jff^fiis II 1 T J I *I Evaluatie huisverbod Zeeland Onderzoeksrapport Eerste ervaringen met het toepassen van de Wet tijdelijk huisverbod

Transcriptie

1 jff^fiis II J I *I 1 T 1 41 < Ml A ^^^^ Evaluatie huisverbod Zeeland Eerste ervaringen met het toepassen van de Wet tijdelijk huisverbod Onderzoeksrapport

2 Eerste ervaringen met het toepassen van de Wet tijdelijk huisverbod Middelburg, januari 2011

3 Colofon Scoop 2011 Samenstelling Suzanne van der Graaf (CZW bureau) Linda Franken (Scoop) Een gezamenlijk uitgave van Scoop en het CZW bureau. Scoop Zeeuws instituut voor sociale en culturele ontwikkeling Achter de Houttuinen 8 Postbus 407 Middelburg Telefoon (01 18) Telefax (01 18) scoop@scoopzld.nl bureau beleidsondersteuning college zorg en welzijn Foto Ton-Harland.nl Lay-out Scoop Ontwerp men@work Scoop sca ' ZEEUWS * INSTITUUT *YH V00R V \ J SOCIALE t /CULTURELE k ONTWIKKELING Drukwerk Scoop Deze uitgave is mede mogelijk gemaakt door de Provincie Zeeland. De Provincie Zeeland streeft naar een goede sociale en culturele infrastructuur in Zeeland, in samenwerking met anderen. Als sociaal-cultureel kennis- en ontwikkelingsinstituut Provincie Zeeland ondersteunt Scoop de Provincie bij haar taken in het sociaal-cultureel beleid. ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ H

4 Inhoudsopgave Opzet van de evaluatie 7 Inzet van het instrument 7 Aantal huisverboden 8 Typering van het geweld 8 Aanpak Randvoorwaarden en instrumenten 8 Samenwerking Gegevensuitwisseling 9 Tijdsinvestering Ervaringen 10 Uitvoering mandaat 10 Overtreding Beroepsprocedure 10 Preventief toepassen en samenloop met het strafrecht.. 11 Hulpverlening Verlengen huisverbod 12 Nazorg Effectiviteit van het instrument Aanbevelingen 1 3

5 6

6 Evaluatie huisverbod Zeeland Opzet van de evaluatie Inzet van het instrument In juli 2009 is een nabeschouwing gehouden van de eerste paar huisverboden in Zeeuws Vlaanderen. Het CZW bureau heeft deze bijeenkomst in samenwerking met de gemeente Terneuzen en betrokken partners georganiseerd. Dit werd ervaren als een leermoment. Verspreid over de drie Zeeuwse regio's zijn in mei en juni 2010 crosstrainingen gehouden. Hieraan namen totaal 35 medewerkers van verschillende gemeenten en organisaties deel. De bijeenkomsten droegen bij tot het verbeteren van de samenwerking, elkaar leren kennen en het vaststellen van verbeterpunten voor de toekomst. Ook is hier aandacht besteed aan de juridische kennis van de betrokkenen. In september 2010 heeft Scoop vervolgens een digitale vragenlijst uitgezet onder de betrokken partners. 48 res pondenten stuurden een ingevulde en bruikbare vragenlijst terug. Aanvullend zijn vanuit het CZW bureau de burge meesters van gemeente Terneuzen en Vlissingen geïnter viewd over hun ervaringen met de Wet tijdelijk huisverbod. In de rapportage, die u hierbij aantreft, is al deze informatie gebundeld. Op grond van de Wet tijdelijk huisverbod is de burgemees ter bevoegd een huisverbod op te leggen. Een huisverbod kan worden opgelegd voor een periode van 10 dagen en verlengd worden tot in totaal 28 dagen. Het huisverbod houdt in: - een last tot het onmiddellijk verlaten van de woning; - een verbod tot het betreden van, zich ophouden bij of aanwezig zijn in de woning; - een verbod contact op te nemen met de personen met wie het huishouden wordt gedeeld. Een huisverbod kan worden opgelegd indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat de aanwezigheid van een per soon in zijn of haar woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meerdere personen met wie hij of zij woont of die daarin anders dan inciden teel verblijven. Bij een sterk vermoeden dat problemen tus sen huisgenoten uitlopen op huiselijk geweld, moet bij het strafrecht gewacht worden totdat op basis van feiten een verdachte van een strafbaar feit kan worden opgepakt. Met het preventieve huisverbod kan eerder ingegrepen worden en kan zodoende erger voorkomen worden. Figuur 1 "Zoals meerdere van dergelijke bevoegdheden is het een verrijking, zodat je als burgemeester kunt ingrijpen bij ontoelaatbare situaties achter de voordeur." 9 Aantal huisverboden over de hele periode 7

7 Aantal huisverboden Vanaf de invoering van de wet op 1 januari 2009, tot en met juni 2010 zijn er in Zeeland 53 huisverboden opge legd. In verband met de nog bestaande geweldsdreiging is door burgemeesters 8 maal van de mogelijkheid gebruik gemaakt om het huisverbod te verlengen. Figuur 2: Welke problematiek kwam u vaak tegen? (aantallen) 35 "Het begint bij de hulpofficier van justitie. Het moet in de hoofden zitten. Aansturing en het besef van het instrument is belangrijk." In 2009 heeft de toepassing van de nieuwe wet een lang zame start gekend. Er zijn in dat jaar 18 huisverboden opgelegd voornamelijk in de tweede helft van het jaar. In de eerste zes maanden van 2010 waren dit er reeds 35. c en i O).5! E c > -Situ JJOJO) % -b o> :b roe ^ O ) aia)0) c 'ü, roz ifojz " S "-a. 5 CL gemeente Aanpak Borsele Goes 2 Hulst 1 2 Kapelle Middelburg 3 Noord-Beveland Reimerswaal Schouwen-Duiveland 1 1 Sluis 1 3 Terneuzen Tholen 2 1 Veere 1 3 Per 1 januari 2009 is de Wet Tijdelijk Huisverbod formeel van kracht. Als voorbereiding op de uitvoering van deze wet is in 2008 een Plan van Aanpak Tijdelijk Huisverbod Zeeland "Op Zeeuwse Maat" opgesteld. Hierin is de werk wijze vastgelegd voor het opleggen van een huisverbod. Tijdens de uitvoering van het eerste huisverbod in Zeeland bleek dat de afgesproken werkstructuur nog onvoldoende was geborgd bij de uitvoerende partijen. Kort daarna is er een provinciebrede crosstraining huisverbod gehouden. Dit leidde tot verdergaande samenwerkingsafspraken binnen de keten. De procesbeschrijvingen en standaarden zijn op dat moment verder ontwikkeld en verbeterd. Vlissingen 1 10 Totaal Typering van het geweld Bij een huisverbod komt men overwegend relatieproble men en verslavingsproblematiek tegen. Ook financiële problemen spelen een grote rol in de gezinnen. Duidelijk is dat er bijna altijd sprake is van meerdere problemen binnen het gezinssysteem. 57% van de respondenten is van mening dat er vaak of altijd sprake is van meervoudige problematiek. Van alle opgelegde huisverboden betrof het in 33 gevallen een gezinsituatie waar kinderen bij betrokken zijn. Dit is 62% van het aantal huisverboden. Bureau Jeugdzorg wordt in deze situaties direct bij de zaak betrokken. "Het is ingrijpend in het gezin. Mensen schrikken ervan." Randvoorwaarden en instrumenten Het landelijke Risicotaxatie instrument Huiselijk Geweld (RiHG) wordt door de politie gebruikt om de geweldsdreiging te objectiveren. Het huidige instrument is naar mening van verschillende partners te uitgebreid. Niet alleen de tijdsinvestering die het invullen van het instrument vraagt maar ook de (hulpverlenende) kennis die nodig is bij het invullen werkt drempelverhogend bij het opleggen van een huisverbod. Het RiHG is een wettelijk verplicht hulpmiddel. Het is wenselijk dat bij de toekomstige landelijke evaluatie aandacht is voor dit signaal. Verder is geconstateerd dat er door de hulpverlening een aanvullend intake formu lier wordt gebruikt aangezien zij het RiHG onvoldoende betrouwbaar vinden. Een meer pragmatische aanpak is hier wenselijk. 8

8 Onder casemanagers en gemeenten zijn in Zeeland stroomschema's, beschikkingen en formulieren ontwikkeld die onderling worden uitgewisseld zodat een ieder één werkwijze volgt. Dit wordt door alle partijen als positief ervaren. De formulieren dienen op enkele kleine punten te worden aangepast. Figuur 3: (absolute aantallen) Hoe waardeert u Hoe zijn de In hoeverre zijn de kwaliteit van onderlinge de het door u externe contacten uithuisgeplaatste gebruikte binnen de keten? en achterblijvers stroomschema? (voor u) bereikbaar? Islecht Bonvoldoende Dvoldoende Dgoed Donbekend Samenwerking Veel betrokkenen delen de mening dat men elkaar inmiddels goed weet te vinden. Indien er vragen of problemen rijzen neemt men rechtstreeks contact met elkaar op. Wel wordt aangegeven dat dit een flexibele instelling vraagt van alle partijen. Vanuit casemanagers wordt opgemerkt dat nog niet elke organisatie bereid is instellingsoverstijgend te werken. Gemeenten merken op dat de samenwerking met de politie goed verloopt. Wel vindt men het jammer dat door de organisatorische invulling (75 officieren van dienst, verdeeld over de hele provincie) het tijd kost voordat iedereen ervaren is in het opleggen van een huisverbod. De samenwerking met Reclassering Nederland wordt door partijen nog als te beperkt ervaren. Er zijn inmiddels afspra ken dat zij op de hoogte worden gebracht van elk huisver bod. Het is de algehele wens dat Reclassering Nederland beter bij het proces betrokken raakt. Onder andere bij een mogelijke schorsing onder voorwaarden en inzet van vroeghulp. Gegevensuitwisseling De uitwisseling van gegevens wordt over het algemeen als goed ervaren. Met name binnen de GGZ komt het voor dat niet altijd de benodigde informatie omtrent de cliënt om reden van privacy wordt uitgewisseld. Gemeenten geven aan dat de gegevensuitwisseling vanuit de politie prima verloopt. Wel is er wat twijfel over de mogelijkheden of beperkingen bij het delen van de infor matie ten behoeve van dossieropbouw in de lijn van politie, burgemeester, ambtenaar en voorzieningenrechter. "De informatie uitwisseling tussen partners kan beter." Bij de samenloop met strafrecht laat de communicatie nog te wensen over. Politieambtenaren geven aan dat zij nog niet actief worden geïnformeerd wanneer de hulpverlening tijdens het huisverbod wordt geweigerd. Dit is noodzakelijk indien er samenloop van strafrecht is. In het proces verbaal kan hiervan melding worden gemaakt zodat het Openbaar Ministerie (OM) deze weigering meeneemt in haar strafeis. Ook Reclassering Nederland kan hier een rol in spelen. De beslissing van de rechtbank na voorgeleiding is vaak niet bekend bij de casemanager of de gemeente. Voor een eventuele verlenging van het huisverbod en de communi catie richting betrokkenen is dit noodzakelijk. Bijvoorbeeld om een goede afweging tot het verlengen van het huisver bod te kunnen maken. Naast een huisverbod kan tevens een strafrechtelijk (contact)verbod van kracht zijn. Ook hulpverleners melden dat deze communicatie van belang is. De onverwachte in vrijheidstelling van een uithuisgeplaatste zorgt voor stress bij de achterblijvers. Hierover dient duidelijkheid te zijn bij alle betrokkenen. Er is onder samenwerkingspartners een raamovereenkomst gesloten waardoor uitwisseling van gegevens is toegestaan. Deze overeenkomst dateert echter nog uit

9 Tijdsinvestering Uit de enquête blijkt de casemanagers verreweg de meeste tijd besteden aan een huisverbod. Naar schatting gemid deld 33 uur per casus. De burgemeester ervaart de meeste invloed bij de moge lijkheid tot verlenging van het huisverbod en tevens bij de bevoegdheid om het verbod in te trekken. De Hulp Officier van Justitie besteed gemiddeld 5 uur aan een huisverbod. Meermalen wordt door hen opgemerkt dat gezien de capaciteit en het vele werk er soms voor wordt gekozen geen huisverbod op te leggen. Men schrikt terug voor de hoeveelheid (papier)werk. Overtreding Bij een overtreding van het huisverbod blijkt handhaving soms lastig door de inventiviteit van mensen. Zeker als de bedreigde partij het nut of de noodzaak van het verbod niet lijkt in te zien. Figuur 4: Hoeveel uur besteed u (naar schatting) gemiddeld aan één huisverbod? Hovj (politie) ambtenaar Burgemeester H] De politie geeft aan dat er afspraken zijn over het hand haven van het huisverbod. Wanneer de overtreder niet op heterdaad is betrapt zal de politie de overtreding doorge ven aan het OM. Het OM beslist vervolgens of er wordt overgegaan tot vervolging of het opleggen van een sanctie. Alleen in dat geval zal de overtreder worden aangehouden. 24-uurs crisisdienst p ketencoordinatie Casemanager Sensoor (tel. hulpdienst) gemiddelde tijdinvestering (in uren) Zowel burgemeesters als hulpverleners vinden het optreden na een overtreding van belang voor het gevoel van rechts handhaving en het serieus nemen van het instrument. Opvallend is wel dat enkele hulpverleners zelf aangeven niet alle overtredingen van een huisverbod bij de politie te melden. De motivatie om geen aangifte te doen is de mogelijke breuk in de vertrouwensband met het slachtoffer wat de hulpverlening kan schaden. De ketencoördinatie is gemiddeld 8 uur bezig met een huisverbod. De ambtelijke inzet vanuit gemeenten verschilt per casus van 2 uur tot soms een paar dagen. Ook wordt er indien nodig een advocaat ingehuurd. Ervaringen Uitvoering mandaat Het huisverbod is bij wet een verantwoordelijkheid van de burgemeester. Voor het opleggen van een huisverbod heb ben de Zeeuwse gemeenten mandaat verleend aan de Hulp Officier van Justitie. Burgemeesters voelen zich hierdoor niet minder betrokken bij een huisverbod. De communi catie vanuit de politie via de ambtenaar openbare orde en veiligheid verloopt goed. Er wordt wel aangegeven dat een burgemeester zich door het mandaat op afstand plaatst. Hij heeft niet of nauwelijks bemoeienis bij het opleggen van het huisverbod. "Bij een mandaat is de beslissing genomen, dat is een bewuste keuze. Je wordt ermee geconfronteerd, het is een zwaar middel." Beroepsprocedure Door de korte periode tussen het beroep en de zitting (3 dagen), vraagt een beroepsprocedure veel inzet en zorgvul digheid van alle betrokkenen. Uit ervaring blijkt dat wan neer er sprake is van een geweldsdreiging deze bijzonder goed onderbouwd dient te zijn. Het landelijk Risicotaxatie Instrument Huiselijk Geweld blijkt (RiHG) hiervoor niet voldoende. Tijdens beroepszaken ervaren ambtenaren veelal dat informatie over antecedenten uit het verleden zwaar meewegen bij de bestuursrechter (of voorzieningenrechter). Alle infor matie die is opgenomen in het proces verbaal van bevin dingen dient te worden gebruikt als onderbouwing van het opgelegde huisverbod. De hoeveelheid informatie die hierin wordt opgenomen lijkt afhankelijk te zijn van de ter plaatste zijnde Hulp Officier van Justitie. Dossiervorming en het vergaren van informatie is van groot belang. Het proces verbaal blijkt niet altijd duidelijk en voor één uitleg vatbaar te zijn. Verder geven gemeenten aan dat in dit kader een prominentere rol van de hulpverlener tijdens de zitting soms wenselijk is. De ervaringen met de toetsing van de Wet tijdelijk huisverbod door de rechtbank zijn wisselend. De rechtbank lijkt geen eenduidige aanpak te hebben bij een huisverbod. 10

10 Preventief toepassen en samenloop met het strafrecht Landelijk gezien wordt een huisverbod voornamelijk opgelegd wanneer er tevens sprake is van een strafbaar feit. In Zeeland is deze trend ook waar te nemen. Bij 46 van de in totaal 53 opgelegde huisverboden was tevens sprake van toepassing van het strafrecht. "Het instrument wordt nu goed toegepast, ook al preventief." Hulpverlening In gezinnen waar de opvoedingssituatie onveilig is gebrui ken diverse organisaties in Zeeland al enige tijd de benade ring van 'Signs of Safety'. Centraal binnen deze benadering staat de ontwikkeling en uitvoering van een veiligheidsplan. In het veiligheidsplan worden zowel de zorgpunten en gevaren als de sterke kanten en positieve krachten in het gezin verwerkt. In Zeeland wordt deze benadering consequent toegepast bij een huisverbod. Over het algemeen zijn hulpverleners zeer positief over gebruik van de 'Signs of Safety' benadering bij een huisverbod. Het is opvallend dat het instrument in Zeeland vanaf 2010 meer preventief wordt ingezet. Figuur 5 Inschakelen van hulp In het weekend en 's avonds wordt een huisverbod vanuit de politie doorgegeven aan Sensoor. Zij schakelen ver volgens de crisisdienst van het maatschappelijk werk in. Dit verloopt niet altijd soepel. De communicatie richting Sensoor dient helder te zijn zodat duidelijk is dat het een huisverbod betreft. L II111II jan-09 feb-09 mrt-09 apr-09 mei-09 jun-09 jul-09 aug-09 sep-09 okt-09 nov-09 dec-09 jan-10 feb-10 mrt-10 apr-10 mei-10 jun-10 totaal huisverboden preventief (zonder strafbaar feit) De geïnterviewden zijn van mening dat het goed is om pre ventief een huisverbod op te leggen. Bij preventieve inzet van het instrument is er een gevaar dat het huisverbod te snel wordt ingezet. De dreiging van geweld dient dan vol doende onderbouwd te zijn. Eén geïnterviewde geeft aan het huisverbod niet nog preventiever in te willen zetten. Er bestaat kans dat er dan meer aanvragen tot voorlopige voorziening worden ingediend. Het in stand blijven van het bestreden besluit bij de rechtbank is hier van belang. "Het huisverbod is wel eens te vroeg uitgereikt." Tijdens kantoortijden inventariseert de ketencoördinatie van het Steunpunt Huiselijk Geweld de benodigde hulp in het gezin en maken het dossier compleet. Vervolgens gaan zij op zoek naar een beschikbare en meest passende casemanager. De ervaringen met de inzet van de ketencoordinatie voor een huisverbod zijn goed. Er ligt onvoldoende mandaat bij de ketencoördinatie huise lijk geweld zo blijkt uit opmerkingen van de hulpverleners en de ketencoördinatoren zelf. Er wordt aangegeven dat de ketencoördinatie niet zo zeer ondersteunend aan als wel boven de partijen dient te staan. Daarbij dient de rol verdeling en verantwoordelijkheid tussen casemanager en ketencoördinatie helder te zijn. Inzet casemanager Het team van casemanagers dat bestaat uit medewerkers van verschillende organisaties ervaart de samenwerking onderling als prettig. Er heerst een sfeer van "als één team samen te werken". Ook de gezamenlijke intervisie wordt als positief ervaren. De casemanagers constateren dat er een enkele keer spanning is tussen de verschillende ketenpartners over de aanpak. Er zijn dan verschillende visies op de te bieden hulpverlening. Er is op dit moment niet duidelijk wie de (laatste) verantwoordelijkheid draagt en doorzettingsmacht heeft. Dit wordt als een knelpunt ervaren. Ook nemen niet alle ketenpartners deel aan het familieberaad dat noodzakelijk is om de 'Signs of Safety' benadering goed uit te voeren. Uit de enquête blijkt verder dat het team onvoldoende wordt aangestuurd en er te weinig aandacht is voor het gebruik (bewaren, beheren) van de bestaande documen ten. 11

11 "Al doende is vanuit de gemeente de rol van procesbewaker gevonden." "Vaak lopen we tegen wachtlijsten van andere instellingen aan, wat niet handig is." Vanuit de gemeenten wordt aangegeven dat het fijn is dat er korte lijntjes zijn tussen de casemanager en de betrok ken ambtenaar. Men "weet elkaar te vinden" en heeft onderling regelmatig contact. Er wordt door ambtenaren aangegeven dat het soms moeilijk is om niet meegezogen te worden in de problematiek. Goede dossiervorming blijkt ook hier belangrijk voor een eventuele gang naar de rechter. Pogingen van hulpverle ners tot het verkrijgen van contact met de uithuisgeplaatste of achterblijver(s) wordt in het dossier nog wel eens gemist. Figuur 6: (absolute aantallen, o.b.v. enquête) Uit de crosstrainingen blijkt dat er onvoldoende zicht is op de situatie rond het gezin na beëindiging van het huisver bod. Zowel gemeenten als hulpverleners geven aan dat het belangrijk is om deze gezinnen te monitoren. Een gezin dient in beeld te blijven zodat er gesignaleerd wordt wan neer er opnieuw problemen ontstaan. Ook geeft dit inzicht in het effect van een huisverbod. Figuur 7: (absolute aantallen, o.b.v. enquête) Vindt de uithuisgeplaatste zelfstandig een tijdelijk woonadres? Is er - naar uw ervaring - in de gezinnen sprake van meervoudige problematiek? Zijn de achterblijvers bereid hulp te aanvaarden? Blijft het gezin na afloop van het huisverbod bij u nog in beeld? Is de uithuisgeplaatste bereid hulpverlening te aanvaarden? nooit regelmatig Dvaak altijd Donbekend 3nooit «regelmatig Dvaak altijd onbekend Effectiviteit van het instrument Verlengen huisverbod Er zijn in periode tot en met juni 2010 in totaal 8 huisverbo den verlengd. Tijdens de verlenging blijft de casemanager actief in het gezin. Vooral vanuit de gemeenten wordt aangegeven dat het nog wel eens ontbreekt aan zicht op de situatie tussen de 10e en 28e dag. De contacten die de hulpverlening heeft met het gezin worden niet altijd door gegeven aan de gemeente. Het instrument wordt als zeer nuttig ervaren. Het geeft meer garantie dat er daadwerkelijk iets binnen het gezin verandert. Er is hulp, dat is de kracht van het instrument. De wet wordt nog te kort toegepast om de effecten op lange termijn te monitoren. Hiervoor is een goede registra tie noodzakelijk. Is het huisverbod naar uw mening effectief? 4 meest genoemde punten: Nazorg Na afloop van het huisverbod is met de hulpverlenende organisaties afgesproken dat er een gegarandeerde over dracht is naar reguliere hulpverlening. In de praktijk blijkt dit niet altijd soepel te verlopen. Door wachtlijsten wordt niet altijd prioriteit gegeven aan degenen die net een huisverbod achter de rug hebben. Na de intensieve hulp ontstaat het gevaar dat het gezin na afloop van een huis verbod in een vacuüm van hulpverlening terecht komt. goed idee, maar nog geen/onvoldoende ervaring mee - ja, op korte termijn actie/hulpverlening en time-out voor betrokkenen - drukmiddel/repressie/schrikeffect van de maatregel - was wel bedoeld als preventief middel effect op lange termijn? effectief maar kost wel veel tijd 12

12 "Er wordt een moment van bezinning gecreëerd. Dat is het moment om voorstellen te doen inzake hulpverlening. Vaak is de dader het daar niet mee eens en "wil niets". Het slachtoffer zet, nu deze zich gesteund voelt, door. Uiteindelijk komen we er dan wel uit." Aanbevelingen 1. Het is noodzakelijk de communicatie met het Openbaar Ministerie en Reclassering Nederland te verbeteren. Zeker daar waar het gaat om informatie uitwisseling omtrent detentie en strafrechtprocedures. 2. De rolverdeling en verantwoordelijkheid tussen case manager en ketencoördinatie dient helder te zijn. De rol van de ketencoördinator zou versterkt kunnen worden. Daarnaast dient er aandacht te zijn voor de aansturing van het team van samenwerkende casema nagers. 3. Na afloop van een huisverbod dient opvolging plaats te vinden. Na afloop van een verlengd huisverbod is het noodzakelijk dat de casemanager zowel aan de gemeenten als aan de ketencoördinator doorgeeft wat de stand van zaken is. Vervolgens dient er na 6 tot 9 maanden nog een opvolging plaats te vinden. Dit om een eventuele nieuwe crisis te voorkomen en tevens om inzicht te krijgen in de effecten van een huisverbod op lange termijn. 4. Er is onder samenwerkingspartners een raamovereen komst gesloten waardoor uitwisseling van gegevens is toegestaan. Deze overeenkomst dateert echter nog uit Het is raadzaam deze te vernieuwen. 13