Toezichtkamer. 6 juli Leidraad afbouw of opheffing product- en bedrijfschappen. 1. Inleiding en aanleiding

Transcriptie

1 Toezichtkamer 6 juli 2012 Leidraad afbouw of opheffing product- en bedrijfschappen 1. Inleiding en aanleiding Op 20 december 2011 heeft de Tweede Kamer een motie 1 aangenomen die strekt tot opheffing van de product- en bedrijfschappen. In de motie is de regering verzocht om daartoe binnen zes maanden de Tweede Kamer een wetsvoorstel met betrekking tot aanpassing van de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo) voor te leggen, alsmede een voorstel voor de afbouw van de schappen en het onderbrengen van de wettelijke taken en van de activiteiten van publiek belang op het gebied van plant- en diergezondheid en dierenwelzijn, voedselveiligheid en gezondheid. Tevens is de regering verzocht om in overleg te treden met werkgevers- en werknemersorganisaties of en waar zij nietwettelijke taken in het private domein willen onderbrengen en daarover de Kamer te informeren. Voordat het kabinet op de motie heeft gereageerd, is er door het demissionair worden van het kabinet eind april 2012 een nieuwe politieke situatie ontstaan. Het lijkt waarschijnlijk dat helderheid over de toekomst van het stelsel van de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie (PBO) pas zal ontstaan tijdens of na de kabinetsformatie eind De, als gevolg van de aangenomen Kamermotie, ontstane politieke situatie kan leiden tot het daarop anticiperen door de schappen. Mogelijk bestaat de wens om taken of middelen 2 aan partijen buiten het schap (publiek of privaat) over te dragen, om de werkingssfeer van het schap aan te passen (opting-out) of het schap geheel op te heffen. Aangezien de schappen publieke organen zijn en de door de bedrijfsgenoten opgebrachte middelen van schappen publieke middelen zijn, dient er vanwege dit publieke karakter bij afbouw of opheffing van een schap voldaan te worden aan de geldende wet- en regelgeving en in het bijzonder aan de beginselen van zorgvuldigheid, transparantie en integriteit. Daarbij is ook van belang dat de door de bedrijfsgenoten opgebrachte middelen, voor zover de wens bestaat om deze over te dragen aan (publieke of private) partijen buiten het schap, zoveel als mogelijk worden benut voor het doel of de doelgroep waarvoor deze bijeengebracht zijn. Bij mogelijke afbouw of opheffing hebben zowel het bestuur van een schap als de SER een eigen verantwoordelijkheid. Mogelijke afbouw of opheffing van een schap heeft immers ook gevolgen voor de bestuurlijke en toezichthoudende taken van de SER. Deze bestuurlijke en toezichthoudende taken, belegd bij de Bestuurskamer respectievelijk de Toezichtkamer van de SER, zijn vastgelegd in en gebaseerd op de Wbo. De in 1950 ingevoerde en in 2009 voor het laatst meer principieel aangepaste Wbo is geschreven vanuit de gedachte van continuïteit van het stelsel van de PBO en biedt geen direct inzicht voor de vraagstukken van afbouw of opheffing die zich vanwege de huidige politieke situatie bij een groot aantal of zelfs alle schappen mogelijk gelijktijdig kunnen voordoen. Mede op verzoek van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) 3 is deze Leidraad afbouw of opheffing product- en bedrijfschappen opgesteld, die als doel heeft richting te geven en inzicht te bieden in de toepassing van de voor de PBO geldende wet- en regelgeving in de situatie van afbouw of opheffing en die door alle betrokkenen kan worden gehanteerd. Deze leidraad, alsmede de bijbehorende notitie Belangrijke normen in het kader van de beginselen van zorgvuldigheid, transparantie en integriteit, treft u hierbij aan Motie Aptroot, Van den Besselaar, Ulenbelt en Verhoeven, onder Kamerstuknummer XV nr. 14 (gewijzigd en daarbij omgenummerd tot nr. 61). Niet zijnde de in het Kabinetsstandpunt PBO, d.d. 5 oktober 2011, opgenomen schapactiviteiten van publiek belang op het gebied van medebewind, plant- en diergezondheid en dierenwelzijn en voedselveiligheid en gezondheid. Zoals opgenomen in de brief van de minister van SZW mede namens de minister van EL&I d.d. 12 april 2012 aan de Toezichtkamer (over de instemming met het Toezichtplan 2012), die op 17 april 2012 conform verzoek ook aan alle schapbesturen ter beschikking is gesteld.

2 2 Leeswijzer In paragraaf 2 wordt nader ingegaan op de doelstelling van deze leidraad en enkele verbandhoudende zaken, zoals geldende procedures en termijnen. Paragraaf 3 beslaat de kern van deze leidraad en behandelt de uitgangspunten en de daarmee verband houdende uitwerkingen in het kader van afbouw of opheffing van een schap. In het geval deze leidraad nadere vragen oproept of anderszins de behoefte of noodzaak bestaat om in nader overleg te treden met de SER, zijn in paragraaf 4 de contactgegevens opgenomen. Voorts is ter informatie een bijlage opgenomen over de huidige procedure inzake een formeel verzoek tot wijziging van de werkingssfeer of opheffing van een schap. 2. Doelstelling leidraad Niet bij elk schap spelen dezelfde vragen, wensen of voornemens als gevolg van de huidige (politieke) situatie en er bestaan ook duidelijk verschillen in het tempo waarin wordt geanticipeerd op de mogelijke wijziging van het stelsel van de PBO dan wel geheel of gedeeltelijke opheffing daarvan. Om toch in zoveel mogelijk verschillende situaties te kunnen voorzien en richting te kunnen geven, is deze leidraad vormgegeven aan de hand van enkele uitgangspunten. Deze zijn in de volgende paragraaf opgenomen en worden daarbij ook nader uitgewerkt. Deze leidraad wordt door de SER gebruikt voor het beoordelen van de voornemens die het schap in verband met de afbouw of opheffing heeft (voortraject), alsmede ter beoordeling van concrete besluiten of verzoeken van het schap in dat verband (formeel traject). In het kader van deze leidraad wordt onder afbouw of opheffing verstaan alle handelingen van het schap die gericht zijn op het afstoten of beëindigen van taken en activiteiten, dan wel die gericht zijn op het (voorbereiden van het) opheffen van het gehele schap. Bij afbouw wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen afbouw zonder vooruitzicht op opheffing van het schap continuïteit - en afbouw in het kader van opheffing van het schap discontinuïteit (zie paragraaf 3.1). Een van de afgeleide doelen van deze leidraad is om de schappen te helpen tijdig inzicht te verkrijgen in de eventuele financiële en juridische risico s die zij lopen bij de afbouw of opheffing van het schap. Het is onder meer een hulpmiddel voor bestuurders en het schapsecretariaat om er voor te zorgen dat de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de wet- en regelgeving in de situatie van afbouw of opheffing met vertrouwen kan worden gedragen, juist ook omdat bestuurders of het schap onder andere aansprakelijk gesteld kunnen worden voor handelingen in strijd met wet- en regelgeving. Mede om deze reden is het voor een schap dat zich richt op afbouw of opheffing raadzaam om tijdig een afbouw-/opheffingsplan op te stellen als onderdeel van de toelichting op een nieuwe of herziene begroting en daarin alle relevante aspecten van afbouw of opheffing te adresseren (zie paragraaf 3.1). De uitvoering van het afbouw-/opheffingsplan behoort te passen in een geldende en dus vooraf door de SER goedgekeurde begroting, dan wel herziene begroting. Voor de goedkeuring van de (herziene) begroting is het voor de SER van belang voldoende te zijn geïnformeerd over de gemaakte beleidskeuzes en de financiële positie van het schap dat verkeert in afbouw of opheffing. Een afbouw-/opheffingsplan bespoedigt bovendien de goedkeuring van de (herziene) begroting. Daarnaast zal een dergelijk afbouw-/opheffingsplan van het schap ook bijdragen aan de informatievoorziening van de SER bij het uitbrengen van advies aan de minister van SZW in geval van wijziging van de werkingssfeer of opheffing van het schap. Het verdient overigens aanbeveling om een dergelijk formeel verzoek bij indiening bij de minister van SZW gelijktijdig in afschrift te zenden aan de SER. Procedures en termijnen Voor sommige met afbouw of opheffing verband houdende aangelegenheden zijn specifieke procedures of termijnen van toepassing. De meeste hiervan zijn gebaseerd op generieke wetgeving, zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en zijn dus alleen al om die reden niet buiten werking te stellen. Zo dient de Toezichtkamer conform de Awb bijvoorbeeld binnen 13 weken een besluit te nemen over het al dan niet goedkeuren van (herziene) begrotingen van schappen. Deze termijn start na verzending van de door het bestuur van een schap vastgestelde (herziene) begroting aan de Toezichtkamer. Naast

3 3 dit voorbeeld ten aanzien van de (herziene) begroting bestaan er overigens ook nog andere termijnen die van belang zullen zijn in het kader van afbouw of opheffing. Het streven van de Bestuurskamer en de Toezichtkamer is om geldende procedures zo snel als mogelijk te doorlopen en de behandeltijd daarmee zo gering mogelijk te laten zijn. De snelheid waarmee dit kan geschieden is overigens voor een groot deel afhankelijk van onder andere de wijze waarop schappen de in deze leidraad opgenomen uitgangspunten volgen en op de gewenste wijze invulling daaraan geven. In dat kader is het dus ook van belang dat inzake afbouw of opheffing door het schap op een zo vroeg mogelijk moment in overleg wordt getreden met het secretariaat van de SER. Overigens is de behandeltijd mede afhankelijk van externe factoren, waardoor garanties voor een snelle afhandeling niet kunnen worden gegeven. Maar het streven van de Bestuurskamer en de Toezichtkamer is uiteraard wel om alle procedures zo snel als mogelijk te doorlopen. Het secretariaat van de SER zal waar gewenst met het schap in het voortraject meedenken en adviseren. Hiermee kunnen ten behoeve van het vervolgens indienen van een formeel verzoek door het schap eventuele belemmeringen dan wel leemtes in bijvoorbeeld het afbouw-/opheffingsplan of de (herziene) begroting tijdig onderkend en ondervangen worden en kunnen geldende procedures zo snel mogelijk doorlopen worden. Het is mede daarom van belang dat inzake afbouw of opheffing door het schap op een zo vroeg mogelijk moment in overleg wordt getreden met het secretariaat van de SER. Zie daartoe de contactgegevens in paragraaf Uitgangspunten Ook ten tijde van afbouw of opheffing dient het schap in overeenstemming te handelen met de geldende wet- en regelgeving. Het schap dient zich er van bewust te zijn dat er tijdens afbouw of opheffing mogelijk ook andere wet- en regelgeving aan de orde kan zijn dan die waar het schap in de normale taakuitoefening mee te maken heeft. Te denken valt bijvoorbeeld aan de arbeidsrechtelijke regels ingeval van overgang van onderneming 4 of de regels betreffende staatssteun ingeval van overdracht van middelen naar private partijen of garantstellingen door de overheid 5. In een situatie van afbouw of opheffing is het van belang dat het schap bijzondere aandacht blijft geven aan de naleving van de in wet- en regelgeving opgenomen beginselen van zorgvuldigheid, transparantie en integriteit. Daarbij kan worden gedacht aan het zorgvuldig voorbereiden van besluitvorming over afbouw of opheffing van het schap, het openbaar maken van informatie en het afleggen van publieke verantwoording. Het voortdurend borgen van de geldende integriteitnormen draagt voorts bij aan de betrouwbaarheid en de geloofwaardigheid van de bestuurders (inclusief de voorzitter) en het personeel (inclusief de secretaris). Ter indicatie van de in wet- en regelgeving vastgelegde normen ten aanzien van de beginselen van zorgvuldigheid, transparantie en integriteit, is als dienstverlening in een separate notitie een overzicht opgenomen van belangrijke normen dienaangaande. Zoals in de inleiding al is aangegeven, is deze leidraad opgesteld met als doel om aan alle betrokken partijen 6 richting te geven en inzicht te bieden in de toepassing van de voor de PBO geldende wet- en regelgeving in de situatie van afbouw of opheffing van een schap. Aangezien de door de bedrijfsgenoten opgebrachte middelen van schappen publieke middelen zijn, dient er vanwege dit publieke karakter bij afbouw of opheffing van een schap hieraan bijzondere aandacht besteed te worden. De SER zal dit mede doen aan de hand van drie hierna geformuleerde uitgangspunten, die ook nader uitgewerkt worden. Uitgangspunt A: Ook ten tijde van afbouw of opheffing kan het doen van uitgaven en ontvangen van inkomsten door een schap alleen plaatsvinden op basis van een vooraf Daar worden in deze leidraad geen uitspraken over gedaan. Zie ook paragraaf 3.1, pagina 5, onder Afbouw-/opheffingsplan. Denk aan: dragende organisaties, schappen, bedrijfsgenoten, ministeries, accountants, etc.

4 4 goedgekeurde begroting, dan wel herziene begroting, waaruit de gemaakte beleidskeuzes van het schap voldoende zichtbaar worden. Uitgangspunt B: Ten tijde van de afbouw of opheffing dient het schap aan alle (toekomstige) verplichtingen te kunnen voldoen, zo nodig met aanwending van alle reserves. Uitgangspunt C: Het ten tijde van de afbouw of opheffing overdragen van taken of activiteiten en de daarbij behorende middelen kan pas geschieden nadat aan alle (toekomstige) verplichtingen kan worden voldaan, waarbij de door de bedrijfsgenoten opgebrachte middelen zo veel als mogelijk moeten worden benut voor het doel of de doelgroep waarvoor deze bijeengebracht zijn. In geval van opheffing van een schap of wijziging van de werkingssfeer, dient ook een formele procedure doorlopen te worden. Deze procedure wordt ter informatie kort geschetst in de bijlage. 3.1 Uitgangspunt A Ook ten tijde van afbouw of opheffing kan het doen van uitgaven en ontvangen van inkomsten door een schap alleen plaatsvinden op basis van een vooraf goedgekeurde begroting, dan wel herziene begroting, waaruit de gemaakte beleidskeuzes van het schap voldoende zichtbaar worden. Begrotingen schappen In zijn algemeenheid geldt dat schappen alleen bij een door het bestuur vastgestelde en door de SER goedgekeurde begroting formeel gemachtigd zijn tot het doen van uitgaven en het verwerven van inkomsten. Bij (herziene) begrotingen in het kader van afbouw of opheffing van schappen is dit niet anders. De met afbouw of opheffing gepaard gaande voorgenomen besluiten tot beleids- en organisatiewijzigingen en de daarmee samenhangende gewenste aanpassingen in de financiële huishouding van een schap dienen in de (herziene) begroting integraal te worden verwerkt. Voorgenomen besluiten tot beleids- en organisatiewijzigingen in verband met afbouw of opheffing gedurende een jaar leiden tot dermate aanpassingen in de financiële huishouding dat een schap een nieuwe formele basis dient te verkrijgen voor het doen van uitgaven en het verwerven van inkomsten. In deze situatie zal een schap een herziene begroting ter goedkeuring aan de Toezichtkamer dienen voor te leggen. Pas na goedkeuring van een (herziene) begroting 7 kan een schap dus uitvoering geven aan besluiten in verband met afbouw of opheffing. Het is raadzaam om, zodra zicht bestaat op de gemaakte beleidskeuzes en als gevolg daarvan de (herziene) begroting, deze zo spoedig mogelijk ter goedkeuring aan de Toezichtkamer voor te leggen. Gemaakte beleidskeuzes en (herziene) begroting in verband met afbouw of opheffing vooraf en tijdig ter goedkeuring voorleggen aan de Toezichtkamer. Toelichting (herziene) begrotingen schappen De besturen van schappen zijn verantwoordelijk voor (herziene) begrotingen, meerjarenramingen en jaarrekeningen die voldoen aan het zogeheten inzichtvereiste. 8 Het inzichtvereiste houdt in dat schappen met hun (herziene) begrotingen, meerjarenramingen en jaarrekeningen inzicht verschaffen in hun financiële huishouding. Inzicht dat wordt verkregen met onderbouwing van (verwachte) financiële resultaten en 7 8 De Toezichtkamer dient conform de Algemene wet bestuursrecht binnen 13 weken een besluit te nemen over het al dan niet goedkeuren van (herziene) begrotingen van schappen. Deze termijn start na verzending van de door het bestuur van een schap vastgestelde (herziene) begroting aan de Toezichtkamer. Verordening financiën bedrijfslichamen 2011 (Vfb 2011), artikel 2, lid 2, naar analogie van Burgerlijk Wetboek, Boek 2, Titel 9, artikel 362, lid 1.

5 5 toelichting op de implicaties van beleidsontwikkeling, -uitvoering en organisatieontwikkeling voor de financiële huishouding. Het is de verantwoordelijkheid van het schap om hieraan zodanig invulling te geven dat volgens normen die in het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar worden beschouwd een verantwoord oordeel over de financiële huishouding van het schap kan worden gevormd. Ook bij afbouw of opheffing van schappen geldt dat (herziene) begrotingen dienen te voldoen aan het inzichtvereiste. Onontbeerlijk hiervoor is - net als bij reguliere begrotingen - een integrale toelichting op de (herziene) begroting bij afbouw of opheffing. De Verordening financiën bedrijfslichamen 2011 (Vfb 2011) biedt hiervoor reeds een basis. Verdere aanknopingspunten voor nadere onderbouwing en toelichting bieden de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving (RJ) van de Raad voor de Jaarverslaggeving. De RJ bieden een set normen die in het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar worden beschouwd en die schappen bij afbouw of opheffing specifiek kunnen toepassen op onderwerpen als het (her)waarderen van activa en passiva, het treffen van voorzieningen en het beëindigen van bedrijfsactiviteiten. Wanneer, vooruitlopend op finale politieke besluitvorming over de toekomst van de schappen, bestuurlijke besluiten ten aanzien van de toekomst van individuele schappen strekken tot afbouw in het kader van opheffing of opheffing op zich, is er naar analogie van Richtlijn 170 van de RJ sprake van (dreigende) onontkoombare discontinuïteit. Indien dergelijke besluitvorming niet aan de orde is of afbouw zonder vooruitzicht op opheffing van het schap betreft 9, blijft sprake van continuïteit van de werkzaamheden van schappen. De begrotingen en jaarrekeningen worden dan going concern opgesteld 10. In het geval van (dreigende) onontkoombare discontinuïteit dienen schappen hun (herziene) begrotingen, jaarrekeningen en toelichtingen volgens de regels die daarbij horen op te stellen. Zo zal bijvoorbeeld de jaarrekening van een schap opgesteld behoren te worden uitgaande van liquidatie van het schap. 11 Het is aan de onafhankelijk accountant van een schap om te controleren of de verantwoording van een schap in een situatie van afbouw of opheffing voldoet aan de Vfb 2011 en de RJ. Accountants, hun controles en daarop gestoelde oordeelsvorming dienen te voldoen aan wettelijke regels, verordeningen en besluiten van de eigen beroepsorganisaties; zoals de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en hun Handleiding Regelgeving Accountancy (NV COS). Vanzelfsprekend zal de Toezichtkamer bevindingen en oordelen van accountants betrekken bij het toezicht op de afbouw of opheffing van schappen. De toelichting van schappen op (herziene) begrotingen en jaarrekeningen van schappen dient te voldoen aan het inzichtvereiste. Uiteraard geldt dit ook bij afbouw of opheffing van een schap. Daarnaast dienen bij afbouw of opheffing van een schap de (herziene) begrotingen en jaarrekeningen, inclusief de toelichtingen daarop, te worden opgesteld in het licht van (dreigende) onontkoombare discontinuïteit. Bij afbouw of opheffing dient de toelichting van schappen op (herziene) begrotingen, op basis van de Vfb 2011 en naar analogie van de RJ, feitelijk het karakter van een inzichtelijk en integraal afbouw- /opheffingsplan te hebben. Afbouw-/opheffingsplan Om een volledig en integraal inzicht te kunnen verschaffen in de financiële huishouding bij afbouw of opheffing is het raadzaam dat een schap als onderdeel van de toelichting bij een (herziene) begroting een afbouw-/opheffingsplan opstelt. Uiteraard geldt allereerst dat een afbouw-/opheffingsplan het schap zelf handvatten biedt voor sturing van het proces tot afbouw of opheffing en om mogelijke risico s hierin te onderkennen en te beheersen. Zoals eerder gesteld, is de Vfb 2011 van toepassing op toelichtingen 9 Bijvoorbeeld een reorganisatie waarbij taken of activiteiten gestaakt dan wel overgedragen worden aan partijen buiten het schap, zonder een direct vooruitzicht op de opheffing van het schap. 10 Zij het dat in een situatie van afbouw zonder vooruitzicht op opheffing, zoals een reorganisatie (zie ook de vorige voetnoot), dermate significante beleids- en organisatiewijzigingen kunnen plaatsvinden dat ook dan het opstellen van een afbouw-/ opheffingsplan noodzakelijk is (zij het dus niet op basis van discontinuïteit). 11 Zie verder onder meer ook de volgende richtlijnen uit de RJ: 121/Bijzondere waardeverminderingen van vaste activa, 290/Financiële Instrumenten, 210/Immateriële vaste activa en 252/Voorzieningen.

6 6 op (herziene) begrotingen. Ten aanzien van in ieder geval de onderstaande punten is het van belang dat een schap deze in een afbouw-/opheffingsplan adresseert. Een beschrijving van de aanleiding en de achtergrond van de afbouw of opheffing en de daarmee samenhangende beleids- en organisatiewijzigingen. Een eventueel voorgenomen overdracht van taken en middelen van het schap naar andere partijen 12 wordt hieronder ook verstaan. Specifiek ten aanzien hiervan is het van belang dat een schap, bij het Coördinatiecentrum Staatssteun van het ministerie van EL&I, nagaat of sprake kan zijn van (meldplichtige) staatssteun. Een integrale beschrijving van de financiële situatie van het schap, inclusief de financiële gevolgen van afbouw of opheffing voor het schap. Een onderdeel hiervan is een uiteenzetting met betrekking tot het vermogensbeleid 13, met inbegrip van het beleid van het schap ten aanzien van de algemene reserve, mogelijke bestemmingsreserves en eventuele bestemmingsfondsen. Een financiële beschrijving met betrekking tot personele aangelegenheden, zoals ten aanzien van de kosten van reorganisatie, inclusief een sociaal plan, mogelijke pensioenverplichtingen (afkoop en indexatie) en overige rechten/claims van het huidige personeel en voormalige medewerkers. Een omschrijving van in het kader van afbouw of opheffing te treffen voorzieningen; onder meer met inbegrip van de financiering van de voorziening, de eisen die aan de voorziening worden gesteld en de eventuele vrijval van voorziening en begunstigden. Een uiteenzetting van en toelichting op het beleid ten aanzien van (langlopende) verplichtingen 14, activa en (des)investeringen; onder meer wat betreft een eventueel in bezit zijnde pand, ingekochte diensten ten behoeve van het schap, ingekochte diensten ten behoeve van de sector/subsidies, projecten en verplichtingen. Een omschrijving van en toelichting op de waarde van alle activa en passiva, zoals goodwill, intellectueel eigendom, databestanden en niet uit de balans blijkende activa (zoals een afgeschreven gebouw). Het bepalen van de waarde van alle activa bij afbouw of opheffing geschiedt op liquidatiebasis en bestaat uit het in kaart brengen van de directe opbrengstwaarde van alle activa. Een onafhankelijke accountant 15 dient te worden betrokken om de hiervoor gehanteerde waarderingsmethode te toetsen. Bij de beoordeling van de gemaakte beleidskeuzes en de daarmee verbandhoudende (herziene) begroting bij afbouw of opheffing van een schap zal de Toezichtkamer nagaan of de toelichting op de (herziene) begroting bovenstaande punten omvat. Indien de toelichting op een (herziene) begroting niet voorziet in een integraal afbouw- /opheffingsplan zal het secretariaat van de Toezichtkamer om aanvulling verzoeken. Om vertraging hierin te voorkomen is het secretariaat van de Toezichtkamer uiteraard beschikbaar om in een vroegtijdig stadium concepten van toelichtingen, inclusief afbouw-/opheffingsplannen, bij (herziene) begrotingen te bespreken. De toelichting op de (herziene) begroting omvat een afbouw-/opheffingsplan dat een onderbouwd en integraal inzicht geeft in de gemaakte beleidskeuzes en de financiële huishouding van het schap bij afbouw of opheffing. 12 In paragraaf 3.3 Uitgangspunt C wordt nader ingegaan op de overdracht van taken en middelen van het schap naar andere partijen. 13 In paragraaf 3.2 Uitgangspunt B is het vermogens- en reservebeleid van schappen bij afbouw of opheffing nader uitgewerkt. 14 Naar analogie van de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving (B9, alinea 201) worden onder langlopende verplichtingen, verplichtingen verstaan met een overeengekomen betalingstermijn van meer dan een jaar. 15 Voor de controle bij de jaarrekeningen van schappen, alsmede overige controlewerkzaamheden, baseren accountants zich naast de Vfb 2011 onder meer op de standaarden uit de RJ alsmede NV COS (de Handleiding Regelgeving Accountancy).

7 7 3.2 Uitgangspunt B Ten tijde van de afbouw of opheffing dient het schap aan alle (toekomstige) verplichtingen te kunnen voldoen, zo nodig met aanwending van alle reserves. Als onderdeel van de toelichting op de (herziene) begroting bij afbouw of opheffing van schappen is in het afbouw-/opheffingsplan aandacht besteed aan een integrale beschrijving van de (verwachte) financiële situatie. De kern hierbij is dat een schap ervoor zorgt dat op het moment van opheffing aan alle verplichtingen is voldaan en dat alle mogelijke toekomstige verplichtingen financieel zijn afgedekt. Tevens zorgt het schap ervoor dat nauwelijks tot geen vermogen resteert. In het geval de algemene reserve van een schap niet toereikend is om in alle mogelijke (toekomstige) verplichtingen te voorzien, is het de verantwoordelijkheid van het bestuur van een schap om te besluiten hoe wel aan alle (toekomstige) verplichtingen kan worden voldaan. Dit kan een schap doen door middel van het opleggen van een algemene heffing en/of door bestemmingsreserves hiervoor te benutten. 16 In het geval via een verdeelsleutel reeds organisatiekosten worden gefinancierd uit bestemmingsreserves ligt het voor de hand om met dezelfde verdeelsleutel de kosten voor opheffing aan bestemmingsreserves toe te rekenen. In beginsel kunnen bestemmingsreserves op grond van de Vfb 2011 (artikel 30, lid 2) alleen worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn opgebracht. Dit zou bij afbouw of opheffing betekenen dat schappen de bestemmingsreserves in principe niet kunnen besteden aan afbouw of opheffing. Wel kan een schap op grond van de Vfb 2011 (artikel 37) bij de Toezichtkamer op gemotiveerd verzoek hiervoor ontheffing aanvragen. Het is aan de Toezichtkamer, gelet op de bijzondere omstandigheden, om te beoordelen in hoeverre ontheffing kan worden verleend. Hierbij is van belang in hoeverre een schap de in deze leidraad opgenomen uitgangspunten volgt. Eenzelfde werkwijze zal de Toezichtkamer in dit kader hanteren bij verzoeken van schappen tot ontheffing van de verplichting dat de som van de algemene reserve en de bestemmingsreserves maximaal gelijk mag zijn aan het totaal van de jaarlasten (Vfb 2011, artikel 32). Hierbij zij opgemerkt dat voorzieningen van schappen geen onderdeel uitmaken van de reserves. Wanneer een schap bij afbouw of opheffing, met inachtneming van alle kosten van (toekomstige) verplichtingen, verwacht dat op het moment van opheffing een substantieel deel van het vermogen resteert, kan een schap een aantal instrumenten inzetten om ervoor te zorgen dat uiteindelijk nauwelijks tot geen vermogen resteert. Deze zijn als volgt: het schap stort (tussentijds) vermogen terug naar de ondernemers die het hebben opgebracht; het schap kan ervoor zorgen dat gedurende de resterende bestaansperiode de heffingen dusdanig worden verlaagd zodat nauwelijks activa (in de vorm van liquide middelen) overblijven. In het afbouw-/opheffingsplan, als onderdeel van de (herziene) begroting, kan een schap motiveren voor welk instrument het bestuur kiest. Indien daarbij blijkt dat beide instrumenten niet toepasbaar zijn, kan een schap ertoe besluiten om middelen naar andere partijen (publiek/privaat) over te dragen. Hierbij geldt uitdrukkelijk dat dit volgens de Toezichtkamer gepaard dient te gaan met de nodige waarborgen en garanties, opdat deze door de bedrijfsgenoten opgebrachte middelen zoveel als mogelijk worden aangewend voor het doel of de doelgroep waarvoor deze zijn opgebracht. Een machtiging tot een dergelijke uitgave, zal het bestuur van het schap via de goedkeuring van de Toezichtkamer bij de (herziene) begroting dienen te verkrijgen. 16 Aangezien bestemmingsfondsen reserves met een bijzondere bestemming zijn waarbij een derde partij (bijvoorbeeld het ministerie van EL&I) een bestedingsbeperking heeft aangebracht, kunnen bestemmingsfondsen niet zonder meer worden gebruikt voor het financieren van de afbouw of opheffing van een schap. Voor dergelijke financiering zal de derde partij toestemming behoren te geven (i.c. het wijzigen van het doel van het bestemmingsfonds).

8 8 Het afbouw-/opheffingsplan, als onderdeel van de toelichting op de (herziene) begroting, zal behoren te voorzien in de wijze waarop een schap aan alle (toekomstige) verplichtingen zal voldoen. Inzicht in de wijze waarop eventuele extra heffingen en/of het benutten van bestemmingsreserves hiervoor worden benut, maakt daarvan onderdeel uit. Verder zal, indien een schap verwacht dat vermogen resteert, in het afbouw- /opheffingsplan verwoord dienen te worden op welke wijze het schap er voor zorgt dat op het moment van opheffing nauwelijks tot geen vermogen resteert. 3.3 Uitgangspunt C Het ten tijde van de afbouw of opheffing overdragen van taken of activiteiten en de daarbij behorende middelen kan pas geschieden nadat aan alle (toekomstige) verplichtingen kan worden voldaan, waarbij de door de bedrijfsgenoten opgebrachte middelen zo veel als mogelijk moeten worden benut voor het doel of de doelgroep waarvoor deze bijeengebracht zijn. Wanneer een schap in het kader van afbouw of opheffing voornemens is om door bedrijfsgenoten opgebrachte middelen over te dragen naar andere partijen (publiek/privaat) zal het schap voor de nodige waarborgen en garanties dienen te zorgen zodat deze middelen ook na overdracht zoveel mogelijk ten gunste komen van het doel of de doelgroep waarvoor deze zijn opgebracht. Het is de primaire verantwoordelijkheid van het bestuur van een schap om voor waarborgen en garanties te zorgen en deze te beschrijven in de toelichting, bij het onderdeel afbouw- /opheffingsplan, op de (herziene) begroting. Uiteraard geldt ook hier dat een schap pas gemachtigd is tot een overdracht van middelen naar andere partijen bij een geldende, door de Toezichtkamer goedgekeurde, begroting. Verder geldt hierbij dat het bestuur van een schap ook in deze situatie verantwoordelijk is voor besluitvorming die aan de beginselen van zorgvuldigheid, transparantie en integriteit voldoet. De door schappen te treffen en te beschrijven waarborgen en garanties bij een voorgenomen overdracht van middelen dienen volgens de Toezichtkamer in het navolgende te voorzien. Bij besluitvorming door het bestuur van het schap over de (voornemens tot) overdracht van middelen van een schap naar andere partijen 17 (publiek/privaat) is artikel 13 van de Vfb 2011, de zogeheten PBO-toets, van toepassing. Het schap zal in het afbouw-/opheffingsplan bij de (herziene) begroting dienen te onderbouwen op welke wijze de overdracht voldoet aan de criteria van de PBOtoets. Bij vaste en vlottende activa zal bepaald moeten worden wat de waarde is. Het is dan verder aan een onafhankelijke accountant die bepaalt of deze waarde een reële dan wel aannemelijke grondslag heeft. Een dergelijke toetsing dient een onafhankelijke accountant ook te verrichten bij een specifiek voor de overdracht van middelen door het schap opgestelde overdrachtsbalans. Wanneer een overdracht van middelen van schappen naar andere partijen ook medewerkers van schappen betreffen, is het van belang dat betreffende schappen de condities waaronder een dergelijke overdracht plaatsvindt in het afbouw- /opheffingsplan bij de (herziene) begroting onderbouwen. In de Vfb 2011 (artikel 15) is bepaald dat transacties die geen onderdeel zijn van de reguliere bedrijfsvoering of het primaire proces van schappen, voor zover deze zijn voorzien, worden opgenomen in de begroting en daarin afzonderlijk worden toegelicht. In andere gevallen dienen herziene begrotingen door het schap te worden opgesteld. Ook de overdracht van middelen, vaste en vlottende activa, naar andere partijen (publiek/privaat) zal de Toezichtkamer in dit licht beschouwen. Nadere waarborgen en garanties van schappen om ervoor te zorgen dat (de waarde van) vaste en vlottende activa, zoals panden en intellectueel 17 Zie ook voetnoot 2.

9 9 eigendom, zoveel als mogelijk worden aangewend voor het doel of de doelgroep waarvoor deze zijn opgebracht, zal de Toezichtkamer hierin nadrukkelijk meewegen. Overdracht van middelen naar andere partijen (publiek/privaat) is pas dan mogelijk wanneer in het afbouw-/opheffingsplan bij de (herziene) begroting onderbouwd is op welke wijze het schap voorziet in waarborgen en garanties, zodat de door de bedrijfsgenoten opgebrachte middelen zoveel als mogelijk worden benut voor het doel of de doelgroep waarvoor deze bijeengebracht zijn. 4. Contactgegevens Formele verzoeken tot wijziging van de werkingssfeer of opheffing van een schap dienen gericht te worden aan de minister van SZW. Zoals eerder al aangegeven, verdient het aanbeveling om een dergelijk formeel verzoek bij indiening bij de minister gelijktijdig in afschrift te zenden aan de SER. Voor vragen, opmerkingen of andere zaken die verband houden met deze leidraad of mogelijke afbouw of opheffing van het schap, zowel ten behoeve van een voortraject als formeel traject, kan nader contact opgenomen worden met het SER-secretariaat. Richt u daartoe tot: SER, directie Bestuurszaken, afdeling Toezicht en Bestuur Naam: Ivo Thomassen of René Gilhuijs Telefoonnummer: i.thomassen@ser.nl r.gilhuijs@ser.nl

10 10 Bijlage: huidige procedure formeel verzoek tot wijziging van de werkingssfeer of opheffing van een schap Bij een verzoek tot wijziging van de werkingssfeer of opheffing van een schap, geldt de huidige en volgende procedure. Product- en bedrijfschappen zijn ingesteld bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), het instellingsbesluit. De opheffing dan wel de wijziging van de werkingssfeer van een schap geschiedt eveneens bij AMvB. In het geval van opheffing betreft dat een nieuw op te stellen opheffingsbesluit. In het geval van een wijziging betreft het een AMvB tot wijziging van het instellingsbesluit. Een verzoek tot volledige opheffing van een schap of wijziging van de werkingssfeer (bijvoorbeeld opting-out) kan door het bestuur van een schap of door een of meerdere dragende organisaties daarvan worden ingediend bij de daarvoor verantwoordelijke minister van SZW. Deze zal het verzoek in behandeling nemen en daarover advies vragen aan de SER, op grond van het bepaalde in de artikelen 68, 70 en 70a van de Wbo. In het kader van zijn advisering hoort de SER de representatieve organisaties van ondernemers en werknemers. Ook zal de SER zich een oordeel vormen over de mogelijke financiële consequenties van een opheffing of wijziging. Daarbij geldt als uitgangspunt dat aan alle lopende financiële verplichtingen moeten kunnen worden voldaan, alsmede dat voorzieningen worden getroffen of bindende afspraken worden gemaakt, die het mogelijk maken dat alle toekomstige verplichtingen, die ten tijde van het verzoek nog niet bekend zijn maar die nog zouden kunnen ontstaan, kunnen worden nagekomen. Bovendien zal de SER een ontwerp voor een AMvB opstellen, die de betreffende opheffing of wijziging moet regelen. In het geval dat het gaat om opheffing van een schap bevat het opheffingsbesluit alle voorzieningen, die in verband met de opheffing nodig zijn. Van het schap wordt in de aanloop naar de vaststelling van een opheffingbesluit verwacht dat het volledige ondersteuning en medewerking verleent aan het tot stand komen van de daarvoor noodzakelijke afspraken en besluiten. Onderwerpen die in dit verband aan de orde komen zijn: (de afronding van) de heffing; het beheer van het vermogen na opheffing en de gevolgen voor rechtsvorderingen; het vereffenaarschap en al hetgeen daaromtrent moet worden geregeld; de gevolgen voor rechten en verplichtingen jegens het personeel; de gevolgen voor eventuele gerechtelijke uitspraken; de gevolgen voor archiefbescheiden; de bestemming van het resterend vermogen na vereffening; voor een schap specifieke onderwerpen. Omdat de behandeling en beoordeling van verzoeken tot opheffing of wijziging van de werkingssfeer complex en tijdrovend is, wordt schappen die overwegen een dergelijk verzoek in te dienen geadviseerd daarover in een vroegtijdig stadium in overleg te treden met het SER-secretariaat (zie de contactgegevens in paragraaf 4).