Inleiding: de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie

Transcriptie

1 Inleiding: de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie De eerste ideeën over de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie ontstonden begin van de twintigste eeuw, in de vorm van schetsen voor een nieuw model voor sociaal-economische ordening. Men was het erover eens dat ondernemers en werknemers gezamenlijk verantwoordelijkheid moeten kunnen dragen voor de ontwikkeling van hun sector. Aan deze gedachte liggen beginselen van het verzuilde Nederland ten grondslag: subsidiariteit, functionele decentralisatie en soevereiniteit in eigen kring. De mogelijkheid om zogeheten openbare lichamen voor beroep of bedrijf met verordenende bevoegdheid in te stellen, werd in 1922 gecreëerd op grond van artikel 134 in de Grondwet. De Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo) is enkele decennia later, in 1950, van kracht geworden. Deze wet vormt het juridische kader voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO). Die bestaat uit de Sociaal-Economische Raad op nationaal niveau en de product- en bedrijfschappen op sectoraal niveau. Binnen de PBO werd de SER gepositioneerd als toporgaan. Tegenwoordig is de SER vooral toezichthouder op de product- en bedrijfschappen. De SER is al meteen in 1950 opgericht, het eerste schap het Landbouwschap in Product- en bedrijfschappen De schappen worden bestuurd door vertegenwoordigers van ondernemers en werknemers in de betrokken bedrijfstak. Een schap kan afspraken maken en zaken regelen die in het belang van een branche of sector zijn. Meestal gaat het om activiteiten die door een schap beter te regelen zijn dan door een bedrijf afzonderlijk. De financiering van een schap vindt plaats door heffingen bij de tot zijn werkingssfeer behorende ondernemingen; in het geval van de SER betreft dat alle in het Handelsregister ingeschreven ondernemingen. Het initiatief voor oprichting van een schap ligt bij de private ondernemers- en werknemersorganisaties in de sector (de dragende organisaties ). Vervolgens wordt de instelling van een schap geformaliseerd door middel van een algemene maatregel van bestuur, nadat de SER advies heeft uitge- WET OP DE BEDRIJFSORGANISATIE 5

2 bracht. Voor een positief advies over de instelling van een bedrijfslichaam is het noodzakelijk dat een naar het oordeel van de SER voldoende representatieve vertegenwoordiging van de betrokken ondernemers en werknemers met de instelling instemt. De SER en de product- en bedrijfschappen zijn geen onderdeel van de rijksdienst en ook geen rijksoverheidsorganen of zelfstandige bestuursorganen. Wel vormen zij een decentrale bestuurslaag, net als de provincie en de gemeente. Maar anders dan bij deze territoriaal gedecentraliseerde overheden, beperken de publieke bevoegdheden van de functioneel gedecentraliseerde PBO-organen zich tot de specifieke taken die hun wettelijk in de Wbo zijn toegekend. De Wet op de bedrijfsorganisatie De Wbo bestaat uit twee hoofdstukken. Op grond van het eerste hoofdstuk is de SER ingesteld; ook worden daar taken en bevoegdheden, samenstelling en inrichting, en het toezicht op de SER geregeld. Het tweede hoofdstuk heeft het karakter van een raamwet. Het geeft onder meer voorschriften voor de instelling van product- en bedrijfschappen (ook wel bedrijfslichamen genoemd). De wetswijziging van 1992: politiek primaat In de jaren 50 en beginjaren 60 was de PBO zeer succesvol. In vele sectoren werden schappen opgericht. Gaandeweg echter wijzigden de sociaaleconomische omstandigheden en werden andere, macro-ecomische beleidsinstrumenten voor de overheid ontwikkeld. Daarmee veranderden ook de oorspronkelijke idealen en pretenties. De PBO werd door niemand meer gezien als een stelsel dat voor het gehele bedrijfsleven kon worden ingevoerd; vrijwillige samenwerking tussen de sectorgenoten vormde het uitgangspunt. Er werd in de daaropvolgende jaren wel gediscussieerd over het wezen van de PBO, maar dit leidde niet tot belangrijke veranderingen in het stelsel. Een eerste principiële wijziging werd doorgevoerd in Deze betrof een vermindering van de betrokkenheid van de regering bij de bedrijfslichamen. Instelling en opheffing van schappen zouden voortaan plaatsvinden door middel van SER-verordeningen. Het toezicht op de schappen, 1 Wet van 24 juni 1992 (Stb. 409). 6

3 dat tot dat moment vooral door het Rijk werd uitgevoerd, kwam meer dan voorheen te liggen bij de SER 2. De paarse kabinetten in de jaren negentig van de twintigste eeuw streefden evenwel naar een herstel van het primaat van de politiek. Volgens een rapport over het functioneren van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie waren er voldoende redenen het stelsel op een aantal cruciale onderdelen te moderniseren 3. Het kabinet stelde daarop voor de wet op een aantal punten te wijzigen, om te komen tot een herstel van de bestuurlijke verhoudingen van vóór de wetswijziging van Zo moest de instelling van schappen weer bij of krachtens de wet geschieden, en kwam het toezicht op de bedrijfslichamen weer meer bij de verantwoordelijke ministers te liggen. Daarnaast wilde het kabinet de regelgeving van schappen doorlichten en het aantal schappen terugbrengen. Modernisering PBO-stelsel De SER onderschreef de keuze van het kabinet om het PBO-stelsel 5 te moderniseren, maar constateerde tevens dat het kabinet veel van zijn voorstellen niet baseerde op knelpunten. Veel van de voorstellen hebben daardoor een centralistische strekking die onvoldoende recht doet aan het eigen, decentrale karakter van bedrijfslichamen. De SER oordeelde verder onder meer dat het PBO-systeem bevredigend werkt en relatief weinig kosten met zich brengt. De SER onderschreef de voorstellen over het doorlichten van de regelgeving en het terugbrengen van het aantal schappen 6. Vanaf eind jaren negentig vond de hergroepering van de bedrijfslichamen plaats. Doelstelling was de doeltreffendheid, doelmatigheid en transparantie van de schappen te vergroten, door schaalvergroting en toename van professionaliteit. De SER coördineerde een proces van fusies en opheffing waardoor het aantal bedrijfslichamen werd gereduceerd, van 38 in 1997 tot 18 in SER (1989) Advies Reductie overheidsbetrokkenheid bij de pbo, publicatienr. 89/12, Den Haag. 3 Have, K. ten [et al.] (1995) Het schap de maat genomen: Evaluatieonderzoek naar het functioneren van de produkt- en bedrijfschappen, Den Haag : VUGA, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr SER (1997) Advies Toekomst van het PBO-stelsel, publicatienr. 97/01, Den Haag. 6 Memorandum Aan de slag, naar een gezamenlijke agenda voor de toekomst van de product- en bedrijfschappen, 16 februari 1996, Den Haag. Het memorandum was opgesteld door een werkgroep van bedrijfslichamen. WET OP DE BEDRIJFSORGANISATIE 7

4 De wetswijziging van 1999 Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wbo 7, dat op boven genoemd kabinetsstandpunt was gebaseerd, werd tijdens de parlementaire behandeling op een aantal wezenlijke onderdelen geamendeerd. Zo werden de voorgestelde veranderingen in de toezichtconstructie grotendeels geschrapt. Wel bleef gehandhaafd dat bedrijfslichamen bij algemene maatregel van bestuur, na advies van de SER, worden ingesteld en opgeheven. Daarnaast werd onder meer het aantal terreinen ingeperkt waarop bedrijfslichamen verordenend mogen optreden en werd de bepaling ingevoerd dat schapsbesturen periodiek bezien of een bestaande verordening nog steeds noodzakelijk is. Ook werd vastgelegd dat het gebruik van verordenende bevoegdheden steeds goed dient te worden onderbouwd. Daarnaast moeten de bedrijfslichamen jaarlijks een verslag van de werkzaamheden en het gevoerde beleid aan de SER, de betrokken ministers en het parlement zenden. Ten slotte werd bepaald dat de ministers om de vier jaar aan het parlement een verslag sturen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de bedrijfslichamen 8. Evaluatie bedrijfslichamen In opdracht van het kabinet is het functioneren van de bedrijfslichamen over de periode tussen 1999 en 2003 door een extern onderzoeksbureau onderzocht. De resultaten zijn vastgelegd in een rapport 9. Op basis van daarvan oordeelde het kabinet in 2004 dat de bedrijfslichamen goed functio neren. Omdat het functioneren van de schappen in de politiek en daarbuiten niettemin vragen opriep, wilde het kabinet echter nog geen uitspraken doen over de toekomst van de PBO. Op basis van moties van de Tweede Kamer werd elk van de schappen gevraagd een draagvlakonderzoek, een toekomstverkenning en een daarop geënte toekomstvisie op te stellen en deze eind 2005 aan het kabinet aan te bieden. SER-advies 2006: de toekomst van de PBO In een motie van de Tweede Kamer van april 2005 werd de visie van de SER gevraagd op de toekomst van de PBO en op zijn eigen toezichthou- 7 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs. 1 t/m 3. 8 Zie artikel 139 Wbo. 9 KPMG BEA (2003) Product- en bedrijfschappen anno 2003: Onderzoek naar het functioneren van de product- en bedrijfschappen, Den Haag : Ministerie SZW / Doetinchem : Reed Business Information. 8

5 dende rol. In zijn advies 10 stelde de SER vast dat de PBO voor sommige sectoren op economisch en sociaal terrein een nuttig en wenselijk instrument kan zijn in aanvulling op private instrumenten. Voorwaarde is wel dat andere sectoren die geen behoefte hebben zich te organiseren in een schap er geen last van hebben. Ook moeten product- en bedrijfschappen blijven openstaan voor eisen die een veranderende omgeving stelt, bijvoorbeeld over transparantie, openheid en zorgvuldige besluitvorming. Verdere versterking daarvan kan plaatsvinden door een code voor goed bestuur, aldus het advies. Daarnaast vond de SER het belangrijk dat de werkingssfeer van een schap een goede afspiegeling vormt van de sectoren waarvoor de dragende organisaties representatief zijn. Dat bevordert de legitimiteit en het draagvlak voor de activiteiten van het schap. Over zijn toezichthoudende rol merkte de SER op dat het toezicht op product- en bedrijfschappen waar nodig verder zou worden verscherpt om deze te stimuleren zich beter te verantwoorden en (financieel) transparanter te opereren. De eigen verantwoordelijkheid van de schappen blijft op grond van de PBO-structuur evenwel vooropstaan. De toezichthoudende rol van de SER richt zich op een bewaking van de randvoorwaarden waarbinnen de schappen als openbare lichamen moeten opereren en op een vergroting van hun zelfsturend en zelfcorrigerend vermogen. De SER geeft dan ook geen oordeel over de opportuniteit van verordeningen en besluiten. Wel verwacht de SER van schappen dat zij zich in voldoende mate hierover verantwoorden tegenover belanghebbenden. Code Goed Bestuur Ook het kabinet vond een code goed bestuur een uitstekend instrument om de PBO op een aantal terreinen te moderniseren 11. Het door de schappen in samenwerking met de SER laten opstellen van een code past goed bij de autonomie en zelfstandige democratische legitimatie van de PBO. Ook biedt deze aanpak de ruimte om bij de concrete invulling ervan rekening te houden met de verschillen tussen de schappen, aldus het kabinet. De Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen is op 1 juli 2007 in werking getreden. Uit de inleiding bij de code blijkt dat deze door de 10 SER (2006) Advies De toekomst van de PBO, publicatienr. 06/01, Den Haag. 11 Kabinetsstandpunt Toekomst PBO, ministeries van SZW, EZ, en LNV, mei WET OP DE BEDRIJFSORGANISATIE 9

6 bedrijfslichamen is opgesteld, omdat zij zich duidelijker openbaar voor hun handelen en voor de kwaliteit van hun dienstverlening willen verantwoorden 12. De inhoud van de code beoogt eenieder die actief is in de bestuurswereld van de schappen te stimuleren zich op een maatschappelijk geaccepteerde en verantwoorde wijze te gedragen en daar publiekelijk verantwoording over af te leggen. De code gaat uit van de intrinsieke motivatie tot naleving ervan. De code bevat onder meer uitgangspunten voor zorgvuldig bestuur en integriteit, verantwoording en toezicht, openheid, communicatie naar ondernemingen en personele unies. Ook hebben onderwerpen als publiek of privaat (welke zaken regel je publiek en welke privaat), de werkingssfeer van een schap en het heffingenbeleid (wanneer algemene heffingen en wanneer bestemmingsheffingen) in de code een plaats gevonden. De wetswijziging van 2009 De meest recente wijziging van de Wbo, waarmee een volgende stap is gezet in de modernisering van de PBO, is op 24 april 2009 in werking getreden. Met deze wetswijziging zijn de principes van de Code Goed Bestuur in de Wbo verankerd. Ook is vastgelegd dat de SER toeziet op de naleving ervan. Daarnaast is nu in de wet geregeld dat elk schap onder toezicht van de SER iedere vier jaar een representatief draagvlakonderzoek moet laten uitvoeren onder alle onder de werkingssfeer van het schap vallende ondernemingen. Deze enquêtes worden steekproefsgewijs onder de betreffende ondernemingen afgenomen. 12 Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen, maart 2007, p