De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De heer drs. M. Rutte Postbus LV s-gravenhage

Transcriptie

1 De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De heer drs. M. Rutte Postbus LV s-gravenhage DATUM 6 december 2003 UW REFERENTIE B.N. Groot KENMERK 3.89/ UW BRIEF AV/PB/2003/86550 BEHANDELD DOOR drs. D.W.G.A. Broeders RBA (055) ONDERWERP financieel toezichtskader pensioenfondsen Geachte heer Rutte, Uw aanvullende vragen op de tussenrapportage hebben wij in goede orde ontvangen. Uit uw schrijven maken wij op dat in het bijzonder ten aanzien van voorwaardelijke toezeggingen nadere gedachtevorming gewenst is. Wij hopen door middel van deze brief daar een positieve bijdrage aan te leveren. Bij de beantwoording van uw vragen is als eerste uitgangspunt gehanteerd dat een toezegging voorwaardelijk is als de toekenning ervan een discretionaire bevoegdheid is van het bestuur van het pensioenfonds. Voor de meeste pensioenregelingen betreft het hier verhogingen van de onvoorwaardelijke of nominale rechten. Door het voorwaardelijke karakter kunnen deze toeslagen (sterk) variëren in de tijd. Echter, op lange termijn is het bestuur van het pensioenfonds verantwoordelijk voor een consistent geheel tussen gewekte verwachtingen, financiering en de feitelijke toekenning van toeslagen. Een tweede uitgangspunt is dat voor zover de toeslagen onder kapitaaldekking vallen, daarvoor een voorziening of reserve wordt aangehouden. Dit hangt van de aard van de toezegging af. Eén en ander laat onverlet dat de toekenning van pensioenrechten een zaak van sociale partners is. Hieronder wordt ingegaan op de specifieke kwesties die u in dit verband aan de orde stelt. U heeft hierbij aangegeven geen behoefte te hebben aan additionele berekeningen over de macro-economische consequenties. De opbouw van de rest van deze brief is als volgt. Achtereenvolgens komen aan de orde de verschillenanalyse, de betekenis voor premiepaden en indexatie en een korte beschouwing aangaande de relatie tussen actuele waardering en premievolatiliteit. Als bijlage is een samenvatting in tabelvorm opgenomen met een overzicht van de door u genoemde financieringsmodellen. 1

2 Verschillenanalyse In uw brief noemt u een drietal modellen waarbij er voorwaardelijk, dus op basis van een bestuursbesluit, wordt geïndexeerd. De eerste is de nominale variant, die reeds bekend is uit de tussenrapportage. Het betreft hier een pensioencontract waarbij er op voorhand geen enkele toezegging is tot volledige dan wel gedeeltelijke indexatie. De wettelijke eis tot kapitaaldekking van de verplichtingen betreft hier alleen de over de achterliggende dienstjaren verkregen pensioenrechten. Omdat het hier alleen nominale verplichtingen betreft, dus zonder inflatiecomponent, kunnen de risico s in het fonds relatief makkelijk worden afgedekt in de kapitaalmarkt. Daarmee is een hoge zekerheidsmaatstaf voor nominale verplichtingen in beginsel praktisch haalbaar. Ook in de nominale variant kan financiële ruimte voor indexatietoeslagen ontstaan, namelijk als de feitelijke dekkingsgraad op actuele waarde hoger is dan de vereiste dekkingsgraad, die weer afhangt van de gezochte mate van zekerheid voor nominale aanspraken. Deze voorwaardelijke toeslagen hebben echter een volledig residueel karakter, wat krachtens wet- en regelgeving helder als zodanig aan de deelnemers moet worden gecommuniceerd. Met residueel wordt hier bedoeld: geld dat overblijft nadat aan alle toezichtseisen voor de nominale aanspraken is voldaan. De kostendekkende premie die hoort bij deze nominale variant is de contante waarde van de verwachte nominale pensioenuitkeringen, vermeerderd met een opslag die samenhangt met de buffer voor de risico s die in het pensioenfonds aanwezig zijn. Kosten uit hoofde van inhaal of herstel zijn geen onderdeel van deze kostprijs, wat niet wegneemt dat zij wel in rekening dienen te worden gebracht. De feitelijk betaalde premie is daarom gelijk aan de kostprijs (inclusief solvabiliteitsopslag) plus eventuele inhaalpremie uit hoofde van herstel minus eventuele premiekorting indien de aanwezige solvabiliteit de vereiste solvabiliteit significant overstijgt. Het is de vrijheid van het bestuur om eventuele overschotten aan te wenden voor indexatietoeslagen dan wel voor premiekorting. Het tweede door u genoemde model is de staffelvariant. Kenmerkend voor een staffel is dat de mate waarin geïndexeerd wordt schematisch afhangt van de waargenomen financiële positie (zeg dekkingsgraad) van het pensioenfonds op het beslismoment. Als het indexeringsbeleid daarenboven voorwaardelijk is op een bestuursbesluit, dan heeft het bestuur van het pensioenfonds de vrijheid om in enig jaar van de staffelsystematiek af te wijken, in positieve dan wel negatieve zin. Opgemerkt zij dat als dergelijke afwijkingen de overhand krijgen, de betekenis van de staffel voor de deelnemers wordt ondermijnd, wat mogelijk in strijd is met het gewekte verwachtingspatroon. Ieder contract of iedere toezegging heeft een bepaalde waarde. De actuele waarde van de staffel is op ieder moment gelijk aan de contante waarde van het verwachte indexatiepad, gegeven de dekkingsgraad op dat moment. Dit is goed in te zien door te beseffen dat de staffel ten opzichte van de nominale rechten een reeks toekomstige kasstromen, in de vorm van extra uitkeringen door het pensioenfonds, met zich brengt. Hierbij geldt dat de verwachte kasstromen uit hoofde van het staffelmechanisme kleiner zijn naarmate de feitelijke dekkingsgraad lager is dan de streefdekkingsgraad die past bij volledige indexatie. Bij een relatief lage dekkingsgraad is er immers minder financiële ruimte om in de toekomst toeslagen uit te keren. De actuele waarde van een indexeringsstaffel kan slechts nihil worden als het pensioencontract op enig moment toelaat dat er in de toekomst nooit en te nimmer meer wordt geïndexeerd, zodat alle toekomstige kasstromen uit hoofde van indexatie nihil zijn. Dit zal doorgaans niet het geval zijn. Door middel van een staffel wordt immers een bepaald ambitieniveau ten aanzien van indexatie nagestreefd. Als er geen ambitie was, zou er ook geen staffel nodig zijn. De waardering van dit ambitieniveau moet daarom op lange termijn (of gemiddeld over de staffel genomen) corresponderen met de opslag voor indexatie die in de kostprijs is berekend, ervan uitgaande dat het pensioencontract de toezegging bevat dat in principe conform het staffelprincipe wordt geïndexeerd. De staffel valt o.i. daarmee onder het uitgangspunt van kapitaaldekking. 2

3 De solvabiliteitstoets beoordeelt of het pensioenfonds, met een bepaalde kansmaat, ook over 12 maanden nog voldoet aan de minimumtoets. Dit wordt in de gestandaardiseerde methode benaderd door het pensioenfonds bepaalde ongunstige scenario s te laten doorrekenen. Het bestuur van het pensioenfonds zal moeten aangeven hoe de actuele waarde van beleggingen en verplichtingen naar schatting verandert bij elk van die ongunstige scenario s. Ten aanzien van de staffel dient daarvoor een schatting te worden gemaakt van de verwachte indexeringstoeslagen, gegeven dat een dergelijk ongunstig scenario is opgetreden. De derde en laatste variant combineert een pensioenfonds voor de nominale regeling met een apart toeslagenfonds voor de indexering. Het eerste fonds betreft een defined benefit regeling, die op dezelfde manier wordt behandeld als de hierboven besproken nominale variant. Het tweede fungeert in feite als een defined contribution toeslagenfonds. Het vermogen in het DC-fonds wordt gevuld door een opslag bovenop de kostprijs voor de nominale aanspraken en door de gecumuleerde rendementen over het vermogen dat met die opslagen wordt opgebouwd. De opslag wordt idealiter afgeleid van een bepaalde doelindexatie. Voor zover er geen enkel restrisico voor rekening van het toeslagenfonds komt, hoeft het DC-fonds geen solvabiliteit aan te houden. De voorziening in feite niet meer dan een potje is dan gelijk aan het aanwezige vermogen in het fonds en schommelt mee met de marktontwikkelingen. De onttrekkingen aan het DC-fonds zijn voorwaardelijk op een besluit van het bestuur, daarbij gehoord hebbende de actuaris. Hierbij dient bedacht te worden dat het DC-potje in principe bestemd is om gedurende de gehele looptijd van het pensioencontract toeslagen uit toe te kennen; het is een vorm van kapitaaldekking. Wederom geldt dat het bestuur van het pensioenfonds (ex ante) dient te streven naar een consistente lijn tussen verwachtingen, financiering en feitelijke indexatie. Dit streven naar een evenwichtige situatie geldt in principe per leeftijdscohort dat onderscheiden wordt binnen het pensioenfonds. Systematische afwijkingen leiden immers tot vermogensoverdrachten tussen generaties; in extreme vorm zou er zelfs volledig sprake van omslag kunnen zijn. Dit is niet in overeenstemming met het karakter van kapitaaldekking. Consequenties voor premiepaden en indexatie De aandacht die u vraagt voor de pensioenpremies hebben wij tweeledig geïnterpreteerd. Enerzijds in relatie tot de hierboven besproken varianten en anderzijds in relatie tot het vergrijzingsfenomeen. In ons antwoord hebben we ons beperkt tot een kwalitatieve analyse waarbij een ceteris paribus veronderstelling is gemaakt ten aanzien van gelijke nominale verplichtingen en een overeenkomstig beleggingsbeleid. Ten aanzien van de premiehoogte komt de nominale variant het goedkoopste uit de bus; hier is immers geen ambitie om tot indexatie te komen en daarvoor wordt in de kostendekkende premie geen opslag berekend. Bij de staffel en DB/DC varianten is de feitelijke ambitie om te indexeren van doorslaggevende invloed op de kostprijs. De drie modellen werken verschillend door qua premievolatiliteit. Omdat bij het DC fonds als het ware de indexatieverplichtingen volledig met de waarde van de beleggingen fluctueren, is er sprake van maximale demping. Met een staffel wordt beperkte demping bereikt en de nominale variant kent geen demping, want alle verplichtingen zijn immers hard. Zonder daar heel concluderend in te kunnen zijn, hebben met name de nominale en staffel variant hierdoor wellicht wat pro-cyclische elementen in zich. In slechte beurstijden bestaat de kans dat de premies worden verhoogd en omgekeerd. Dit hangt echter in hoge mate af van de relatie tussen de beursontwikkelingen en wat er in de reële economie gebeurt. In dit verband is het aanbevelingswaardig om meer onderzoek te doen naar varianten waarbij een stabiele en tegelijkertijd prudente premie als uitgangspunt wordt genomen. De frequentie van indexatie is voor de nominale variant te beschrijven als incidenteel; de mate van indexatie hangt af van het residuele rendement. Voor de staffel is de actuele dekkingsgraad de belangrijkste variabele om iets over de toekomstige mate van indexatie te zeggen; de frequentie van indexatie is hoger dan in de nominale variant, omdat immers doelmatig wordt gestreefd naar een bepaald 3

4 indexatiepad. Bij de combinatievariant is het indexatiebeleid volledig in handen van het bestuur van het DC-toeslagenfonds, waarbij dit bestuur door de deelnemers op een systematische afwijking van een bepaalde consistentie lijn (verwachting, financiering en indexering) kan worden aangesproken. Omdat de risico s in een DC-struktuur nihil zijn is er geen eigen vermogen in dit separate fonds vereist. In geval van langdurig bovengemiddelde rendementen op de beleggingen kan de premie-inleg tijdelijk worden teruggeschakeld zonder dat de (verwachte) toeslaguitkering in gevaar komt. Hierbij is voorzichtigheid geboden. Sterke neerwaartse koersbewegingen op kapitaalmarkten zijn niet of nauwelijks te corrigeren met premieverhogingen. Dit geldt overigens voor alle mogelijke kapitaaldekkingsvarianten. U informeert voor deze DB/DC variant ook naar de uitvoerbaarheid. Hierop kan in algemene zin worden geantwoord dat dergelijke combinaties in de praktijk reeds bekend en dus beproefd zijn. Door vergrijzing neemt de effectiviteit van het premiestuur verder af. De mogelijkheid om een beroep te doen op jonge en toekomstige generaties om extra premie te betalen in geval van een tekortsituatie wordt door het ouder worden van de samenleving of het bestand van een individueel pensioenfonds beperkt. De consequentie hiervan is dat het belang van zorgvuldige bewaking van kapitaaldekking van pensioenverplichtingen navenant toeneemt. Marktwaardering en volatiliteit U vraagt tot slot naar een mogelijke relatie tussen de overgang naar marktwaardering en een toename van fluctuaties in de premie. Alvorens daar op in te gaan, moet bedacht worden dat de uitkeringen van het pensioenfonds niet worden beïnvloed door de keuze voor een nieuwe waarderingsmethodiek. Dat gaat alleen op als de toezegging wordt ve randerd. Marktwaardering, of waardering op actuele waarde, betekent dat de uitkeringen van het pensioenfonds contant worden gemaakt tegen marktconforme rentevoeten in plaats van vaste rentevoeten. Hiermee worden de actuele kosten van het pensioencontract als onderdeel van een pakket arbeidsvoorwaarden expliciet gemaakt. Mismatch risico beïnvloedt wel de (ex ante) kostprijs van het pensioen. Bij de bepaling van de kostprijs moet immers rekening worden gehouden met de wijze waarop het ingelegde vermogen in het pensioenfond wordt belegd. Mismatch risico, in de vorm van een groot belang in zakelijke waarden of in de zin van een groot verschil in looptijd tussen vastrentende beleggingen en de verplichtingen, leidt tot volatiliteit in het surplus. De buffer die hiervoor wordt aangehouden, rendeert echter zelf ook. In de tussenrapportage hebben wij laten zien dat dit in de evenwichtssituatie naar verwachting een reducerend effect heeft op de feitelijke premie die wordt betaald. Een pensioenfonds dat ervoor zorgt dat de aanwezige solvabiliteit zich boven de vereiste solvabiliteit bevindt, kan deze ruimte aanwenden als een soort egalisatiereserve voor de premie. Hierdoor worden fluctuaties in het surplus niet direct afgewenteld in fluctuaties in de premie. Pas als een pensioenfonds een lagere dan vereiste solvabiliteit heeft en dus inhaalpremies uit hoofde van een solvabiliteitstekort moet heffen, werken fluctuaties direct door in de premie. Volatiliteit van het surplus hangt in hoge mate samen met het mismatch risico in het pensioenfonds. Het is daarmee een extra instrument dat ingezet kan worden om premievolatiliteit te beperken. Een andere bijdrage hieraan kan geleverd worden door een eventueel herstel over een lange periode uit te smeren. Hiervoor wordt verwezen naar de tussenrapportage. In de discussie is ook de suggestie gedaan om met voortschrijdende gemiddelden te werken in het waarderingsproces, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van de gebruikte disconteringsvoet. Dit is een ingewikkeld vraagstuk dat nadere bestudering vereist, in relatie tot de voorgenomen uitwerkingslijnen van de International Accounting Standards en de wens tot meer transparantie en besef van de werkelijke risicopositie van het pensioenfonds, dat als kernwaarde van het financiële toetsingskader is genoemd. Eén relevant aspect daarbij is de vraag of het verschil tussen de actuele waarde en de waarde op basis van voortschrijdende gemiddelden binnen IAS als verplichting op de balans van de sponsor zal terugkeren. Een ander aspect is of dergelijke dempingsmechanismen niet reeds op transparante en controleerbare wijze in hersteltermijnen tot uitdrukking komen. 4

5 Mocht u na lezing van deze brief aanvullende toelichting wensen dan zijn wij daar vanzelfsprekend graag toe bereid. Hoogachtend, Namens de groep pensioendeskundigen Dr. K.H.W. Knot (PVK, secretaris) En de overige leden Prof. dr. C. van Ewijk (CPB) Prof. dr. J. Swank (DNB) 5

6 Bijlage. Schematische overzicht van de in de brief besproken modellen Rechten Kostprijs (ex ante) Nominale variant Indexatiestaffel DB fonds + DC fonds Gegarandeerd nominaal pensioen Contante waarde van nominaal pensioen + solvabiliteitsopslag Premies Kostprijs + inhaalpremie - premiekorting Minimumtoets Actuele waarde activat actuele waarde nominale verplichtingent Gegarandeerd nominaal pensioen + indexering conditioneel op financiële positie pensioenfonds Contante waarde van nominaal pensioen + contante waarde van ambitieniveau indexatie + solvabiliteitsopslag Kostprijs + inhaalpremie - premiekorting boven bepaalde dekkingsgraad Actuele waarde activat actuele waarde nominale verplichtingent + actuele waarde staffelt DB: Gegarandeerd nominaal pensioen DC: indexering op basis van ingelegde premies conform bepaald doelniveau en van de daarop behaalde gecumuleerde rendementen DB: Contante waarde van nominaal pensioen + solvabiliteitsopslag DC: contante waarde van doelniveau indexatie 1 DB: Kostprijs + inhaalpremie premiekorting DC: idem kostprijs DB: Actuele waarde activat actuele waarde nominale verplichtingent DC: Actuele waarde activat = actuele waarde indexeringsverplichtingent Solvabiliteitstoets Met (100-α)% moet gelden dat: actuele waarde activat+1 actuele waarde nominale verplichtingent+1 Met (100-α)% moet gelden dat: actuele waarde activat+1 actuele waarde nominale verplichtingent+1+ actuele waarde staffelt+1 DB: Met (100-α)% moet gelden dat: actuele waarde activat+1 actuele waarde nominale verplichtingent+1 DC: Actuele waarde activat+1 = actuele waarde indexeringsverplichtingent+1 Indexatie Balans (surplus of eigen vermogen) Niet of incidenteel op basis van bestuursbesluit Actuele waarde beleggingen -/- actuele waarde nominale verplichtingen = surplus Conform staffel, kan eventueel overruled worden door bestuursbesluit indien voorwaardelijk. De gemiddeld toegekende indexatie zal lager zijn dan de relevante prijs of looninflatie tenzij inhaalindexatie is toegestaan Actuele waarde beleggingen -/- Actuele waarde nominale verplichtingen -/- actuele waarde staffel = surplus Op basis van bestuursbesluit ten laste van toeslagenfonds, bijvoorbeeld aan de hand van een soort prognose van beschikbare ruimte voor toekomstige indexatie uitgaande van een evenwichtige verdeling per cohort DB: Actuele waarde beleggingen -/- Actuele waarde nominale verplichtingen = surplus DC: Actuele waarde beleggingen actuele waarde verplichtingen = 0 1 Bovengemiddelde rendementen kunnen leiden tot gemiddeld lagere premie-inleg dan hoort bij de gemiddelde toekenning. 6