1 Inleiding. 1.1 Adviesaanvraag

Transcriptie

1 1 Inleiding 1.1 Adviesaanvraag Achtergrond De Tweede Kamer heeft de SER op 25 november 2008 een adviesaanvraag gestuurd over marktwerking en publieke belangen. Directe aanleiding voor de adviesaanvraag was een plenair debat over het Onderzoek Marktwerkingsbeleid van het ministerie van Economische Zaken. 1 Tijdens dat plenaire debat is een in een volgende vergadering aangenomen motie ingediend voor een adviesaanvraag richting de SER. 2 Deze motie constateert dat het Onderzoek Marktwerkingsbeleid tot nuttige conclusies heeft geleid, maar een aantal vragen onbeantwoord laat. De overwegingen daarbij zijn dat allereerst niet altijd duidelijk is hoe het publieke belang in specifieke sectoren is verankerd, en dat ook niet duidelijk is hoe de belangen van diverse betrokkenen, waaronder consumenten, werknemers, werkgevers en toekomstige generaties, hierbij worden gewogen. Deze vragen worden met name relevant geacht in sectoren waar nu nog niet of nauwelijks marktwerking is. De Vaste Kamercommissie voor Economische Zaken heeft de motie nader uitgewerkt tot de adviesaanvraag. In de inleiding staat dat de SER wordt gevraagd om, gelet op de lessen die getrokken kunnen worden uit marktwerkingoperaties in het verleden, aanbevelingen te doen over de introductie van (verdere) marktwerking in de toekomst. De SER wordt daarbij verzocht om reeds bestaande studies, waaronder het genoemde onderzoek naar marktwerkingsbeleid van de minister van Economische Zaken, bij dit advies te betrekken. De adviesaanvraag De adviesvraag is in drie delen opgedeeld en luidt als volgt: A. Algemene visie op publieke belangen en marktwerking 1. Welke publieke belangen kunnen/moeten volgens de SER in algemene zin worden onderscheiden bij de introductie van (verdere) marktwerking? Kan hierbij ook 1 Tweede Kamer (vergaderjaar ) , nr. 343; Tweede Kamer (vergaderjaar ) Handelingen nr. 110, 10 september Tweede Kamer (vergaderjaar ) , nr

2 ingegaan worden op de jurisprudentie in deze van het Hof van Justitie (op basis van artikel 86, lid 2 EG 3 )? 2. Op welke wijze kunnen publieke belangen bij de introductie van (verdere) marktwerking volgens de SER in algemene zin het beste worden verankerd/ geborgd (in beleid, regelgeving en toezicht)? 3. Welke ongewenste gevolgen van de introductie van (verdere) marktwerking voor de borging van publieke belangen onderscheidt de SER in algemene zin? En op welke wijze kunnen deze gevolgen volgens de SER worden tegengegaan? 4. Heeft de SER, als het gaat om de borging van publieke belangen, in algemene zin een visie op de positie en belangen van speciale doelgroepen, bijvoorbeeld consumenten en werknemers? 5. Welke rol en positie ziet de SER in algemene zin weggelegd voor toezichthouders bij de introductie van (verdere) marktwerking, zowel in de beoogde eindsituatie als in transitieperiodes? B. Visie op (verdere) marktwerking in specifieke sectoren Kan de SER haar algemene visie op marktwerking en publieke belangen verder uiteenzetten/illustreren aan de hand van enkele door de SER te kiezen concrete sectoren, en kan de SER daarbij nader ingaan op de vragen 6 tot en met 11: 6. Welke effecten heeft de introductie van marktwerking in deze sectoren volgens bestaande onderzoeken gehad? 7. Wat kan er op basis van bestaand onderzoek gezegd worden over de doelmatigheid, kwaliteit, toegankelijkheid en werkgelegenheid in deze sectoren na de introductie van (verdere) marktwerking? Wat is de mening van de SER over de wijze waarop deze indicatoren worden geoperationaliseerd in het beleid en in het bestaande onderzoek? 8. Welke specifieke belemmeringen worden in deze sectoren onderscheiden en welke ongewenste gevolgen heeft de introductie van (verdere) marktwerking en hoe beoordeelt de SER deze? 9. Op welke wijze is de vormgeving van de introductie van (verdere) marktwerking en dus de instrumentkeuze (bijvoorbeeld concessieverlening, aanbesteding, verantwoordelijkheidsverdeling) van invloed geweest op de 3 In de adviesaanvraag is nog de nummering genoemd die vóór inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon relevant was, te weten artikel 86, lid 2, EG. In dit advies wordt telkens de nieuwe nummering aangehouden volgens het Verdrag van Lissabon. Artikel 106, lid 2, VWEU luidt als volgt: De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie. 30

3 INLEIDING gewenste en ongewenste gevolgen en de mogelijkheden tot bijsturing door de overheid? 10. Kan ervoor worden gezorgd en, zo ja, hoe dat consumenten over voldoende informatie en middelen beschikken om beredeneerde keuzes te maken in de nieuw ontstane (markt)situatie? 11. Is het instrumentarium van de marktmeesters die in deze sectoren optreden en de wijze waarop zij dat doen volgens de SER toereikend? C. Visie op de toekomst 12. Voor welke sectoren ziet de SER mogelijkheden voor de introductie van (verdere) marktwerking in de toekomst en onder welke voorwaarden? 13. Wat is, in het licht van de bovenstaande vragen, de visie van de SER op de Markteffectentoets die het kabinet dit jaar aan de Tweede Kamer heeft aangeboden? 1.2 Opzet van het advies De adviesaanvraag is zeer breed. Hij beslaat nagenoeg alle aspecten van het marktwerkingsbeleid, verschillende instrumenten om publieke belangen te borgen en beperkt zich ook niet tot bepaalde sectoren. Uit de Kamermotie die aan de adviesaanvraag ten grondslag ligt, blijkt wel dat de vragen met name relevant geacht moeten worden in sectoren waar nu nog niet of nauwelijks marktwerking is. De SER wil bij dit advies echter ook ervaringen met sectoren betrekken waar al tien tot twintig jaar geleden marktwerkingsbeleid is gevoerd en waar dus inmiddels al (enigszins) sprake is van marktwerking; dit teneinde in staat te zijn lessen uit de ervaringen met marktwerkingsbeleid in het verleden te trekken. Deze sectoren met traditioneel geen of slechts een kleine rol van marktwerking kunnen onder het begrip (semi)publieke sectoren worden samengevat. Men kan hierbij denken aan sectoren als energie, telefonie, gezondheidszorg, re-integratie, luchtvaart en openbaar vervoer. Het advies beperkt zich niet tot semipublieke sectoren. Zo spelen publieke belangen en de borging ervan ook in marktsectoren. Bovendien kan de rol van de overheid in alle sectoren verschuiven. Dit advies heeft betrekking op de overwegingen die bij een dergelijk besluit relevant zijn. Gehanteerde begrippen Dit advies gaat over ordeningsbeleid. Onder ordening wordt hier verstaan: het geheel aan coördinatiemechanismen dat de economische beslissingen in een sector bepaalt. Hierbij gaat het altijd om een combinatie van enerzijds overheidscoördinatie en anderzijds marktcoördinatie. 31

4 Ordeningsbeleid bestaat, enerzijds, uit instrumenten van de overheid om economische beslissingen te bepalen of te beïnvloeden en, anderzijds, bevat het de bewuste keuze om ruimte te bieden voor decentrale beslissingen van private actoren, zoals burgers, consumenten, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Een verandering in het ordeningsbeleid kan zowel neerkomen op een verschuiving richting meer overheidscoördinatie als ook een verschuiving richting meer marktcoördinatie. In veel gevallen vindt er bovendien een aanpassing van instrumenten plaats zonder dat er een duidelijke verschuiving richting meer overheidscoördinatie dan wel meer marktcoördinatie plaatsvindt. Het streven moet zijn om tot beter beleid te komen, onafhankelijk van de vraag of dat slechts een verandering van instrumenten of een versterking van de rol van overheidscoördinatie of marktcoördinatie inhoudt. Marktwerkingsbeleid is een subcategorie van ordeningsbeleid. Onder marktwerkingsbeleid wordt hier verstaan: beleid dat erop gericht is om in een bepaalde sector (meer) concurrentie in te voeren. Deze introductie van (meer) concurrentie moet er uiteindelijk toe dienen om doelstellingen zoals een betere aansluiting van het aanbod op de vraag of een grotere efficiëntie te bereiken. Marktwerking kan uiteenlopende vormen aannemen, maar waarschijnlijk bestaat er geen sector waarin de overheid helemaal geen ordeningsinstrumenten inzet. Ten slotte is van belang dat markten niet kunnen bestaan zonder eigendomsrechten en een juridisch systeem dat eigendomsrechten erkent en beschermt 4. Ordeningsbeleid, overheidscoördinatie en marktcoördinatie Ordeningsbeleid is een combinatie van overheidscoördinatie en marktcoördinatie. Zelfs beurshandel, wellicht hét voorbeeld van marktwerking, is aan overheidsregulering onderworpen om aldus bijvoorbeeld handel met voorkennis te verhinderen. In de sterk overheidsgereguleerde onderwijssector kunnen ouders in het algemeen tussen verschillende scholen kiezen. Gemeentelijke vervoerbedrijven produceren het ingezette materieel niet zelf, maar kopen het bij onderling concurrerende bedrijven in. De gezondheidszorg was altijd al een bijzonder duidelijke mix van vergaande overheidsregulering en een sterke rol van de overheid bij de bekostiging, gecombineerd met uitvoering 4 Zie ook Baarsma, B. en J. Theeuwes (2009) Publiek belang en marktwerking: Argumenten voor een welvaartseconomische aanpak, pp

5 INLEIDING door private partijen met en zonder winstdoelstelling en vrije keuze door de consument, met de uitzondering van de verplichte winkelnering bij ziekenfondsen tot midden jaren 90. De introductie van marktwerking ging meestal ook gepaard met een sterkere overheidsrol als regelgever en scheidsrechter. In het geval van de gassector heeft zelfs nationalisatie plaatsgevonden: de rijksoverheid had in het verleden slechts een aandeel van in totaal 50 procent in de Nederlandse Gasunie en daarmee onder andere in het leidingennet, waarbij de invloed van de Staat in het bedrijf door aanvullende maatregelen was geborgd. Pas sinds 2005 is de rijksoverheid 100 procent aandeelhouder in de netbeheerder Gasunie. Een sterkere rol van de overheid kan ook tot een intensivering van concurrentie leiden: Huishoudelijke hulp wordt sinds 2006 niet meer door particuliere zorgverzekeraars (in de vorm van zorgkantoren) ingekocht, maar door gemeentes. Dit heeft tegelijkertijd door de inzet van aanbestedingen tot meer prijsconcurrentie tussen de zorgaanbieders geleid. Daarnaast leidt een versterking van het algemeen mededingingstoezicht door de overheid tot een versterking van de concurrentie. Indeling van het advies Hoofdstuk 2 gaat in op het begrip publieke belangen, op de verantwoordelijkheid van de democratisch gelegitimeerde organen voor publieke belangen en op de grondslagen voor publieke belangen in overwegingen rondom marktfalen, overheidsfalen en bemoeigoederen 5 en in sociale overwegingen. Sommige zorgtaken zijn in de Grondwet en in internationale verdragen vastgelegd. Daarnaast is er aandacht voor de rol en positie van consumenten en werknemers bij de identificatie van publieke belangen. De instrumenten waarmee publieke belangen geborgd kunnen worden, komen in latere hoofdstukken aan de orde. Hoofdstuk 3 schetst in hoofdlijnen de positie van publieke belangen en van de borging ervan binnen het juridische kader van de interne markt (vrij verkeer, mededinging, staatsteun en aanbestedingsregels). Het Europese recht vormt een randvoorwaarde voor de vormgeving van de borging van publieke belangen. Nationale overheden hebben aanzienlijke ruimte om te bepalen wat een publiek belang is en om dat publieke belang door specifieke maatregelen te beschermen. Wel moeten zij de desbetreffende publieke belangen specificeren en moeten maatregelen die het vrij verkeer of de mededinging beperken, noodzakelijk en evenredig zijn. 5 D.w.z. goederen waarvan de overheid het gebruik tracht te stimuleren. 33

6 Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de verschillende instrumenten van het ordeningsbeleid die de overheid kan inzetten om publieke belangen te borgen. Hoofdstuk 5 gaat in op de praktijk van het marktwerkingsbeleid in Nederland in de afgelopen decennia en schetst hiermee de context voor de daaropvolgende hoofdstukken. Eerst zijn de veranderingen van de laatste decennia in semipublieke sectoren beschreven en de redenen daarachter. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat marktwerkingsbeleid in een bepaalde sector alle instrumenten van ordeningsbeleid kan omvatten. Daarna volgen een korte beschrijving van het Onderzoek Marktwerkingsbeleid en een aantal beschouwingen bij dat rapport. Het hoofdstuk sluit af met een aantal lessen voor de voorbereiding van ordeningsbeleid die zijn te trekken op basis van ervaringen met marktwerkingsbeleid. In Hoofdstuk 6 worden twee vormen van ex-ante-effectanalyses beschreven die op dit moment al voorafgaand aan veranderingen in ordeningsbeleid moeten worden doorlopen, namelijk de recentelijk in Nederland ingevoerde Markteffectentoets en de Impact Assessment van de Europese Unie. Daarnaast wordt de Maatschappelijke kostenbatenanalyse beschreven, die bij grote infrastructuurprojecten verplicht is, maar in beginsel ook bij andere beleidsterreinen valt in te zetten. Het hoofdstuk sluit met commentaar op de Markteffectentoets af. Hoofdstuk 7 brengt de analyses van de voorgaande hoofdstukken samen en doet een voorstel voor een effectanalyse. Eerst worden de voorwaarden voor een effectanalyse besproken. De SER kiest ervoor bij de effectanalyse sterker bij de Impact Assessment aan te sluiten dan bij de Markteffectentoets. De hierbij te volgen analytische hoofdstappen van de effectanalyse worden in het kort toegelicht. Deze worden vervolgens in vragen en een korte toelichting uitgewerkt, telkens met refererentie aan de analyse in eerdere hoofdstukken. Het hoofdstuk geeft zo een overzicht van de belangrijkste afwegingen die bij ordeningsbeleid een rol zouden moeten spelen. 34