WIA is gelijk gebleven. Ook daar is de instroom in de Wet WIA Het is nogal opmerkelijk omdat de groep werknemers met een vast dienstverband veel groter is dan de groep vangnetters. De categorie vangnetters maakt nog geen kwart uit van het verzekerdenbestand. Er is dan ook sprake van een relatief hoog ziekteverzuim en hoge instroom van vangnetters in de Wet WIA. 2 De wet die in deze scriptie centraal staat probeert hier verandering in te brengen. 1 Memorie van Toelichting (Bij wetsvoorstel Wijziging van de Ziektewet en enige andere wetten om ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid van vangnetters te beperken (Wet beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vangnetters). 2 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 3 en 4 (Memorie van Toelichting). 7

9 De privatisering van de Ziektewet in 1996 heeft ervoor gezorgd dat de Ziektewet is gaan fungeren als vangnet. Het zijn slechts vangnetters die een beroep kunnen doen op de Ziektewet. Werknemers in vaste dienst hebben recht op loondoorbetaling tijdens de eerste twee jaar van ziekte. 3 Vangnetters zijn te onderscheiden in twee categorieën. Tot de eerste categorie behoren werknemers die ziek zijn vanwege orgaandonatie, zwangerschap en/of bevalling en werknemers die vallen onder de no-riskpolis. Zij ontvangen reeds tijdens het dienstverband ziekengeld. In tegenstelling tot de eerste categorie vangnetters, heeft de tweede categorie vangnetters geen werkgever. Het zijn werknemers waarvan het dienstverband eindigt tijdens ziekte, zoals mensen met een tijdelijk contract, oproepkrachten en uitzendkrachten, alsmede ex werknemers die binnen een maand na het eindigen van hun arbeidsovereenkomst ziek worden. 4 Onder deze categorie vallen ook werknemers met een fictieve dienstbetrekking. Er zijn nogal wat mensen die geen arbeidsovereenkomst hebben, maar die toch in een situatie verkeren die veel lijkt op de situatie van gewone werknemers. Bij een dergelijk dienstverband is degene ook verzekerd op grond van de Ziektewet. 5 Het onderzoek zal uitsluitend gericht worden op de tweede categorie vangnetters (hierna: vangnetter). Door de wijziging van de Ziektewet wordt de positie van de vangnetter aanzienlijk verslechterd. Het betreft een drietal maatregelen. Ten eerste gaat het om verlaging van het ziekengeld vanaf het moment dat de vangnetter geen werkgever meer heeft. Van deze maatregel is afgezien. Ten tweede gaat het om de beperking van het ziekengeld aan vangnetters die geen werkgever meer hebben. Ten slotte gaat het om verbetering van re-integratie instrumenten en handhaving. 6 De tweede maatregel, te weten beperking van het ziekengeld, staat in deze scriptie centraal. Men tracht een beperking van het ziekengeld te bereiken door aanscherping van het Ziektewet-criterium. Anders gezegd de voorwaarden voor het recht op ziekengeld worden aangescherpt. Op het terrein van de sociale zekerheid is niet alleen het Nederlandse socialezekerheidsrecht van toepassing. Daarnaast is het internationale en Europese recht van toepassing. Bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt. 7 Indien wettelijke voorschriften niet verenigbaar zijn met internationale bepalingen kunnen de bepalingen niet 3 Artikel 7:629 BW. 4 M.T.H. Seip, Zieke vangnetters gedropt in mijnenveld, Tijdschrift Recht en Arbeid Artikel 4-5 Ziektewet/Werkloosheidswet. 6 M.T.H. Seip, Zieke vangnetters gedropt in mijnenveld, Tijdschrift Recht en Arbeid Artikel 93 Grondwet. 8

10 worden toegepast. 8 Met andere woorden indien een nationale bepaling strijdig is met internationaal of Europees recht heeft de strijdige bepaling geen werking. Dit heeft te maken met de hiërarchie van rechtsnormen. De rechter beslist of bepalingen uit internationale verdragen directe werking hebben. Het criterium dat daarvoor wordt gehanteerd is of een regel duidelijk en onvoorwaardelijk genoeg is om rechtstreeks te kunnen werken. Een belangrijke speler op het veld van internationale verdragen is de Internationale Arbeidsorganisatie. Zij maakt verdragen op onder andere het terrein van het arbeidsrecht en de sociale zekerheid. 9 ILO-Verdrag 121 (Hierna: Verdrag 121) staat in deze scriptie centraal. Voldoet de modernisering van de Ziektewet aan dit verdrag? Deze problematiek is al eerder aan de orde gekomen bij de Wet WIA. Het comité van deskundigen heeft destijds geconstateerd dat het minimaal vereiste arbeidsongeschiktheidspercentage van de Wet WIA op gespannen voet staat met artikel 14 van Verdrag 121. De regering heeft hierover een ander standpunt ingenomen Probleemstelling De probleemstelling die centraal staat luidt als volgt: Wat zijn de gevolgen voor de zieke vangnetter zonder werkgever van de Wet beperking? Hoe moet over de wijziging van aanspraken worden geoordeeld als deze worden getoetst aan Verdrag 121? Is de zieke vangnetter geholpen door de Wet beperking? Hoe kan de zieke vangnetter dan wel worden geholpen? Aan het einde van deze scriptie hoop ik deze vragen te kunnen beantwoorden Plan van behandeling In het volgende hoofdstuk ga ik de achtergrond van het huidige probleem beschrijven. In hoofdstuk 3 ga ik de effectiviteit van de maatregelen die in hoofdstuk 2 zijn genoemd bespreken. Bovendien bespreek ik in dit hoofdstuk het huidige probleem van vangnetters. Vangnetters doen teveel en te lang een beroep op de Ziektewet, maar ook op de Wet WIA. Daarna bespreek ik in hoofdstuk 4 de oplossing die de regering voorstelt. Hier bespreek ik de maatregelen die recent zijn getroffen en bespreek ik mijn visie over de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen. In hoofdstuk 5 kom ik tot de kern van deze scriptie. Eén van de maatregelen namelijk de beperking van het ziekengeld is mogelijk in strijd met Verdrag 121. Ik ga de maatregel toetsen aan het desbetreffende verdrag in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 ga ik een mogelijke oplossing bespreken, re-integratie. In hoofdstuk 7 zal ik afsluiten met een conclusie. 8 Artikel 94 Grondwet. 9 F.J.L. Pennings, Nederlands socialezekerheidsrecht in een internationale context, Deventer: Kluwer 2006, pagina

11 Hoofdstuk 2 Achtergrond 2.1. Inleiding In dit hoofdstuk staan de wijzigingen van de Ziektewet sinds 1994 (Wet Terugdringing Ziekteverzuim) centraal. In paragraaf 2 komt de privatisering van de Ziektewet aan de orde. Belangrijke wetten die in dit verband kunnen worden genoemd zijn de Wet Uitbreiding Loondoorbetalingsplicht bij Ziekte (hierna: WULBZ) en de Wet Verlenging Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte (hierna: Wet VLZ) De WULBZ zal in paragraaf 3 aan de orde komen en de Wet VLZ in paragraaf 4. De beweegredenen die aan deze wetten ten grondslag liggen zullen uitvoerig worden besproken. Ten slotte zal ik in paragraaf 5 afsluiten met een conclusie Privatisering van de Ziektewet In de jaren 90 kwam het besef dat het voortdurend toenemende ziekteverzuim en het stijgende arbeidsongeschiktheidsvolume een halt moest worden toegeroepen. Dit besef leidde tot een groot aantal wettelijke maatregelen gericht op het terugdringen van het ziekteverzuim en het beperken van het arbeidsongeschiktheidsvolume. 10 Zo trad in 1994 de Wet Terugdringing Ziekteverzuim (hierna: Wet TZ) in werking. Het gevolg van deze wet was dat de werkgever bij ziekte van de werknemer de eerste twee tot zes weken het loon moest doorbetalen. De duur van deze loondoorbetalingsverplichting was afhankelijk van de grootte van de werkgever. De tweede stap in het kader van de privatisering van de Ziektewet werd gezet in De loondoorbetalingsverplichting werd voor alle werkgevers opgerekt tot de eerste 52 weken van ziekte. Dit gebeurde bij de WULBZ. Op deze manier werd het risico van ziekte steeds meer in de arbeidsrechtelijke sfeer getrokken. De voltooiing van de privatisering vond plaats op 1 januari 2004 met inwerktreding van de Wet Verlenging Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte (Wet VLZ). 11 Deze wet zorgde ervoor dat de loondoorbetalingsperiode werd verlengd tot twee jaar. Andere wettelijke maatregelen die een belangrijke rol hebben gespeeld bij het terugdringen van het ziekteverzuim en het beperken van de WIA instroom zijn de Wet Verbetering Poortwachter (hierna: WVP) en de Wet WIA. Door de WVP kreeg de activering van zieke werknemers een verdere impuls. In deze wet is geregeld dat een zieke werknemer en zijn werkgever een aantal stappen moeten ondernemen als sprake is van langdurig dreigend ziekteverzuim. De stappen 10 W.J.P.M. Fase, Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte, Deventer: Kluwer 1996, pagina S. Klosse, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2012, pagina

12 zijn nader uitgewerkt in de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar vangnetters. 12 Op deze manier worden werknemer en werkgever gestimuleerd om alle denkbare reintegratiemogelijkheden te benutten. Hierdoor kan het ziekteverzuim worden bekort en wordt de kans verkleind dat de zieke werknemer in de Wet WIA belandt. De Wet WIA is eind 2005 ingevoerd en is de opvolger van de WAO. 13 Al deze maatregelen zijn in het leven geroepen om het ziekteverzuim van werknemers te voorkomen, het herstel van de zieke werknemer te bevorderen en de werknemer zo spoedig mogelijk weer aan het werk te krijgen De WULBZ In de vorige paragraaf heb ik laten zien dat de WULBZ ervoor heeft gezorgd dat de werkgever werd verplicht om gedurende één jaar 70% van het loon door te betalen aan zijn zieke werknemer. 15 De WULBZ heeft de betekenis van de Ziektewet aanzienlijk doen afnemen. Dit komt omdat er pas aanspraak op ziekengeld ontstaat, indien er geen loondoorbetalingsplicht (meer) voor de werkgever bestaat. 16 Door de WULBZ zal nog ongeveer 15% van de werknemers, die onder de Ziektewet vallen, daarop een beroep kunnen doen. Dit zijn met name vangnetters. 17 Na afloop van de loondoorbetalingsverplichting na het eerste ziektejaar, kon men toentertijd in aanmerking komen voor een WAO uitkering. Uiteraard moest betrokkene dan aan alle voorwaarden voldoen. Het belangrijkste motief om deze wet in te voeren was beheersing van de kosten van de sociale zekerheid. De prikkel werd voornamelijk gelegd bij de werkgever. Het kabinet merkte op dat niet primair werd beoogd om een (financiële) prikkel uit te laten gaan richting de werknemer. 18 Dit kwam ook naar voren tijdens de plenaire behandeling. Staatssecretaris Linschoten zei destijds Het onderhavige wetsvoorstel ziet niet toe op het realiseren van prikkels voor de werknemer, maar wel met name voor de werkgever, omdat wij hiermee pogen het risico te leggen op de plek waar dat te beïnvloeden is. 19 In theorie kan niet worden gezegd dat de werknemer helemaal niet kan worden geprikkeld. Het inkomen van de werknemer kan achteruitgaan tot 70% van het laatstverdiende loon. Dit is afhankelijk van wat er 12 Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar voor vangnetters zonder werkgever, 13 juli 2007, Stcrt. 2007, Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 8-9 (Memorie van Toelichting). 14 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 8 (Memorie van Toelichting). 15 Artikel 1638c BW (oud), thans artikel 7:629 lid 1 BW. 16 Artikel 29 lid 1 Ziektewet. 17 W.J.P.M. Fase, Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte, Deventer: Kluwer 1996, pagina Kamerstukken II, 1995/96, 24439, nr. 6, pagina Kamerstukken II, WULBZ, , TK 29, pagina en , TK 31, pagina

13 in een individuele arbeidsovereenkomst of een cao is geregeld. Mijns inziens is deze prikkel zwak, omdat het loon vaak wordt aangevuld tijdens het eerste ziektejaar Wet VLZ Met de WULBZ kon niet worden volstaan en een kleine acht jaar later trad op 1 januari 2004 zonder veel discussie de Wet VLZ in werking. Deze wet zorgde ervoor dat de loondoorbetalingsperiode werd verlengd tot twee jaar. Internationaal gezien is dit een unicum. Het Verenigd Koninkrijk kent een loondoorbetalingsperiode van achtentwintig weken en Italië kent een loondoorbetalingsperiode van twaalf weken. De overige EU landen kennen een kortere loondoorbetalingsperiode, meestal van twee tot zes weken. 20 De regering noemt twee redenen voor verlenging van de loondoorbetalingsverplichting. Een eerste reden voor verlening is om de werkgever financieel te prikkelen. Het belang van de werkgever om zijn werknemer weer aan de slag te krijgen werd groter. Men verwacht dan ook dat de werkgever zich naar aanleiding van deze maatregel meer zal inspannen voor de re-integratie van zijn zieke werknemer. Dit argument lag ook ten grondslag aan de Wet TZ en de WULBZ. Een tweede reden voor verlenging is de koppeling van de loondoorbetalingsverplichting aan de duur van het dienstverband. 21 Het opzegverbod voorkomt dat de werknemer tijdens de eerste twee jaar van ziekte wordt ontslagen. 22 In de memorie van toelichting wordt door de regering gesteld dat veel werkgevers in de veronderstelling verkeren dat na één jaar ziekte de verantwoordelijkheid voor re-integratie eindigt. Werkgevers gingen hier vanuit omdat werknemers na één jaar de WAO instromen. Deze veronderstelling is onjuist. Een werkgever is namelijk verantwoordelijk voor de re-integratie gedurende het hele dienstverband. Dit komt neer op een termijn van twee jaar, omdat het opzegverbod die termijn behelst. Door de Wet VLZ ontstaat er een evenwichtige verdeling van private en publieke verantwoordelijkheden. Bovendien werd op deze manier een einde gemaakt aan een onwenselijke situatie. De werkgever is in het tweede ziektejaar wel verantwoordelijk voor de re-integratie, maar hij heeft geen instrumenten meer tot zijn beschikking om de werknemer tot re-integratie te bewegen. Dit komt omdat het UWV de WAO uitkering betaald en eventueel sancties kan opleggen. De werkgever kan dit niet langer meer. 23 De Wet VLZ geeft de werkgever meer mogelijkheden om zijn werknemer aan te sporen tot re- 20 Kamerstukken II, 2003/04, 29231, nr. 6, pagina Kamerstukken II, 2003/04, 29231, nr. 3, pagina 8 (Memorie van Toelichting). 22 Artikel 7:670 lid 1 BW. 23 Kamerstukken II, 2002/03, 28629, nr. 3, pagina 4-5 (Memorie van Toelichting). 12

14 integratie. Hij kan zo nodig het loon opschorten en in het uiterste geval kan hij het dienstverband opzeggen. 24 Toentertijd was het de vraag of de eerste reden namelijk het versterken van de financiële verplichting richting de werkgever zijn vruchten ging afwerpen. De loondoorbetalingsverplichting van 52 weken is namelijk ook al een forse verplichting. Daarnaast bestond ook toen al de mogelijkheid om een loonsanctie op te leggen. 25 Dit betekent dat de werkgever bij onvoldoende re-integratie inspanningen het loon moet blijven doorbetalen tot maximaal 52 weken. 26 De tweede reden, namelijk de loondoorbetalingsverplichting koppelen aan het opzegverbod snijdt meer hout voor werknemers met een vast dienstverband. De argumenten voor verlenging van de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte gelden niet voor vangnetters. Voormalige werkgevers van vangnetters ontvangen geen financiële prikkel. Hierdoor zijn ze nauwelijks betrokken bij de re-integratie. 27 Daarnaast speelt het opzegverbod geen rol bij vangnetters. Het gaat bij vangnetters vaak om een tijdelijk contract, dat van rechtswege afloopt. Uitzendkrachten kunnen vaak ook gemakkelijk de laan worden uitgestuurd vanwege het uitzendbeding. Zieke WWgerechtigden hebben niets van doen met het opzegverbod omdat zij immers al werkloos zijn. Desondanks is de duur van de Ziektewet ook verlengd tot twee jaar. De eerste reden voor verlenging was om aansluitingsproblemen te voorkomen. Het gevolg van de verlenging is dat ook het moment waarop aanspraak kon worden gemaakt op een WAO uitkering (thans: WIA uitkering) werd verlegd naar 104 weken. De regering was destijds van mening dat er geen enkele reden was om een andere wachttijd voor vangnetters te hanteren. De tweede reden die genoemd wordt in het kader van de verlenging was dat er geen tweedeling dient te ontstaan tussen verschillende soorten werknemers. Dit was duidelijk verwoord in de memorie van toelichting. Er dient bij ziekte een gelijke aanspraak op inkomen te bestaan. Er dient geen tweedeling tussen soorten werknemers te ontstaan, naar gelang de aard van het dienstverband. Deze laatste overweging heeft ook een rol gespeeld bij de invoering van de WULBZ. 28 Tegenwoordig heeft de regering een ander standpunt ingenomen. Dit standpunt zal worden besproken in hoofdstuk Twee jaar loondoorbetaling bij ziekte, Nederlands Tijdschrift voor Sociaal Recht Artikel 71a lid 9 WAO. 26 Artikel 7:629 lid 11 BW. 27 Kamerstukken II, 2003/04, 29231, nr. 3, pagina 13 (Memorie van Toelichting) 28 Kamerstukken II, 2003/04, 29231, nr. 3, pagina 13 (Memorie van Toelichting). 13

15 2.5. Conclusie In de jaren 90 werd duidelijk dat er moest worden ingegrepen om het ziekteverzuim en de instroom in arbeidsongeschiktheidsregelingen terug te dringen. Men heeft dit deels proberen te bereiken door privatisering van de Ziektewet. Werkgever en werknemer hebben hierdoor meer verantwoordelijkheden gekregen. De privatisering heeft stapsgewijs plaatsgevonden. Wettelijke maatregelen die hier een belangrijke rol bij hebben gespeeld zijn de Wet TZ, de WULBZ en de Wet VLZ. De argumenten voor verlenging van de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte tot twee jaar gelden voor werknemers in vaste dienst. Deze argumenten gaan niet op voor vangnetters. Desondanks is de duur van de Ziektewet destijds ook verlengd tot twee jaar. 14

16 Hoofdstuk 3 Het huidige probleem van de vangnetters 3.1. Inleiding In hoofdstuk 3 ga ik onderzoeken wat het effect is geweest van de maatregelen die zijn genoemd in hoofdstuk 2 voor werknemers in vaste dienst, maar voornamelijk voor vangnetters. In paragraaf 2 ga ik het huidige probleem van vangnetters uiteenzetten. Vangnetters doen teveel en te lang een beroep op de Ziektewet en ook op de Wet WIA. In paragraaf 3 ga ik de oorzaken die aan dit probleem ten grondslag liggen bespreken. Daarna zal de visie van de regering en de Raad van State aan de orde komen. Vervolgens ga ik in paragraaf 4 kanttekeningen plaatsen bij het langdurig ziekteverzuim en de hoge WIA instroom van vangnetters. In paragraaf 5 volgt een conclusie. 3.2 Langdurig ziekteverzuim en een hoge WIA-instroom De huidige arbeidsongeschiktheidsregelingen zijn een groot succes. Waar wij in de jaren 90 nog afstevenden op één miljoen arbeidsongeschikten en Ruud Lubbers zei dat Nederland ziek was, zien wij nu dat de instroom in arbeidsongeschiktheidsregelingen met 71% is afgenomen. 29 Deze daling treedt vooral op bij werknemers in vaste dienst. Slechts voor één groep blijft het succesverhaal uit namelijk voor vangnetters. Hiermee lijkt de Ziektewet te zijn vergeten bij de modernisering van de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Deze wet bevat nog onvoldoende prikkels voor werkgevers en werknemers om de werknemer weer zo snel mogelijk aan de slag te laten gaan. 30 Het grootste deel van de vangnetters is kortdurend ziek en herstelt binnen twee weken. Het gaat vaak pas een probleem vormen als het verzuim langer duurt dan zes weken. De kans op snelle uitstroom is dan veel kleiner. 31 Het huidige probleem van vangnetters bestaat volgens de regering uit twee componenten. Het eerste probleem is dat veel vangnetters het tweede ziektejaar instromen. Als reactie op dit probleem is in de Wet beperking het Ziektewet-criterium aangescherpt na het eerste ziektejaar. Dit zal in hoofdstuk 4 aan de orde komen. Des te opmerkelijker is dat er met geen woord wordt gerept over de omvang van de instroom van vangnetters in het tweede ziektejaar in de kamerstukken. Mijns inziens had de regering de omvang van dit probleem beter moeten onderbouwen in de memorie van toelichting. Uit 29 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 103, item 28, pagina Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 103, item 28, pagina C.L. van der Burg, D.J. Klein Hesselink & P.G.M. Molenaar-Cox, Profilering langdurig zieke vangnetters. Kenmerken en begeleiding van de vangnetpopulatie op basis van dossieronderzoek, Leiden: AStri 2011, pagina 8. 15

17 onderzoek van de Inspectie Werk en Inkomen in 2010 blijkt dat het gaat om een grote groep. Het onderzoek heeft zich gericht op vangnetters die 9 maanden ziek zijn. 77% van deze vangnetters heeft 18 maanden later het werk nog niet hervat. 32 Bij werknemers in vaste dienst ligt dit percentage beduidend lager. Het percentage niet werkenden ligt op 30%. 33 De regering heeft deels aan het ontstaan van dit probleem bijgedragen. In het vorige hoofdstuk heb ik laten zien dat door de Wet VLZ de maximale duur van de Ziektewetuitkering is verlengd van één naar twee jaar. De argumenten voor verlenging golden niet voor vangnetters. Voor 2004 werd na afloop van het eerste ziektejaar beoordeeld of betrokkene recht had op een WAO uitkering. Voor de WAO beoordeling gold een ander criterium, dan voor de aanspraak op ziekengeld. Bij de WAO beoordeling stond het verrichten van algemeen geaccepteerde arbeid centraal. Het gevolg van de verlenging van de Ziektewetuitkering was dat vangnetters nu gedurende twee jaar werden beoordeeld op een minder streng criterium namelijk de eigen arbeid. Dit kan er toe hebben geleid dat het voor vangnetters makkelijker was om het tweede ziektejaar in te stromen. Bij de invoering van de Wet VLZ was niet overwogen om het criterium algemeen geaccepteerde arbeid te handhaven gedurende het tweede ziektejaar. Met de Wet Beperking heeft men hierbij stilgestaan en heeft de regering het Ziektewet-criterium aangescherpt. 34 Het tweede probleem is dat veel vangnetters instromen in de Wet WIA. De staatssecretaris noemde hen dan ook in het kader van de wetsevaluatie WIA een dissonant op het verder positieve beeld ten aanzien van langdurig verzuim en WIA instroom. 35 De WIA instroom van vangnetters ligt nog op het hoge niveau van Terwijl de WIA instroom van werknemers in vaste dienst met 60% is afgenomen. 36 Dit heeft tot gevolg dat er jaarlijks ongeveer evenveel vangnetters dan werknemers in vaste dienst de Wet WIA instromen. Terwijl vangnetters een aanzienlijk kleiner deel van het verzekerdenbestand vormen. Relatief gezien stromen er dus veel meer vangnetters dan werknemers in vaste dienst in de Wet WIA. 32 P.G.M. Molenaar-Cox, De weg naar de WIA; Vangnetters 27 maanden na de ziekmelding. Tabellenboek van de derde meting van het cohort-onderzoek onder langdurig zieken, Leiden/Den Haag: AStri P. de Jong e.a., Nederland is niet ziek meer. Van WAO-debakel naar WIA-mirakel. Den Haag/Leiden: APE/AStri 2010, pagina Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 13 (Memorie van Toelichting). 35 Brief van de staatssecretaris van SZW n.a.v. de evaluatie van de Wet WIA, Kamerstukken II, , nr Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 4 (Memorie van Toelichting). 16

18 3.3. Analyse van de problematiek van vangnetters Oorzaken van langdurig ziekteverzuim en hoge WIA instroom van vangnetters In paragraaf 3 ga ik in op de verschillen tussen vangnetters en (zieke) werknemers. Die verschillen vormen een verklaring voor het langdurig ziekteverzuim en de hoge WIA-instroom van vangnetters. De arbeidsmarktpositie van vangnetters is over het algemeen kwetsbaarder dan die van reguliere werknemers. Dit geldt echter niet voor alle vangnetters. Jonge uitzendkrachten, bijvoorbeeld bevinden zich in hun pre professionele levensfase en kunnen enige tijd later tot het vaste werknemersbestand toetreden. Bij de overige vangnetters wijst het vangnetterschap vaak op de zwakke arbeidsmarktpositie of op de losse binding met de arbeidsmarkt. 37 De kwetsbaarheid van vangnetters kan worden verklaard door verschillende factoren zoals de psychosociale problematiek, een slechte arbeidsmarktpositie en een slechtere gezondheidsbeleving ten opzichte van werknemers met een vast dienstverband. 38 Bij 47% van de vangnetters is sprake van psychosociale problematiek. Hierbij kan worden gedacht aan taalachterstand, financieel-juridische problematiek, interne belemmeringen, externe belemmeringen en/of familieomstandigheden. Er zijn ook vangnetters die kampen met meer dan één type psychosociale problematiek. We spreken dan van multiproblematiek en 18% van de vangnetters kampt hiermee. 39 De arbeidsmarktpositie van vangnetters is ook niet rooskleurig. Het gaat veelal om laag opgeleiden of om draaideuren. Draaideuren zijn mensen die afwisselend een tijdelijke baan, een WW- en/of een ZW-uitkering hebben. 40 Laagopgeleiden verdienen vaak een lager loon en voldoen daardoor eerder aan het minimum arbeidsongeschiktheidspercentage van 35%. Zij hebben daardoor dus een grotere kans om in het tweede ziektejaar of de Wet WIA in te stromen. Het arbeidsverleden van vangnetters geeft ook een indicatie over de kwetsbaarheid op de arbeidsmarkt. Zij hebben veelal een kort arbeidsverleden en veel wisselingen in de dienstverbanden. 37 P. de Jong e.a., Vangnetters en profil. Vergelijking tussen 9 maanden zieke vangnetters en werknemers, APE/AStri 2008, pagina M. Schuring e.a., Gezondheidsbeleving van werklozen: wat is bekend en wat zijn witte vlekken? Rotterdam/Leiden: Erasmus/AStri C.L. van der Burg, D.J. Klein Hesselink & P.G.M. Molenaar-Cox, Profilering langdurig zieke vangnetters. Kenmerken en begeleiding van de vangnetpopulatie op basis van dossieronderzoek, Leiden: AStri 2011, pagina IV. 40 C.L. van der Burg, D.J. Klein Hesselink & P.G.M. Molenaar-Cox Profilering langdurig zieke vangnetters. Kenmerken en begeleiding van de vangnetpopulatie op basis van dossieronderzoek, Leiden: AStri 2011, pagina IV. 17

19 In de tweede plaats wordt de kwetsbaarheid verklaard door het ontbreken van een werkgever die verantwoordelijk is voor de re-integratie en bij wie werkhervatting mogelijk is. Werkhervatting bij ziekte of arbeidsongeschiktheid vindt voornamelijk plaats bij de werkgever waar men werkte op het moment dat men ziek werd. Dit blijkt onder meer uit de WIA-evaluatie. Slechts 10-20% van de werkende gedeeltelijke WGA-gerechtigden hervat werk bij een andere werkgever. 41 Vangnetters hebben geen werkplek om naar terug te keren. Voor werkhervatting zijn zij aangewezen op een nieuwe werkgever of een nieuw dienstverband bij de oude werkgever. In de praktijk blijkt werkhervatting bij een andere werkgever, maar beperkt van de grond te komen. Zoals Lanting heeft opgemerkt in de bespreking van het wetsvoorstel Anticumulatie gaat reintegratie nu eenmaal eerder en beter als iemand nog een werkgever heeft De visie van de regering en de Raad van State De regering onderschrijft dat vangnetters verschillen van langdurig zieke werknemers met een vast dienstverband op bovengenoemde punten. Deze afwijkende kenmerken duiden niet zozeer op een verschil in medische problematiek. Dit blijkt ook uit dossieronderzoek van het UWV. Daarin is geconcludeerd dat de medische problematiek en functionele beperkingen van vangnetters als zodanig niet ernstiger zijn dan van werknemers met een vast dienstverband. 43 Het is de bijkomende arbeidsmarktproblematiek van vangnetters die het verschil maakt. 44 In de memorie van toelichting wordt geconcludeerd dat de afwijkende kenmerken van vangnetters of het ontbreken van een werkgever niet kunnen verklaren waarom het in het afgelopen decennium wel mogelijk is gebleken om het ziekteverzuim en de instroom in de Wet WIA van werknemers met een vast dienstverband sterk terug te dringen, terwijl dat niet is gelukt voor vangnetters. Het ziektebeeld is immers doorslaggevend. 45 De Raad van State deelt deze conclusie niet. Er zijn niet alleen verschillen tussen vangnetters en werknemers in vaste dienst. Ook bestaan er tussen de verschillende groepen vangnetters grote verschillen. Deze verschillen zijn van belang voor de keuze van effectieve instrumenten voor het terugdringen van het 41 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 9(Memorie van Toelichting). 42 B.B.B. Lanting, Wet anticumulatie ZW en WW: barre tijden voor zieke werklozen, TRA 2011, Het betreffende dossieronderzoek (Astri 2011, <Profilering langdurig zieke vangnetters> is als bijlage bij een brief van de Staatssecretaris van SZW van 31 oktober 2011 aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken II, 2011/12, , nr. 15) 44 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 7 (Memorie van Toelichting). 45 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 7-8 (Memorie van Toelichting). 18

20 ziekteverzuim en de instroom in de Wet WIA. Daarbij moet met name rekening worden gehouden met de psychosociale problematiek en het ontbreken van een werkgever Kanttekeningen Discrepantie tussen theorie en praktijk Zojuist heb ik laten zien dat de maatregelen in hoofdstuk 2 niet hebben geleid tot een vermindering van de WIA instroom van vangnetters. In de eerste plaats is dit opmerkelijk omdat het minimum arbeidsongeschiktheidspercentage door de komst van de Wet WIA is verhoogd van 15% naar 35%. De regering heeft met de Wet WIA dus een toegangsdrempel opgeworpen. Het zou een logisch gevolg zijn geweest als de instroom in de Wet WIA zou dalen. Voor vangnetters heeft dit tot nu toe nog geen zoden aan de dijk gezet. Voorts is het opmerkelijk omdat voorheen de WAO beoordeling na één jaar plaatsvond. De WIA beoordeling vindt thans een jaar later plaats. Ook hier zou kunnen worden verwacht dat in dat extra jaar meer vangnetters zouden zijn hersteld en weer aan het werk zouden zijn gegaan. Daarnaast heb ik laten zien dat dat de medische problematiek en functionele beperkingen van vangnetters niet ernstiger zijn dan van werknemers in vaste dienst. Desondanks ligt het langdurig ziekteverzuim en de WIA-instroom op een hoger niveau. Dit is opmerkelijk omdat het in theorie niet mogelijk zou moeten zijn. Bij het vaststellen van een recht op een Ziektewetuitkering of een WIA-uitkering is het ziektebeeld immers van doorslaggevende betekenis. Het is belangrijk om voor ogen te houden dat om aanspraak te maken op een dergelijke uitkering, betrokkene door ziekte niet in staat moet zijn om te werken. Sociale redenen of subjectieve, niet medische elementen zouden geen arbeidsongeschiktheid moeten opleveren in de zin van de Ziektewet of de Wet WIA. Verder is het van belang dat de verzekeringsarts zich niet laat leiden door de perceptie van betrokkene. 47 Met andere woorden de slechtere gezondheidsbeleving van betrokkene dient geen rol te spelen bij de keuring. Bij de Wet WIA en bij de Ziektewet na het eerste ziektejaar wordt de mate van arbeidsongeschiktheid beoordeeld aan de hand van een formule. Daarom spreken we ook wel van een abstracte keuring. De arbeidsdeskundige gaat kijken wat een gezond persoon met soortgelijke ervaring als betrokkene had kunnen verdienen. In de praktijk betekent dit dat iedereen als zijn eigen maatman fungeert. Het maatmaninkomen wordt vergeleken met het inkomen dat betrokkene 46 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 4, pagina 5 (Advies van de Raad van State). 47 S. Klosse, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2012, pagina

21 nog kan verdienen in de huidige situatie. Als het UWV het toetsingskader strikt hanteert kan theoretisch gezien deze problematiek dus niet zijn ontstaan. Bij de inwerktreding van de WULBZ en de Wet VLZ stond een gelijke behandeling voorop. Een kleine 10 jaar later is de regering een andere mening toegedaan en is er van dit uitgangspunt weinig overgebleven. De tweedeling wordt niet door alle fracties en de Raad van State als wenselijk ervaren. De Raad van State wees erop dat het voorstel lijdt tot een verslechtering van de positie van vangnetters ten opzichte van personen met een vast dienstverband. Daarnaast merkt de Raad van State op dat deze verschillen ongewenst zijn, gelet op de eisen die de arbeidsmarkt de komende jaren stelt. 48 Mijns inziens is er geen sprake van gelijke gevallen vanwege de psychosociale problematiek en het ontbreken van een werkgever. Het ingezette beleid is niet effectief gebleken voor vangnetters. Een andere aanpak is dan ook noodzakelijk Conclusie De maatregelen die in hoofdstuk 2 zijn genoemd zijn succesvol gebleken voor werknemers in vaste dienst, maar niet voor vangnetters. Veel vangnetters stromen namelijk het tweede ziektejaar in en in aansluiting daarop stromen veel vangnetters in de Wet WIA. De regering heeft deels bijgedragen aan de hoge instroom in het tweede ziektejaar omdat door de Wet VLZ de vangnetter een jaar langer tegen een minder streng criterium werd beoordeeld. De oorzaken van het langdurig ziekteverzuim en de hoge WIA instroom van vangnetters zijn besproken in paragraaf 3. Genoemd kunnen worden de psychosociale problematiek, de slechte arbeidsmarktpositie, een slechtere gezondheidsbeleving en het ontbreken van een werkgever die verantwoordelijk is voor de re-integratie en bij wie men werk kan hervatten. Deze ongunstige factoren zouden in theorie niet mogen leiden tot langdurig verzuim en een hoge WIA instroom. Aan de andere kant vergen de grote verschillen wel degelijk een andere aanpak van het probleem. De maatregelen die de regering heeft getroffen om het probleem aan te pakken worden besproken in het volgende hoofdstuk. 48 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 4, pagina (Advies Raad van State). 20

22 Hoofdstuk 4 De Wet beperking 4.1. Inleiding In dit hoofdstuk staat de Wet beperking centraal. In deze wet zijn recent een aantal maatregelen getroffen om het ziekteverzuim en de hoge instroom in de Wet WIA van vangnetters te beperken. De Raad van State en de fracties onderschrijven de noodzaak om maatregelen te treffen. 49 In paragraaf 2 ga ik de maatregelen bespreken die zijn gericht op vangnetters, te weten aanscherping van het Ziektewet-criterium en invoering van de arbeidsverledeneis. De maatregelen gericht op de voormalige werkgever van de vangnetter komen in paragraaf 3 aan bod. Voorts zullen in paragraaf 4 de maatregelen aan de orde komen die betrekking hebben op het UWV. Na bespreking van een maatregel, zal ik de paragraaf afsluiten met mijn visie over de effectiviteit van de maatregel. In paragraaf 5 kom ik tot een conclusie Beperking en verlaging van de Ziektewetuitkering Beperking van de Ziektewetuitkering De vangnetter wordt meer dan tot voor kort aangesproken door de beperking van de Ziektewetuitkering. Dit probeert men te bereiken door aanscherping van het Ziektewet-criterium. Om in aanmerking te komen voor ziekengeld gold tot voor kort als maatstaf de ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte. Deze maatstaf gold de eerste 104 weken van ziekte. Hieronder wordt verstaan: de feitelijk laatstelijk verrichte arbeid voor de aanvang van de ziekte. Dit criterium geldt al sinds de invoering van de Ziektewet in Het criterium is sindsdien niet wezenlijk veranderd. Terwijl de doelgroep wel wezenlijk is veranderd. De Ziektewet vormt immers een vangnet voor speciaal afgebakende groepen. 50 Het Ziektewetcriterium is in 2008 enigszins aangepast door de Wet bevordering activering ZW-ers. Sinds die wijziging wordt geen rekening meer gehouden met de ongeschiktheid van betrokkene om bijzondere aspecten van de laatstelijk verrichte arbeid uit te oefenen. 51 Deze wijziging heeft geleid tot een strenger Ziektewet-criterium. Denk bijvoorbeeld aan een werknemer die werkte als portier en daarbij eens per week de vuilniszakken buiten moest zetten. Als hij dit werk verliest, is de kans niet erg groot dat hij in zijn volgende baan als portier weer vuilniszakken buiten moet zetten. Dit bijzondere aspect zal niet worden meegewogen bij de laatstelijk verrichte arbeid. Als hij niet meer in staat is om de vuilniszakken buiten te zetten, dan speelt dit 49 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 4, pagina 2 (Advies van de Raad van State). 50 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina 10 (Memorie van Toelichting). 51 Artikel 19 lid 5 Ziektewet. 21

23 geen rol meer bij de vaststelling van de arbeidsongeschiktheid in de zin van de Ziektewet. 52 Deze wijziging heeft echter niet geleid tot een verdere herbezinning op het criterium. Dit gebeurt wel met de Wet beperking. Voortaan wordt na het eerste ziektejaar het WIA-criterium toegepast. Dit betekent dat wordt beoordeeld of de vangnetter in staat is om 65% van zijn maatmaninkomen te verdienen met het verrichten van algemeen geaccepteerde arbeid. 53 Onder algemeen geaccepteerde arbeid wordt verstaan alle werkzaamheden die de vangnetter kan uitvoeren qua krachten en bekwaamheden. Indien voldaan wordt aan het percentage van 65% heeft betrokkene geen recht meer op een Ziektewetuitkering omdat betrokkene dan niet langer arbeidsongeschikt is in de zin van de Ziektewet. Hij kan immers andere dan zijn eigen arbeid verrichten. Na het eerste ziektejaar staat de eigen arbeid dus niet langer centraal. Uiteraard is betrokkene ook niet langer arbeidsongeschikt als hij zijn eigen arbeid weer kan verrichten. Met dit nieuwe Ziektewetcriterium dat volgt uit artikel 19aa Ziektewet wordt beoogd een betere balans te bereiken tussen de inkomensbeschermende functie en de activerende functie van de Ziektewet Verlaging van de Ziektewetuitkering De tweede wijziging die betrekking zou hebben op de vangnetter is de uitkeringsknip oftewel de invoering van de arbeidsverledeneis. De Ziektewet zou door deze maatregel worden opgesplitst in twee fasen: de loongerelateerde fase en de vervolgfase. In de loongerelateerde fase zou de hoogte van de Ziektewetuitkering 70% van het loon bedragen. Die fase zou minimaal drie maanden duren en zou worden verlengd met één maand voor elk kalenderjaar dat het arbeidsverleden de duur van drie jaar overstijgt. Na afloop van de loongerelateerde fase zou betrokkene in de vervolgfase terecht komen. De uitkering is lager in de vervolgfase, namelijk 70% van het minimumloon. Dit zou hebben betekent dat vangnetters op het niveau van de bijstand terecht zouden komen. De memorie van toelichting gaf drie argumenten voor deze maatregel. De verlaging van de uitkering geeft de vangnetter een extra prikkel om weer aan het werk te gaan en het systeem brengt meer evenwicht tussen de duur van het arbeidsverleden en de uitkering waarop aanspraak bestaat. En uiteraard wordt deze maatregel ook ingegeven door de 52 S. Klosse, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2012, pagina Artikel 19aa Ziektewet. 22

24 besparingsgedachte. Deze maatregel levert zoals het in de memorie van toelichting zo fraai is geformuleerd een bijdrage aan de begrotingsproblematiek. 54 Van meet af aan is de invoering van de arbeidsverledeneis omstreden geweest vanwege inkomensschommelingen die de maatregel met zich meebracht en het feit dat de maatregel niet uitlegbaar is. 55 Socialezekerheidsregelingen dienen immers uitlegbaar te zijn. Vandaar dat de invoering van de arbeidsverledeneis in beginsel is uitgesteld tot 1 januari Op 11 april 2013 is definitief van de invoering afgezien. 56 Bij de verlaging van het ziekengeld wordt nu ingegaan op een internationaal aspect van de Wet beperking. Zou de hoogte van de vervolguitkering van de Ziektewet voldoen aan Verdrag 121? Een verdragsstaat kan kiezen voor een uitkeringsnorm, waarbij de uitkering ten minste een percentage bedraagt van het laatstverdiende loon, of voor een norm waarbij de uitkering ten minste een percentage bedraagt van het wettelijk minimumloon. Artikel 19 lid 1 en artikel 20 lid 1 van Verdrag 121 schrijven voor dat de uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid 60% bedraagt van het laatstverdiende loon of het wettelijke minimumloon. De verlaging van het ziekengeld (70% van het wettelijke minimumloon) voldoet hiermee aan het internationale recht. 57 Deze maatregel is dus niet in strijd met Verdrag De effectiviteit van de maatregelen gericht op de vangnetter De aanscherping van het Ziektewet-criterium heeft als doel activering van de zieke vangnetter. De vraag is echter of dit doel kan worden gerealiseerd door deze maatregel. De aanscherping van het Ziektewet-criterium zorgt ervoor dat in feite na het eerste ziektejaar het WIA-criterium wordt toegepast. Bij een WAO uitkering was dit voorheen het uitgangspunt. Het verbaast mij dat naast de ophef over het minimale arbeidsongeschiktheidspercentage van 35%, niemand vraagtekens heeft geplaatst bij de effectiviteit van deze maatregel. Ik heb in hoofdstuk 3 laten zien dat de WIA instroom van vangnetters nog steeds onverminderd hoog is. Daarom acht ik de kans groot dat het merendeel van de vangnetters ook aan het aangescherpte Ziektewetcriterium zullen voldoen. Zeker gelet op het feit dat de beoordeling een jaar eerder plaatsvind Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 3, pagina (Memorie van Toelichting) 55 Kamerstukken II, 2011/12, 33241, nr. 6, pagina 12 (Nota naar aanleiding van het verslag). 56 Besluit van 6 juni 2013 tot wijziging van het besluit van 13 oktober 2012 tot vaststelling van het tijdstip van inwerktreding van de Wet Beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vangnetters. 57 Kamerstukken II, 2011/2012, 33241, nr. 3, pagina (Memorie van Toelichting). 58 P.G.M. Molenaar-Cox, De weg naar de WIA; Vangnetters 27 maanden na de ziekmelding. Tabellenboek van de derde meting van het cohort-onderzoek onder langdurig zieken, AStri

25 Laat ik het nu eens van de optimistische kant bekijken. Tegen alle verwachting in levert deze maatregel toch het gewenste resultaat op. Dit betekent dat na het eerste ziektejaar de vangnetters massaal de Ziektewet uitstromen. Is daarmee de kous af? Om deze vraag te kunnen beantwoorden zal ik aandacht besteden aan het wetsvoorstel Wet Anticumulatie Ziektewet en Werkloosheidswet. 59 Het wetsvoorstel had betrekking op een aantal belangrijke wijzigingen in de Ziektewet en de Werkloosheidswet. De wijziging die van belang is in het kader van deze scriptie is dat de einddatum van een WW-uitkering tijdens een periode van ziekte ongewijzigd blijft. Voor vangnetters zonder werkgever betekent dit dat de duur van de Ziektewetuitkering in mindering wordt gebracht op de duur van de WW-uitkering. Op deze manier zou worden voorkomen dat het voor vangnetters financieel aantrekkelijk is om zich ziek te melden, omdat de einddatum van het recht op de WW-uitkering wordt verschoven met de duur dat de werknemer (na het einde van de arbeidsovereenkomst) ziek is. 60 Dit onderdeel van het wetsvoorstel is komen te vervallen op 8 maart Nu dit voorstel niet op voldoende steun kon rekenen in de Tweede Kamer. De ratio achter het laten vervallen van de genoemde maatregel was om de parlementaire behandeling van de overige twee aangelegenheden uit het wetsvoorstel voortvarend te kunnen voortzetten. 61 Het punt dat ik hiermee wil maken is dat de activerende werking die wordt beoogd door de aanscherping van het Ziektewet-criterium niet opgaat. De vangnetter kan na afloop van het recht op ziekengeld immers aanspraak maken op een WW-uitkering of een bijstandsuitkering. In het uiterste geval kan een werknemer met een lang arbeidsverleden na afloop van de Ziektewetuitkering (nog) 38 maanden aanspraak maken op een WW-uitkering. Na afloop hiervan kan hij een beroep doen op de Wet Werk en Bijstand, mits hij de inkomens- en vermogenstoets doorstaat. Kort samengevat zal de aanscherping van het Ziektewet-criterium niet bijdragen aan de activering van de zieke vangnetter. De effectiviteit van de invoering van de arbeidsverledeneis kan ook in twijfel worden getrokken. Ik zal van bespreking afzien, omdat deze maatregel is ingetrokken. 59 Kamerstukken II , Kamerstukken II , 32464, nr.3, pagina 6 (Memorie van Toelichting). 61 Te vinden op: < (Laatst bezocht op: ) 24