1. STAATSSTEUN NGA NETWERKEN

Transcriptie

1 1. STAATSSTEUN NGA NETWERKEN Om voor het buitengebied effectief beleid te kunnen ontwikkelen en de processen goed te kunnen sturen is veel kennis nodig op het gebied van de ontwikkelingen van de diensten en spelers in de telecomwereld. Men moet inzicht hebben in de breedbandbehoeftes en (technische) mogelijkheden, en de gevolgen op maatschappelijk en economisch terrein en in de financiële consequenties. Ook is kennis nodig over de regelgeving die overheden mogelijkheden biedt en beperkingen oplegt in de mogelijke rollen bij de het ontwikkelen van breedband. Zo zijn de staatssteunregels complex en kunnen een project erg vertragen. Voor overheden zijn hiervoor de volgende naslagwerken beschikbaar: Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV, Nr. 651/2014), 26 juni 2014; Europa Decentraal: Aanwijzingen betreffende de AGVV en de toepassing van de AGVV voor breedbandinfrastructuur; EU-richtsnoeren voor de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken, uit 2013; Handreiking: Goed op weg met breedband, uit In onderstaande paragrafen wordt een samenvatting van de verschillende staatsteunregelingen gegeven. Om deze regelingen eenduidig te kunnen toepassen moeten de verschillende type netwerken duidelijk gedefinieerd en gesegmenteerd zijn. Zoals hiervoor al aangegeven is onder andere daarvoor de term NGA gedefinieerd. Dit wordt hieronder verder uitgewerkt. Daarna volgt een samenvatting van de verschillende opties voor het verlenen van staatsteun 1. Definitie NGA netwerken De Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) hanteert de volgende definitie voor NGA netwerken: Next Generation Access netwerken (NGA-netwerken): geavanceerde netwerken die tenminste de volgende kenmerken hebben: o zij bieden iedere abonnee betrouwbare diensten aan tegen zeer hoge snelheid via optische (of gelijkwaardige technologie) backhaul-verbindingen die zich voldoende dicht bij de locatie van de gebruiker bevinden om daadwerkelijk een zeer hoge snelheid van de dienst te waarborgen; o zij ondersteunen diverse geavanceerde digitale diensten, waaronder convergente All-IP-diensten, en; o zij hebben aanzienlijk hogere uploadsnelheden (in vergelijking met basisbreedbandnetwerken). In de huidige stand van de ontwikkeling van de markt en de technologie zijn NGA-netwerken: o op glasvezelkabels gebaseerde toegangsnetwerken (FttX, zoals bijvoorbeeld FTTH(ome) en FttC(urb) met VDSL2 of G.fast); o geavanceerde, geüpgradede kabelnetten (zoals DOCSIS 3.0 e.v.), en; o bepaalde geavanceerde draadloze toegangsnetwerken die een betrouwbare hoge snelheid per abonnee kunnen bieden (zoals 4G/LTE e.v.). Deze definitie onderscheidt NGA netwerken van oudere netwerken die onder andere onder de definitie van basisbreedband vallen: basisbreedband of basisbreedbandnetwerken : netwerken met basisfuncties die zijn gebaseerd op technologieplatforms zoals: o Asymmetric Digital Subscriber Lines (ADSL) (tot ADSL2+-netwerken); o niet-verbeterde kabelnetwerken (zoals DOCSIS 2.0); o mobiele netwerken van de derde generatie (UMTS) en; o satellietsystemen. 1 NB - noot van de auteurs: de informatie is overgenomen uit de verschillende bronnen. Verder spreekt Europa Decentraal over de AGVV als een concept en een ontwerp. Deze AGVV is echter per 1 juli 2014 van kracht geworden. -1-

2 Beschrijving witte, grijze en zwarte gebieden In de EU Richtsnoeren voor breedbandnetwerken wordt onderscheid gemaakt tussen witte, grijze en zwarte gebieden. Een korte samenvatting staat weergegeven in het kader. Steun in zwarte gebieden is niet toegestaan en in grijze en witte gebieden alleen onder voorwaarden. De EU Richtsnoeren geeft de volgende informatie over witte en grijze gebieden: Witte gebieden zijn de gebieden waar geen breedbandinfrastructuur aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk ook niet zal worden ontwikkeld. Met de doelstellingen van de Commissie voor de Digitale Agenda voor Europa wordt gestreefd naar een totale dekking qua basisbreedbanddiensten in de EU in 2013 en een totale dekking van ten minste 30 Mbps in Er moet daarom met voorrang voor worden gezorgd dat op tijd wordt geïnvesteerd in gebieden die nog onvoldoende zijn gedekt. De Commissie erkent daarom dat lidstaten die financiële steun verlenen voor het aanbieden van breedbanddiensten in gebieden waar breedband momenteel niet beschikbaar is, werkelijke doelstellingen in verband met cohesie en economische ontwikkeling nastreven, zodat hun optreden waarschijnlijk in overeenstemming is met het gemeenschappelijk belang, mits aan de voorwaarden van onderdeel 3.4 wordt voldaan. In dit verband moet een exploitant kunnen aantonen dat hij binnen die periode van drie jaar dekking zal bieden voor een aanzienlijk deel van het grondgebied en de betrokken bevolking. De steun verlenende autoriteit kan bijvoorbeeld verlangen dat een exploitant die belangstelling laat blijken om in het steungebied zijn eigen infrastructuur aan te leggen, binnen twee maanden een geloofwaardig businessplan, bewijsstukken als kredietovereenkomsten met een bank, en een gedetailleerd tijdschema voor de uitrol overlegt. Bovendien moet binnen twaalf maanden met de investering worden begonnen en toestemming worden verkregen voor het merendeel van de doorgangsrechten die voor het project nodig zijn. Per periode van zes maanden kunnen aanvullende mijlpalen inzake de voortgang van de maatregel worden overeengekomen. Deze periode van drie jaar zou ingaan op het tijdstip van de bekendmaking van de voorgenomen steunmaatregel. Grijze gebieden zijn de gebieden waarin één netwerkexploitant aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk geen ander netwerk zal worden ontwikkeld. Het feit dat er slechts één netwerkexploitant aanwezig is betekent niet noodzakelijkerwijs dat er geen probleem is op het gebied van marktfalen of wat betreft cohesie. Wanneer die exploitant marktmacht (een monopolypositie) heeft, kan hij burgers een combinatie van kwaliteit van het dienstenpakket en tarieven bieden die niet optimaal is. Het is mogelijk dat bepaalde categorieën gebruikers niet goed worden bediend of dat het retailtarief, wegens het ontbreken van gereguleerde wholesaletarieven, veel hoger is dan het tarief dat voor dezelfde diensten wordt berekend in gebieden of regio's van het land die meer concurrentie kennen maar overigens vergelijkbaar zijn. Indien er daarnaast slechts een kleine kans is dat alternatieve exploitanten de markt zullen betreden, kan de financiering van een alternatieve infrastructuur een geschikte maatregel zijn. -2-

3 AGVV Europa Decentraal geeft in de AGVV de volgende informatie over staatsteun. Staatssteun en breedband De Commissie is constant op zoek naar de balans tussen het stimuleren van breedbandontwikkeling en het beschermen van de vrije markt. Daarom bestaan er specifieke staatssteunkaders voor de aanleg van breedband. Wanneer er bij een breedbandproject mogelijk sprake is van staatssteun, moet in sommige gevallen de Europese Commissie overtuigd worden van het nut en de noodzaak (maatschappelijk en economisch) van de overheidsondersteuning. Deze gevallen worden dan ook gemeld bij de Europese Commissie (aanmeldplicht). Er zijn ook gevallen die niet hoeven te worden aangemeld. Dit wordt geregeld in de zogenoemde Algemene Groepsvrijstellingsverordening. De AGVV Vanaf 1 juli 2014 hoeven decentrale overheden steun aan breedbandinfrastructuur niet meer ter beoordeling aan de Europese Commissie aan te melden wanneer er gebruik wordt gemaakt van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. Artikel 52 van de AGVV bevat een vrijstelling voor steun voor breedbandinfrastructuur. Om steun onder de AGVV te kunnen plaatsen moet aan een aantal voorwaarden te worden voldoen. Zo dient de steun bijvoorbeeld plaats te vinden in gebieden waar er geen breedbandinfrastructuur voorhanden is van dezelfde categorie (basisbreedband- of NGA-netwerk) en waar dit soort infrastructuur in de komende drie jaar waarschijnlijk niet door de markt zal worden uitgerold. Op pagina 63 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening staan de voorwaarden nader omschreven. Een lichte kennisgevingsprocedure, waarbij de Europese Commissie moet worden geïnformeerd, is een vereiste voor de toepassing van de AGVV. Per 1 juli 2014 hoeven decentrale overheden steun aan breedbandinfrastructuur mogelijk niet meer ter beoordeling aan de Europese Commissie aan te melden. Momenteel moeten deze steunmaatregelen in principe nog wel in Brussel worden gemeld op grond van de breedbandrichtsnoeren. De concept Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) bevat hier een vrijstelling voor. In dit derde artikel gaat Europa decentraal in op de decentrale gevolgen van deze nieuwe vrijstelling. Ontwerp AGVV: vrijstelling voor breedband Investeringen ten behoeve van breedbandinfrastructuur zijn verenigbaar met de interne markt in de zin van art. 107 lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU). In art. 3 van de ontwerp AGVV is deze steun van de aanmeldingsplicht vrijgesteld. Volgens de Commissie brengt dit soort investeringssteun namelijk geen buitensporige verstoringen van het handelsverkeer en de mededinging met zich mee. Er moet dan wel aan de voorwaarden uit de ontwerp AGVV worden voldaan. Doel vrijstelling voor breedband De nieuwe vrijstelling voor breedband in de ontwerp AGVV is bedoeld ter bevordering van werkzaamheden met betrekking tot dit soort infrastructuur in gebieden waar geen vergelijkbare infrastructuur bestaat of naar verwachting in de nabije toekomst ook niet door marktpartijen zal worden uitgerold. Conclusie Op dit moment dienen decentrale overheden steunverlening op grond van de EU richtsnoeren voor breedbandinfrastructuur aan te melden bij de Commissie. Met het nieuwe artikel in de ontwerp AGVV hoeven decentrale overheden steun aan breedbandnetwerken per 1 juli 2014 mogelijk niet meer ter beoordeling bij de Commissie aan te melden: een kennisgeving is dan voldoende. De de-minimis verordening Europa Decentraal geeft de volgende informatie over de de-minimis regeling: -3-

4 Decentrale overheden kunnen onder de de-minimisverordening ondernemingen tot euro aan steun verlenen zonder dat er sprake is van staatssteun. Dit bedrag geldt per onderneming over een periode van drie belastingjaren. Steunmaatregelen die onder een de-minimisverordening vallen, hebben een beperkt effect op het handelsverkeer tussen lidstaten. Zulke maatregelen voldoen hierdoor niet aan alle cumulatieve criteria van het staatssteunverbod (art. 107 lid 1 VWEU) en leveren dus geen staatssteun op. Market Economy Investor Principle (MEIP) Over de MEIP meldt Europa Decentraal het volgende. Market Economy Investor Principle en breedband Wanneer een decentrale overheid de uitrol van breedband ondersteunt door middel van participatie of kapitaalinbreng in de vennootschap die het project uitvoert, is er sprake van het Market Economy Investor Principle (MEIP). Staatssteun Het kapitaal dat de overheid ter beschikking van een onderneming stelt, kan niet als staatssteun worden aangemerkt, zolang de omstandigheden waaronder de steun wordt gegeven overeenkomt met normale marktvoorwaarden. Het voordeel van MEIP ten opzichte van AGVV is dat er veel meer mogelijkheden tot differentiatie in de samenwerking met marktpartijen zijn. Daardoor wordt de drempel voor marktpartijen om bij te dragen aan de oplossing ook substantieel lager en de risico-afdekking van de publieke participatie in de financiering is veel beter. Banken beoordelen ook en er is financiële dekking voor het risico (Safe Harbour Vergoeding). Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) en breedband Over de DAEB regeling meldt Europa Decentraal het volgende. De uitrol van een breedbandnetwerk kan aangemerkt worden als Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Decentrale overheden die deze projecten steunen moeten rekening houden met de voorwaarden voor een DAEB uit de Breedbandrichtsnoeren (punt 2.2.2). Belangrijke voorwaarden zijn: Er kan sprake zijn van een DAEB als er een passieve, neutrale en vrij toegankelijke infrastructuur tot stand wordt gebracht; Het netwerk moet de aanvragers van toegang tot het netwerk alle mogelijke vormen van toegang aanbieden en werkelijke mededinging op retail niveau mogelijk maken; Het netwerk moet universele en gerelateerde wholesale toegang bieden, maar niet voor retailers; Als het universele netwerk wordt uitgerold in winstgevende en niet-winstgevende gebieden, dan moet de compensatie van de overheid beperkt blijven tot de niet-winstgevende gebieden; Wanneer de eigenaar van het netwerk waarop de DAEB van toepassing is, geen overheid is, moeten er controle- en terugbetalingmechanismen in het leven geroepen worden. 2. MODELLEN ANDERE PROVINCIES Er zijn meerdere provincies die steun (willen) verlenen aan breedband initiatieven voor het buitengebied. Zij hebben ieder verschillende modellen ontwikkeld. -4-

5 De provincie Gelderland heeft een participatie model opgezet. Nadat er te weinig steun voor een PPS constructie bleek, is gekozen voor een PS model van provincie met gemeentes. Gelderland heeft de intentie om een Breedbandbedrijf op te richten dat als Telecom operator de netwerken gaat uitrollen en beheren. Hiervoor is een budget van 70 miljoen beschikbaar gesteld. In dit initiatief ondervindt Gelderland twee punten van zorg die schriftelijk aan minister Kamp kenbaar zijn gemaakt: 1. De provincie heeft signalen van een marktpartij ontvangen over een upgrade van hun netwerk naar VDSL, een formeel NGA netwerk. Gelderland vraag de minister of hij de mening van de provincie deelt dat een VDSL netwerk geen NGA netwerk is; 2. Er bestaat geen eenduidige vaststelling wat witte gebieden zijn. Gelderland vraagt de minister deze witte gebieden door de ACM te laten vaststellen. Situatie maart 2016: Provincie Gelderland heeft zich terug getrokken uit breedband NGA markt. De provincie Overijssel heeft een stimuleringsregeling binnen het AGVV-kader, bestaande uit subsidie en achtergestelde leningen. Er is een separate startsubsidieregeling voor bewonersinitiatieven. De regeling voor de aanlegsubsidies wordt nu na een jaar geëvalueerd en zal waarschijnlijk in de 2 de helft van 2015 aangepast worden. Nu de BNG Bank voor gemeenten ruime financieringsmogelijkheden voor breedband in het buitengebied is gaan bieden, is het door de provincie aanbieden van achtergestelde leningen minder relevant geworden. BNG Bank biedt de financiering echter alleen onder 100% garantstelling van de gemeenten. Aangezien het niet voor alle gemeenten mogelijk is de gestelde garantstellingen te geven, is de overweging om garantstellingen op BNG Bank leningen toe te voegen aan de stimuleringsregeling. Garantstellingen zijn op dit moment in de Overijsselse regeling niet mogelijk. Enkele bewonersinitiatieven hebben de koepelorganisatie Diensten Coöperatie Breedband Overijssel (DCBO) opgericht. Bewonersinitiatieven (stichtingen of coöperaties) die breedband willen uitrollen kunnen hier lid van worden en worden dan ondersteund met knowhow en financiering. Deze opzet biedt grote voordelen. Allereerst wordt voorkomen dat het wiel, of in telecom termen de telefoon keer op keer opnieuw wordt uitgevonden. Maar zeker zo belangrijk is dat de verschillende netwerken op eenzelfde leest geschoeid worden zodat er niet een lappendeken van verschillende, niet koppelbare netwerken ontstaat. Voorwaarde is wel dat voor een geconsolideerde exploitatie, de bewoners en gemeenten bereid zijn in voldoende mate samen te werken. Dat blijkt in de praktijk in Overijssel moeizaam te zijn. Daarbij speelt ook een rol dat gemeenten garant moeten staan voor de commerciële bankleningen die nu deel uit maken van het financieringsmodel dat ten grondslag ligt aan de provinciale regeling. Los van het feit dat niet alle gemeenten financieel in de positie zijn om de garantstelling af te geven, blijken gemeenten onderling er ook beleidsmatig verschillend mee om te gaan. Iedere gemeenten heeft een zelfstandig beleidskader als het gaat om verstrekken van leningen. Dat maakt de financiering voor een geconsolideerde aanleg over de gehele provincie erg complex en moeilijk uitvoerbaar. Vrijwel alle bewonersinitiatieven zijn een relatie aangegaan met CIF als marktpartij voor de uitrol van een glasvezelnetwerk. De provincie Noord-Brabant heeft het Breedbandfonds opgericht dat haar fondsen inzet voor de uitrol van NGA netwerken in de witte gebieden, het buitengebied en bedrijventerreinen. De publieke participatie in de financiering bedraagt maximaal 50% van de investering en kan met achtergestelde leningen of een garantstelling worden ingevuld en valt eveneens onder AGVV-kader. -5-

6 De provincie Drenthe heeft een duidelijk subsidiebeleid dat wordt ondersteund met een koepel organisatie Verbindt Drenthe waar alle bewoners initiatieven worden ondersteund. 3. OVERWEGINGEN BIJ KEUZE VAN STAATSSTEUNKADER Voordelen staatssteun (AGVV) Binnen staatssteunkader heeft de overheid de meest vergaande mogelijkheden om de ambities van haar beleid te realiseren. Daarvoor moeten dan wel de middelen om de aanleg te kunnen investeren beschikbaar zijn en expertise worden ingekocht. Vanzelfsprekend expertise op het vlak van telecom, maar zeker ook met betrekking tot de specifieke aanbestedingen die noodzakelijk zijn om met de juiste procedures de noodzakelijke betrokkenheid van marktpartijen te bewerkstelligen. De meest vergaande keuze binnen staatssteunkader is het opzetten van een publieke glasvezel exploitatie maatschappij, zoals de provincie Gelderland dat voor ogen had. Echter vervolgens is de samenwerking met marktpartijen weer noodzakelijk, want alleen werken met een publieke telecom operator op een publiek glasvezelnetwerk is zeer moeilijk te realiseren. Commerciële marktpartijen hebben dan veel mogelijkheden om vanuit hun marketingstrategie defensieve vertragende of zelfs eliminerende bewaarprocedures te starten. Voordelen marktconform (MEIP) Buiten staatssteunkader heeft de overheid de grootste slagkracht. Met minimale middelen en risico s het grootste resultaat. Minimale middelen omdat eigen investeringen niet noodzakelijk zijn. Met garantstellingen worden de investeringen door de markt gedaan. Minimale risico s omdat die door de betrokkenheid van commerciële marktpartijen mede beoordeeld en gewogen worden. Garantstellingen leggen weliswaar het eindrisico bij de overheid, maar marktpartijen zullen primair kritisch zijn ten aanzien van de cashflow en pas instappen als die voldoende gewaarborgd is. Daarmee wordt het grootste risico sterk beperkt. Marktconform financieren maakt het ook mogelijk het gehele buitengebied mee te nemen in de business case en niet alleen het witte gebied. Daardoor wordt het makkelijker een haalbare business case op te zetten. Tenslotte is buiten het staatssteunkader de noodzakelijke betrokkenheid van marktpartijen eenvoudiger te bewerkstelligen omdat marktpartijen differentiële voordelen gegund kunnen worden. Een volledig open aanbesteding is immers niet nodig. Daarmee wordt de rendementspositie van de betrokken marktpartijen verstevigd en die zullen op basis daarvan eerder bereid zijn in te stappen. Een gesprek over glasvezelnetwerk? Neem contact op met IBFN BV, Lunteren Hans Brons M E hans.brons@ibfn.nl -6-