Beleidsartikelen Algemene beleidsdoelstelling

Transcriptie

1 12 DUURZAME LUCHTVAART 12.1 Algemene beleidsdoelstelling De algemene beleidsdoelstelling voor dit artikel is het bewerkstelligen en instandhouden van een duurzame ontwikkeling van de luchtvaart. Bij een duurzame ontwikkeling wordt op een evenwichtige wijze rekening gehouden met de belangen van de consumenten, alsmede met de economische- en de milieubelangen. Het vinden van een balans tussen deze, soms tegengestelde belangen, is belangrijk omdat zowel de kwaliteit van de leefomgeving, als de economische ontwikkeling en de ontwikkeling van een goed luchtvaartnetwerk bijdragen aan welzijn en welvaart. De geoperationaliseerde doelstellingen zoals vermeld in de navolgende paragrafen, richten zich ogenschijnlijk alleen op het aspect milieu, namelijk «het bieden van een beschermingsniveau voor de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en voor de geluidsbelasting door de luchtvaart». Hierbij moet worden bedacht dat bij de vaststelling van beschermingsniveaus, zoals grenswaarden voor de luchtverontreinigende uitstoot en geluidsbelasting, nadrukkelijk rekening wordt gehouden met de belangen van milieu, economie en consument, zich vertalend in een beheerste groei van de luchtvaart in Nederland. Ten aanzien van het milieubeleid voor de luchtvaart richt het kabinet zich op het internaliseren van milieukosten in de prijs van luchtvervoer, het in internationaal verband pleiten voor versneld invoeren van vernieuwende technologie bijvoorbeeld door het stellen van eisen aan het geluid en de emissies van vliegtuigen, het stellen van eisen aan vliegprocedures, het stellen van grenzen aan de milieubelasting rond luchthavens en stellen van beperkingen aan het ruimtegebruik. Daarbij wordt gezocht naar het juiste evenwicht tussen groeimogelijkheden voor de luchtvaart en bescherming van de leefomgeving Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen Beperken uitstoot geur, stoffen en gassen luchtvaart Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen (met name CO 2 ) en de lokale uitstoot van luchtverontreinigende stoffen rond de Nederlandse luchthavens. Conform internationale afspraken wordt gestreefd naar het beperken van de uitstoot van broeikasgassen, met name CO 2. De wereldwijde groei van het luchtverkeer in de komende decennia wordt volgens de Verenigde Naties in haar boekwerk «Aviation and the global atmosphere (IPCC, 1999)» geschat op 5% per jaar in de periode Door autonome technologische ontwikkelingen groeien de emissies wereldwijd met circa 3% per jaar. De emissies groeien relatief minder dan het luchtverkeer door schonere technologieën. Het streven is om de toename van de uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart via internationaal overeen te komen beleidsmaatregelen te beperken tot minder dan deze autonome ontwikkeling van 3%. Tevens wordt gestreefd naar het beperken van de uitstoot van de luchtverontreinigende stoffen en het beperken van de geurhinder in de omgeving van Nederlandse luchthavens door het vaststellen van emissieplafonds en het vastleggen van een pakket maatregelen dat de emissies kan terugdringen. Persexemplaar 185

2 De doelgroepen zijn de luchtvaartsector, burgers, maatschappelijke organisaties, mede-overheden en internationale luchtvaart gremia. Voor het bereiken van de gestelde streefwaarden is het Ministerie van Verkeer en Waterstaat sterk afhankelijk van de inspanningen van derden. In het internationaal overleg rond de reductie van CO 2 bijvoorbeeld is het slechts één speler van de vele. Bovendien zijn inspanningen van de luchtvaartsector ten aanzien van de ontwikkeling en toepassing van nieuwe technologie en bij de uitvoering van het ALARA-maatregelenpakket een belangrijke bijdrage aan het bereiken van de streefwaarden. Er zal in de toekomst gebruik gemaakt worden van de volgende prestatieindicatoren: + de uitstoot van broeikasgassen, met name CO 2, door de gehele luchtvaart (tijdens de vlucht); + de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen door de luchtvaart in de omgeving van Schiphol; + de luchtkwaliteit in de omgeving van Schiphol; + de geurhinder in de omgeving van Schiphol (vijfjaarlijks). Deze prestatie-indicatoren zijn over het algemeen (nog) niet regulier beschikbaar of niet direct toegespitst op de luchtvaart relevant voor Nederland. Zo wordt geurhinder enkel eens in de vijf jaar bepaald en moet van de metingen van de uitstoot van broeikasgassen worden bepaald of deze voldoende betrouwbaar zijn. Om wel regulier te voorzien in de meting van de effecten van beleid en de doeltreffendheid van beleid worden deze gegevens zoveel mogelijk geleverd, maar in ieder geval meegenomen in de evaluatieonderzoeken. In die onderzoeken wordt, indien nodig, tevens bezien welke prestatiegegevens meer regulier geleverd kunnen worden en meer betrouwbaar zijn. Voor de regionale en kleine luchthavens is het beleid nog in ontwikkeling. De prestatie-indicatoren zullen te zijner tijd op dit beleid worden afgestemd. Beperken geluidshinder luchtvaart De volgende streefwaarden worden hierbij gehanteerd. Ten eerste het streven naar een stillere wereldvloot van vliegtuigen, met name voor dat deel dat vluchten uitvoert op de Nederlandse luchthavens, door het in internationaal verband vaststellen van eisen ten aanzien van de geluidsproductie van vliegtuigen en internationale maatregelen gericht op de uitfasering van de meest lawaaiige vliegtuigen. «Stiller» houdt in: stiller dan als gevolg van de autonome ontwikkelingen. Ten tweede met betrekking tot het vierbanenstelsel van Schiphol: het voorkomen van het overschrijden van geluidszone voor het etmaal en de geluidszone voor de nacht, zoals die zijn vastgelegd in de Aanwijzing S4S2 (2000). Ten derde voor het vijfbanenstelsel, dat volgens planning in 2003 in gebruik zal worden genomen: het voorkomen van overschrijding van de grenswaarden voor geluid in handhavingspunten en het totaal volume van de geluidbelasting en de isolatie van woningen en andere objecten rond Schiphol voor 2004; Persexemplaar 186

3 Ten vierde voor de overige luchtvaartterreinen voor zover daarvoor een Aanwijzing van kracht is: het voorkomen van het overschrijden van de geluidszone. De doelgroepen zijn de luchtvaartsector, burgers, maatschappelijke organisaties, mede-overheden en internationale luchtvaart gremia. Er wordt gebruik gemaakt van de volgende prestatie-indicatoren: + het gemiddelde geluidsniveau van de vloot die Nederlandse luchthavens aandoet; + de geluidsbelasting rond de nationale en regionale luchtvaartterreinen in Nederland; + het aantal woningen dat rond Schiphol is geïsoleerd. Voor Schiphol wordt de geluidsbelasting specifiek in vastgestelde punten (handhavingspunten) en als totaal (totaal volume van de geluidsbelasting) bepaald vanaf de inwerkingtreding van het luchthavenverkeerbesluit. Na inwerkingtreding van de Schipholwet en het LVB zijn de bepalingen van de geluidsbelasting in de handhavingspunten de prestatie-indicator. Voor de regionale en kleine luchthavens is nieuw beleid in ontwikkeling. De prestatie-indicatoren zullen te zijner tijd op dit beleid worden afgestemd. Voor de streefwaarde van de isolatie van woningen rond Schiphol in het kader van het vijfbanenstelsel geldt onderstaande grafiek. Figuur 1: Grove schatting van het aantal geïsoleerde woningen per jaar in de omgeving van Schiphol in het kader van de tweede fase van het Geluidsisolatieproject Schiphol (GIS II) Aantallen woningen t/m Geïsoleerde woningen gecumuleerd per jaar Evenals bij het bereiken van de streefwaarden op het gebied van emissies is het ministerie slechts één van de spelers in het internationale overleg en is het daarom afhankelijk van derden voor het behalen van de streefwaarden. Persexemplaar 187

4 12.3 Beleidsinstrumenten Beperken uitstoot geur, stoffen en gassen luchtvaart Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling Het bereiken van de genoemde streefwaarden vergt zowel een nationale als een internationale aanpak. Enerzijds omdat eenzijdige, nationale maatregelen bijvoorbeeld ten aanzien van CO 2 uitstoot weinig effect zullen hebben op de mondiale milieuproblematiek en anderzijds omdat dergelijke maatregelen zullen leiden tot een onevenredig nadeel voor de Nederlandse luchtvaartsector. In verband hiermee zal een vooraanstaande rol in het internationaal overleg bewerkstelligd worden met als doel zo effectief mogelijke maatregelen vast te stellen die leiden tot een reductie van de broeikasgassen en in het bijzonder het in internationaal verband nastreven van internalisering van de externe milieukosten. Voor wat de uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart betreft, is door de VN-landen tijdens de klimaatconferentie in Kyoto afgesproken dat reductie hiervan bewerkstelligd moet worden via de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO. Naast actieve milieudiplomatie heeft Nederland aan de discussie over de reductie van de broeikasgassen in internationaal en Europees kader bijgedragen door de effecten van maatregelen ex ante te evalueren door de inzet van het beleidsanalytisch instrument AERO (Aviation Emissions and Evaluation of Reduction Options). De resultaten van de analyses zijn gebruikt in ICAO- en EU verband voor het vormgeven van beleid. Het overleg in ICAO en in Europa over dit onderwerp zal de komende jaren voortduren (in ieder geval tot de Algemene Vergadering van ICAO in het jaar 2004). Wet- en regelgeving De aanpak van de lokale luchtverontreiniging rond de luchthaven Schiphol richt zich op het stellen van emissieplafonds en het toezien op de naleving daarvan. Voor Schiphol zullen emissieplafonds voor CO, NO x, VOS, SO 2 en PM10 worden vastgelegd in het zogenaamde luchthavenverkeerbesluit, dat naar verwachting vanaf 2003 van kracht wordt. Daarnaast zal in het besluit een ALARA-maatregelenpakket ter beperking van de geuruitstoot en luchtverontreinigende stoffen worden vastgesteld. Dit gebeurt in het kader van artikel 10. Het beleid voor Schiphol zoals dat is verwoord in de Schipholwet is ex ante getoetst en vervolgens vastgelegd in het luchthavenverkeerbesluit. Het vaststellen van een landelijk kader (geënt op het Schipholstelsel) voor de luchtverontreinigende uitstoot in de omgeving van de regionale en kleine luchtvaartterreinen zal plaatsvinden in het project RRKL dat zal leiden tot regelgeving in 2004 (dit vindt plaats onder de noemer van artikel 11). Monitoring en beleidsevaluatie Er is een aanvang gemaakt met de evaluatie (ex post) van het beleid inzake de luchtverontreinigende uitstoot zoals dat is vastgelegd in de Nota Luchtverontreiniging door Luchtvaart (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1). Op basis van de resultaten van deze ex post evaluatie zal interdepartementaal een herformulering van de strategie voor het behalen van de beleidsdoelen plaatsvinden. Ten behoeve hiervan zal mogelijk het AERO instrument worden ingezet voor aanvullende ex Persexemplaar 188

5 ante evaluatie. De resultaten van de beleidsevaluatie ex post en de herformulering van de strategie zullen in het eerste zittingsjaar van het nieuwe kabinet beschikbaar komen. Tenslotte: zoals aangegeven in paragraaf 12.2 is het streven om de uitstoot van broeikasgassen te beperken tot minder dan de autonome ontwikkeling. In 2002 wordt onderzoek verricht of de inventarisaties van de CO 2 uitstoot door internationale (VN) organisaties voldoende betrouwbare gegevens opleveren om als visualisatie van de ontwikkeling van de broeikasgassen te kunnen dienen in de begroting Zoals is aangegeven in de voorgaande paragrafen zal wet- en regelgeving, ten aanzien van emissieplafonds en ALARA-maatregelenpakket naar verwachting in 2003 van kracht worden voor Schiphol en voor de overige luchtvaartterreinen gestalte krijgen in de komende jaren. Evaluatie van het nieuwe normenstelsel voor Schiphol is voorzien voor het jaar In het kader van de handhaving van het nieuwe normenstelsel zal de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en de uitvoering van de maatregelen ter beperking van de geuruitstoot door de luchtvaart worden gemonitord door het Inspectoraat Verkeer en Waterstaat (IVW). Voor wat betreft de luchtkwaliteit wordt opgemerkt dat deze door Provincies wordt gemonitord via het landelijk meetnet luchtkwaliteit. De hieruit beschikbaar komende gegevens worden aangewend voor evaluatie van het beleid in Programma beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatieperiode Doel evaluatie Type evaluatie Nota Luchtverontreiniging door Luchtvaart Nieuw beleid luchtverontreiniging door de luchtvaart A B A B Doeltreffendheid van beleid in de nota toetsen en input verkrijgen voor herformulering strategie Mogelijk met inzet van AERO-instrument effecten van maatregelen ex ante evalueren om tot herformulering van strategie te komen Ex post Ex ante Internationaal resultaat van Nederlands beleid A. na Doeltreffendheidsonderzoek naar internationaal resultaat van beleid. Ex post Beperken geluidshinder luchtvaart Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling Evenals in het geval van emissies, vergt het bereiken van de genoemde streefwaarden ook in dit geval zowel een nationale als een internationale aanpak. De internationale aanpak is gericht op maatregelen die leiden tot een stillere wereldvloot van vliegtuigen. Deze maatregelen bestaan uit het stellen van eisen aan de bron en de introductie van operationele maatregelen. Eenzijdige, nationale maatregelen in dit kader zouden leiden tot een onevenredig nadeel voor de Nederlandse luchtvaartsector. In verband met het bovenstaande dient een vooraanstaande rol in het internationaal overleg bewerkstelligd te worden. Het internationaal overleg om een stillere vloot te bewerkstelligen wordt gevoerd in de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO en in Europa (ECAC-landen en EU). In 2001 zijn in ICAO verband strengere eisen vastgesteld voor de bron en in 2002 is Europese wetgeving van kracht geworden inzake operationele Persexemplaar 189

6 beperkingen voor lawaaiige vliegtuigen, waarvan de implementatie in Nederlandse wetgeving is voorzien voor Aan de introductie van deze maatregelen is een evaluatie ex ante vooraf gegaan die in ICAOverband is uitgevoerd. Het overleg in ICAO en in Europa over dit onderwerp zal de komende jaren voortduren. Wet- en regelgeving Via een nationale aanpak worden grenzen gesteld aan de hoeveelheid geluidsbelasting rond de luchtvaartterreinen: het stellen van grenswaarden is een effectief middel om de geluidsbelasting binnen zekere toelaatbare grenzen te houden. Voor Schiphol zullen in het Luchthavenverkeerbesluit nieuwe grenswaarden voor de geluidsbelasting rond Schiphol alsmede regels inzake het gebruik van banen en luchtruim worden vastgelegd. In aanvulling daarop zal het overleg tussen sector en omgeving dat als doel heeft om afspraken te maken over aspecten die hinder kunnen vermijden door de overheid worden gefaciliteerd. Dit vindt plaats in het kader van artikel 10. De verwachting is dat de nieuwe grenswaarden en regels van kracht worden vanaf Het beleid voor Schiphol zoals dat is verwoord in de Schipholwet is ex ante getoetst en vervolgens vastgelegd in het luchthavenverkeerbesluit. Uitvoering en handhaving Sinds 1999 is een samenwerking aangegaan met Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland. Rijkswaterstaat neemt de uitvoering van een groot aantal maatregelen op zich in het kader van de beperking van de geluidshinder rondom Schiphol bij aanleg van de vijfde baan. Het betreft de aankoop en verplaatsing van woonschepen en de tweede fase van het geluidsisolatieproject Schiphol. Het project woonschepen omvat de aankoop dan wel verplaatsing woonschepen. Het Geluidsisolatieproject Schiphol (GIS) is een isolatieprogramma voor woningen in gebieden waar de geluidsbelasting boven een bepaalde waarde ligt en valt in twee fasen uiteen. Het project omvat de isolatie van woningen, studenteneenheden, scholen en zorgcentra. In de eerste fase (GIS I) zijn woningen geïsoleerd. Dit gebeurde onder verantwoordelijkheid van het ministerie van V&W, waarbij de RLD (nu DGL) belast was met de coördinatie van de uitvoering. Inmiddels is de eerste fase afgerond met uitzondering van de uitgaven inzake de klachtenafhandeling, die tot 2007 doorlopen. Alle uitgaven voor GIS I zijn voorgefinancierd door de Stichting GIS (SGIS). Middels een heffing geregeld in de Luchtvaartwet dient de luchtvaartsector alle GIS I-uitgaven terug te betalen. Sinds 1997 is ook de tweede fase van start gegaan: het GIS II project. Dat volgens plan uiterlijk in 2004 klaar moet zijn. De projectuitvoering vond tot begin 2000 onder coördinatie van Schiphol plaats. Onder aanwijzing van de publieke verantwoordelijkheden inzake deze taak door de Raad van State, is de projectuitvoering met ingang van april 2000 overgedragen aan Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland. Niet alleen bij Schiphol worden woningen geïsoleerd, maar ook bij de luchthavens Maastricht, Rotterdam en Eelde. Persexemplaar 190

7 In 1998 is de gemeenschappelijke schaderegeling Schiphol en Haarlemmermeer-Noord in werking getreden. Hiermee is het Schadeschap Schiphol ingesteld. Dit schadeschap wordt ambtelijk ondersteund door Rijkswaterstaat in opdracht van DGL. Het schadeschap dient als één loket waar burgers, bedrijven en in sommige gevallen ook overheden terecht kunnen met eventuele schadeclaims welke voortvloeien uit het aanwijzingsbesluit inzake het luchtvaartterrein Schiphol. Monitoring en beleidsevaluatie Zoals is aangegeven in de voorgaande paragrafen zal wet- en regelgeving, ten aanzien van geluidsnormen voor Schiphol volgens planning van kracht worden vanaf 2003 en voor de overige luchtvaartterreinen gestalte krijgen in de jaren daarna. Evaluatie van het nieuwe normenstelsel voor Schiphol is voorzien voor het jaar In dit verband wordt het volgende opgemerkt: In het kader van de handhaving van het nieuwe normenstelsel zal de werkelijke geluidsbelasting worden gemonitord door het Inspectoraat Verkeer en Waterstaat (IVW). Via de systematiek die vermeld is in de PKB Schiphol en omgeving en waarbij uitgegaan wordt van een vaste relatie tussen geluidsbelasting en hinder wordt op deze wijze ook inzicht verkregen in het aantal geluidgehinderden. De hieruit beschikbaar komende gegevens worden aangewend voor bovenvermelde evaluatie. In 2002 worden de mogelijkheden verkend om een vergelijking te maken van de milieuaspecten rond Schiphol en vergelijkbare Europese luchthavens. Deze resultaten van de vergelijking geeft inzicht in de effectiviteit van het in Nederland gevoerde beleid ten aanzien van het beperken van de geluidshinder (en ook ten aanzien van het beperken van de lokale uitstoot van geur, stoffen en gassen). Het gemiddeld geluidsniveau van de Nederlandse vloot wordt niet periodiek gemonitord, maar zal wel worden meegenomen bij bovenvermelde vergelijking. Programma beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatieperiode Doel evaluatie Type evaluatie Vergelijking milieuaspecten rond Schiphol en vergelijkbare Europese luchthavens A B Inzicht krijgen in effectiviteit van het in Nederland gevoerde beleid t.a.v. het beperken van de geluidshinder (en ook t.a.v. het beperken van de lokale uitstoot van geur, stoffen en gassen) Ex post Persexemplaar 191

8 12.4 Budgettaire gevolgen van beleid Overzicht van budgettaire gevolgen van beleid (x 1000) 12 Duurzame luchtvaart Verplichtingen Uitgaven: Programma-uitgaven Beperken uitstoot geur, stoffen en gassen luchtvaart Beperken geluidshinder luchtvaart Investeringen: Geluidsisolatie Schiphol fase 1 (GIS I) incl. klachtenafhandeling Geluidsisolatie Schiphol fase 2 (GIS II) Woonschepen Schiphol Schades Geluidsmaatregelen regionale/kleine luchthavens Overige programma uitgaven Beleidsvoorbereiding en evaluatie Apparaatsuitgaven Ontvangsten Ontvangsten GIS I Ontvangsten GIS II Ontvangsten regionale luchthavens Budgetflexibiliteit Budgetflexibiliteit (x 1000) 12 Duurzame luchtvaart Totaal geraamde kasuitgaven Waarvan apparaatsuitgaven Dus programma-uitgaven Waarvan juridisch verplicht 99% % % % % Waarvan complementair noodzakelijk en/of bestuurlijk gebonden 0% 240 1% 905 3% 905 3% 905 3% Niet onder 4 en 5begrepen* (eventueel reserveringen op basis van een regeling of beleidsprogramma) 0% 535 1% 690 2% 690 2% 690 2% Totaal 100% % % % % Juridische verplichtingen Juridisch verplicht zijn de begrote uitgaven voor GIS I en II, de uitgaven voor het verwijderen van Woonschepen rondom Schiphol en de zgn. «Schaderegeling Schiphol». Daarnaast zijn juridisch verplicht geluidsmaatregelen rond de regionale en kleine luchthavens. Persexemplaar 192

9 Bestuurlijke en/of complementaire verplichtingen Bestuurlijk verplicht is de bijdrage aan diverse Milieucommissies Niet vastgelegd in verplichtingen Onderzoek naar o.a. emissies en mondiale luchtverontreiniging, benchmarking en internationaal milieu overleg is niet vastgelegd in verplichtingen Groeiparagraaf In 2002 wordt onderzoek verricht of de inventarisaties van de CO 2 uitstoot door internationale (VN) organisaties voldoende betrouwbare gegevens opleveren om als visualisatie van de ontwikkeling van de broeikasgassen te kunnen dienen in de begroting Eveneens in de begroting zullen streefwaarden opgenomen worden voor: + het gemiddelde geluidsniveau van de vloot die Nederlandse luchthavens aandoet; + de geluidsbelasting rond de nationale en regionale luchtvaartterreinen in Nederland. Voor de regionale en kleine luchthavens is nieuw beleid in ontwikkeling. De prestatie-indicatoren zullen te zijner tijd op dit beleid worden afgestemd. Persexemplaar 193