Beleidsartikelen Algemene beleidsdoelstelling

Transcriptie

1 12 DUURZAME LUCHTVAART 12.1 Algemene beleidsdoelstelling De algemene beleidsdoelstelling voor dit artikel is het bewerkstelligen en instandhouden van een duurzame luchtvaart. Bij een duurzame ontwikkeling wordt op een evenwichtige wijze rekening gehouden met het belang van de luchtvaart voor de Nederlandse economie en de luchtvaartconsumenten (reizigers), alsmede met de milieubelangen, aangezien de luchtvaart effecten heeft op het milieu. Het vinden van een balans tussen deze, soms tegengestelde, belangen is belangrijk, omdat zowel de kwaliteit van de leefomgeving, als de economische ontwikkeling en de ontwikkeling van een goed luchtvaartnetwerk bijdragen aan welzijn en welvaart. De geoperationaliseerde doelstellingen zoals vermeld in de navolgende paragrafen richten zich ogenschijnlijk alleen op het aspect milieu, namelijk «het bieden van een beschermingsniveau voor de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en voor de geluidsbelasting door de luchtvaart». Hierbij moet worden bedacht dat bij de vaststelling van beschermingsniveaus, zoals grenswaarden voor de luchtverontreinigende uitstoot en geluidsbelasting, nadrukkelijk rekening wordt gehouden met de belangen van milieu, economie en consument, zich vertalend in een beheerste groei van de luchtvaart in Nederland Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen Beperken uitstoot geur, stoffen en gassen luchtvaart De nader geoperationaliseerde beleidsdoelstelling is het bieden van een beschermingsniveau voor de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen (met name CO 2 ) en de lokale uitstoot van luchtverontreinigende stoffen (zoals NO x ) rond de Nederlandse luchthavens. Conform internationale afspraken wordt gestreefd naar het beperken van de uitstoot van broeikasgassen, met name CO 2. De wereldwijde groei van het luchtverkeer in de komende decennia wordt volgens de Verenigde Naties in haar boekwerk «Aviation and the global atmosphere» (Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), 1999) geschat op 5% per jaar in de periode Door autonome technologische ontwikkelingen groeien de emissies wereldwijd met circa 3% per jaar. De emissies groeien relatief minder dan het luchtverkeer doordat steeds schonere technologie wordt gebruikt. Het streven is om de toename van de uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart via internationaal overeen te komen beleidsmaatregelen te beperken tot minder dan de autonome ontwikkeling. In de omgeving van de Nederlandse luchthavens moet de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en de geurhinder worden beperkt. Hiertoe worden in internationaal verband eisen overeengekomen over de uitstoot door vliegtuigen. Daarnaast zijn voor de luchthaven Schiphol geïndexeerde emissiegetallen vastgesteld en is een pakket maatregelen bepaald waarmee de geuruitstoot wordt beperkt. Deze emissieplafonds en maatregelen zijn vastgelegd in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol. Persexemplaar 188

2 De doelgroepen zijn de luchtvaartsector, burgers, maatschappelijke organisaties, medeoverheden en internationale luchtvaart gremia. Er wordt gebruik gemaakt van de volgende prestatie-indicatoren: + de uitstoot van broeikasgassen, met name CO 2, door de gehele luchtvaart (tijdens de vlucht); + de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen door de luchtvaart in de omgeving van Schiphol; + de geurhinder in de omgeving van Schiphol (vijfjaarlijks). Voor de eerste indicator is onderstaand ter illustratie de ontwikkeling weergegeven van het brandstofverbruik, de CO 2 uitstoot en de NO x uitstoot voor twee peiljaren zoals berekend door de Verenigde Naties (IPCC, 1999). De invloed van beleidsmaatregelen op de CO 2 uitstoot wordt geïllustreerd in paragraaf verandering in % (1992 = 100) brandstof CO 2 No x Naast de bovenvermelde gepubliceerde en op studies gebaseerde gegevens, inventariseert de Verenigde Naties jaarlijks de uitstoot van CO 2 door de luchtvaart op basis van door individuele landen verzamelde gegevens. Gebleken is dat deze inventarisatie van onvoldoende kwaliteit is. Nederland werkt in internationaal verband mee aan verbetering van deze inventarisatie. Voor de regionale en kleine luchthavens zal in 2004 een op Schiphol geënt stelsel voor advies aan de Raad van State worden verzonden. De prestatie-indicatoren zullen op dit beleid worden afgestemd. Beperken geluidshinder luchtvaart De nader geoperationaliseerde beleidsdoelstelling is het bieden van een beschermingsniveau voor de geluidsbelasting door de luchtvaart. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen streefwaarden betrekking hebbend op de bron (het vliegtuig of de motor), de geluidsbelasting rond luchtvaartterreinen en planologische maatregelen. Persexemplaar 189

3 Ten eerste wordt gestreefd naar een stillere wereldvloot van vliegtuigen, met name voor dat deel dat vluchten uitvoert op de Nederlandse luchthavens. «Stiller» houdt in: stiller dan als gevolg van de autonome ontwikkelingen. Het tweede streven behelst het beheersen van de geluidsbelasting rond luchtvaartterreinen door wettelijk verankerde grenswaarden. Ten derde wordt gestreefd naar het beheersen van de geluidshinder door het treffen van planologische maatregelen, zoals verantwoord ruimtegebruik in de omgeving van luchtvaartterreinen en de isolatie van woningen. De doelgroepen zijn de luchtvaartsector, burgers, maatschappelijke organisaties, medeoverheden en internationale luchtvaart gremia. Er wordt gebruik gemaakt van de volgende prestatie-indicatoren: + het gemiddelde geluidsniveau van de vloot die Schiphol aandoet; + de geluidbelasting rond de nationale en regionale luchtvaartterreinen in Nederland; + het aantal woningen dat rond Schiphol is/wordt geïsoleerd. Het gemiddeld geluidsniveau van de vloot op Schiphol is over een periode van 15 jaar met ongeveer 3,7 db afgenomen (zie de navolgende figuur), hetgeen neerkomt op een halvering van het geluid. Deze verbetering in de geluidskarakteristiek heeft het mogelijk gemaakt dat, ondanks dat het aantal vliegtuigbewegingen in deze periode meer dan verdubbelde, de totale geluidsproductie rond Schiphol toch ongeveer gelijk is gebleven. Gemiddeld geluidsniveau van de vloot op Schiphol Gemiddeld geluidsniveau van de vloot op Schiphol in db De ontwikkeling van de geluidsbelasting rond de nationale en regionale luchthavens wordt geïnventariseerd door de IVW (beleidsartikel 18 van de VenW-begroting) en getoetst aan de grenzen die hieraan gesteld zijn. Persexemplaar 190

4 12.3 Beleidsinstrumenten Beperken uitstoot geur, stoffen en gassen luchtvaart Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling Het bereiken van de genoemde streefwaarden vergt zowel een nationale als een internationale aanpak. Enerzijds omdat eenzijdige, nationale maatregelen bijvoorbeeld ten aanzien van CO 2 uitstoot weinig effect zullen hebben op de mondiale milieuproblematiek. Anderzijds omdat dergelijke maatregelen zullen leiden tot een onevenredig nadeel voor de Nederlandse luchtvaartsector. In verband hiermee zal een vooraanstaande rol in het internationaal overleg bewerkstelligd worden met als doel zo effectief mogelijke maatregelen vast te stellen die leiden tot een reductie van de broeikasgassen, onder andere door het streven naar marktconforme maatregelen (emissieheffing, verhandelbare emissierechten). Daarnaast richt de internationale inzet van het ministerie zich op maatregelen aan de bron om de uitstoot te verminderen. Zo wordt in 2004 in ICAO-verband besloten of aanscherping van de emissienormen voor NO x mogelijk is teneinde de uitstoot van verzurende stoffen te beperken. Voor wat de uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart betreft, is door de VN-landen tijdens de klimaatconferentie in Kyoto afgesproken dat reductie hiervan bewerkstelligd moet worden via de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO. Naast actieve milieudiplomatie heeft Nederland aan de discussie over de reductie van de broeikasgassen in internationaal en Europees kader bijgedragen door de effecten van maatregelen ex ante te evalueren door de inzet van het beleidsanalytisch instrument AERO (Aviation Emissions and Evaluation of Reduction Options). De resultaten van de analyses zijn gebruikt in ICAO- en EU-verband voor het vormgeven van beleid. Onderstaand zijn ter illustratie enkele van deze resultaten weergegeven. Persexemplaar 191

5 20% Additionele kosten voor de luchtvaartmaatschappijen uitgedrukt in % van hun totale kosten in % 10% 5% 0% 0% 10% 20% 30% 40% Brandstofreductie uitgedrukt in % van het gebruik in 2010 Kerosine accijns Emissie handel bij een prijs van 25$ per ton CO 2, waarbij de vergunningen worden geveild Emissie handel bij een prijs van 25$ per ton CO 2, waarbij een deel van de vergunningen worden gegrandfatherd Een opbrengst neurtale heffing Een heffingsysteem, waarbij de inkomsten worden gebruikt voor vlootverbetering Voetnoten bij de figuur: 1. Voor wat betreft een open emissie handel systeem wordt er verondersteld, dat dit systeem binnen de Annex-1 landen wordt toegepast, er vrije handel via een beurs tussen bedrijven onderling mogelijk is en er een controle systeem bestaat waar geverifieerd wordt op de geclaimde reducties ook feitelijk gehaald zijn en een ieder aan het einde van het jaar ook over de nodige emissie-bewijzen beschikt. Kortom er zijn nog de nodige institutionele problemen op te lossen voordat een dergelijk systeem gerealiseerd is. 2. Een kerosine accijns lijkt daarentegen veel eenvoudiger in te voeren, de problemen hierbij zijn echter; a. de mogelijkheden die de luchtvaartmaatschappijen hebben om de accijns te ontwijken als deze niet wereldwijd wordt in gevoerd. Hier is gezien het standpunt van de VS, de meeste ontwikkelingslanden, maar ook vele landen binnen de EU geen kans op; b. de juridische problemen en c. de problemen ten aan zien van de concurrentievervalsing tussen de luchtvaartmaatschappijen die er wel den die er niet onder vallen. 3. De optie waarbij de opbrengsten van een heffingssysteem voor vlootvernieuwing gebruikt wordt stuit wederom op concurrentie problemen. 4. Met een opbrengst neutrale heffing is slechts een beperkte emissie reductie te realiseren. Bovendien stuit dit op bezwaren van de ontwikkelingslanden omdat zij met hun oude vliegtuigen het zwaarst door deze maatregel worden getroffen. Het overleg in ICAO en in Europa over dit onderwerp zal de komende jaren voortduren. In 2004 zal luchtvaartmilieu onderwerp van bespreking zijn op de Algemene Vergadering van ICAO. Wet- en regelgeving Voor Schiphol zijn in het kader van artikel 10 geïndexeerde emissiegetallen voor CO, NO x, VOS, SO 2 en PM10 vastgelegd in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (Stb. 2002, 592). Persexemplaar 192

6 Het vaststellen van een landelijk kader (geënt op het Schipholstelsel) voor de luchtverontreinigende uitstoot in de omgeving van de regionale en kleine luchtvaartterreinen zal plaatsvinden in het project RRKL dat zal leiden tot regelgeving die in 2004 voor advies aan de Raad van State zal worden gezonden (dit vindt plaats onder de noemer van artikel 11). Monitoring en beleidsevaluatie Evaluatie van het nieuwe normenstelsel voor Schiphol is voorzien voor het jaar In 2003 wordt daartoe een monitorings- en evaluatieprogramma opgezet. In het kader van de handhaving van het nieuwe normenstelsel Schiphol zal de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en de uitvoering van de maatregelen ter beperking van de geuruitstoot door de luchtvaart worden gemonitord door de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Daarnaast wordt de luchtkwaliteit door Provincies gemonitord via het landelijk meetnet luchtkwaliteit. De hieruit beschikbaar komende gegevens worden aangewend voor evaluatie van het beleid in Programma beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatie-periode Doel evaluatie Type evaluatie Internationaal resultaat van Nederlands beleid A. Na Doeltreffendheidonderzoek naar internationaal resultaat van beleid. Ex post Schipholstelsel A B Het voor Schiphol vastgestelde stelsel evalueren Ex Post Beperken geluidshinder luchtvaart Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling Evenals in het geval van emissies, vergt het bereiken van de genoemde streefwaarden ook in dit geval zowel een nationale als een internationale aanpak. De internationale aanpak is gericht op maatregelen die leiden tot een stillere wereldvloot van vliegtuigen. Deze maatregelen bestaan uit het stellen van eisen aan de bron en de introductie van operationele maatregelen. Eenzijdige, nationale maatregelen in dit kader zouden leiden tot een onevenredig nadeel voor de Nederlandse luchtvaartsector. In verband met het bovenstaande dient een vooraanstaande rol in het internationaal overleg bewerkstelligd te worden. Het internationaal overleg om een stillere vloot te bewerkstelligen wordt gevoerd in de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO en in Europa (ECAC-landen en EU). In 2001 zijn in ICAO verband strengere eisen vastgesteld voor de bron en in 2002 is Europese wetgeving van kracht geworden inzake operationele beperkingen voor lawaaiige vliegtuigen. Aan de introductie van deze maatregelen is een evaluatie ex ante vooraf gegaan die in ICAO-verband is uitgevoerd. Onderstaande tabel betreft één van de lange termijn scenario s die in 2001 ontwikkeld zijn voor de luchthaven Schiphol. Deze tabel geeft aan dat de vloot in toenemende mate zal bestaan uit stillere vliegtuigen. Deze ontwikkeling wordt gestimuleerd door internationaal overeengekomen maatregelen en door het stellen van grenzen aan de Persexemplaar 193

7 geluidbelasting rond luchtvaartterreinen. Deze grenzen laten alleen groei van de luchtvaart toe indien een stillere vloot wordt ingezet. Tabel 1 Lange termijn scenario s voor Schiphol (Zogenaamde EC scenario, Vliegtuigbewegingen naar geluidsklassen (aandeel in %)) Geluidsklasse geluidsproductie ten opzichte van de ICAO «Hoofdstuk 3» geluidsnorm Voldoet niet aan huidige norm 8, tot 9 geluidseenheden stiller 13,2 4, tot 18 geluidseenheden stiller 62,2 43,9 0,7 0,1 18 tot 27 geluidseenheden stiller 16,3 51,4 73,8 53,5 Meer dan 27 geluidseenheden stiller ,4 46,4 Aanscherping van geluidseisen vereist intensief en langdurig internationaal overleg. Het overleg in ICAO en in Europa over dit onderwerp zal de komende jaren voortduren. Wet- en regelgeving Via een nationale aanpak worden grenzen gesteld aan de hoeveelheid geluidsbelasting rond de luchtvaartterreinen: het stellen van grenswaarden is een effectief middel om de geluidsbelasting binnen zekere toelaatbare grenzen te houden. Voor Schiphol geldt dat de eisen in de wet leidend zijn in de procedure voor het vaststellen van nieuwe Schipholbesluiten. In het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol zijn grenswaarden voor de geluidsbelasting rond Schiphol alsmede regels inzake het gebruik van het banenstelsel en het luchtruim vastgelegd. In aanvulling daarop vindt het overleg plaats tussen de luchtvaartsector en de omgeving van de luchthaven, geformaliseerd in de CROS (Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol), dat als doel heeft om afspraken te maken over aspecten die hinder kunnen vermijden. De overheid heeft een faciliterende rol in dit kader. Voor regionale en kleine luchtvaartterreinen zullen in 2004 eveneens grenswaarden worden vastgelegd voor de geluidbelasting in regelgeving die dan voor advies wordt verzonden aan de Raad van State. Uitvoering en handhaving Sinds 1999 is een samenwerking aangegaan met Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland. Rijkswaterstaat neemt de uitvoering van een groot aantal maatregelen op zich in het kader van de beperking van de geluidshinder rondom Schiphol. Het betreft de aankoop en verplaatsing van woonschepen en de tweede fase van het geluidsisolatieproject Schiphol. Het project woonschepen omvat de aankoop dan wel verplaatsing woonschepen. Het Geluidsisolatieproject Schiphol (GIS) is een isolatieprogramma voor woningen in gebieden waar de geluidsbelasting boven een bepaalde waarde ligt en valt in twee fasen uiteen. Het project omvat de isolatie van woningen, studenteneenheden, scholen en zorgcentra. In de eerste fase (GIS I) zijn woningen geïsoleerd. Inmiddels is de eerste fase afgerond met uitzondering van de uitgaven inzake de klachtenafhandeling, die tot 2007 doorlopen. Alle uitgaven voor GIS I zijn Persexemplaar 194

8 voorgefinancierd door de Stichting GIS. Door middel van een heffing geregeld in de Luchtvaartwet dient de luchtvaartsector alle GIS-I-uitgaven terug te betalen. In 2003 en 2004 wordt in het kader van de tweede fase het GIS II-programma door de projectorganisatie Progis (een organisatieonderdeel van Rijkswaterstaat directie Noord-Holland) gewerkt aan de realisatie van geluidswerende voorzieningen aan woningen en gebouwen/ instellingen die vallen binnen de geluidscontouren van de luchthaven Schiphol. Voor 1 november 2003 (volledig gebruik Polderbaan) zijn de woningen die binnen de geluidscontouren van de Polderbaan liggen geïsoleerd. De rest van het isolatieprogramma (rondom de overige start- en landingsbanen) wordt in de loop van 2004 afgerond. De kosten voor de uitvoering van het isolatieproject worden voorgefinancierd door het Rijk en komen uiteindelijk ten laste van de luchtvaartsector. Monitoring en beleidsevaluatie Evaluatie van het in 2003 vastgelegde nieuwe normenstelsel voor Schiphol is voorzien voor het jaar Vanaf 2003 zullen hiervoor voorbereidende werkzaamheden plaatsvinden. Programma beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatie-periode Doel evaluatie Type evaluatie Evaluatie Schiphol stelsel A B Het voor Schiphol vastgestelde stelsel evalueren Ex Post Persexemplaar 195

9 12.4 Budgettaire gevolgen van beleid Overzicht van budgettaire gevolgen van beleid (x 1000) 12 Duurzame luchtvaart Verplichtingen Uitgaven Programma-uitgaven Beperken uitstoot geur, stoffen en gassen luchtvaart Beperken geluidshinder luchtvaart Investeringen: Geluidsisolatie Schiphol fase 1 (GIS I) incl. klachtenafhandeling Geluidsisolatie Schiphol fase 2 (GIS II) Woonschepen Schiphol Schades Geluidsmaatregelen regionale/kleine luchthavens Overige programma uitgaven Beleidsvoorbereiding en evaluatie Apparaatsuitgaven Ontvangsten Ontvangsten GIS I Ontvangsten GIS II Ontvangsten regionale luchthavens Overige ontvangsten Budgetflexibiliteit Budgetflexibiliteit (x 1000) 12 Duurzame luchtvaart Totaal geraamde kasuitgaven Waarvan apparaatsuitgaven Dus programma-uitgaven Waarvan op 1 januari 2004: 4. juridisch verplicht 100% % % % % complementair noodzakelijk 0% 0% 0% 0% 0% 6. bestuurlijk gebonden (maar niet juridisch) 0% 1% 318 1% 284 1% 293 1% beleidsmatig gereserveerd (o.g.v. een wettelijke regeling of beleidsprogramma) 0% 1% 318 1% 284 1% 293 1% beleidsmatig nog niet ingevuld 0% 0% 0% 0% 0% 9. Totaal (=3) 100% % % % % Persexemplaar 196

10 12.6 Veronderstellingen in effectbereiking Voor het beperken van de uitstoot van geur, stoffen en gassen van de luchtvaart en het bereiken van de gestelde streefwaarden is het Ministerie van Verkeer en Waterstaat sterk afhankelijk van de inspanningen van derden. In het internationaal overleg rond de reductie van CO 2 bijvoorbeeld is het slechts één speler van de vele. Bovendien zijn inspanningen van de luchtvaartsector ten aanzien van de ontwikkeling en toepassing van nieuwe technologie en bij de uitvoering van het ALARAmaatregelenpakket (As Low As Reasonable Achievable) een belangrijke bijdrage aan het bereiken van de streefwaarden. Ook voor het streven naar een stillere wereldvloot van vliegtuigen is het Ministerie slechts één van de spelers in het internationale overleg, en daarom afhankelijk van derden voor het behalen van de genoemde streefwaarde. Voor Schiphol is beleid ten aanzien van het beperken van de geurhinder, emissies van luchtverontreinigende stoffen, risico s van externe veiligheid en geluidbelasting vastgelegd in het Luchthavenverkeerbesluit (LVB) en het Luchthavenindelingbesluit (LIB). Voor het behalen van de daarin geformuleerde doelstellingen, grenswaarden voor geluid, externe veiligheid en luchtverontreiniging, is Verkeer en Waterstaat afhankelijk van derden. De luchtvaartsector is ervoor verantwoordelijk dat binnen de grenswaarden voor luchtverontreiniging, externe veiligheid en geluid wordt gebleven en de geurhinder zoveel mogelijk wordt beperkt, bijvoorbeeld door een schonere en stillere vloot. De Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft de taak effectief te handhaven bij eventuele overschrijdingen van de grenswaarden en zorg te dragen dat in de toekomst wel binnen de grenswaarden wordt geopereerd. Voorts worden huizen met een hoge geluidbelasting geïsoleerd. De uitvoering van het isolatieprogramma is onderdeel van Rijkswaterstaat. De uitvoering van de in het LIB vastgelegde maatregelen, zoals het slopen van woningen, het beperken van nieuwbouw en de hoogtebeperkingen, is de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Ook de bewoners hebben invloed op de doelstellingen van het beleid, aangezien zij kunnen weigeren hun woning te laten opkopen door het Rijk (motie Hofstra, Kamerstukken II , , nr. 74) of de mogelijkheid tot isoleren te weigeren 12.7 VBTB-paragraaf Voor de regionale en kleine luchthavens is nieuw beleid in ontwikkeling. De prestatie-indicatoren zullen te zijner tijd op dit beleid worden afgestemd. Persexemplaar 197