Evaluatie krimpexperimenten: zorg, onderwijs en voorzieningen

Transcriptie

1 Evaluatie krimpexperimenten: zorg, onderwijs en voorzieningen Hoofdrapport Een onderzoek in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties drs. S.M. van Klaveren drs. S.C.M. Berdowski drs. W.V.M. van Rijt Projectnummer: C10060 Zoetermeer, 28 maart 2013

2 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Panteia. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Panteia. Panteia aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2

3 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1 Inleiding Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling Doel en onderzoeksvragen Onderzoeksverantwoording Leeswijzer 14 2 Schets van de experimenten Overzicht experimenten Overeenkomsten Verschillen Conclusie 19 3 Doelen en uitvoering van de experimenten Beoogde doelen Betrokken partijen Projectorganisatie Uitvoeringsproces Samenwerking Conclusie 33 4 Resultaten en toekomst Resultaten Bijdrage experimenten aan het begeleiden van krimp Borging en toekomst Conclusies 40 5 Overdraagbaarheid en overdracht Overdraagbaarheid Overdracht Conclusie 45 Nabeschouwing 47 Bijlage 1 Overzicht van interviewpartners 51 2 Beoordelingsaspecten 53 3

4 4

5 Samenvatting In het actieplan Krimpen met Kwaliteit hebben Rijk, provincies en gemeenten met elkaar afgesproken om samen een aanpak van bevolkingskrimp te ontwikkelen. Doel van dit plan is het aanpakken van de negatieve gevolgen van de krimp, bijvoorbeeld het sluiten van voorzieningen, leegstand van woningen en duurder wordende zorg. Om te voorkomen dat de leefbaarheid van een hele krimpregio stelselmatig achteruit gaat is het nodig dat er nieuwe oplossingen worden bedacht. Via het Interbestuurlijke Experimentenprogramma Bevolkingsdaling zijn overheden en maatschappelijke organisaties uitgenodigd om een hiertoe een voorstel in te dienen. Er zijn 24 experimenten ingediend, die betrekking hebben op zorg, welzijn, onderwijs, herinrichting van de openbare ruimte, burgerparticipatie en wonen. Panteia heeft 12 experimenten uit dit programma geëvalueerd. Het gaat om de experimenten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen. De bevindingen zijn in het voorliggende rapport vastgelegd. De evaluatie en het rapport Het plan van aanpak bestond uit een uitgebreide documentanalyse, een telefonische interviewronde onder de 12 projectleiders van de experimenten, een telefonische interviewronde onder 41 verschillende stakeholders van de experimenten, een within-case en cross-case analyse en een rapportage. De bevindingen zijn vastgelegd in het voorliggende rapport. In het rapport staan drie vragen centraal: Zijn de vooraf gestelde doelen behaald? Welke interventies zijn effectief voor het aanpakken van de negatieve gevolgen van de bevolkingsdaling? Welke procesorganisaties en samenwerkingsverbanden horen bij deze effectieve interventies? Bereikte doelen Bijna alle 12 krimpexperimenten zijn onderdeel van een continu voortschrijdend beleidsproces, of van een meer omvattend beleidsproces waarbij het start- en eindpunt niet direct duidelijk herkenbaar zijn. Omdat een groot deel van de experimenten niet duidelijk is afgebakend, is het lastig om vast te stellen welke doelen waren beoogd en of dit is bereikt. Wel is een voortgang in de ontwikkeling van het proces vast te stellen. Bij veel experimenten is de bewustwording van de gevolgen van krimp en de noodzaak tot (structuur-) verandering vergroot, de samenwerking tussen betrokken partijen verbreed en geïntensiveerd en de kennis van mogelijke oplossingen of het begeleiden van krimp toegenomen. Effectieve interventies De interventies hebben betrekking op drie fasen van het beleidsproces: 1) probleemdefinitie, 2) oplossingsrichting en 3) planuitvoering. Wanneer het experiment zich bevindt in de beleidsfase van probleemdefinitie, dan is het experiment erop gericht om bij alle betrokken overheden, organisaties en burgers een pro- 5

6 ces van probleembewustwording in gang te zetten. De volgende interventies zijn op dit vlak effectief gebleken: Het uitvoeren van een toekomstgericht onderzoek in de vorm van een prognose of scenariostudie, waarin duidelijk wordt gemaakt wat de omvang en impact van het probleem is. Het laten zien van goede praktijkvoorbeelden van maatschappelijke organisaties of gemeenten die het probleem succesvol hebben aangepakt. Dit is zeker het geval wanneer het praktijkvoorbeeld gelijkenissen vertoont met de gemeente/organisatie die zich oriënteert op een aanpak. Bij het zoeken naar en vaststellen van een oplossingsrichting voor de toekomst staat de kwaliteit en de leefbaarheid van de regio centraal. Er moeten creatieve oplossingen worden gezocht waarmee het probleem van krimp, afbraak en pijn kan worden getransformeerd in een proces van kwaliteitverbetering. Succesvolle interventies in deze fase voldoen aan de volgende eisen: Alle partijen voor wie het krimpproces consequenties heeft zijn betrokken. Deze betrokkenheid kan de vorm hebben van een actieve rol in de projectorganisatie tot het actief informeren van partijen. Het projectplan is duidelijk in de tijd afgebakend en geeft aan welke tussentijdse resultaten met welke partijen worden behaald. De rol van regisseur en die van projectleider worden door een onafhankelijke partij ingevuld. De meeste experimenten verkeren nog niet in het stadium van planuitvoering. Voor zover dit wel het geval is laten de experimenten drie soorten succesvolle interventies zien: schaalvergroting, samenwerking en eerlijk delen. Hiervan is samenwerking het meest succesvol gebleken. Procesorganisatie en samenwerkingsverbanden De meest wenselijke procesorganisatie en samenwerkingsverbanden hangen samen met de fase waarin het beleidsproces zich bevindt. Tijdens de fase van probleemdefinitie is het zaak dat gemeenten en organisaties binnen één regio zich bewust worden van de gevolgen van bevolkingskrimp. Belangrijk is dat Rijk, provincies en gemeenten dan samen optrekken. In de 12 experimenten is gebleken dat een actieve rol van de provincies essentieel is, evenals een actieve ondersteuning vanuit het Rijk. Wanneer de contouren van de ontwikkelrichting van de regio duidelijk zijn, ontstaat er ook duidelijkheid over het niveau waarop het probleem oplosbaar is: boven- of binnengemeentelijk. Bij een bovengemeentelijke oplossingsrichting blijft samenwerking tussen gemeenten in combinatie met een regiefunctie van provincie of het Rijk nodig. Bij de uitvoering zijn veelal individuele gemeenten en de maatschappelijke organisaties aan zet. Lessen voor de toekomst Wanneer scherpere criteria worden geformuleerd over ofwel de doelen ofwel de procesgang van de experimenten is het gemakkelijker om de projecten tussentijds bij te sturen en achteraf te evalueren. De kans op een bruikbaar eindproduct wordt hiermee vergroot. Een intensieve en langdurige communicatie met alle betrokkenen in het gebied verhoogt de slaagkans van het krimpbeleid. Waar deze communicatie ontbreekt, ontstaat vaak weerstand en grote vertraging. Gemeenten hebben hierin een belangrijke taak; zij vor- 6

7 men de linking pin tussen overheid, ondernemers, onderwijs, zorg- en welzijnsorganisaties en andere maatschappelijke organisaties. Krimpbeleid is een proces van hele lange adem. Het vergt specifieke maatregelen om de aandacht van partijen langdurig vast te houden. Een proactieve houding van departementen ten aanzien van het oppakken en reageren op knellende regelgeving is een grote stimulans voor de voortgang en resultaten van de krimpexperimenten. De provincies kunnen een scherpere regierol spelen in situaties wanneer het herverdelen van pijn aan de orde is. Gemeenten en maatschappelijke organisaties zijn immers geneigd om tot het laatst toe te blijven vechten voor het eigen voortbestaan en belang en blijven ingrijpende besluitvorming uitstellen. Het bedrijfsleven kan in de experimenten slechts een beperkte rol spelen. Een en ander heeft te maken met het lange-termijnkarakter van het krimpbeleid. Het (kleinschalige) bedrijfsleven kijkt vaak niet verder dan een maand of een jaar vooruit. 7

8 1 Inleiding 1.1 Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling Meerdere regio s in Nederland hebben te maken of worden de komende jaren geconfronteerd met bevolkingsdaling. De gevolgen hiervan zullen op tal van terreinen worden ondervonden: voorzieningen sluiten, woningen moeten gesloopt worden, het leveren van zorg wordt duurder, enzovoort. In hun beleidsvoering dienen gemeenten en maatschappelijke organisaties hun beleid aan te passen aan de demografische ontwikkelingen, niet door deze tegen te gaan, maar door de negatieve gevolgen ervan aan te pakken. Daartoe hebben het Rijk, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten concrete maatregelen met elkaar afgesproken in het actieplan Krimpen met Kwaliteit (2009) om tot een gezamenlijke aanpak van de gevolgen van bevolkingsdaling te komen. Eén van de maatregelen is het Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat naar aanleiding van de motie Van der Burg, in actieplan is opgenomen. Selectie van experimenten Het Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling is gericht op het experimenteren met vernieuwende ideeën voor de aanpak van de effecten als gevolg van bevolkingsdaling op het gebied van wonen, zorg, onderwijs, burgerschap en economie. Provincies en gemeenten uit de krimp- en anticipeerregio s konden experimentvoorstellen indienen bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij de selectie van de experimenten kregen voorstellen met vernieuwende insteek, een interbestuurlijk karakter en/of een rol voor maatschappelijke organisaties en/of commerciële partijen de voorkeur. Criteria voor de selectie van krimpexperimenten 1 : Het verzoek om een experiment dient altijd uit te gaan van het beoogde experimentgebied zelf. De experimenten moeten betrekking hebben op (de gevolgen) van bevolkingsdaling. Het experimentgebied kan een gebied zijn waar bevolkingsdaling al lang aan de gang is of een gebied waar bevolkingsdaling in de toekomst zal voordoen. De experimenten kennen bij voorkeur een mate van regionale spreiding, waarbij er in ieder geval experimenten moeten worden ingezet in de drie topregio s. Experimenten met een interbestuurlijk karakter hebben de voorkeur. De experimenten moeten een leereffect met zich meebrengen en de resultaten moeten niet regionaal gebonden zijn. De experimenten moeten bij voorkeur een vernieuwend karakter hebben. De onderwerpen die in de diverse experimenten centraal staan zijn, vanwege het optimale leereffect voor andere gebieden, geheel of voor belangrijke aspecten onderscheidend ten opzichte van elkaar. Experimenten waarbij ook maatschappelijk of commerciële partijen betrokken zijn (samenwerking) hebben de voorkeur. Vooral gemeenten, maar ook provincies, hebben verzoeken tot opname in het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling ingediend. Omdat deze verzoeken geen goede spreiding over de verschillende domeinen (wonen, economie, onderwijs, etc.) en regio s kende, heeft 1 Afwegingskader experimenten departementen, 18 januari

9 het Rijk ook initiatieven in het veld gevraagd om aan het experimentenprogramma deel te nemen. Door deze omgekeerde werkwijze is er van deze experimenten geen verzoek tot opname, waardoor een plan van aanpak soms ontbreekt In het programma zijn 24 experimenten opgenomen waarvan de meeste in gestart zijn 1. Het Rijk is betrokken bij alle experimenten als faciliterende partij. De voortgang van de experimenten wordt gemonitord, zodat de lessen die in de experimenten geleerd worden, verspreid kunnen worden in andere krimpregio s en anticipeerregio s, onder meer via het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling en de website vanmeernaarbeter.nl. Kanttekening vooraf Het gaat hier om een experimentenprogramma. Deze titel verdient echter enige verduidelijking. De term experiment wordt doorgaans toegepast binnen de wetenschap en staat voor een zorgvuldig opgezette en nauwkeurige observatie van een stukje werkelijkheid dat kan worden uitgevoerd om een hypothese te testen 2 (wiki). In elk geval gaat een experiment uit van een afgebakende interventie. De meeste experimenten uit het Experimentenprogramma doen echter geen proef, maar maken deel uit van een proces (bijvoorbeeld herplanning van voorzieningen) of zijn praktische activiteiten, zoals het uitvoeren van onderzoek en het opstellen van een handboek). Het is goed om met deze notie rekening te houden bij het lezen van deze rapportage. 1.2 Doel en onderzoeksvragen Doel In totaal bestaat het Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling uit 24 (geevalueerde) experimenten: 14 experimenten op het gebied van wonen en woonomgeving, waarvan er 12 door RIGO/DSP ex post zijn geëvalueerd, en 12 experimenten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen die door Panteia ex post zijn geëvalueerd. De doelen van beide evaluatie zijn gelijk en de werkwijzen zijn door de onderzoekers op elkaar afgestemd. Toch zijn er verschillen in de evaluaties. Omdat de woonexperimenten vanaf 2010 zijn begeleid door SEV/Platform31 kon er ook vooraf en tijdens het proces aandacht worden besteed aan doelen, interventies en verwachte effecten van deze experimenten. Deze begeleiding was er niet bij de overige experimenten. 3 1 In de communicatie over het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling wordt veelal gesproken over 24 experimenten. Het experiment Ganzedijk is al afgerond en geëvalueerd, het experiment in Veendam is vroegtijdig beëindigd. In de evaluaties zoals uitgevoerd door RIGO/DSP groep en Panteia zijn in totaal 26 experimenten geëvalueerd. Naast de 24 Rijksexperimenten zijn ook twee Platform31-experimenten geëvalueerd. Deze experimenten zijn nooit als Rijksexperiment aangemeld, omdat ze niet in de topkrimpregio s lagen. Het gaat om het Financieringsmodel Bronckhorst en Krimpen in (leef)stijl Evaluatie krimpexperimenten, Hoofd rapport (RIGO / DSP Groep, april 2013) en Evaluatie Krimpexperimenten, Experimentenrapport (RIGO / DSP Groep, april 2013) 9

10 Het doel van de evaluatie is gelijk aan de evaluatie door Platform31. Dit betekent dat de evaluatie inzicht dient te geven in: De mate waarin de 12 krimpexperimenten de vooraf gestelde doelstellingen hebben behaald. De interventies (methoden, instrumenten of concepten) die effectief zijn voor het aanpakken van de negatieve gevolgen van de bevolkingsdaling. Procesorganisaties en samenwerkingsverbanden die bij deze effectieve interventies horen Onderzoeksvragen In deze rapportage worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord. Doelrealisatie 1 Hoe zijn de experimenten tot stand gekomen? 2 Zijn er alternatieven overwogen? Zo ja, welke waren dat? 3 Wat zijn de doelstellingen van de experimenten? 4 In hoeverre zijn deze doelstellingen SMART? 5 Welke middelen zijn ingezet om de doelstellingen te realiseren? 6 Welke resultaten zijn (tot nu toe) gerealiseerd, zowel ruimtelijk, financieel als sociaal? 7 In hoeverre sluiten de resultaten aan op de geplande resultaten en tijdpad? 8 Welke verklaringen zijn er voor de eventuele verschillen? 9 Zijn er tussentijds bijsturingen geweest? Zo ja, welke? En waarom? Effectieve interventies 1 In hoeverre hebben de experimenten bijgedragen aan het leren, wonen, werken, zorgen, recreëren en samenleven in een krimpregio? 2 Welke effecten zijn te vast te stellen? 3 Hebben de experimenten geleid tot spin-offs of onbedoelde effecten, in positieve dan wel negatieve zin? 4 Hoe zou de situatie zijn geweest als de experimenten niet hadden plaatsgevonden? 5 In welke mate zijn de effecten ook duurzaam te noemen? 6 Zijn de experimenten ook elders toe te passen? Zo ja, onder welke randvoorwaarden? Zo nee, waarom niet? Organisatie en samenwerking 1 Hoe is het uitvoeringsproces van de experimenten vormgegeven? 2 Welke partijen waren hierbij betrokken? 3 Wat waren hun rollen, taken en bevoegdheden? 4 Hoe is de onderlinge samenwerking verlopen? 5 Wat is de meerwaarde van de samenwerking geweest? 6 Welke verbeterpunten zijn te onderkennen? 10

11 Conclusie 1 Welke experimenten zijn effectief? 2 Welke procesorganisatie en samenwerkingsverbanden passen hierbij? 3 In hoeverre hebben de krimpexperimenten bijgedragen aan het begeleiden van krimp? 4 Is het mogelijk om binnen de bestaande wet- en regelgeving krimp aan te pakken? 5 Wat zijn de aanbevelingen (inhoud, samenwerking, proces, resultaat, communicatie, financiering, plan)? 1.3 Onderzoeksverantwoording Evaluatie van Platform31 Onderhavige evaluatie van de experimenten op het terrein van zorg, onderwijs en voorzieningen is gelijktijdig en waar mogelijk op vergelijkbare wijze uitgevoerd als de evaluatie van de 14 krimpexperimenten op het terrein van wonen en woonomgeving die Platform31 door RIGO / DSP-groep heeft laten uitvoeren. De twee evaluaties verschillen echter inhoudelijk van elkaar. Een wezenlijk punt van verschil is het feit dat de evaluatie van Panteia een ex post evaluatie betreft, terwijl RIGO / DSP-groep niet alleen de genoemde ex post evaluatie heeft uitgevoerd, maar ook een ex ante en ex durante evaluatie naar de 14 krimpexperimenten. Samen met Platform31 heeft RIGO / DSP-groep de experimenten op het terrein van wonen en woonomgeving vanaf de start kunnen beschouwen. Als gevolg hiervan is er - in tegenstelling tot de 12 experimenten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen - uitgebreid aandacht geweest voor de doelen, interventies en verwachte effecten (beleidslogica) bij de start van de experimenten, is deze beleidslogica ook vastgelegd in experimentbeschrijvingen en zijn tussentijdse bijsturingen (als vervolg op de ex ante evaluatie) mogelijk geweest. Voor RIGO / DSP-groep was dus het mogelijk om een diepgaandere analyse uit te voeren van het procesverloop en -context, verandering van (vooraf gestelde) doelen en de relatie tussen doelen, aanpak en verwachte resultaten. Een ander punt van verschil is de inhoudelijke focus. Krimpexperimenten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen hebben een specifieke beleidscontext, speelveld en partijen en hetzelfde geldt voor de krimpexperimenten op het gebied van wonen. Toch zijn er ook veel overeenkomsten te vinden, zo blijkt uit de evaluatierapporten. Het hoofdrapport Evaluatie krimpexperimenten van RIGO / DSP-groep bevat ten slotte een uitgebreide beschrijving van de ontwikkelingen en het beleid op het gebied van bevolkingskrimp in Nederland en factsheets per krimpregio s. Voor dergelijke aanvullende informatie wordt verwezen naar het genoemde rapport. Onderzoeksaanpak Het plan van aanpak bestond uit een uitgebreide documentanalyse, twee telefonische interviewrondes, een within-case en cross-case analyse en een rapportage. Deze stappen zijn in het hiernavolgende figuur weergegeven en gerelateerd aan de overlegmomenten met de begeleidingsgroep. 11

12 Figuur 1 Stappenplan Evaluatie krimpexperimenten Startoverleg Documentanalyse Interviewronde 1: projectleiders (12x) Tussenoverleg Interviewronde 2: overige stakeholders (36x) Analyse Conceptoverleg Rapportage Bron: Panteia, 2013 Een toelichting op de onderzoekstappen: Documentanalyse In deze stap zijn relevante documenten van de 12 krimpexperimenten, zoals de projectvoorstellen, voortgangsdocumenten, eigen evaluaties, beleidsstukken, websites en dergelijke doorgenomen. Hiermee is een beeld verkregen van de achtergronden, doelen, organisatie, instrumenten, betrokken partijen, communicatie, financiering, etc. van de experimenten. Interviewronde 1: projectleiders Via telefonische interviews met alle projectleiders van de 12 krimpexperimenten is de praktijkkant doorgenomen. Doel van de interviews was om het beeld van de experimenten uit de documentanalyse te verrijken en te verifiëren door het hele proces vanaf de start te doorlopen, zowel inhoudelijk als procesmatig. Op basis van deze interviews is een selectie van relevante organisaties en contactpersonen voor de tweede interviewronde gemaakt. Interviewronde 2: stakeholders Nadat de projectleiders zijn geconsulteerd zijn ook telefonische interviews gehouden met de overige stakeholders van de krimpexperimenten. Overige stakeholders zijn gemeenten, provincies, zorginstellingen, onderwijsinstellingen/schoolbesturen, woningcorporaties, vertegenwoordigingen van ondernemers en burgers, welzijnsorganisaties, et cetera. In totaal is met 41 organisaties en personen gesproken. Met dit aantal zijn de experimenten vanuit verschillende invalshoeken en belangen belicht. Doel van de interviews was het inzichtelijk maken van de uitvoering van de experimenten, voortgang en bereikte resultaten, maar ook van de samenwerking tussen de betrokken partners en de meerwaarde en verbeterpunten van de experimenten. In Bijlage 1 is een overzicht opgenomen van alle interviewpartners. Analyse In de analyse ligt de focus op het beantwoorden van de onderzoeksvragen en het beoordelen van de experimenten op een aantal beoordelingsfactoren, zoals realiseren doelstelling, duurzaamheid en overdraagbaarheid. In bijlage 2 zijn de beoordelingsfactoren, inclusief een definiëring, opgenomen. 12

13 De analyse is gestart met een within-case analyse per experiment. Binnen de experimenten is nagegaan wat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de experimenten is geweest: Welke effecten zijn vast te stellen? Welke middelen, organisatievormen en uitvoeringsprocessen hebben hier meer of minder toe bijgedragen? Et cetera. Conclusies uit de within-case analyse zijn vervolgens getoetst tijdens de cross-case analyse (het vergelijken van de experimenten met elkaar). Cross-case analyse helpt om verder te kijken dan de eerste indrukken en de informatie vanuit verschillende perspectieven te benaderen om zo tot inzicht te komen dat breder van toepassing is dan een enkel experiment. Door de grote verschillen tussen de onderzochte experimenten (in onder meer het doel, de interventie, de samenwerkende partijen en de fase van het beleidsproces) zijn maar beperkt verschillen in succesvolheid naar type experiment en/of regio vast te stellen. Waar dergelijke conclusies getrokken kunnen worden, zijn deze in de rapportage beschreven. Rapportage De bevindingen en conclusies uit de evaluatie van de 12 krimpexperimenten zijn vastgelegd in het onderhavige hoofdrapport. Dit rapport geeft een totaalbeeld van de experimenten. In het separate rapport Experimentenprogramma Bevolkingsdaling Evaluatie 12 experimenten zorg, onderwijs en voorzieningen - Casusbeschrijvingen zijn de 12 krimpexperimenten in de vorm van casusverslagen uitgebreid beschreven en geëvalueerd. 13

14 Figuur 1 De 12 experimenten in beeld Bron: Panteia, Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd: Het rapport start met een korte schets van de 12 krimpexperimenten (Hoofdstuk 2). Daarna komen de doelen en de uitvoering aan de orde met aspecten als organisatievorm, uitvoeringsproces en samenwerking (Hoofdstuk 3). Dit hoofdstuk wordt gevolgd door de resultaten en toekomst, waarbij aandacht is voor de realisatie van doelen en borging (Hoofdstuk 4). Het rapport sluit af met de overdraagbaarheid en overdracht van de experimenten. Bijlage 1 geeft een overzicht van de geïnterviewde organisaties en personen. In bijlage 2 zijn de gebruikte beoordelingsaspecten gedefinieerd. 14

15 2 Schets van de experimenten De krimpexperimenten variëren naar thema, regio, doel, reikwijdte, beleidscontext, fase in het beleidsproces, uitvoeringsorganisatie, vernieuwing en leereffect. De krimpexperimenten laten tevens verschillen zien in resultaat, duurzaamheid, spin-off en overdraagbaarheid. Toch hebben de experimenten ook veel overeenkomsten, zoals interbestuurlijke samenwerking, langdurige processen en de primaire focus op visievorming en bewustwording. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de 12 geëvalueerde krimpexperimenten en vervolgens een schets van de overeenkomsten en de verschillen tussen de experimenten. 2.1 Overzicht experimenten In deze evaluatie zijn 12 experimenten op het terrein van onderwijs, zorg, voorzieningen en herinrichting vrije ruimte betrokken. De experimenten vinden vooral plaats in de krimpgebieden, maar ook in een enkele anticipeerregio. Tabel 2.1 Door Panteia geëvalueerde experimenten Krimpexperiment Centraal thema Regio 1. Experiment Drenthe: Zorgkracht in krimpgebieden Zorg Oost-Drenthe 2. Voor elkaar in Parkstad (Samen voor elkaar) Zorg Parkstad Limburg 3. Scholenbouwmeester Scholen van het Noorderland Onderwijs Eemsdelta /Oost-Groningen 4. Handboek Krimp voor het onderwijs Onderwijs elke krimpregio in NL 5. Herplanning scholenaanbod Zeeland Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen 6. Onderwijsboulevard Xperience Parkstad Onderwijs Parkstad Limburg 7. Groene dynamiek in een krimpende regio Herinrichting vrije ruimte Parkstad Limburg 8. Buurtschappen in het groen voor Delfzijl Herinrichting vrije ruimte Eemsdelta /Oost-Groningen 9. Krimp en strategisch woningvoorraadbeheer Groene Hart Wonen Groene Hart 10. Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfsturing Burgerbetrokkenheid Midden en Noord Limburg 11. Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningse platteland Voorzieningen Eemsdelta /Oost-Groningen 12. Venturi-project, een samenwerkingsverband tussen ondernemers, onderwijs en overheid Onderwijs/ werkgelegenheid Noordoost (West-) Friesland 15

16 2.2 Overeenkomsten De krimpexperimenten hebben een aantal punten met elkaar gemeen. De belangrijkste overeenkomsten zijn: Alle krimpexperimenten vinden conform de gestelde criteria (zie 1.1) - plaats in een regio die (al langere tijd) met bevolkingskrimp en de gevolgen daarvan te maken heeft of gaat krijgen. Ze vinden plaats in zowel krimpregio s als anticipeerregio s. In vrijwel alle situaties zijn gemeente, regio en provincie als bestuurlijke organen. Afhankelijk van het thema worden burgers en specifieke partijen, zoals zorginstellingen, schoolbesturen, (georganiseerd) bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties betrokken. De experimenten kenmerken zich door een lang proces van oriëntatie, voorbereiding en ontwikkeling, waarbij samenwerking en communicatie een grote rol spelen. Hierin zijn zij met kennis en expertise ondersteund en gefaciliteerd door de vakdepartementen achter het Interbestuurlijke Experimentenprogramma Bevolkingsdaling (BZK, SZW, EZ, OCW en VWS). De experimenten richten zich in de praktijk hoofdzakelijk op processen als visievorming, probleemanalyse en bewustwording bij betrokkenen (software). De daarop volgende uitvoering die gepaard kan gaan met fysieke ingrepen en reorganisaties, laat nog op zich wachten of verkeert in een pril stadium (hardware). Alle krimpexperimenten leveren (in meerdere of mindere mate) leerpunten op voor het begeleiden van bevolkingskrimp in andere regio s. 2.3 Verschillen De krimpexperimenten verschillen inhoudelijk en procesmatig op veel punten. Hieronder zijn de belangrijkste verwoord: Van (n)iets tot experiment Er is geen uniforme reden waarom een krimpexperiment is opgenomen in het Interbestuurlijke Experimentenprogramma Bevolkingsdaling. Soms gebeurt het bij toeval: de regio is al langere tijd bezig om een probleem aan te pakken of te inventariseren en het experimentenprogramma komt op het juiste moment bij hen binnen (meestal via de gemeente). Het gebeurt ook dat de betrokkenen benaderd worden door één van de ministeries: zij worden gevraagd (zie 1.1). Bij de helft van de experimenten ontbreekt een verzoek tot opname in het Experimentenprogramma geheel, waardoor er onduidelijkheid is over wat het experiment behelst en/of wat de achtergrond van het experiment is. Er zijn namelijk ook krimpexperimenten die een onderdeel uitmaken van een al eerder ingezet proces of een lange aanloopfase hebben. Ter illustratie: Geïntegreerde kindvoorzieningen op het Groninger platteland is een inhoudelijke doorontwikkeling van de al gestarte samenwerking tussen onderwijs, kinderopvang en peu- 16

17 terspeelzalen (vier grote schoolbesturen in Noord-Groningen, kinderopvangorganisatie Kids2b en provincie Groningen). Groene dynamiek in een krimpende regio (Gebrookerbos) vloeit voort uit het Masterplan Hoensbroek waarin de gemeente Heerlen in 2007 al aandacht vraagt voor krimp en gesproken wordt over groenverbindingen en kansen voor recreatie en toerisme Doelen en resultaten in meervoud De doelen en resultaten die men met de krimpexperimenten wil bereiken, variëren van zeer praktisch tot ingrijpende cultuur- en proceswijzigingen. Bij de 12 experimenten komen we onder meer kennisdeling, gebiedsontwikkeling, afspraken voor samenwerking, blauwdrukken voor voorzieningen en bedrijfsoverdrachten tegen. Andere voorbeelden zijn een onderzoek naar de mogelijkheid om krimp te begeleiden door het inzetten van de methodiek van gemeenschapsontwikkeling door zelfsturing bij het experiment Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfsturing, en het bundelen en landelijke beschikbaar stellen van praktijkervaringen rond onderwijs en krimp bij het experiment Handboek Krimp Onderwijs. Bij deze laatste twee voorbeelden is de uitrol van de resultaten van het krimpexperiment naar andere gemeenten of regio s die te maken hebben met bevolkingskrimp (of in het eerste voorbeeld meer zelfsturing wensen) ook een doel dat expliciet geformuleerd is. Uitrol naar andere regio s is niet altijd als onderdeel opgenomen in het verzoek tot opname in het Experimentenprogramma. Verschillen ook binnen domeinen De verscheidenheid aan doelen in de experimenten is groot en verschilt niet alleen tussen domeinen maar ook binnen domeinen. Het ene onderwijsexperiment beoogt herplanning van scholen binnen het primaire onderwijs, het andere focust op de ontwikkeling van leerlijnen binnen het middelbaar onderwijs. Ook de twee zorgexperimenten verschillen: in Drenthe is er sprake van lange afstanden tussen cliënten en daardoor moeilijk planbare zorg, terwijl er in Parkstad Limburg sprake is van verstedelijkt gebied. De verschillen in doelen en resultaten zijn het gevolg van verschillen in initiatiefnemer en de knelpunten die lokaal worden ondervonden en als urgent worden beschouwd Zelfstandigheid Sommige krimpexperimenten staan volledig op zichzelf. Deze worden in een andere context uitgevoerd dan krimpexperimenten die ingebed zijn in een breder kader en/of sterke raakvlakken hebben met andere programma s. De uitvoeringsorganisatie en -processen van de laatstgenoemde zijn doorgaans complexer en tijdrovender dan de eerst genoemde. Ter illustratie: Voor elkaar in Parkstad maakt deel uit van het Nationaal Programma Ouderenzorg, samen met de projecten Telezorg, Zelf Empowerment Network (ZEN) en Patiëntenparticipatie. Het Venturi-project wordt uitgevoerd binnen het kader van het gemeentelijke Actieplan Bestrijding Jeugdwerkloosheid en heeft daarmee een complexere doelstelling gekregen. 17

18 2.3.6 Vernieuwend of een nieuw jasje? Eén van de selectiecriteria binnen het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling is dat de experimenten bij voorkeur vernieuwend zijn. De 12 experimenten verschillen onderling sterk op dit aspect. Het samenstellen van een handboek is bijvoorbeeld niet vernieuwend te noemen ( Handboek Onderwijs Krimp ). Hetzelfde geldt voor het samenbrengen van vraag en aanbod bij bedrijfsoverdrachten ( Venturi-project ) of een functieverandering bij gebiedsontwikkeling ( Groen voor Rood en Groene dynamiek in een krimpende regio (Gebrookerbos) ). Wel vernieuwend bij deze experimenten is het gebruik van informele kanalen respectievelijk het principe van uitnodigingsplanologie en burger- en ondernemersparticipatie. Facetten van het experiment zijn daarmee vernieuwend, vooral omdat zij binnen een andere context worden toegepast. Het uitvoeren van een Schetsschuit (interactieve planningsmethode) binnen het experiment Groen voor Rood is bijvoorbeeld gebruikelijk in landelijk gebied, maar de Dienst Landelijk Gebied had nog geen ervaring met de toepassing daarvan in stedelijk gebied. Deze elementen zijn dan ook strikt genomen niet vernieuwend of experimenteel. Bij de meeste krimpexperimenten kan beter gesproken worden over een nieuw jasje dan over een innovatie Palet aan organisatie- en samenwerkingsvormen Bij alle krimpexperimenten komen we een groot aantal betrokken partijen tegen. De aard, samenstelling en rollen van die partijen zijn variabel. Er zijn krimpexperimenten waarbij de partijen elkaar goed kennen en gewend zijn om samen te werken, maar er zijn ook krimpexperimenten met nieuwe combinaties. Logischerwijs is dit van invloed op het proces en de concrete uitvoering. Ook van invloed op het succes van de krimpexperimenten is het feit of er particuliere partijen bij betrokken zijn of niet. In een aantal gevallen zijn dergelijke partijen nodig om het experiment van de grond te krijgen (draagvlak, financiering) of te continueren (duurzaamheid, overdraagbaarheid). Een tijdige betrokkenheid van de partijen bij het experiment en de vorm waarin de samenwerking is gegoten, zijn tevens van belang of er grote slagen gemaakt kunnen worden of niet Financiering is een creatief proces De financiering van de experimenten hangt samen met de organisatievorm en deelnemende partijen. Deelname aan het Experimentenprogramma levert alleen een bijdrage op in de vorm van kennis en expertise vanuit het rijk en de status van Krimpexperiment. Als financiers treden meestal de gemeente en provincie (of een regionaal verband als Parkstad Limburg) op. Sommige experimenten zijn mede mogelijk gemaakt door (kleine) eigen bijdragen van bijvoorbeeld schoolbesturen en kinderopvang ( Geïntegreerde kindervoorzieningen op het Groningse platteland ) of cao-tafels VO en PO ( Handboek Krimp Onderwijs ) of hebben een overheidssubsidie kunnen krijgen vanuit andere programma s ( Voor elkaar in Parkstad ). De bijdragen van de deelnemende partijen bestaan hoofdzakelijk uit menskracht en expertise. Het financiële plaatje van de krimpexperimenten is hierdoor en door de - vaak nog prille - fase waarin de experimenten verkeren niet volledig op te maken. In andere gevallen 18

19 is het financiële plaatje onbekend doordat er geen verzoek tot opname in het Experimentenprogramma beschikbaar is. In tussenevaluaties van de krimpexperimenten was de onduidelijkheid op dit punt ook al opgemerkt. Kenmerkend voor veel krimpexperimenten is het feit dat in de uitvoeringsfase van het experiment bijdragen verwacht worden van de verschillende (potentiële) deelnemende partijen of dat de ontwikkelde financieringsconstructie in de praktijk nog niet rond is ( Groene dynamiek in Heerlen en Handboek Krimp voor het onderwijs ). Dit brengt een onzekere factor met zich mee en is van invloed op het succes van het experiment Exclusiviteit voorbehouden aan krimp? De 12 experimenten zijn niet uniek voor situaties waarin de gevolgen van bevolkingskrimp centraal staan. Soortgelijke projecten zijn namelijk ook te vinden binnen andere programma's, bijvoorbeeld het Nationaal Programma Ouderenzorg van SZW en het ZonMwprogramma Op één lijn. En ook niet-krimp gemeenten hebben te maken met herplanning van scholen als gevolg van leegloop in bepaalde stadsdelen en/of kernen, ook als zij niet tot een krimp- of anticipeerregio behoren. Gemeenten houden zich ook bezig met het herinrichten van het lokale zorgaanbod op de bewoners van de toekomst, maar ook op landelijk beleid (decentralisatie AWBZ) en de bezuinigingen die zij door moeten voeren. Daarnaast voeren gemeenten beleid uit om het onderwijs beter te laten aansluiten op de lokale/regionale arbeidsmarkt en daarmee jongeren voor hun gemeente te behouden. De exclusiviteit in de experimenten bestaat er vooral uit dat bestuurders zich inzetten tot bewustwording van de krimpproblematiek en de opmaat naar het maken van keuzes in regionale (her)planning van voorzieningen. In veel krimp- en anticipeergebieden zijn (onder andere de) bestuurders hier nog niet aan toe en wordt er onvoldoende geanticipeerd op de consequenties van krimp. In dit opzicht hebben de experimenten dan ook een voortrekkersrol. 2.4 Conclusie Hoe zijn de experimenten tot stand gekomen? In het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling zijn projecten opgenomen die voldoen aan de gestelde criteria en dus naar verwachting een bijdrage leveren aan het begeleiden van krimp. Een deel van de experimenten heeft een verzoek tot opname in het programma ingediend. Het Experimentenprogramma vormde hier een zetje in de rug om het project of programma dat men wilde startte of waaraan men werkte, verder te ondersteunen. In een aantal gevallen ligt het initiatief bij de deelnemende ministeries, omdat zij een kansrijke ontwikkeling zagen in het veld en hiervan graag wilden leren. Zijn er alternatieven overwogen? Zo ja, welke waren dat? Geen van de experimenten heeft een alternatief overwogen. Vaak dienen de oplossingsrichtingen binnen het experiment te worden geïnventariseerd en vindt een dergelijke afweging dus binnen het experiment plaats. 19

20 Wat zijn de doelstellingen van de experimenten? De doelstellingen van de experimenten zijn zeer uiteenlopend, variërend van zeer praktisch (het schrijven van een handboek), herplanning van voorzieningen tot ingrijpende cultuur en proceswijzigingen. Welke middelen zijn ingezet om de doelstellingen te realiseren? Het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling draagt niet financieel bij aan de experimenten. De financiering ervan is voor een groot deel afkomstig van de betrokken overheden, vooral provincies en gemeenten, maar ook de ministeries dragen vanuit andere overheidsprogramma s bij. Daarnaast leveren de betrokken partijen geregeld een financiële bijdrage. 20

21 3 Doelen en uitvoering van de experimenten Dit hoofdstuk beschrijft de doelen en de uitvoering van de 12 experimenten. De eerste paragraaf behandelt de beoogde doelen. In de tweede paragraaf gaan we in op het aantal en typen betrokken partijen. De derde paragraaf behandelt de projectorganisatie, de vierde paragraaf bespreekt de uitvoering. Het hoofdstuk sluit af met een paragraaf over samenwerking. 3.1 Beoogde doelen Soms is er geen helderheid over de doelen De helft van de experimenten heeft geen verzoek tot opname in het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling ingediend (zie 1.1). Dit heeft tot gevolg dat niet van elk experiment het doel bekend is. Het experiment Zorgkracht in krimpgebieden (1) heeft bijvoorbeeld geen verzoek tot opname ingediend, maar is door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport uitgenodigd om deel te nemen 1. Niet in alle gevallen is duidelijk waarom een verzoek tot opname ontbreekt. Zeker wanneer een verzoek tot opname ontbreekt, kan er verwarring bestaan over de gestelde doelen. In deze gevallen maakt het experiment onderdeel uit van een breder traject/project/programma, en zijn er op hoofdlijnen doelen vastgesteld, maar niet op het niveau van het experiment. In deze gevallen is het soms ook lastig om vast te stellen wat de afbakening van het experiment is. Dit is bijvoorbeeld het geval bij Xperience Parkstad (6), dat een zeer omvattend programma is waarvan niet helder is welk onderdeel is opgenomen in het Experimentenprogramma en wat het doel hiervan is. Er zijn vier categorieën doelen Een groot deel van de krimpexperimenten beoogt een optimale, toekomstbestendige structuur en organisatie van voorzieningen in een krimpregio te realiseren. Bij de één gaat het om voorzieningen van zorg, mantelzorg, welzijn en huisvesting ( Experiment Drenthe: Zorgkracht in krimpgebieden (1), Voor elkaar in Parkstad (2)). Bij de andere om scholen in het basis-, voortgezet- en beroepsonderwijs en om kinderopvang (Scholenbouwmeester: scholen van het Noorderland (3), Herplanning scholenaanbod Zeeland (5)) En bij de laatste om de programmering van woningbouw (Krimp en strategisch woningvoorraadbeheer Groene Hart (9)). Op de genoemde terreinen zijn de gevolgen van vergrijzing en ontgroening in een krimpregio namelijk vaak als eerste te merken. Bij deze experimenten gaat het onder meer om met alle betrokkenen tot een goede ruimtelijke herplanning (en eventuele combinatie) van de voorzieningen te komen. 1 In dit geval zijn wij uitgegaan van de doelstelling zoals de samenwerkende partijen hebben vastgelegd in het convenant Zorgkracht in Krimpgebieden. 21

22 Onder de 12 krimpexperimenten bevinden zich ook twee experimenten die moeten leiden tot herbestemming en inrichting van een gebied dat getroffen wordt door leegloop en waarbij een toekomstige woonfunctie niet meer aan de orde is: Groene dynamiek in Heerlen (7) en Buurtschappen in het groen voor Delfzijl (8). Bij deze experimenten wordt gezocht naar de juiste ontwikkelingstrategie, invulling, werkwijze, beheer- en financieringsvorm. Tot slot richten enkele krimpexperimenten richten zich op een specifiek gevolg van bevolkingskrimp, namelijk op de lokale economie via het behoud van bedrijven ( Venturiproject, 12) of op de mogelijkheid om krimp te begeleiden door uit te gaan van zelfsturing ( Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfsturing, 10). Doelen niet SMART geformuleerd Om te kunnen bepalen of de samenwerkende partijen datgene hebben bereikt wat zij aanvankelijk voor ogen hadden, is het wenselijk dat de doelen SMART 1 geformuleerd zijn. Het begrip experiment veronderstelt ook dat er helderheid over afbakening en doel is van de interventie die men gaat plegen. Deze criteria zijn echter in de meeste gevallen niet van toepassing op de door de experimenten vooraf gestelde doelen. Zeker wanneer het experiment gericht is op bewustwording en/of het samenbrengen van partijen is dit niet opmerkelijk. Een te concrete formulering van de doelstelling zou in dergelijke gevallen het proces kunnen frustreren. De doelstelling is in dergelijke gevallen bewust niet-smart geformuleerd. Tabel 3.1 Kwaliteit van vooraf geformuleerde doelen Nr Experimenten S M A R T Zorg 1 Drenthe: Zorgkracht in krimpgebieden Voor elkaar in Parkstad Onderwijs 3 Scholen van het Noorderland Handboek Krimp voor het onderwijs Herplanning scholenaanbod Zeeland Xperience Parkstad Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in krimpende regio, Heerlen Groen voor Rood voor Delfzijl Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer Overig 10 Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfsturing Geïntegreerde kindvoorzieningen Groninger platteland Venturi-project Toelichting: S = specifiek; M = meetbaar, A = acceptabel, R = realistisch, T = tijdgebonden; - criterium is niet van toepassing + criterium is wel van toepassing 1 Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden 22

23 3.2 Betrokken partijen Type betrokken partijen Er zijn grote verschillen tussen het type partijen, dat bij de krimpexperimenten zijn betrokken. Vanuit het experimentenprogramma is gestuurd op experimenten waarin interbestuurlijke samenwerking plaatsvindt. Tevens zijn vooral aanvragen gehonoreerd waarin maatschappelijke of commerciële partijen betrokken zijn. In vrijwel alle experimenten is aan deze voorwaarden voldaan. Over het algemeen zijn meerdere overheidslagen betrokken, en bij acht experimenten vindt ook interbestuurlijke samenwerking op lokaal niveau plaats. Daarnaast zijn er - afhankelijk van het onderwerp - tal van andere partijen betrokken, zoals scholen en hun besturen, zorgaanbieders, welzijnsinstellingen, woningcorporaties, (georganiseerd) bedrijfsleven en belangenorganisaties 1. Tabel 3.2 Type betrokken partijen per experiment Nr Experimenten Rijk Provincie Gemeente Overig Zorg 1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe VWS, BZK Ja Ja, 2 Zorgaanbieders, welzijninstellingen, woningcorporatie, verzekeraar, huisartsen, dementienetwerk, cliëntenorganisatie, mantelzorgkoepel 2 Voor elkaar in Parkstad Nee Ja Ja, 4 GGD, ACZIO-netwerk Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" OCW Ja Ja, 2 Schoolbesturen, dorpsraden, bewoners 4 Handboek Krimp voor het onderwijs OCW Ja Ja, 2 Brancheorganisaties (gemeenten, VO, PO), sectorbestuur onderwijsarbeidsmarkt, CNV onderwijs, AOB en CMHF BZK, Ja Ja, 4 Schoolbesturen VO en PO OCW 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland 6 Xperience Parkstad OCW Ja Ja, 1 Schoolbesturen VO, MBO en HO Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen EZ (DLG) Ja Ja, 1 Stadsregio Parkstad Limburg, Waterschap, InnovatieNetwerk, ondernemers, onderwijsinstellingen 8 Groen voor Rood Delfzijl EZ (DLG) Ja Ja, 1 Innovatienetwerk, woningcorporatie, Bredeschool, bewonersplatform, belangenorganisaties 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer BZK Ja Ja, 6 Woningcorporaties Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing - Ja Ja, 2 Hogeschool, welzijnsinstellingen, Vereniging Kleine Kernen Limburg 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen OCW Ja Ja, 7 Schoolbesturen PO, kinderdagopvanginstelling, Stichtingen peutelspeelzaalwerk 12 Venturi-project - Ja Ja, 1 Uitzendbureau, communicatiebureau, Kamer van Koophandel, schoolbesturen VO, Bureau Zelfstandigen Friesland, UWV Werkplein, adviesbureaus 1 In één van de geëvalueerde experimenten zijn corporaties betrokken. In de door RIGO en de DSP-groep geëvalueerde experimenten spelen woningcorporaties wel een belangrijke rol, daar deze experimenten gericht zijn op het krimpproof maken van een wijk of buurt of op het ontwikkelen van een bruikbare aanpak, strategie of beleid om de effecten van krimp op voorzieningen (vooral woningvoorraad) te begeleiden. En in tegenstelling tot de woonexperimenten zijn bij de experimenten ut deze evaluatie veelvuldig instellingen (zorg, onderwijs) en bedrijfsleven betrokken. 23

24 Vooral overheden en instellingen (scholen en hun besturen, corporaties en zorg en welzijnsinstellingen) zijn in de projecten betrokken. Echter ook bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers hebben een rol binnen het tot stand brengen van duurzame regionale ontwikkeling. Deze partijen zijn echter niet in alle experimenten betrokken, en opvallend is dat zij vaak pas worden betrokken in de uitvoeringfase. Bij het experiment Groen voor Rood in Delfzijl (8) werden burgers in eerste instantie pas in de uitvoeringsfase betrokken, en ditzelfde geldt voor ondernemers in het experiment Groene dynamiek in Heerlen (7). Het verkrijgen van draagvlak voor de uitvoering is echter in de regel lastig wanneer de men geen inspraak heeft gehad op de plannen, maar wel wordt betrokken in de uitvoering. Burgerparticipatie De betrokkenheid van de burgers per experiment verschilt en kan gemeten worden aan de hand van de participatieladder 1. In circa een kwart van de experimenten zijn burgers (nog) niet betrokken, in de overige experimenten wel. De mate van betrokkenheid verschilt echter per experiment. In sommige experimenten worden burgers geraadpleegd, zoals bij Zorgkracht in krimpgebieden (1) en Groene dynamiek in Heerlen (7). Bij Groen voor Rood (8) is er sprake van coproduceren en bij Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing (10) zelfs van meebeslissen. In dit laatste experiment staan burgers en maatschappelijke organisaties centraal. In dit experiment bespreken gemeenten met lokale gemeenschappen de gevolgen van krimp om deze te (h)erkennen, een stip op de horizon te bepalen ( Hoe willen we dat onze gemeenschap er over 20 jaar uitziet? ) en te bedenken hoe daar te komen. 1 De participatieladder kent de volgende treden: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen. De trede op de ladder bepaalt de mate van betrokkenheid en ruimte die burgers hebben in het proces. 24

25 Tabel 3.3 Betrokkenheid burgers in het experiment Nr Experimenten Trede participatieladder Zorg 1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe Raadplegen 2 Voor elkaar in Parkstad Informeren Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" Raadplegen 4 Handboek Krimp voor het onderwijs Niet betrokken 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland Raadplegen 6 Xperience Parkstad Niet betrokken Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen Raadplegen 8 Groen voor Rood Delfzijl Coproduceren 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer Raadplegen (in vervolgtraject op experiment) Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing Meebeslissen 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen Op experimentniveau geen betrokkenheid. Binnen pilots variërend van informeren/raadplegen tot adviseren. 12 Venturi-project Niet betrokken Aantal betrokken partijen Ook zijn er grote verschillen tussen het aantal betrokken partijen, variërend van 2 tot meer dan 25 partijen. Bij het experiment Groen voor Rood in Delfzijl (8) werkten bijvoorbeeld in eerste instantie vooral de gemeente Delfzijl en de Dienst Landelijk gebied samen, in tweede instantie richt de gemeente zich echter vooral op samenwerking met de bewoners uit de wijk waarin het experiment zich afspeelt. Het aantal betrokken partijen in dit experiment is daarmee beperkt. In het experiment Herplanning scholenaanbod Zeeland (5) zijn echter tal van partijen betrokken. Het gaat om de provincie, 4 gemeenten, de ministeries van BZK en OCW, de schoolbesturen PO en VO, twee adviesorganisaties, dorpsraden, ouders en maatschappelijke organisaties. In sommige experimenten is het aantal betrokken partijen dusdanig groot dat de groep wordt opgesplitst bijvoorbeeld door werkgroepen in te richten of een klankbordgroep te organiseren. Soms gebeurt dit door vooraf door uitvoeringslocaties of pilotgebieden vast te stellen, zoals bij de experimenten Herplanning scholenaanbod Zeeland (5), Voor elkaar in Parkstad (2) en Geïntegreerde kindvoorzieningen op het Groninger platteland (11). In deze experimenten zijn per gemeente of pilot werkgroepen ingesteld. In andere gevallen besluit men gaande weg het traject dat opsplitsing wenselijk is om tot resultaten te kunnen komen. Dit is bijvoorbeeld het geval binnen het experiment Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe (1) waar in totaal 25 partijen om tafel zaten van gemeenten, zorgaanbieders, welzijnsinstellingen en woningcorporaties. Om het proces te bespoedigen zijn de zorgaanbieders afzonderlijk rond de tafel gaan zitten en hebben zij onderling afspraken gemaakt over het leveren van zorg aan ouderen in afgelegen gebieden. 25