De afgelopen jaren heeft RIGO in

Transcriptie

1 44 Huur op Maat als redelijk alternatief Een alternatief bieden voor het vastgelopen huurbeleid in Nederland. Met die ambitie ging drie jaar geleden het experiment Huur op Maat van start. Na jarenlange discussies over vouchers en woonwaardebonnen werd eindelijk een nieuw concept daadwerkelijk in de praktijk gebracht. Alleen al het feit dat dit gelukt is, met 13 corporaties in nog meer gemeenten, is een compliment waard. Maar wat heeft drie jaar experimenten aan inzichten opgeleverd voor het debat over het huurbeleid in Nederland? DOOR Steven Kromhout RIGO Research en Advies 1 De afgelopen jaren heeft RIGO in opdracht van de SEV het experiment Huur op Maat geëvalueerd. In april verscheen het eindrapport 2. Hierin staan de conclusies ten aanzien van de doelstellingen, verwachte effecten en meetpunten die de experimentcorporaties voorafgaand aan het experiment hebben geformuleerd. We hebben geconstateerd dat de doelstellingen zijn gehaald. Over enkele verwachte effecten, waaronder het effect op doorstroming, hebben we door de korte looptijd van het experiment geen harde uitspraken kunnen doen. Het rapport bevat geen aanbevelingen. De SEV heeft op basis van de uitkomsten van het experiment een eigen advies aan de minister geschreven over een eventuele voortzetting van Huur op Maat 3. De experimentcorporaties zijn Huur op Maat gestart met de bedoeling om beweging te krijgen in het al jarenlang vastzittende debat over de hervorming van de woningmarkt in het algemeen en van het huurbeleid in het bijzonder. De vraag is of zij in die opzet geslaagd zijn. Wie kijkt naar de reacties op de eindevaluatie ziet weinig hoopgevende signalen. In tegenstelling tot de lokale stakeholders in de experimentgebieden zijn de landelijke stakeholders weinig enthousiast 4. En ook deskundigen zijn niet onverdeeld positief. Complicerende factor in het debat over Huur op Maat is dat twee discussies constant door elkaar heen lopen: ten eerste de discussie over de vormgeving van de betaalbaarheid van het wonen; en ten tweede de discussie over de rolverdeling tussen overheid en woningcorporaties en de bijbehorende geldstromen. Het doorelkaar lopen van deze discussies zorgt er bijvoorbeeld voor dat voorstanders van flexibele huurprijzen zich in het publieke debat tegen Huur op Maat keren vanwege de rol die corporaties in het experiment spelen. Dit maakt het toch al ingewikkelde debat er niet overzichtelijker op. In dit artikel probeer ik enige orde te scheppen in het debat door deze twee discussies te scheiden. Ik ga met name in op de wijze waarop de betaalbaarheid bij Huur op Maat is vormgegeven, omdat dit mijns inziens de kern van het experiment is. De rolverdeling tussen overheid en corporaties komt alleen zijdelings aan de orde. Dit artikel is dan ook geen samenvatting van de eindevaluatie of een beoordeling van Huur op Maat in de huidige vorm, maar een poging om met behulp van de inzichten uit het experiment de discussie over betaalbaarheid een stap verder te brengen, zonder daarbij gehinderd te worden door strategische discussies. Een ivorentorenbenadering, zo men wil. Basisprincipes De basisgedachte van Huur op Maat is dat huurders meer betalen voor een sociale huurwoning naarmate zij meer kunnen beta-

2 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 5 OKTOBER De mate waarin huurders moeten betalen voor de extra kwaliteitsconsumptie is bij Huur op Maat wel afhankelijk van het inkomen. (Foto Roel Burgler / Hollandse Hoogte)

3 46 len. Dat betekent ten eerste dat huurders met een hoger inkomen meer betalen voor dezelfde woning dan huurders met een lager inkomen. En ten tweede dat zittende huurders na verloop van tijd meer gaan betalen voor dezelfde woning wanneer hun inkomen stijgt. In het experiment is dit als volgt vormgegeven. Huurders betalen in principe een huurprijs die gebaseerd is op de kwaliteit: de zogenaamde reële huur 5. Huurders die de woning, volgens vooraf gestelde normen, niet kunnen betalen, krijgen een korting op de reële huurprijs. Deze korting wordt jaarlijks geactualiseerd op basis van inkomensgegevens van de huurder. In diverse opzichten verschilt Huur op Maat van het huurbeleid zoals we dat in Nederland kennen. Verhuurders mogen volgens het reguliere beleid bij het vaststellen van de huurprijs geen onderscheid maken tussen huurders. Bovendien is het niet mogelijk om de huurprijs van lopende contracten te laten meestijgen of dalen met het inkomen. Om de betaalbaarheid voor lage inkomens te kunnen garanderen, worden bij de toewijzing vaak huurinkomensnormen gehanteerd, die goedkope woningen voor de doelgroep reserveren. Bij Huur op Maat waren die normen, tot de invoering van de 90%- norm, niet nodig, omdat de prijs wordt aangepast aan het inkomen. In het experiment wordt Huur op Maat naast de huurtoeslagregeling en binnen de kaders van het woningwaarderingsstelsel uitgevoerd. Deze keuzen zijn uit nood geboren. Er kon voor het experiment geen uitzondering worden gemaakt op deze wettelijke regelingen. Bij het denken over Huur op Maat als alternatief voor het huidige beleid ga ik ervan uit dat de beperkingen van het huidige woningwaarderingstelsel kunnen worden losgelaten (of in elk geval opgerekt) en dat Huur op Maat bedoeld is ter vervanging en niet ter aanvulling op de huurtoeslagregeling 6. Inkomenspolitiek Een andere keuze in het experiment is dat woningcorporaties de uitvoerende partij zijn. Zij toetsen de inkomens van hun huurders en berekenen op basis van hun eigen kortingstabel een eventuele korting door in de huurprijs. Dit heeft veel kritiek opgeleverd: corporaties zouden niet aan inkomenspolitiek mogen doen 7. Mijns inziens is deze kritiek niet terecht. Het waren nu eenmaal de corporaties die een experiment zijn gestart en niet de overheid. Zij hebben zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de huurtoeslagnormen om hun kortingstabellen vorm te geven 8. Uit alle gesprekken die we gevoerd hebben tijdens de evaluatie, blijkt dat vriend en vijand het erover eens is Huurders betalen in principe een huurprijs die gebaseerd is op de kwaliteit: de zogenaamde reële huur. Huurders die de woning, volgens vooraf gestelde normen, niet kunnen betalen, krijgen een korting op de reële huurprijs. Deze korting wordt jaarlijks geactualiseerd op basis van inkomensgegevens van de huurder. dat bij een eventuele voortzetting van Huur op Maat in welke vorm dan ook de overheid de normen voor de betaalbaarheid zou moeten stellen. Dat is dus geen punt voor discussie. Voor de rolverdeling tussen overheid en woningcorporatie bij de overige taken bij de uitvoering zijn diverse opties denkbaar. Voor de uitvoering van de jaarlijkse inkomenstoets is de Belastingdienst een voor de hand liggende partij. Ingewikkelder is de keuze of de kortingen door de corporaties moeten worden doorberekend in de huren (zoals in het experiment) of door het rijk worden verwerkt in een verlengde huurtoeslagregeling, zoals de SEV al in 2008 opperde 9. Beide opties brengen een aanzienlijke verlegging van geldstromen met zich mee. Deze discussie over de rolverdeling laat ik hier voor wat die is 10. Ik laat het bij de constatering dat die rolverdeling bij Huur op Maat op verschillende manieren kan worden ingevuld. In het vervolg van dit artikel vermijd ik daarom de woorden overheid en corporatie, huur en huurtoeslag. Ik kijk alleen naar hoeveel een huurder met een bepaald inkomen voor een bepaalde kwaliteit netto betaalt en wat daar de gevolgen van zijn. Problemen vragen om een oplossing Huur op Maat is bedacht om oplossingen te bieden voor een aantal knelpunten in de manier waarop de betaalbaarheid op dit moment is vormgegeven in Nederland. De belangrijkste problemen van het huidige huurstelsel waar Huur op Maat een oplossing voor biedt, zijn de ondoelmatige inzet van middelen en de straf op verhuizen. Hoe je ook denkt over scheefheid, het valt niet te ontkennen dat het huidige stelsel van sociale huisvesting in Nederland niet het meest efficiënte is. Sommige huishoudens betalen weinig voor veel kwaliteit, terwijl andere veel betalen voor weinig kwaliteit. De sociale rechtvaardiging voor deze verschillen ontbreekt, want ze hebben weinig met draagkracht van doen. Daarbij is het schrijnend dat met name in schaarstegebieden relatief veel goedkope scheefheid voorkomt terwijl de wachttijden voor sociale huurwoningen relatief lang zijn. De schaarste aan sociale huurwoningen wordt in stand gehouden door het feit dat men bij verhuizing uit een sociale huurwoning bijna altijd meer moet gaan betalen, ongeacht de kwaliteit van de nieuwe woning. Het inflatievolgende huurbeleid van het rijk houdt de huurprijzen van lopende contracten laag, terwijl de streefhuren bij mutatie doorgaans veel hoger liggen. Het besluit om 25 extra woningwaarderingspunten toe te kennen aan woningen in schaarstegebieden zal deze huursprong alleen maar groter maken. Doorstroming wordt dus in feite bestraft in plaats van beloond. Oplossingsrichtingen Om de sociale huursector efficiënter te maken en doorstroming op gang te brengen, zijn grofweg twee richtingen denkbaar. De eerste gaat in de richting van een scherp afgebakende sociale huursector, beperkt van omvang en met een streng deurbeleid: alleen toegankelijk voor wie niet in zijn eigen huisvestingsbehoefte kan voorzien en onder de strikte voorwaarde dat men de sector verlaat zodra men op eigen benen kan staan 11. Met de scherpe afbakening van de sociale huursector bij de liberalisatiegrens en de komst van de inkomensgrens van zijn de eerste stappen in deze richting gezet. De tweede richting is het behoud van een brede sociale huursector waarbinnen men naar draagkracht betaalt. Huur op Maat past

4 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 5 OKTOBER binnen deze tweede richting. Net als in het huidige beleid zijn er bij Huur op Maat verschillen in de prijs die huurders voor een bepaalde kwaliteit betalen, maar deze verschillen worden gelegitimeerd door het inkomen. Uit de eindevaluatie blijkt dat dit principe breed gesteund wordt door huurders en woningzoekenden. Om doorstroming te bevorderen vindt bij inkomensstijging geen verhuisdwang plaats maar huurgewenning, waarbij men de keuze heeft tussen meer betalen of verhuizen. Waar in de eerste richting een strikte scheiding ontstaat tussen sociale huurprijzen en markthuurprijzen, met een abrupte stijging in woonlasten, kan door Huur op Maat een veel geleidelijker overgang worden gecreëerd. Dit biedt mogelijkheden om het middensegment te vergroten en daarmee de problemen voor middeninkomens te verkleinen. Deze mogelijkheden zijn recentelijk ook door de Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur onderkend 12. Het belangrijkste voordeel van Huur op Maat boven de eerste richting is echter dat marginalisering van de sociale huursector wordt voorkomen. Huishoudens met een laag inkomen houden de mogelijkheid om te kiezen uit een breed spectrum van kwalitatief goede woonruimte, zonder dat zij gedwongen worden om in een bepaalde buurt bij elkaar te wonen. Daarmee blijven de grootste verdiensten van het Nederlandse sociale huurstelsel behouden. Prijs en kwaliteit De evaluatie van Huur op Maat heeft laten zien dat tijdens het experiment in alle gebieden meer woningen betaalbaar zijn gemaakt voor de primaire doelgroep dan bij het reguliere huurbeleid. Hierdoor, en door het ontbreken van huurinkomensnormen, hebben woningzoekenden meer keuzevrijheid gekregen bij het kiezen van een huurwoning. Dat betekent dat ook woningen met een hogere kwaliteit bereikbaar zijn geworden voor huishoudens met een laag inkomen. Er is veel discussie over de vraag of het wenselijk is dat woningen met een hogere kwaliteit bereikbaar worden gemaakt voor mensen met een laag inkomen. Economen vinden over het algemeen dat de verstoring van het prijsmechanisme zoveel mogelijk beperkt dient te worden tot de onderkant van de markt 13. Het is overigens geen vaststaand gegeven dat bij Huur op Maat meer woningen met een hogere kwaliteit bereikbaar worden gemaakt voor lage inkomens, maar een keuze bij de inrichting. De kwaliteit en de bijbehorende reële huurprijs die bereikbaar wordt Figuur 1 AMERSFOORT DOETINCHEM LEIDSCHENDAM-VOORBURG Huurprijzen bij Huur op Maat van drie woningen met verschillende reële huurprijzen bij verschillende jaarinkomens in drie experimentgebieden (voorbeeld: gezin met twee kinderen) Bron: uwhuuropmaat.nl

5 48 gemaakt, is een van de knoppen waaraan gedraaid kan worden 14. Het is dus ook denkbaar dat Huur op Maat wordt toegepast in een situatie waarin evenveel of minder woningen betaalbaar zijn voor de primaire doelgroep. Wat wel ontegenzeggelijk aan Huur op Maat verbonden is, is het feit dat huurders met een laag inkomen minder betalen voor dezelfde kwaliteit dan huurders met een hoger inkomen. Critici zien dit als een verstoring van de relatie tussen prijs en kwaliteit. In de eindevaluatie hebben we geconstateerd dat de relatie tussen prijs en kwaliteit voor de individuele huurder bij Huur op Maat sterker is dan bij het reguliere huurbeleid. Voor elke huurder geldt namelijk dat hij meer moet betalen naarmate hij een woning met meer kwaliteit huurt 15. De mate waarin huurders moeten betalen voor de extra kwaliteitsconsumptie is bij Huur op Maat wel afhankelijk van het inkomen. Daarmee is de rantsoenerende werking van de huurprijs voor lagere inkomens minder dan bij het reguliere huurbeleid 16. In combinatie met de toegenomen keuzevrijheid kan dit leiden tot een grotere kwaliteitsconsumptie. De toewijzingsgegevens in de experimentgebieden laten zien dat lage inkomens na invoering van Huur op Maat ook op woningen met veel wws-punten zijn gaan reageren. Van een ongebreidelde run op meer kwaliteit is echter geen sprake gebleken. Marginale druk Een ander discussiepunt heeft betrekking op de jaarlijkse aanpassing van de netto huurprijs aan de inkomensontwikkeling. Deze actualisatie voorkomt het ontstaan van goedkope én dure scheefheid. De keerzijde van deze medaille is dat men bij een stijging van het inkomen meer moet gaan betalen voor een woning terwijl de kwaliteit gelijk blijft. Een deel van de extra inkomsten moet men dus inleveren zonder dat daar extra kwaliteit tegenover staat. Deze marginale druk zou kunnen bijdragen tot de armoedeval. Dit potentiële gedragseffect kon gezien de korte looptijd in de evaluatie niet worden onderzocht. De marginale druk bij Huur op Maat is afhankelijk van de reële huurprijs en dus de kwaliteit van de woning. Wie kiest voor een woning met een hoge kwaliteit en een hoge korting, zal bij een inkomensstijging ook relatief veel korting verliezen en dus fors meer moeten betalen. Dit is te zien in Figuur 1, waar de huurprijzen bij Huur op Maat van drie woningen met een verschillende reële huurprijzen zijn afgezet tegen het belastbaar inkomen. Hoe steiler de lijn omhoog loopt, hoe hoger de marginale druk. In alle drie de experimentgebieden die zijn afgebeeld, is de marginale druk het grootst bij de woningen met de hoogste reële huur: ca. 20%. Er zijn echter ook verschillen tussen de experimentgebieden. Deze hangen deels samen met de opzet van de kortingstabellen. In Amersfoort en Doetinchem neemt het kortingspercentage af naarmate de reële huurprijs lager wordt. Hierdoor is bij woningen met een reële huur van 400 euro vanaf een inkomen van ca euro geen sprake meer van marginale druk door Huur op Maat. In Leidschendam-Voorburg wel, omdat in het Leidschendamse model van Huur op Maat bij elk inkomen een vast kortingspercentage hoort, dat onafhankelijk is van de reële huurprijs van de woning. Ook de huidige huurtoeslagregeling zorgt voor een marginale druk (die bewust buiten het bereik van de figuur is gehouden). Huur op Maat beslaat echter een langer inkomenstraject dan de huurtoeslag, waardoor de marginale druk zich ook langer doet voelen. Dit kan problemen opleveren wanneer het inkomenstraject van Huur op Maat samenvalt met het inkomenstraject van andere inkomensafhankelijke regelingen, zoals de zorgtoeslag en de kinderopvangtoeslag. Bij de inrichting van Huur op Maat is afstemming met andere regelingen dus noodzakelijk. De verschillen tussen de experimentgebieden illustreren dat er binnen Huur op Maat diverse mogelijkheden voor nadere finetuning aanwezig zijn. Ten slotte De hamvraag is of de voordelen die Huur op Maat kan bieden ten opzichte van het huidige huurbeleid en alternatieve richtingen, opwegen tegen de genoemde risico s van extra kwaliteitsconsumptie en marginale druk. Zelf ben ik geneigd om die vraag bevestigend te beantwoorden. Hoe de balans tussen voor- en nadelen uitvalt, is wel sterk afhankelijk van de keuzes die gemaakt worden bij de invulling van Huur op Maat. Het vergt de nodige tijd om de invloed van de verschillende knoppen binnen Huur op Maat goed te leren kennen. Het is de vraag of beleidsmakers die tijd zullen nemen. Zeker gezien de strategische discussies die ik hier voor het gemak buiten beschouwing heb gelaten, maar uiteindelijk wel beslecht zullen moeten worden. Noten 1 Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel. 2 Kromhout, S, P. Burger, E. Cozijnsen & S. Zeelenberg (2011) Eindevaluatie Huur op Maat, SEV, april Visser, A.J. & M. Vos (2011), Huur op Maat, SEV Advies, SEV, juni Woonbond (2011) Huur op Maat geen alternatief voor huidig huur- en subsidiebeleid, april In het experiment hebben alle corporaties de reële huurprijs zelf bepaald, op basis van verschillende methoden (% WOZ, % maximale huur, taxatie). 6 Vos, Plekker en Elsinga (2011) introduceren wel een scenario waarin huurtoeslag en Huur op Maat gecombineerd blijven. Zie hun artikel Hoe houden we de betaalbaarheid betaalbaar in het vorige nummer. 7 Zie bijvoorbeeld Huur op Maat: ongewenste willekeur en verkeerde solidariteit Actueel/Nieuws/Pages/HuurOpMaat.aspx 8 Handboek Huur op Maat, SEV, maarten Vos droomde destijds in dit tijdschrift zelfs van het samensmelten van huurtoeslag en huurkorting tot één gecombineerde huurtoeslag en op termijn één woontoeslag voor huur én koop. Zie Vos, M. (2008). Huur op Maat: Opmaat naar een nieuwe woontoeslag. Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 2008, nr. 4, pp Wie meer daarover wil lezen, leze het essay dat Jan van der Schaar heeft geschreven in op dracht van de SEV: Huur op Maat in perspectief. SEV, april Zie Van Hoek, T. (2009), Hervorming van de woningmarkt. Economisch Instituut voor de Bouw, Amsterdam, november Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2011). Open deuren, dichte deuren. Middeninkomensgroepen op de woningmarkt, Den Haag, juni Zie bijvoorbeeld de CPB-blog Huur op Maat, dé oplossing? van Gerbert Romijn april Zie Vos, Plekker en Elsinga (2011) Hoe houden we de betaalbaarheid betaalbaar. Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 3. pp. 15 Zie ook Kromhout, S. en A.J. Visser (2010) Huur op Maat werkt. Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 4, pp Van der Schaar, J. (2011) Huur op Maat in perspectief. SEV, april 2011.