Beleidsartikelen Algemene beleidsdoelstelling

Transcriptie

1 11 EFFECTIEF WERKEND LUCHTVAARTBESTEL 11.1 Algemene beleidsdoelstelling De algemene beleidsdoelstelling voor dit artikel is het voorzien in een effectief werkend luchtvaartbestel door bij te dragen aan de ontwikkeling en bestendiging van een goed functionerende luchtvaartmarkt. Een effectief werkend luchtvaartbestel met een goed functionerende en open vervoersmarkt vergroot de keuzemogelijkheden voor de consument. In een markt waarin meer concurrentie aanwezig is, kunnen consumenten per route kiezen uit meerdere maatschappijen. Een dergelijke vrije en open vervoersmarkt is nog geen werkelijkheid, al is de verwachting dat de mondiale liberaliseringtendens steeds concretere vormen zal aannemen. Het tempo hiervan wordt mede bepaald door het realiseren van initiatieven voor onderhandelingen tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten over een liberaal luchtvaartkader. Deze tendens wordt, waar mogelijk, vanuit Nederland krachtig ondersteund. Een vrije en open vervoersmarkt creëert prikkels voor een sterk op de consument gericht gedrag van luchtvaartmaatschappijen en luchthaven. Het is evenwel onzeker wat hiervan de consequenties zijn voor de positie van afzonderlijke luchthavens in Europa in het algemeen en voor de positie van onze nationale luchthaven in het bijzonder. Bij de realisatie van een open en vrije vervoersmarkt zal de huidige afhankelijke band tussen de nationale luchtvaartmaatschappij en het nationale luchthavensysteem in belang afnemen. KLM zou dan in theorie zonder problemen kunnen opereren vanaf Frankfurt en Cathay Pacific vanaf Amsterdam. Door die ontwikkeling zal de directe concurrentie voor de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen op Schiphol toenemen, maar kunnen die maatschappijen elders de concurrentie aangaan. Dit zal ook de mogelijkheden voor fusie- en alliantievorming met luchtvaartmaatschappijen uit verschillende landen vergroten. Op weg naar een meer liberale omgeving zal de rol van de overheid op het terrein van markttoegang (bijvoorbeeld luchtvaartonderhandelingen) geleidelijk afnemen, terwijl de regulatoire inspanningen op het terrein van bijvoorbeeld mededingingsbeleid en consumentenbescherming zullen toenemen.tot de situatie van een volledig vrije markt is gerealiseerd, blijft de overheid verantwoordelijk voor het creëren van de markttoegang van de nationale luchtvaartmaatschappijen. De publieke beleidsverantwoordelijkheid voor de nationale luchtvaart wordt steeds sterker afgestemd met en overgedragen aan het Europese bestuursniveau. Dat geldt bijvoorbeeld voor voorstellen voor nieuwe regelgeving op het gebied van verzekeringseisen voor luchtvaartmaatschappijen en verdeling van slots. Voor de regionale luchtvaart geldt dat het kabinet taken en bevoegdheden met betrekking tot de regionale en kleine velden wil decentraliseren naar provincies. De veiligheidsregelgeving en milieunormering en het toezicht daarop zal niet worden gedecentraliseerd. Persexemplaar 176

2 11.2 Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen Aansluiting op het mondiale luchtvaartnetwerk De geoperationaliseerde doelstelling is het, binnen een open en concurrerende internationale vervoersmarkt, voor Nederland behouden en versterken van de aansluiting op het mondiale luchtvaartnetwerk. Voor wat betreft de kwaliteit van het netwerk is de streefwaarde om te blijven behoren tot de top van de Noordwest-Europese luchthavens. Schiphol zal moeten concurreren met luchthavens in grote landen zoals Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, die een natuurlijke grote «thuismarkt» hebben. Schiphol heeft dat niet, en is voor een belangrijk deel afhankelijk van overstappassagiers. De kwaliteit van het netwerk kan onder meer worden gemeten aan het aantal bestemmingen dat naar, van en via Schiphol wordt gevlogen, het aantal vluchten per week (frequenties), aantal passagiers en vrachttonnage. Figuur 1: Aantal bestemmingen van, naar en via een luchthaven Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel Bron: AAS, Zo toont de eerste grafiek het aantal bestemmingen dat jaarlijks vanaf de vijf grote West-Europese luchthavens wordt onderhouden. Het betreft hier alleen lijnverbindingen. Persexemplaar 177

3 Figuur 2: Aantal vluchten per week per luchthaven Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel Bron: AAS, Uit onderzoek blijkt dat de gebruikers over Schiphol in het algemeen zeer tevreden zijn. Dat blijkt onder andere uit de hoge scores van Schiphol in het jaarlijkse IATA-onderzoek (International Air Transport Association) naar de tevredenheid van passagiers op grote luchthavens en andere internationale onderscheidingen, maar ook uit de aantallen passagiers die gebruik maken van Schiphol en de tonnen vracht die worden afgehandeld. Persexemplaar 178

4 Figuur 3: Aantallen passagiers in miljoenen per luchthaven Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel Bron: AAS, Figuur 4: Vrachttonnage per luchthaven (x 1000 ton) Amsterdam Frankfurt Londen - Heathrow Parijs - Charles de Gaulle Brussel Bron: AAS, De hiervoor genoemde indicatoren betreffen het aantal bestemmingen, wekelijkse vluchten, aantallen passagiers en vrachttonnage. In 2003 is Persexemplaar 179

5 gestart met onderzoek over hoe de maatstaven voor netwerkkwaliteit verder ontwikkeld kunnen worden. Daarbij gaat het om een bereikbaarheidsindicator voor de markt van in- en uitstappende passagiers en een connectiviteitsindicator voor overstappende passagiers. Ook wordt nagegaan of meer specifieke prestatie-indicatoren over de ervaren kwaliteit van de dienstverlening kunnen worden ontwikkeld. De doelgroep is de gehele luchtvaartketen consumenten, medeoverheden, en een groot aantal internationale (luchtvaart-)gremia. In 2004 zullen ook streefwaarden en prestatie-indicatoren worden uitgewerkt die andere aspecten van de operationele doelstelling betreffen, namelijk het nastreven van een open internationale vervoersmarkt en het streven naar eerlijke nationale en internationale spelregels in de luchtvaartmarkt. Regionale en kleine luchtvaart De beleidsverantwoordelijkheid voor de regionale en kleine luchthavens zal geheel of voor het grootste deel worden gedecentraliseerd. De decentralisatie van de bevoegdheden voor de regionale luchthavens en de bijbehorende randvoorwaarden daarbij worden vastgelegd in een nieuw hoofdstuk van de wet Luchtvaart. Door de besluiten daar te laten nemen waar de gevolgen het meest worden gedragen, wordt bijgedragen aan een effectief werkend luchtvaartbestel. Het ministerie blijft verantwoordelijk voor het luchtruim. Dit vergt een goede afstemming tussen de decentrale overheden en het Rijk. In de wet worden vastgelegd: + de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheden; + de landelijke milieunormen. Tevens wordt een overgangsbepaling opgenomen voor de omzetting van de bestaande aanwijzingen en eventueel nog lopende beroepsprocedures daarbij en de nieuwe situatie. De prestatie-indicatoren die hierbij worden gehanteerd zijn: + de mate waarin de mogelijkheid voor decentralisatie aan andere overheden is gerealiseerd in de wetgeving; + de mate waarin provincies zijn gefaciliteerd in hun nieuwe taak, bevoegdheden en kennis hebben om uitvoering te geven aan de taken; + de mate waarin alle zaken die nog lopen onder de oude wetgeving (aanwijzingsprocedures en dergelijke) zijn afgerond. Wat betreft de stand van zaken rond aanwijzingen en zoneringen wordt verwezen naar onderstaande tabel. Persexemplaar 180

6 Tabel: stand van zaken aanwijzingen en zoneringen regionale en kleine luchthavens Veld Stand van zaken/ planning aanwijzing gereed Beslissing Op Bezwaar Beroep/RVS Lelystad fase 1 gereed 2002 Vt Lelystad fase 2 eind Vt Budel gereed nvt Ameland gereed 2003 Vt Hoogeveen gereed nvt Texel gereed nvt Terlet gereed nvt Seppe gereed 2002 Vt N-O-polder gesloten nvt Teuge gereed 2002 Vt Maastricht eind Vt Midden-Zeeland gereed 2002 Vt Eelde gereed 2002 Vt Rotterdam gereed 2002 Vt Hilversum gereed 2003 Vt Drachten zonering eind Vt RVS = uitspraak Raad van State. nvt = niet van toepassing; procedure is afgerond. vt = mogelijk van toepassing; er is nog steeds mogelijkheid van beroep. Op grond van de bestaande luchtvaartwet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden door het Rijk (VenW en VROM) in een aanwijzing beluidszones vastgesteld. Daarop kan bezwaar gemaakt worden. Het Rijk neemt een besluit over de ingediende bezwaren. Daarop is wederom beroep mogelijk bij de Raad van State. Deze doet uitspraak over het door het Rijk genomen besluit. In bovenstaande tabel is de stand van zaken weergegeven. De doelgroepen zijn de reizigers, de recreatieve luchtvaart, de regionale en kleine luchthavens en de omwonenden. Betrokken zijn de gehele luchtvaartketen en met name medeoverheden Beleidsinstrumenten Aansluiting op mondiale luchtvaartnetwerk Beleidsvoorbereiding en ontwikkeling De markttoegang in de luchtvaart wordt buiten de EU nog steeds beperkingen opgelegd door restrictieve bilaterale luchtvaartverdragen. Daardoor blijft vooralsnog een actieve betrokkenheid van de overheid noodzakelijk om binnen dat luchtvaartpolitieke kader de mogelijkheden voor de Nederlandse luchtvaartsector te optimaliseren. Daarnaast ondersteunt Nederland de initiatieven om een vrije en open internationale vervoersmarkt te creëren. Vrije concurrentie is in het belang van de consument en biedt de sector de ruimte om ook in de toekomst het netwerk van verbindingen van en naar Schiphol uit te bouwen. Een belangrijke ontwikkeling was de uitspraak van het Europese Hof eind 2002 over de bilaterale open skies verdragen van EU lidstaten met de VS. Persexemplaar 181

7 De verwachting is dat die uitspraak de totstandkoming van een mandaat voor de Europese Commissie voor EU-VS onderhandelingen zal versnellen over een Transatlantische Gemeenschappelijke Luchtvaartmarkt. De totstandkoming van een dergelijke vrije markt tussen de EU en VS zou als katalysator kunnen werken voor verdere liberalisering. Dat betekent wel dat de mogelijke gevolgen van voortgaande liberalisering voor de mainport Schiphol in kaart gebracht moeten worden. Wat het begrip «mainport» nu feitelijk inhoudt, is echter niet altijd duidelijk. Bovendien dateert het begrip uit een periode waarin de relaties tussen overheid en sector meer vervlochten waren dan nu. In 2003 is gestart met het herijken van de inhoud van het begrip mainport en de rol van de overheid bij de verdere ontwikkeling hiervan, tegen de achtergrond van de uitgangspunten «Schiphol als bedrijf» enerzijds en «borging van publieke belangen» alsmede Schiphol in zijn ruimtelijke economische omgevingscontext anderzijds. Bij brief van de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 11 februari 2003 over (het einde van) Flyland is gemeld dat zal worden aangegeven «op welke wijze de beleids- en onderzoeksvragen die zich richten op de beleidsontwikkeling op de locatie Schiphol als mainport in de Randstad en op de luchthavenontwikkeling in Europese context worden benaderd. In overleg met de meest betrokken partijen wordt dit in de komende periode uitgewerkt.» Als resultaat hiervan is het project mainport Schiphol in het leven geroepen, dat momenteel in voorbereiding is. Dit project wordt in nauwe samenwerking met EZ en VROM vormgegeven. Waar nodig zullen ook andere departementen worden betrokken. Het project loopt tot 2006, het moment waarop een standpunt over aanpasing van het banenstelsel van Schiphol aan de orde is (in dat jaar is de evaluatie van de Schipholwet gereed en eindigt de ruimtelijke reservering voor een eventuele uitbreiding van Schiphol die in het Streekplan Noord-Holland Zuid is opgenomen). De concurrentiepositie van de mainport Schiphol wordt mede bepaald door het kostenniveau van de luchthaven. Daarbij gaat het om de luchthavengelden en heffingen voor onder andere beveiliging en milieumaatregelen. Onderzoek is opgestart om meer inzicht te krijgen in hoe het heffingenniveau op Schiphol zicht verhoudt tot de belangrijkste concurrerende luchthavens. Vanwege de nog bestaande luchtvaartpolitieke verhoudingen als ook op grond van het aandeelhouderschap van KLM is de overheid nog betrokken bij de vorming van allianties van luchtvaartmaatschappijen. Ten behoeve van mogelijke nieuwe fusiebesprekingen van KLM zal de overheid moeten vaststellen welke rol er dienaangaande in de transitie naar een liberaal multilateraal stelsel voor haar is weggelegd. Tevens zal worden bekeken in hoeverre een eigen visie op mededinging noodzakelijk is, in aanvulling op communautair beleid. Wet- en regelgeving Ten behoeve van de behandeling van bezwaar-en beroepsprocedures tegen het verlenen van toestemming voor de luchthaventarieven van met name Schiphol en de regionale luchthavens, zal ook in 2004 naar verwachting inhuur van juridische expertise noodzakelijk zijn. Dit vindt plaats als uitvloeisel van verleende toestemming in voorgaande jaren op grond van artikel 36 van de Luchtvaartwet. Zoals uit het rapport van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) uit 1999 blijkt, heeft Schiphol op verschillende deelmarkten een machtspo- Persexemplaar 182

8 sitie ten opzichte van de luchtvaartmaatschappijen. Om eventueel misbruik van deze machtspositie tegen te gaan wordt een nieuwe tarievenregulering ontwikkeld. Het toezicht op de tarieven zal dan door de NMa worden uitgevoerd. Deze regulering komt in de plaats van het huidige artikel 36 van de Luchtvaartwet, waarin de Kroon op advies van Verkeer en Waterstaat de tarieven van Schiphol goedkeurt. Samen met additionele regelgeving ter borging van de continuïteit van de luchthaven zal deze nieuwe tarievenregulering een eventuele gedeeltelijke verkoop van het staatsbelang in de NV Luchthaven Schiphol mogelijk maken. Financiële stimulering Verkeer en Waterstaat levert een financiële bijdrage aan de Vereniging Nederland Distributieland (NDL) ter ondersteuning van de kennisontwikkeling van NDL op luchtvaartgebied en voor de ondersteuning van projecten. Na evaluatie van deze financiële bijdrage eind 2002 heeft Verkeer en Waterstaat besloten om de programmasubsidiëring in de periode geleidelijk af te bouwen. Wel zal worden bezien hoe de samenwerking op projectniveau kan worden versterkt met de mogelijkheid van financiële bijdragen voor specifieke luchtvaartprojecten. Monitoring en beleidsevaluatie Vooralsnog wordt voor de monitoring van de ontwikkelingen van de netwerkkwaliteit en indirect van de rol van het ministerie daarin, gebruik gemaakt van de inzichten die de cijfers over het aantal bestemmingen, het aantal frequenties, de aantallen passagiers en het tonnage vracht geven (grafisch verbeeld in figuur 3 en 4). Er wordt onderzoek verricht naar de wijze waarop de begrippen mainport en netwerkkwaliteit geoperationaliseerd kunnen worden en op welke wijze een kwaliteitsmonitoringssysteem ontwikkeld kan worden. Persexemplaar 183

9 Programma beleidsevaluaties Evaluatieonderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatieperiode Doel evaluatie Type evaluatie Interne Markt EU A. Sept B. Feb Input voor standpuntbepaling inzake herzieningsvoorstellen regelgeving Interne Markt. Ex post Beoordelingskader allianties A. Jan B. Jan Uitwerking criteria voor beoordeling allianties t.a.v. luchtvaartpolitieke consequenties, netwerk en mededingingsaspecten. Ex ante Onderzoek marktwerking in slotallocatie A. Aug B. Jan Onderzoek naar gevolgen evt. introductie marktwerking in slotallocatie voor netwerkkwaliteit Schiphol. Ex ante Streefwaarden en prestatie-indicatoren voor marktordening A. Mrt B. Feb Onderzoeken of huidige streefwaarden en prestatie-indicatoren verder ontwikkeld kunnen worden. Ex post Regionale en kleine luchtvaart Wet- en regelgeving In 2003 is de beleidsbasis voor de regionale en kleine luchtvaart nog steeds het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen 1988 (SBL). Dit SBL is echter verouderd, reden waarom in het project RRKL gewerkt wordt aan nieuwe regelgeving, die in 2004 voor advies aan de Raad van State zal worden verzonden. Mogelijk zullen in het jaar 2004 nog enige stappen gezet moeten worden op het terrein van weten regelgeving met betrekking tot een aantal zaken rond de kleinere luchtvaart. Het gaat dan om het geven van invulling aan politiek-bestuurlijke wensen ten aanzien van de kleine luchtvloot, algemene gebruiksbeperkingen van het luchtruim en overleg met de (kleine) luchtvaartsector. Met de kleine luchtvloot worden bedoeld: ultra lichte vliegtuigen, very light aircrafts, reclameslepers, helikopters, etc.. De totstandkoming en parlementaire behandeling van de project PKB (Planologische Kernbeslissing) Maastricht en Lelystad en de daaraan verbonden aanwijzingen (inclusief MER), een wetsvoorstel voor een nieuw hoofdstuk 7 van de Wet luchtvaart en sluiten van overeenkomsten met de regionale overheden kunnen nog een doorloop hebben in Uitvoering en handhaving Er wordt geïnvesteerd in infrastructurele voorzieningen in verband met baanverlenging voor Eelde. Ook zal Rijkswaterstaat bij enkele velden uitvoering geven aan geluidsisolatiewerkzaamheden (zie beleidsartikel 12). Persexemplaar 184

10 Het kabinet heeft besloten tot het beëindigen van de rijksbijdrage voor de luchtverkeersdienstverlening op de regionale luchthavens. De kosten van de LVNL-activiteiten per vliegveld worden uiterlijk in 2004 volledig gedekt door de heffingen op het betreffende vliegveld. Monitoring en beleidsevaluatie Programma beleidsevaluaties Evaluatie-onderwerp A. Startdatum B. Einddatum Evaluatie-periode Doel evaluatie Type evaluatie PKB-herziening Maastricht en Lelystad: MER A B Volledigheid en werking MER. Ex post Convenant reclamevliegen A. april 2004 B. mei 2004 En daarna jaarlijks tot een nader te bepalen datum April 2003 tot april 2004 Werking convenant reclamevliegen: is de doelstelling van de vermindering van de hinder door reclamesleepvliegen gerealiseerd. Ex post Er wordt geen evaluatie opgevoerd voor de regelgeving voor de regionale en kleine luchtvaart. Reden is dat een evaluatie op relatief korte termijn naar alle waarschijnlijkheid weinig zin heeft, daar er dan onvoldoende gegevens beschikbaar zijn. Een evaluatie van de regelgeving kan immers pas zinvol gebeuren wanneer de andere overheden in voldoende mate en gedurende langere tijd gebruik hebben gemaakt van de nieuwe bevoegdheden. Persexemplaar 185

11 11.4 Budgettaire gevolgen van beleid Overzicht van budgettaire gevolgen van beleid (x 1000) 11 Effectief werkend luchtvaartbestel Verplichtingen Uitgaven Programma-uitgaven Aansluiting mondiale luchtvaartnetwerk Subsidies Decentralisatie reg/kl luchthavens Investeringen Overige programma uitgaven Investeringen RWS schades Beleidsvoorbereiding en evaluatie Apparaatsuitgaven Ontvangsten Personeel en materieel Aflossing lening MAA Dividend KLM/AAS Meerjarenraming van belastinguitgaven (x miljoen), budgettair belang op transactiebasis Accijnzen Vrijstelling luchtvaartuigen De overheid heft geen accijns op de brandstof die de luchtvaart gebruikt. Deze vrijstelling is vastgelegd in EU-wetgeving. 1 Hiermee wordt een verstoring van de internationale concurrentieverhoudingen voorkomen. Bijgaande tabel geeft bij benadering weer hoeveel inkomsten aan accijns de overheid niet ontvangt als gevolg van de vrijstelling op kerosine. 1 Richtlijn 92/81/EEG. Persexemplaar 186

12 11.5 Budgetflexibiliteit Budgetflexibiliteit (x 1000) 11 Effectief werkend luchtvaartbestel Totaal geraamde kasuitgaven Waarvan apparaatsuitgaven Dus programma-uitgaven Waarvan op 1 januari 2004: 4. juridisch verplicht 93% % % % % complementair noodzakelijk 3% 476 1% 112 1% 112 1% 112 1% bestuurlijk gebonden (maar niet juridisch) 4% 634 4% 447 4% 447 4% 446 4% beleidsmatig gereserveerd (o.g.v. een wettelijke regeling of beleidsprogramma) 0% 5% 559 5% 558 5% 558 5% beleidsmatig nog niet ingevuld 0% 0% 0% 0% 0% 9. Totaal (=3) 100% % % % % Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming Bij het beoordelen van de streefwaarde voor netwerkkwaliteit en de prestatie-indicatoren is het goed te realiseren, dat het verzorgen van de vliegdiensten en het leveren van luchthavendiensten niet de primaire verantwoordelijkheid zijn van de overheid, maar van (private) ondernemingen. Dat betekent dat het gedrag en de keuzen van luchtvaartmaatschappijen en luchthaven in vergaande mate bepalend zijn voor de mate van succes met betrekking tot het operationele doel. Dat gedrag van luchtvaartmaatschappijen wordt uiteraard beïnvloed door het kostenniveau op de luchthavens, dat deels door overheidsmaatregelen wordt bepaald. De economische ontwikkeling, gebeurtenissen als de oorlog in Irak en SARS zijn externe factoren die bovendien het gedrag van luchtvaartmaatschappijen in sterke mate beïnvloeden en daarmee ook de realisatie van de doelen. Verder geldt voor diverse genoemde onderwerpen dat de voortgang afhangt van het tempo van bespreking in internationaal verband. Dat geldt met name ook voor de totstandkoming van een vrije luchtvaartmarkt tussen de EU en de VS en verdere liberalisatie-initiatieven. Veronderstelling bij de nieuwe wetgeving voor de regionale velden is dat de andere overheden taken wensen over te nemen. Provincies hebben al aangegeven alleen taken over te nemen indien zij zelf beleidsvrijheid hebben bij het maken van de afweging «lust-last» VBTB-paragraaf Voor de doelstelling «Het, binnen een open en concurrerende internationale vervoersmarkt, voor Nederland behouden en versterken van de aansluiting op het mondiale luchtvaartnetwerk» zijn prestatie-indicatoren ontwikkeld die betrekking hebben op de netwerkkwaliteit van Schiphol. Deze indicatoren betreffen het aantal bestemmingen, wekelijkse vluchten, aantallen passagiers en vrachttonnage. Het komend jaar wordt onderzocht hoe de maatstaven voor netwerkkwaliteit verder ontwikkeld kunnen worden. Daarbij gaat het om een bereikbaarheidsindicator voor de markt van in- en uitstappende passagiers en een connectiviteitsindicator voor overstappende passagiers. Ook wordt nagegaan of prestatie-indicatoren over de ervaren kwaliteit van de dienstverlening kunnen worden opgenomen. Persexemplaar 187