Beleidsartikelen Algemene beleidsdoelstelling

Transcriptie

1 11 EFFECTIEF WERKEND LUCHTVAARTBESTEL 11.1 Algemene beleidsdoelstelling De algemene beleidsdoelstelling voor dit artikel is het voorzien in een effectief werkend luchtvaartbestel door bij te dragen aan de ontwikkeling en bestendigheid van een goed functionerende luchtvaartmarkt. Een effectief werkend luchtvaartbestel met een goed functionerende en open vervoersmarkt vergroot de keuzemogelijkheden voor de consument. In een markt waarin meer concurrentie aanwezig is, kunnen consumenten per route kiezen uit meerdere maatschappijen. Dit is de belangrijkste indicator. Een dergelijke vrije en open vervoersmarkt is nog geen werkelijkheid, al is de verwachting dat de mondiale liberaliseringstendens steeds concretere vormen zal aannemen. Het tempo hiervan wordt mede bepaald door het realiseren van initiatieven voor onderhandelingen tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten over een liberaal luchtvaartkader. Deze tendens wordt, waar mogelijk, vanuit Nederland krachtig ondersteund. Een vrije en open vervoersmarkt creëert prikkels voor een sterk op de consument gericht gedrag van luchtvaartmaatschappijen en luchthaven. Het is evenwel onzeker wat hiervan de consequenties zijn voor de positie van afzonderlijke luchthavens in Europa in het algemeen en voor de positie van onze nationale luchthaven in het bijzonder. Bij de realisatie van een open en vrije vervoersmarkt is de huidige afhankelijke band tussen de nationale luchtvaartmaatschappij en het nationale-luchthaven-systeem definitief verdwenen. KLM kan dan zonder problemen opereren vanaf Frankfurt en Cathay Pacific vanaf Amsterdam. Met deze laatste ontwikkeling zal de directe concurrentie voor KLM op Schiphol toenemen, maar kan de KLM elders de concurrentie aangaan. Dit zal ook de mogelijkheden voor fusie- en alliantievorming met luchtvaartmaatschappijen uit verschillende landen vergroten. In een (toekomstige) liberale omgeving zal de rol van de overheid op het terrein van markttoegang (bijvoorbeeld luchtvaartonderhandelingen) afnemen, terwijl de regulatoire inspanningen op het terrein van bijvoorbeeld mededingingsbeleid zullen toenemen. Waar geldt dat de publieke beleidsverantwoordelijkheid voor de nationale luchtvaart steeds sterker moet worden afgestemd en overgedragen aan het Europese bestuursniveau, geldt voor de regionale luchtvaart dat het kabinet taken en bevoegdheden met betrekking tot de regionale en kleine velden wil decentraliseren naar provincies. De veiligheidsregelgeving en het toezicht daarop zal niet worden gedecentraliseerd Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen Aansluiting op het mondiale luchtvaartnetwerk Streefwaarde is om te blijven behoren tot de top 4 van de Noordwest- Europese luchthavens (gemeten naar de kwaliteit van hun netwerk). Schiphol zal moeten concurreren met luchthavens in grote landen zoals Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, die een natuurlijke grote «thuismarkt» hebben. Schiphol heeft dat niet, en is voor een belangrijk deel afhankelijk van overstappassagiers. Persexemplaar 173

2 De kwaliteit van het netwerk kan onder meer worden gemeten aan het aantal bestemmingen dat naar, van en via Schiphol wordt gevlogen en het aantal frequenties. Figuur 1: Aantal bestemmingen in 1990 en 2000 van, naar en via een luchthaven Aantal bestemmingen Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel bron: OAG, 2001 Zo toont de eerste grafiek het aantal bestemmingen dat jaarlijks vanaf de vijf grote West-Europese luchthavens wordt onderhouden. Het betreft hier alleen lijnverbindingen. De grafiek laat zien dat de relatieve positie van Schiphol in 2000 (nr. 3) sterker is dan in 1990 (nr. 4). Ditzelfde beeld is ook te zien bij vergelijking van het gemiddelde aantal frequenties per bestemming per week. Persexemplaar 174

3 Figuur 2: Gemiddeld aantal frequenties per bestemming per week per luchthaven 35 Gemiddeld aantal frequenties Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel bron: OAG, 2001 Uit onderzoek blijkt dat de gebruikers over Schiphol in het algemeen zeer tevreden zijn. Dat blijkt onder andere uit de hoge scores van Schiphol in het jaarlijkse IATA-onderzoek naar de tevredenheid van passagiers op grote luchthavens, maar ook uit de aantallen passagiers die gebruik maken van Schiphol en de tonnen vracht die worden afgehandeld. Persexemplaar 175

4 Figuur 3: Aantallen passagiers in miljoenen per luchthaven 70 Aantal passagiers (miljoenen) Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel bron: OAG, 2001 Figuur 4: Vrachttonnage per luchthaven (x 1000 ton) Vrachttonnage (x 1000 ton) Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel bron: OAG, 2001 Persexemplaar 176

5 Voor de te realiseren streefwaarden worden geen eindjaartallen genoemd vanwege het continue karakter van de operationele doelstelling, dat wil zeggen, het behouden van de bereikte positie. De doelgroep is de gehele luchtvaartketen consumenten, medeoverheden, en een groot aantal internationale (luchtvaart)gremia. Bij het beoordelen van de streefwaarde en de prestatie-indicatoren is het goed te realiseren, dat het verzorgen van de vliegdiensten en bedienen van routes de primaire verantwoordelijkheid is van private ondernemingen. Dat betekent dat het gedrag en de keuzen van luchtvaartmaatschappijen en luchthaven in vergaande mate bepalend zijn voor de mate van succes met betrekking tot het operationele doel. Bezien zal worden of met enige aanpassing deze indicatoren een beter inzicht geven in de rol die DGL speelt bij realisering van de streefwaarde. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van de uitkomsten van de studie die wordt verricht naar de operationalisering van het begrip «netwerkkwaliteit». Regionale en kleine luchtvaart De decentralisatie van de bevoegdheden voor de regionale luchtvaart zal worden uitgevoerd in het kader van het Project Regionale en Kleine Luchthavens (RRKL). Binnen het project wordt gestreefd naar: 1. een bevoegdheidsverdeling tussen Rijk en provincies in het kader van de toelaatbare milieubelasting 2. vastlegging van die verantwoordelijkheidsverdeling en de normstelling in wet- en regelgeving; 3. de financiële belangen van alle regionale en kleine luchthavens zijn afgestoten; 4. de aanwijzingen voor alle regionale en kleine luchthavens zijn afgerond. De prestatie-indicatoren die hierbij worden gehanteerd zijn: 1. de mate waarin de bestuursakkoorden gesloten zijn met provincies ten aanzien van de overdracht van taken, bevoegdheden en kennis; 2. de mate waarin de provincies beschikken over de middelen, bevoegdheden en kennis om beleid ten aanzien van hun luchthavens te ontwikkelen; 3. het moment waarop de financiële belangen zijn afgestoten (de aandelenvervreemding); 4. de mate waarin de aanwijzingsbesluiten (Maastricht (MAA), Lelystad) en zoneringen (MAA, Lelystad, Hilversum, Drachten) zijn gerealiseerd;. Het afstoten van de financiële belangen betreft nog de luchthavens MAA, Eelde (GAE) en Texel. Wat betreft de stand van zaken rond aanwijzingen en zoneringen wordt verwezen naar onderstaande tabel. Persexemplaar 177

6 Veld Stand van zaken/planning aanwijzing gereed Beslissing Op Bezwaar Beroep/RVS Lelystad fase 1 gereed 2002 vt Lelystad fase 2 eind vt Budel gereed nvt Ameland gereed 2002 vt Hoogeveen gereed nvt Texel gereed nvt Terlet gereed nvt Seppe gereed 2002 vt N-O-polder gesloten nvt Teuge gereed 2002 vt Maastricht eind vt Midden- Zeeland gereed 2002 vt Eelde gereed 2002 vt Rotterdam gereed 2002 vt Hilversum zonering eind vt Drachten zonering eind vt RVS = uitspraak Raad van State nvt = niet van toepassing; procedure is afgerond vt = mogelijk van toepassing; er is nog steeds mogelijkheid van beroep De doelgroepen zijn de gehele luchtvaartketen, consumenten, en met name medeoverheden. Als tijdshorizon geldt dat de beleidsinspanningen zijn gericht op overdracht aan provincies eind Voor dit operationele doel geldt dat het bereiken ervan niet alleen een rijkstaak is, maar dat medewerking van de regionale overheden een absolute voorwaarde is. Momenteel stellen deze eisen met betrekking tot de beleidsvrijheid als voorwaarde voor medewerking Beleidsinstrumenten Aansluiting op mondiale luchtvaartnetwerk Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling Ontvlechtingsbeleid veronderstelt ook op het terrein van de internationale markttoegang ruimte voor eigen keuzes bij de sector. Daartoe dient de luchtvaart geliberaliseerd te worden. Vrije concurrentie is in het belang van de consument en de sector heeft die ruimte nodig om ook in de toekomst het netwerk van verbindingen van en naar Schiphol in te vullen dan wel uit te bouwen. Idealiter vindt liberalisering plaats in multilaterale kaders, zoals de World Trade Organisation (WTO), waar in de nieuwe onderhandelingsronde ook gesproken wordt over de liberalisering van diensten. De vrije EU luchtvaartmarkt heeft het nut van vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverlening aangetoond. Bij het realiseren van verdergaande liberalisering kan een aantal tussenstappen worden geïdentificeerd: + Overeenkomst EU VS over een Transatlantic Common Aviation Area, ; + Uitbreiding werkingsgebied WTO/GATS (General Agreement in Trades en Services) m.b.t. de luchtvaart, ; + Verdieping EU Interne Markt en ECAC (European Civil Aviation Conference) regelgeving (zoals slotsregulering), Persexemplaar 178

7 Vanwege de nog bestaande luchtvaartpolitieke verhoudingen van bilateralisme buiten de EU als ook op grond van het aandeelhouderschap is de overheid (ongewild, vanuit het perspectief van de ontvlechting) nog betrokken bij de vorming van allianties van luchtvaartmaatschappijen. Ten behoeve van mogelijke nieuwe fusiebesprekingen van KLM zal de overheid moeten vaststellen welke rol er dienaangaande in de transitie naar een liberaal multilateraal stelsel voor haar is weggelegd. Tevens zal worden bekeken in hoeverre een eigen visie op mededinging noodzakelijk is, in aanvulling op communautair beleid. Tevens worden er ten behoeve van de beleidsvoorbereiding diverse studies en onderzoeken verricht op de gebieden mainport en netwerkkwaliteit. Gezien de spin-off voor de Nederlandse economie is de mainport van groot belang. Wat de term «mainport» nu feitelijk inhoudt is echter niet altijd duidelijk. Onderzocht gaat worden op welke wijze deze termen geoperationaliseerd kunnen worden en op welke wijze er een kwaliteitsmonitoringsysteem ontwikkeld kan worden. Ook een analyse van de invloed van de zogenoemde «low cost carriers» op de netwerkkwaliteit zal worden bezien. Andere onderwerpen waar beleidsvoorbereidende studies zullen worden verricht zijn economische gevolgen van Open Skies en de gevolgen van een nieuw Europese regelgeving op het terrein van slots. Wet- en regelgeving Juridische expertise wordt ingehuurd bij tarievengoedkeuringen met betrekking tot de regionale en kleine luchthavens. Enerzijds vloeit deze juridische advisering voort uit de bezwaar- en beroepsprocedures bij de reguliere goedkeuringen van de voorgestelde tarieven en anderzijds bij de ontwikkeling van een geheel nieuw tarievenreguleringssysteem. Financiële stimulering DGL levert een bijdrage aan de kennisinfrastructuur op het gebied van luchtvaart. Daartoe zijn de bijdragen aan Nederland Distributieland, Connect en de Schiphol databank van belang. De effectiviteit van deze bijdragen zal uiterlijk in 2003 zijn geëvalueerd. Monitoring en beleidsevaluatie Vooralsnog wordt voor de monitoring van de ontwikkelingen van de netwerkkwaliteit en indirect van de rol van het ministerie daarin, gebruik gemaakt van de inzichten die de cijfers over het aantal bestemmingen, het aantal frequenties, de aantallen passagiers en het tonnage vracht geven (grafisch verbeeld in paragraaf 11.2). Deze cijfers zijn jaarlijks beschikbaar. Er wordt onderzoek verricht naar de wijze waarop de begrippen mainport en netwerkkwaliteit geoperationaliseerd kunnen worden en op welke wijze een kwaliteitsmonitoringssysteem ontwikkeld kan worden. Persexemplaar 179

8 Programma beleidsevaluaties Evaluatieonderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatieperiode Doel evaluatie Type evaluatie Multi-airportsysteem A. april 2002 B. dec Luchtvaartpolitiek beleid m.b.t. Open Skies A. april 2002 B. dec Bezien of veranderde omstandigheden (bv. knelpunten in de luchthavencapaciteit) aanleiding geven om vastgesteld beleid t.a.v. het multiairportsysteem te wijzigen Onderzoeken gevolgen van de Open- Skies-akkoorden voor o.a. netwerkkwaliteit Nederland Ex post & eventueel ex ante Ex post & eventueel ex ante Bijdrage aan Connect A. aug B. dec Samen met andere VenW-DG s onderzoeken of financiële bijdrage aan Connect effectief is. Ex post Schiphol databank A. mei 2002 B. dec Onderzoeken of DGL na de ontvlechting de databank nog mede in stand moet houden en of de doelen van de databank nog actueel zijn. Ex post Bijdrage aan Nederland Distributieland A. mei 2002 B. dec Beslissen over continuering van de contributie aan NDL Ex post Streefwaarden en prestatieindicatoren voor martkordening A. mrt 2002 B. okt Onderzoeken in hoeverre huidige streefwaarden en prestatie-indicatoren voldoen aan de vereisten ervan. Ex post Regionale en kleine luchtvaart Wet- en regelgeving Momenteel wordt de beleidsbasis voor de regionale en kleine luchtvaart nog steeds gevormd door het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen 1988 (SBL). Dit SBL is echter verouderd, reden waarom in het project RRKL gewerkt wordt aan nieuwe regelgeving, die met ingang van 2004 het SBL zal vervangen. De nieuwe wettelijke regelgeving bevat twee centrale beleidsuitgangspunten. Het eerste behelst het voornemen van de rijksoverheid om de verantwoordelijkheid voor en de besluitvorming over de regionale en kleine luchthavens daar neer te leggen waar ook de belangen liggen. Dit betekent een decentralisatie van die bevoegdheden naar de regionale overheid die op het regionale niveau afgehandeld kunnen worden. Het tweede beleidsuitgangspunt heeft te maken met het stellen van milieugrenzen. Het voornemen is een «stand-still» voor de milieuoverlast te introduceren. Beide uitgangspunten zullen wettelijk worden verankerd in de Wet luchtvaart. De hoofdlijnen worden beschreven in een beleidsnota. Concreet betreft het beleid ten behoeve van de regionale luchthavens Rotterdam (RA), Maastricht (MAA) en Eelde (GAE), Twente en Eindhoven voor zover het burgermedegebruik betreft, Lelystad waarvoor een beleidsbeslissing genomen wordt over de toekomstige status en een 14-tal kleine luchthavens. Momenteel loopt van rijkswege de procedure om de financiële banden met de luchthavens te beëindigen. Het gaat nog om de vervreemding van aandelen; de verplichting om (een gedeelte van) het exploitatietekort van regionale luchthavens te financieren is inmiddels afgekocht. Persexemplaar 180

9 Het ministerie verzorgt voorts aanwijzingen. Een aanwijzing is een besluit van de minister, waarin plaats, omvang, gebruik en milieugrenzen van een luchthaven worden vastgelegd. Tot het moment waarop de nieuwe regelgeving in werking treedt worden de aanwijzingen die voor die tijd nog afgerond dienen te worden gebaseerd op het SBL. Om voor 2004 nieuwe aanwijzingen voor de luchthavens Maastricht en Lelystad te kunnen vaststellen wordt het SBL nog partieel herzien ten behoeve van deze luchthavens. Daartoe wordt een project PKB met bijbehorend MER voor de beide luchthavens opgesteld en worden aanwijzingen voor de beide luchthavens voorbereid. De meeste kleine luchthavens zijn aangewezen en gezoneerd. Tenslotte zal het ministerie bron- en vlootbeleid mede ontwikkelen. Het gaat dan om het geven van invulling aan politiek-bestuurlijke wensen ten aanzien van de kleine luchtvloot, algemene gebruiksbeperkingen van het luchtruim en overleg met de (kleine) luchtvaartsector. Met de kleine luchtvloot worden bedoeld: ultra lichte vliegtuigen, very light aircrafts en reclameslepers en dergelijke. De algemene gebruiksbeperkingen richten zich onder andere op vlieghoogtes en vliegen boven stiltegebieden. De regionale overheden zullen met bepaalde onderwerpen zelf actief aan de slag moeten gaan om bijvoorbeeld vermijdbare hinder samen met de luchtvaartsector te reduceren dan wel te voorkomen. In 2003 wordt aldus gewerkt aan de totstandkoming en parlementaire behandeling van de project PKB Maastricht en Lelystad en de daaraan verbonden aanwijzingen (inclusief MER), aan een wetsvoorstel voor een nieuw hoofdstuk 7 van de Wet luchtvaart en aan overeenkomsten met de regionale overheden. Uitvoering en handhaving Er wordt geïnvesteerd in infrastructurele voorzieningen in verband met baanverlenging voor Eelde. Daarnaast zal het rijk haar aandelenpakket in de luchthavens van Maastricht, Eelde en Texel vervreemden. Zoals hiervoor is aangegeven, zijn de inspanningen erop gericht deze financiële bemoeienis te beëindigen. Het Rijk neemt tenslotte de verplichting op zich het decentralisatiebeleid te effectueren. Het Kabinet heeft besloten tot het beëindigen van de rijksbijdrage voor de luchtverkeersdienstverlening op de regionale luchthavens. De kosten van de LVNL-activiteiten per vliegveld worden binnen 4 jaar (uiterlijk in 2004) volledig gedekt door de heffingen op het betreffende vliegveld. Deze operatie krijgt momenteel haar beslag. Monitoring en beleidsevaluatie Bij het opstellen van de nieuwe regelgeving wordt bezien op welke onderdelen het huidige beleid aangepast moet worden. In het kader van het project RRKL wordt onderzoek gedaan naar de bestuurlijke aspecten en naar de milieueffecten van het beleid. Hierover wordt gerapporteerd in het kader van de op te stellen beleidsnota ter voorbereiding op de wetgeving. Ter onderbouwing van de PKB-herziening voor Maastricht en Lelystad wordt een MER gemaakt met milieu-informatie. Persexemplaar 181

10 Programma beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatieperiode Doel evaluatie Type evaluatie Huidig beleid regionale en kleine luchthavens A B Onderzoeken middels een MER op welke onderdelen het huidig beleid moet worden aangepast. Ex ante PKB-herziening Maastricht en Lelystad: maken MER A B Maken MER t.b.v onderzoek naar alternatieven. Ex ante Convenant reclamevliegen A. april 2003 B. mei 2003 En daarna jaarlijks tot een nader te bepalen datum April 2002 tot april 2003 Werking convenant reclamevliegen: is de doelstelling van de vermindering van de hinder door reclamesleepvliegen gerealiseerd Ex post 11.4 Budgettaire gevolgen van beleid Overzicht van budgettaire gevolgen van beleid (x 1000) 11 Effectief werkend luchtvaartbestel Verplichtingen Uitgaven: Programma-uitgaven Aansluiting mondiale luchtvaartnetwerk Subsidies Decentralisatie reg/kl luchthavens Investeringen Overige programma uitgaven Beleidsvoorbereiding en evaluatie Apparaatsuitgaven Ontvangsten Personeel en materieel Aflossing lening MAA Dividend KLM/AAS Persexemplaar 182

11 11.5 Budgetflexibiliteit Budgetflexibiliteit (x 1000) 11 Effectief werkend luchtvaartbestel Totaal geraamde kasuitgaven Waarvan apparaatsuitgaven Dus programma-uitgaven Waarvan juridisch verplicht 59% % % % % Waarvan complementair noodzakelijk en/of bestuurlijk gebonden 35% % % % % Niet onder 4 en 5 begrepen (eventueel reserveringen op basis van een regeling of beleidsprogramma) 6% % % % % Totaal 100% % % % % Juridische verplichtingen Juridisch verplicht is de beëindiging van de financiële relatie met Maastricht Aachen Airport. De uitgaven met betrekking tot de adequate aansturing en toezicht op de LVNL en de «Schades regionale luchthavens». Dit laatste betreft de «gebruikelijke» schadevergoedingen conform de AWB, de zogenaamde nadeelcompensatie. In dit verband kunnen betrokkenen op basis van een aanwijzingsbesluit voor de regionale of kleine luchthaven een schadeclaim indienen. Bestuurlijke en/of complementaire verplichtingen Bestuurlijk en/of complementair verplicht zijn de begrote uitgaven voor de Nota Milieu en Economie, het burgermedegebruik militaire velden, de baanverlenging Eelde, het Project Regionale en kleine luchthavens en het Bron en vlootbeleid. Niet vastgelegd in verplichtingen Niet vastgelegd zijn de uitgaven rondom de goedkeuring van luchthaventarieven en verschillende onderzoeken naar o.a. alliantievorming luchtvaartmaatschappijen, mainport en netwerkkwaliteit, kennisinfrastructuur en de herpositionering LVNL Groeiparagraaf De prestatie-indicatoren voor de doelstelling «Het, binnen een open en concurrerende internationale vervoersmarkt, voor Nederland behouden en versterken van de aansluiting op het mondiale luchtvaartnetwerk» meten de ontwikkeling van de netwerkkwaliteit van Schiphol in vergelijking met andere luchthavens. De ontwikkeling van de huidige indicatoren, als frequenties, aantallen passagiers zijn in grote mate afhankelijk van het gedrag van derde partijen, zoals de luchtvaartmaatschappijen. Bezien zal worden of met enige aanpassing deze indicatoren een beter inzicht geven in de rol die DGL speelt bij realisering van de streefwaarde en prestatie-indicatoren. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van de uitkomsten van de studie die Persexemplaar 183

12 wordt verricht naar de operationalisering van het begrip «netwerkkwaliteit». Naar verwachting zullen de aangepaste indicatoren beschikbaar zijn voor de begroting Persexemplaar 184