Werken met de coördinatieregeling Wro. versnelling en vereenvoudiging ruimtelijke projectrealisatie

Transcriptie

1 Werken met de coördinatieregeling Wro versnelling en vereenvoudiging ruimtelijke projectrealisatie

2

3 Werken met de coördinatieregeling Wro versnelling en vereenvoudiging ruimtelijke projectrealisatie Mr R.J.W. Rothengatter, RLoC Mr R.W.M. Mathijsen, BRO

4 Berghauser Pont Publishing Postbus LB Amsterdam Grafisch vormgeving:zedline Druk:Scan Laser BV,Zaandam Eerste druk 2011 ISBN: NUR: BerghauserPontPublishing BehoudensdeinofkrachtensdeAuteurswetvan1912gesteldeuitzonderingenmagnietsuitdezeuitgavewordenverveelvoudigd,opgeslagenineengeautomatiseerdgegevensbestand,ofopenbaargemaakt,inenigevormofopenigewijze, hetzijelektronisch,mechanisch,doorfotokopieën,opnamenofenigeanderemanier,zondervoorafgaandeschriftelijke toestemmingvandeuitgever. Voorzoverhetmakanvanreprografischeverveelvoudigingenuitdezeuitgaveistoegestaanopgrondvanartikel16h Auteurswet1912dientmendedaarvoorwettelijkverschuldigdevergoedingentevoldoenaanStichtingReprorecht (Postbus3060,2130KBHoofddorp, bloemlezingen,readersenanderecompilatiewerken(artikel16auteurswet1912)kanmenzichwendentotstichtingpro (StichtingPublicatie-enReproductierechtenOrganisatie,Postbus3060,2130KBHoofddorp, Hoewelaandetotstandkomingvandezeuitgavedeuiterstezorgbesteedis,aanvaardendeauteur(s),redacteur(en) en uitgevergeenenkeleaansprakelijkheidvooreventuele(druk) foutenenonvolledigheden,nochvoorgevolgenhiervan. Allrightsreserved.Nopartofthispublicationmaybereproducedinanyform,byprint,photoprint,microfilmoranyother means,withoutthepublisher spriorwrittenpemission.

5 VOORWOORD Voorwoord Eenvoudig,snellerenbeter,datisdekoersvanhetRijkvoorhetomgevingsrecht. De Wet ruimtelijke ordening biedt overheden nu al de mogelijkheid om snel, efficiënt en duidelijk te besluiten over ruimtelijke projecten: de coördinatieregeling. Met deze regeling kunnen zij de voorbereiding, bekendmaking en vaststelling van met elkaar samenhangende besluiten bundelen in één procedure. Er geldt dan ook één beroepsprocedure. De winst ten opzichte van de reguliere besluitvorming, zoals eerst het bestemmingsplan en daaropvolgend omgevingsvergunningen en andere uitvoeringsbesluiten, kan aanzienlijk zijn. Vanuit het Rijk wordt deze regeling steeds vaker toegepast. Ook gemeenten en provincies ontdekken de mogelijkheden van de coördinatieregeling. De voorbeelden in dit boek spreken voor zich. De regeling draagt bij aan: een betere voorbereiding van een ruimtelijk project; afstemming tussen de besluiten en met betrokken bestuursorganen; vermijden van een stapeling van procedures, ook in beroep. Overheden hoeven daarvoor niet te wachten op nieuwe wetgeving! In 2006 bracht het ministerie van VROM de Handreiking Gemeentelijke Coördinatieregeling uit. Dit boek pakt het stokje over en bevat een integrale update, gebaseerd op de actuele regelgeving en recente praktijkvoorbeelden van gemeenten, provincies en het Rijk. De toepassingsmogelijkheden van de coördinatieregeling voor het stroomlijnen van de ruimtelijke besluitvorming zijn volledig bijgewerkt. Ook staat aangegeven wanneer reguliere besluitvorming, een omgevingsvergunning(projectafwijkingsbesluit) of projectuitvoeringsbesluit uit de Crisis- en herstelwet geschikt kan zijn. Voor ieder project is een stroomlijning van de procedures mogelijk, deze uitgave biedt daarvoor houvast. November 2011 Rob Rothengatter Roeland Mathijsen v

6 VOORWOORD vi

7 AFKORTINGEN Lijst van afkortingen ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State AMvB Algemene maatregel van bestuur APV Algemene plaatselijke verordening Awb Algemene wet bestuursrecht Bor Besluit omgevingsrecht B&W College van burgemeester en wethouders Chw Crisis- en herstelwet EK Eerste Kamer der Staten Generaal EL&I Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Ffw Flora- en faunawet GS College van Gedeputeerde Staten I&M Ministerie van Infrastructuur en Milieu IPPC International Plant Protection Convention Mer Milieueffectrapportage MW Megawatt Nbw Natuurbeschermingswet 1998 PMV Provinciale milieuverordening Stb Staatsblad TK Tweede Kamer der Staten Generaal Uov Uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten Vvgb Verklaring van geen bedenkingen Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wbb Wet bodembescherming Wgh Wet geluidhinder Wm Wet milieubeheer Wro Wet ruimtelijke ordening WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening(oud) Wtw Waterwet Ww Woningwet vii

8 AFKORTINGEN viii

9 INHOUD Inhoud Voorwoord v Lijst van afkortingen vii 1 Snel en helder De coördinatieregeling Voordelen: snel, efficiënt en duidelijk Leeswijzer 6 2 Versnellingsmogelijkheden ruimtelijk project Projectstadia Planologische visie en kaders Realisatie& uitvoering Gebruik& beheer Coördinatieregeling en andere procedureversnellers Proceduremogelijkheden Overwegingen procedurekeuze Doorlooptijden Omgevingsvergunning Crisis- en herstelwet CoördinatieregelingAwb 22 3 De coördinatieregeling Wro Coördinatiemogelijkheden ruimtelijk project Toegangsbesluit Samenstellen te coördineren besluiten Fasering Eén procedure Overzicht procedurestappen Coördinatie in de besluitvormingsfasen 31 4 Reikwijdte en bevoegdheden Reikwijdte coördinatieregeling Type projecten 35 ix

10 INHOUD Type besluiten Planologische besluiten Wro Omgevingsvergunning Wabo Watervergunning Waterwet Bijzondere toestemmingen Persoons- en zaaksgebonden toestemmingen Algemeen verbindende voorschriften Besluiten van andere bestuursorganen Bevoegdheden Rijk Provincie Gemeente 57 5 Het toegangsbesluit tot coördinatie Keuze: op maat of algemene regeling Gevallen of categorieën van gevallen Wanneer coördinatie op maat? Wanneer algemene coördinatie? Coördinatie soms verplicht Terugvalmogelijkheid Procedure toegangsbesluit tot coördinatie Geen bezwaar en beroep tegen toegangsbesluit Coördinatie op maat Fasering Kaders toepassen coördinatie Coördinatie via algemene regeling Inhoud coördinatieverordening Reikwijdte van de regeling Initiatief en bevoegdheid Aanwijzen coördinerend orgaan Procedurele onderwerpen 91 6 Voorbereiding gecoördineerde besluitvorming Coördinerend orgaan Proceduremanagement Coördinerend orgaan 96 x

11 INHOUD 6.2 Aanvragen en ontvankelijkheid Ontwerpbesluiten Terinzagelegging Vaststelling Besluitvorming Bekendmaking Rechtsbescherming Beroep 115 Bijlage 1 Overzicht praktijkvoorbeelden 119 Bijlage 2 Meldingsformulier toepassing Rijkscoördinatieregeling 137 Bijlage 3 Afdeling 3.6 Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid Wro (geldend op 1 december 2011) 145 Bijlage 4 Literatuur 153 Trefwoordenregister 155 xi

12 INHOUD xii

13 1SNELENHELDER 1 Snel en helder De overheid kan de besluitvorming over ruimtelijke projecten op verschillende wijzen invullen. Met de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht(wabo; omgevingsvergunning) en de Crisis- en herstelwet (Chw; projectuitvoeringsbesluit) zijn de mogelijkheden verder verruimd. Er staat overheden echter al enige jaren een middel ter beschikking, dat ruimtelijke projecten snel door het procedurewoud richting realisatie kan loodsen: de coördinatieregeling van de Wet ruimtelijke ordening(wro). Deze biedt één eenvoudige procedure voor de voorbereiding, bekendmaking en vaststelling van besluiten voor een ruimtelijk project en één beroepsgang. Inmiddels beginnen steeds meer partijen het gemak van deze regeling te ontdekken. Reden om expliciet stil te staan bij de gebruiksmogelijkheden en voorbeelden van deze regeling. Dit boek helpt u op weg bij het toepassen van de coördinatieregeling. Ruimtelijke projecten zijn in de loop der jaren steeds complexer geworden, mede door de agendering van(nieuwe) deelbelangen waarmee rekening gehouden moet worden. Te denken is aan bodemkwaliteit, flora en fauna en natuurbescherming. De grote hoeveelheid besluiten die nodig is voor een project veroorzaakt vertraging, herhaling van zetten en kostenopdrijving. De Rijksoverheid werkt daarom al langere tijd aan het vereenvoudigen en versnellen van de ruimtelijke besluitvorming. Een toekomstige Omgevingswet moet daarvoor het ultieme antwoord gaan bieden. Zover is het echter nog lang niet, en in de tussentijd nemen de procedurele keuzemogelijkheden alleen maar toe met nieuwe wetgeving als de Chw. Deze uitgave behandelt de meest eenvoudige procedure die de overheden ter beschikking staat voor de besluitvorming over ruimtelijke projecten: de coördinatieregeling uit de Wro. Met deze regeling kan bijvoorbeeld de besluitvorming over het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning tegelijkertijd plaatsvinden. Maar ook uiteenlopende uitvoeringsbesluiten voor een bouwplan kunnen gecoördineerd worden. Immers voor projecten blijven naast de omgevingsvergunning geregeld andere toestemmingen nodig, van een watervergunning tot een terrasvergunning. Coördinatie is ook mogelijk wanneer verschillende instanties de besluiten nemen, 1

14 SNEL EN HELDER bijvoorbeeld wanneer een project naast een provinciale omgevingsvergunning een watervergunning van de waterbeheerder en een ontgrondingsvergunning van het Rijk vereist. De toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening(WRO) bood overheden al vanaf 1 februari 2006 de mogelijkheid om via de coördinatieregeling haar besluitvorming te vereenvoudigen en te versnellen. Indertijd heeft het toenmalige ministerie van VROM een Handreiking Gemeentelijke Coördinatieregelinguitgebracht. 1 Dezeregelingisenigszinsgewijzigdin de Wro teruggekomen, maar leek ondergesneeuwd door de omgevingsvergunning en Chw. Wij zien echter een toenemend gebruik van de coördinatieregeling door de verschillende overheden. Dit boek bevat een integrale update van de eerdere versie, met recente toepassingsvoorbeelden, actuele regelgeving en jurisprudentie. De regeling is niet ten onrechte herontdekt! Met deze uitgave geven de auteurs een praktische handreiking voor het toepassen van de coördinatieregeling voor initiatiefnemers, projectleiders, plannenmakers en overheden die willen werken aan een voortvarende totstandkoming van hun ruimtelijke projecten. 1.1 De coördinatieregeling De Wro biedt in afdeling 3.6 Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid, afzonderlijke bepalingen voor de gemeente, de provincie en het Rijkomdebesluitendienodigzijnvoorhetrealiserenvaneengewenste ruimtelijke ontwikkeling te coördineren. De regeling maakt het mogelijk de aanvragen, kennisgevingen, toezendingen en andere elementen die nodig zijn voor een gestroomlijnde besluitvorming over een project, in één procedure samen te voegen. Ook als sprake is van verschillende bevoegde gezagen. De gecoördineerde 1 De beide auteurs van de Handreiking Gemeentelijke Coördinatieregeling van 2006, Rob Rothengatter en Roeland Mathijsen, zorgen met dit boek voor een complete update. 2

15 1.2 VOORDELEN besluiten worden bij een eventueel beroep bovendien aangemerkt als één besluit, en beroep vindt plaats in één instantie. De coördinatie is een procedureregeling, gericht op het gelijktijdig in behandeling nemen van met elkaar samenhangende besluiten. De regeling treedt niet in de bevoegdheden- enige uitzonderingen even daargelaten- of inhoudelijke beoordelingscriteria. De afzonderlijke besluiten worden nog steeds door het daartoe bevoegde gezag genomen. De enige voorwaarden verbonden aan het door een overheid toepassen van de coördinatie voor een project zijn: 1. hetmoetgaanomdeverwezenlijkingvaneenonderdeelvanhetruimtelijk beleid van de betreffende gemeente, provincie of het Rijk; 2. het moet wenselijk zijn om de besluitvorming gecoördineerd toe te passen voor de verwezenlijking van dat beleid. Hierin zit verdisconteerd dat de besluiten op enigerlei wijze met elkaar samenhangen. 1.2 Voordelen: snel, efficiënt en duidelijk Overheden kunnen met behulp van deze coördinatieregeling efficiënter, sneller en meer transparant besluiten over een project. De inzet van deze regeling draagt bij aan: a. een betere voorbereiding van een ruimtelijk project; b. een inhoudelijke en procedurele afstemming tussen betrokken bestuursorganen; c. het vermijden van een stapeling van procedures. Dit levert tijdwinst op en voorkomt het risico op repeterende bezwaren en beroepen. a. Betere voorbereiding Een tijdige procedurele afstemming tussen met elkaar samenhangende besluiten draagt bij aan een betere voorbereiding van het project. Zowel het bevoegde gezag als de initiatiefnemer dient de consequenties van het project vroegtijdig te overwegen. De procedurele afstemming dwingt partijen meteen na te denken over de samenhang tussen de besluiten. Daarmee verbetert ook de dienstverlening van de overheid aan de aanvrager. 3

16 SNEL EN HELDER Gedurende de voorbereiding zijn de inhoudelijke samenhang en de wisselwerking tussen de te nemen besluiten direct zichtbaar. De standaard toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb leidt er bovendien toe dat zienswijzen voor alle besluiten tijdig kenbaar zijn. Het is evenwel geen wondermiddel, er kunnen vanuit de afzonderlijke verantwoordelijkheden nog altijd tegenstrijdige besluiten worden genomen. Een meerwaarde is dan wel dat die tegenstrijdigheid vroegtijdig wordt gesignaleerd, en niet nadat al de nodige besluitvorming is doorlopen, waardoor het project later alsnog stagneert. Overigens hebben de provincie en het Rijk de bevoegdheid om hen ongewillige besluiten van lagere overheden te'overrulen'. b. Stroomlijning en versnelling van besluiten De efficiency van de besluitvorming voor een project neemt toe, zodra men in plaats van uiteenlopende of opeenvolgende procedures één traject gaat bewandelen. Het tijdig afstemmen tussen en binnen bestuursorganen kan leiden tot een betere inhoudelijke besluitvorming. Ook worden de risico s van procedurefouten ingeperkt. Op deze wijze ontstaat er snel duidelijkheid over de doorgang van het project en kan het project sneller tot uitvoering worden gebracht. c. Duidelijke en strakke rechtsbescherming Over beroep tegen gecoördineerd voorbereide besluiten wordt in één procedure en in één instantie beslist namelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State(ABRvS). En bovendien binnen 6 maanden. Het bundelen van de procedures voor een project schept duidelijkheid over de projectcontext voor zowel de initiatiefnemer, burger als andere overheden. Bovendien worden doublures in bezwaar- en beroepsmogelijkheden weggenomen, waardoor een herhaling van zetten wordt voorkomen. Belanghebbenden en bezwaarden hoeven zich op maar één procedure te richten, en lopen niet meer het risico hun bedenkingen in de verkeerde procedure op te werpen. 4

17 1.2 VOORDELEN De coördinatieregeling is een extra stimulans voor de overheid om vroeg in een project de mogelijkheden van stroomlijning van de besluitvorming te onderzoeken. Deze voorbereiding is winst voor het planproces, ook wanneer uiteindelijk geen coördinatiebesluit wordt ingezet. Meerdere proceduremogelijkheden De ruimtelijke wetgeving is volop in beweging. In een project staan daarom voor de ruimtelijke besluitvorming, naast de reguliere afzonderlijke procedures en de coördinatieregeling Wro, soms nog meer wegen open. Zoals de omgevingsvergunning met projectafwijkingsbesluit(wabo), het projectuitvoeringsbesluit(chw) of een coördinatie op grond van de Algemene wet bestuursrecht(awb). Deze procedures en hun onderlinge verhoudingen komen nader aan orde in hoofdstuk 2. In vergelijking met de gebruikelijke procedures heeft de coördinatieregeling Wro samengevat als voor- en nadelen: Voordelen + Coördinatie kan alle besluiten voor een project omvatten die gericht zijn op verwezenlijking van onderdeel van het ruimtelijk beleid + Eenvoudige regeling: coördinerend orgaan zorgt voor eenduidige procedure, hoeft niet in bevoegdheden van andere organen te treden + Een combinatie van onderzoeken voor afzonderlijke besluiten mogelijk + Rijk en GS kunnen uitblijven of ongewenst besluit van lagere bestuursorgaan overrulen + Een aanvrager hoeft niet mee te werken + Eén procedure voor een project + Eén beroepsgang, met één beroepsinstantie + Uitspraak beroep binnen 6 maanden + Fasering in project mogelijk met meerdere coördinatiemomenten + Flexibiliteit in het bepalen van welke besluiten onderdeel zijn van de coördinatie Nadelen - Voorafgaand toegangsbesluit of algemene regeling voor coördinatie nodig - Vereist een goede en strakke voorbereiding van de besluitvorming voor het project - Het blijven afzonderlijke besluiten, zodat tegenstrijdige besluitvorming mogelijk blijft - Het traagste of langste besluit bepaalt het tempo 5