Worden we de Bagger de Baas?

Transcriptie

1 Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems Worden we de Bagger de Baas? Februari 2002

2

3 Voorwoord Geachte Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, Geachte Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Als voorzitter van het Bestuurlijk Overleg Tienjarenscenario Waterbodems heb ik op Uw verzoek leiding gegeven aan een proces waarin provinciale teams de afgelopen twee jaar in kaart hebben gebracht wat er ten behoeve van waterhuishouding, scheepvaart en milieu gebaggerd moet worden, zowel in het hoofdsysteem als in regionale wateren. Een aantal scenario s verkent bovendien op welke manieren deze bagger-opgave kan worden aangepakt, en wat dit betekent. Dit overzicht is te vinden in Bagger in Beeld, het basisdocument voor het Tienjarenscenario. De baggeropgave is fors groter dan tot dusver werd aangenomen. Dat geldt niet alleen voor het jaarlijkse onderhoud maar vooral voor het inhalen van de achterstanden in het onderhoud en het saneren van ernstig verontreinigde waterbodems. Als we niet nu iets doen, dan is de bagger ons binnen enkele jaren volledig de baas. Ik ben begonnen in de verwachting dat het karwei in 10 jaar kon worden geklaard. Maar gaandeweg is mij duidelijk geworden dat zelfs een inhaalslag van 40 jaar een flinke extra inspanning van alle bagger-partijen zou vragen. Dat is natuurlijk wel heel erg lang, en bovendien niet doelmatig. Het bestuurlijk overleg voelde zich verantwoordelijk om U aan te geven wat er nodig is om het probleem, net als bij landbodems, binnen 25 jaar beheersbaar te maken. Deze aanbevelingen staan in dit advies Worden we de Bagger de Baas? Het advies kent drie pijlers. De eerste pijler is samenwerking, met programma s op zowel landelijk niveau als in de regio. Door het bundelen van krachten kan veel dubbel werk worden vermeden en kunnen grootschaliger, en dus goedkoper, oplossingen van de grond komen. Meer interprovinciale samenwerking bij hergebruik, verwerking en storten is daarvan een voorbeeld. De samenwerking die ik in het Tienjarenscenario tot dusver heb gezien geeft mij veel vertrouwen. De tweede pijler is politieke prioriteit, dus geld. Een inhaalslag van 25 jaar betekent een structurele verdubbeling van de begrotingsposten voor baggeren van waterschappen, provincies en Rijk. Voor gemeenten zelfs een verdrievoudiging. Met impulsgelden kunnen en moeten we natuurlijk goede initiatieven steunen, bijvoorbeeld door subsidies voor baggerverwerking en baggerwerk in bebouwd gebied. Maar dat blijft kruimelwerk als niet blijvend elk jaar meer wordt gebaggerd dan nu. Tenslotte, de derde pijler is een uitgekiend baggerbeleid. Dat betekent bijvoorbeeld dat actief bodembeheer ook voor waterbodems wordt uitgewerkt; en dat allerlei onnodige beperkingen in regelgeving worden opgelost, vooral om de producten van baggerverwerking een kans te geven. Het uitvoeren van het advies is geen sinecure. Enerzijds heeft het Bestuurlijk Overleg al enige rekening gehouden met de inzet van actief bodembeheer voor waterbodems. Anderzijds zijn wij uitgegaan van ongewijzigde milieu-eisen voor de verspreiding van licht verontreinigde onderhouds-bagger, het zogenaamde op de kant zetten. Mocht het echter op die terreinen tegen zitten, dan wordt de opgave nog een stuk groter - met alle gevolgen van dien. Niet voor niets heb ik een vraagteken in de titel laten opnemen. Zoals ook in het advies is aangegeven, is het Bestuurlijk Overleg alleszins bereid een actieve rol te spelen bij de verdere vormgeving en uitvoering van het waterbodembeleid in Nederland. Met grote belangstelling zien wij Uw reactie tegemoet. Hoogachtend, Drs. L.H.J. Verheijen, voorzitter Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 3 Voorwoord

4 Inhoud Worden we de Bagger de Baas? 1. Inleiding 5 2. Doelen 5 3. De feiten 5 4. Programmering 6 5. Financiën 7 6. Beleidsaanbevelingen 8 7. Afsluiting 10 Bijlagen 1. Overzicht financiën Samenstelling Bestuurlijk Overleg Tienjarenscenario Waterbodems 12 Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 4

5 Worden we de Bagger de Baas? Inleiding De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft op 11 juni 1999 aan de Tweede Kamer een Tienjarenscenario Waterbodems toegezegd. Vervolgens heeft zij provincies en andere overheden gevraagd hiertoe medewerking te verlenen en initiatieven te ontplooien. Dit leidde in oktober 2000 tot de instelling van een Bestuurlijk Overleg Tienjarenscenario Waterbodems. Bijlage 2 geeft hiervan de samenstelling. Onder verantwoordelijkheid van dit overleg heeft het Advies- en Kenniscentrum Waterbodems (AKWA) op basis van de inspanningen van Provinciale Werkgroepen een Basisdocument Tienjarenscenario Waterbodems opgesteld. Dit basisdocument wordt tegelijk met dit advies gepubliceerd. Het Bestuurlijk Overleg Tienjarenscenario Waterbodems vindt het van groot belang dat het basisdocument een concreet vervolg krijgt. Het overleg heeft daarom besloten hierover advies uit te brengen aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. 2. Doelen Het Bestuurlijk Overleg vindt het van belang gezamenlijk de volgende duidelijke einddoelstelling voor de waterbodems vast te leggen: onderhoud en aanwas zijn met elkaar in evenwicht; er is geen achterstallig onderhoud; saneringen zijn uitgevoerd; de waterbodem wordt adequaat beheerd; niet-verspreidbare bagger wordt zo min mogelijk gestort. 3. De feiten Met het basisdocument is de aard en omvang van de maatschappelijke opgave voor waterbodems in Nederland duidelijk in beeld gebracht. Het Bestuurlijk Overleg trekt hieruit de volgende conclusies: Nederland heeft te maken met een groot probleem op het gebied van de waterbodem. Er zijn niet genoeg bestemmingen voor alle waterbodem die uit de watersystemen moet worden verwijderd. Er wordt daardoor onvoldoende gebaggerd. Er is een forse achterstand in onderhoud aan het ontstaan, die gestaag oploopt door de continue toevoer van sediment naar de Nederlandse wateren. Als we op dezelfde voet doorgaan, kunnen de Nederlandse watersystemen hun functies niet meer vervullen; het gaat hierbij vooral om functies op het gebied van scheepvaart, recreatie, veiligheid, wateraanvoer en -afvoer, natuur en milieu. Dit staat het bereiken van beleidsdoelen op deze terreinen serieus in de weg. In het licht van klimaatveranderingen kunnen ernstige gevolgen optreden op het gebied van wateroverlast, en daarnaast ook voor scheepvaart, recreatie, woonomgeving en natuur. De waterbodem is op veel plaatsen verontreinigd en wordt nog steeds verontreinigd door nieuwe toevoer van verontreinigd sediment. Inzet op preventie van waterbodemverontreiniging door aanpak van (bovenstroomse) bronnen van verontreiniging blijft nodig. Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 5 Worden we de Bagger de Baas?

6 Omdat het eenvoudiger is om een bestemming voor schone bagger te vinden dan voor verontreinigde bagger, wordt er nog maar beperkt gesaneerd (0,5 miljoen m 3 per jaar in de afgelopen jaren) en wordt bij het onderhoud vooral relatief schone bagger weggenomen (jaarlijks ruim 20 miljoen m 3 zoute bagger, 7 miljoen m 3 zoete bagger). Voor zoete wateren is het echter onvermijdelijk dat er steeds meer sterker verontreinigde bagger aan bod komt. Bij gelijkblijvende uitgaven zal dit leiden tot een halvering van het baggertempo en een evenredige toename van de onderhoudsachterstand. Het blijkt dat er een balans is tussen baggertempo, milieu-effecten en financiële middelen. Het basisdocument Tienjarenscenario Waterbodems biedt een eerste verkenning van de onderlinge afhankelijkheden. De navolgende tabel is hiervan een illustratie voor de baggerspecie uit de zoete wateren. Hierbij moet worden bedacht dat de jaarlijkse uitgaven afnemen met een langere inhaalperiode maar dat het cumulatieve volume en daarmee de cumulatieve uitgaven dan steeds toenemen; dit komt in het bijzonder door aanwas van bagger op saneringslokaties Baggertempo en baggerkosten zoete wateren Miljoen m 3 /jaar Miljoen /jaar Huidig niveau Inhalen achterstand in 10 jaar Inhalen achterstand in 25 jaar Inhalen achterstand in 40 jaar Programmering Voor het bereiken van de einddoelstelling in 2 heeft het Bestuurlijk Overleg een periode van 25 jaar voor ogen, waarbij moet worden opgemerkt dat de uiteindelijke periode mede zal worden bepaald door de hoogte van ambities op beleidsterreinen die doelstellingen voor watersystemen formuleren (scheepvaart, veiligheid, wateraanvoer- en afvoer, milieu, recreatie) en de voortgang in het beheer en de sanering van verontreinigde landbodems. De keuze voor 25 jaar komt voort uit de wens zo snel mogelijk achterstanden in te lopen bij onderhoud en saneringen, de wens om financiële middelen efficiënt in te zetten en technische haalbaarheid. Om de einddoelstelling binnen bereik te brengen is een gedegen programmatische samenwerking tussen alle publieke partijen een allereerste voorwaarde. a. Er is een werkstructuur noodzakelijk die door een programmatische aanpak (bijvoorbeeld via 5-jarenplannen zoals in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing) regie voert over baggeractiviteiten in Nederland. Hierbij hoort een goede monitoring van de uitvoering en instrumentarium door alle partijen om, indien nodig, in te grijpen in de balans van baggertempo, milieu-eisen en financiële middelen. Voor deze werkstructuur zou aansluiting kunnen worden gezocht bij de opzet van samenwerkingverbanden op het gebied van afvalverwijdering en regionaal waterbeheer (stroomgebieden). b. Naast landelijke coördinatie op bestuurlijk niveau zullen regionale (ambtelijke) groepen zorg moeten dragen voor informatie-uitwisseling en fijnregeling in de programmering. In aanvulling daarop zullen op regionale schaal nadere afspraken nodig zijn tussen gemeenten en waterschappen over het baggeren in bebouwd gebied. c. Omwille van een gerichte aanpak moet er steeds een goed en actueel overzicht van regionale en landelijke waterbodemopgaven bestaan. Het is daarom zaak om afspraken te maken tussen overheden over periodieke actualisering, vastlegging en toegankelijkheid van het type gegevens dat voor het Basisdocument Tienjarenscenario is verzameld (tabellen, modellen, kaarten enz). Hiermee kan tevens een bijdrage worden geleverd aan een landsdekkend beeld voor waterbodemkwaliteit. Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 6 Worden we de Bagger de Baas?

7 d. De aanpak van waterbodems moet, naar analogie van beheer en sanering van de landbodem, gefundeerd worden op een beoordeling van milieuhygiënische en overige maatschappelijke risico s. Door een kosteneffectieve en functiegerichte aanpak zal op zekere schaal verontreinigd sediment in het stroomgebied aanwezig blijven, zonder de functies van bodem en water te belemmeren. Verspreiding van baggerspecie op het land wordt ingebed in bodembeheer. e. Er moet gezocht worden naar diversificatie van de typen bestemmingen voor baggerspecie opdat tegen zo laag mogelijke kosten zoveel mogelijk baggerspecie kan worden verwijderd en bestemd. Besluitvorming over verspreiding of verwijdering van baggerspecie moet plaatsvinden op basis van informatie over de lokale situatie. 5. Financiën 5.1. Structurele middelen f. Het bereiken van het streefbeeld vergt een inspanning op een structureel hoger niveau van alle betrokken overheden. Zeker een factor 2 tot 3 hoger, en voor gemeenten zelfs ruim een factor 3 (zie figuur). Alle partijen moeten, zowel ieder voor zich als gezamenlijk, zich beraden op de wijze waarop hun financiële reserveringen voor baggeren naar het beoogde niveau kunnen worden gebracht. Hierbij is bijzondere aandacht nodig voor de draagkracht van partijen Verdeling beschikbare middelen en gewenste middelen waterbodems, in miljoen per jaar per type beheerder, bij een doelstelling van 25 jaar voor zoete wateren Gewenst Beschikbaar Rijkswaterstaat Provincies Gemeenten Waterschappen (landelijk gebied) Waterschappen & Gemeenten (bebouwd gebied) Overig g. Het gezamenlijke programma kan worden uitgevoerd binnen de bestaande financieringsstructuur, waarbij degene die voor het uitvoeren van het reguliere onderhoud verantwoordelijk is dit zelf financiert. De waterschappen dragen in het landelijk gebied de volledige lasten voor het onderhoud; dit is ongeveer 50% van de totale uitgaven voor het onderhoud van regionale wateren. In het stedelijk gebied delen waterschappen en gemeenten de lasten in per geval verschillende verhoudingen. Het Rijk financiert hoofdzakelijk de saneringen, behalve indien de veroorzaker van de verontreiniging of de gebruiker/eigenaar de sanering betaalt. Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 7 Worden we de Bagger de Baas?

8 5.2. Incidentele middelen Een deel van de ICES-2 middelen is gereserveerd voor waterbodems. Daarvan is in de periode reeds 52 M (115 Mfl) besteed. Van de gereserveerde middelen voor de periode is 32 M (70 Mfl) bestemd voor de realisatie van een verwerkingslocatie in Zeeland en 41 M (90 Mfl) voor de eenvoudige en geavanceerde verwerking van baggerspecie via een stimuleringsregeling die nog in werking moet treden. Er bestaan nog keuzemogelijkheden voor de bestemming van 148 M (325 Mfl) bij grote voorkeur te benutten in de periode tot en met h. Tot in 2002 kan gebruik gemaakt worden van een subsidieregeling voor het opstellen van baggerplannen in bebouwd gebied. Van deze regeling wordt in toenemende mate gebruik gemaakt. Het is omwille van toenemende bewustwording over baggerwerken in het bebouwd gebied gewenst om deze regeling een aantal jaren voort te zetten. i. Nu er een toenemend aantal plannen voor baggerwerken in het bebouwd gebied op tafel ligt is de tijd rijp om de uitvoering ervan ter hand te nemen. Aanbevolen wordt om een tijdelijke subsidieregeling voor uitvoering van baggerplannen in bebouwd gebied te ontwikkelen, met accent op het inlopen van achterstallig onderhoud. j. Een deel van de incidentele middelen moet worden benut voor de uitvoering van urgente waterbodemsaneringen, evenwichtig verdeeld over regionale wateren en Rijkswateren. 6. Beleidsaanbevelingen Om in Nederland de bagger de baas te worden is het zaak om zo snel mogelijk het baggertempo structureel te verhogen en een inhaalslag te maken. Met een grote financiële inspanning van alle partijen en een gedegen programmatische samenwerking acht het Bestuurlijk Overleg het haalbaar om de beleidsdoelstellingen uit 2 in 25 jaar te bereiken. Deze operatie kan alleen succesvol zijn indien er zo weinig mogelijk nieuwe waterbodemverontreiniging ontstaat en indien alleen zoveel waterbodem wordt verwijderd als voor waterhuishouding, milieu en andere functies noodzakelijk is. De verwijderde waterbodem wordt bij voorkeur hergebruikt (inclusief verspreiding op land, actief bodembeheer en toepassing in werken), waar mogelijk verwerkt en pas in laatste instantie gestort. Langs deze lijnen zijn de navolgende beleidsaanbevelingen van het Bestuurlijk Overleg opgebouwd. Aanbod k. Een onverminderde inzet op preventie van waterbodemverontreiniging door aanpak van (bovenstroomse) bronnen van verontreiniging is gewenst. l. Door een functiegeoriënteerde benadering bij onderhoud en sanering van waterbodems moet meer gericht worden gebaggerd zodat financiële middelen zo effectief mogelijk kunnen worden ingezet. Hergebruik m.bij de herziening van het beleid voor verspreiding van baggerspecie op het land moet worden erkend dat: - een groot deel van de onderhoudsbaggerspecie thans wordt verspreid, zodat een aanpassing van verspreidingscriteria kan leiden tot grote afzetproblemen; - er ondertussen een toenemende spanning optreedt tussen de wens om gelijkblijvende of grotere hoeveelheden te verspreiden op land en de zorg voor de risico s hiervan voor diergezondheid, voedselveiligheid en ecosystemen. n. Het hergebruik van waterbodems als (water)bodem of als bouwstof moet een impuls krijgen door de uitwerking van actief waterbodembeheer voor andere watersystemen dan de grote rivieren waarmee een verantwoorde inzet van bagger mogelijk wordt, zoals bij de herinrichting van plassen en realisatie van (natte) natuur. Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 8 Worden we de Bagger de Baas?

9 Verwerking o. Teneinde de stimuleringsregeling voor verwerking van baggerspecie ten volle te kunnen benutten is het gewenst om, samen met marktpartijen en in aanvulling op de locatie in Zeeland, één of meer locaties te vinden en deze tot ontwikkeling te brengen voor verwerkingsinstallaties van voldoende omvang. p. Thans bereidt het Rijk de toekenning van ICES-3 middelen voor. Aanbevolen wordt om hiervan een deel zeker te stellen voor waterbodems en vervolgens in te zetten voor een verhoogd aandeel van verwerking van baggerspecie. q. Er is een visie nodig op de gewenste ontwikkeling van de markten voor eenvoudige en geavanceerde verwerkingsopties, inclusief tussenopslag. Hierbij moet goede aansluiting worden gevonden bij de verwerking van andere afvalstromen en bij vernieuwingen in het (bouw)grondstoffenbeleid. r. De ontwikkeling van de markt voor producten van baggerspecieverwerking moet worden bevorderd door: Het tot stand brengen van milieuhygiënische en bouwtechnische kwaliteitsborging, en vervolgens certificering van producten uit verwerkte baggerspecie. Het gebruik van grondbanken om de vraag naar en het aanbod van producten uit baggerspecie beter op elkaar af te stemmen. Het waar mogelijk voorschrijven van de producten uit verwerkte, in eigen beheersgebied opgebaggerde specie in eigen werken van overheden. Het scheppen van voldoende mogelijkheden voor het storten van residuen van derden in overheidsdepots. Krachtenbundeling van aanbieders van baggerspecie, bijvoorbeeld in convenanten, om daarmee kostenverlaging mogelijk te maken. Storten s. Vanwege de grote knelpunten in de regio s Noord-Holland/Utrecht, Limburg en Noord-Nederland wordt aanbevolen om voorwaarden te formuleren waaronder geografische herkomstbeperkingen van bestaande depots kunnen worden opgeheven. t. Omdat ook bij optimale inzet op verwerking er duurzaam depotcapaciteit nodig blijft voor niet-verwerkbare specie en residuen van verwerking, is het raadzaam nu reeds voorbereidingen te treffen voor dergelijke depotcapaciteit voor de periode na 2005, inclusief de mogelijke benutting van open putten. Overige aandachtspunten u. Er bestaat in de praktijk onduidelijkheid over de werkingssfeer van regelgeving rond waterbodems waardoor ontwikkelingen vertragen, in het bijzonder bij hergebruik als bodem. Dergelijke punten, inclusief die op het gebied van normering en beoordeling, moeten worden opgespoord en benoemd. Afhankelijk van de aard hiervan: zal bestaande regelgeving moeten worden verduidelijkt, gevolgd door een gericht communicatie-initiatief; zullen deze door aanpassing van regelgeving/normering moeten worden opgelost. v. In gebieden of op beleidsterreinen waarin concrete doelstellingen worden geformuleerd voor de diepte of kwaliteit van watersystemen moet de baggeropgave van meet af aan een integraal onderdeel van de plan- of beleidsvorming zijn. w. Bij het ontwerp van financiële regelingen voor waterbodems moet effectiviteit vooropstaan, in het bijzonder door de regelingen te richten op bepaalde sectoren of gebieden. Bij investeringen in bepaalde gebieden of sectoren zijn bovendien vaak meerdere financiële bijdrageregelingen van toepassing. Bij ontwerp of aanpassing van dergelijke regelingen is het van belang om het mogelijk te maken de financiële bijdrageregelingen te bundelen ten behoeve van een maximaal effect. Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 9 Worden we de Bagger de Baas?

10 x. Er vindt thans door diverse instanties beleidsonderbouwend onderzoek plaats. Het verdient aanbeveling om dergelijk onderzoek in de toekomst steeds op basis van gemeenschappelijke beleidsvragen op te zetten en meer in samenwerking uit te voeren. Hierbij moet veel aandacht worden geschonken aan kennisoverdracht naar de uitvoeringspraktijk. y. Zoals in 3 aangegeven, is de aanpak van de waterbodems in het belang van een groot aantal maatschappelijke partijen. Het is gewenst om bij iedere stap in het vervolg op dit advies, in het bijzonder bij de programmering, intensief te communiceren met die partijen. Niet alleen om het programma uit te leggen maar ook om hun ideeën en initiatieven actief te benutten. 7. Afsluiting z. Het Bestuurlijk Overleg biedt aan om een actieve rol te blijven spelen op het gebied van waterbodems, in het bijzonder waar het gaat om de uitwerking van het vervolg op dit advies. Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 10 Worden we de Bagger de Baas?

11 Bijlagen Overzicht financiën Overzicht financiele middelen, Bron Bestemming M M /j Mfl Mfl/j STRUCTUREEL Onderhoud, Rijkswateren Onderhoud, regionale wateren Onderhoud, gemeenten Onderhoud, havens Sanering, Rijkswateren Sanering, regionale wateren TOTAAL * * Als Bron Bestemming M Mfl INCIDENTEEL Bestemd Verwerking Zeeland Stimuleringsregeling Onbestemd * Totale structurele middelen voor zoete baggerspecie bedragen 86 M /j (190 Mfl/j). Samen met de reeds bestemde incidentele middelen (ICES-2) komt dit op ca.100 M /j (220 Mfl/j), zoals genoemd in de tabel in 3. Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 11 Bijlagen

12 2 Samenstelling Bestuurlijk Overleg Tienjarenscenario Waterbodems Leden de heer drs. L.H.J. Verheijen gedeputeerde Provincie Noord-Brabant, voorzitter de heer ir. P.A.E. van Erkelens watergraaf van het Waterschap Regge en Dinkel de heer mr. drs. A.J.G. Poppelaars gedeputeerde Provincie Zeeland mevrouw ir. C.W. Jacobs gedeputeerde Provincie Gelderland (tot najaar 2001) de heer drs. A.J. Smit wethouder gemeente Haarlem (tot najaar 2001) de heer ir. P. Moltmaker wethouder gemeente Haarlem (vanaf eind 2001) Ambtelijke vertegenwoordiging de heer ing. H. Kraaij Unie van Waterschappen de heer ir. N. Oskam Interprovinciaal Overleg de heer ir. J. M. Verburg Vereniging Nederlandse Gemeenten de heer dr. J.M. Roels Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de heer ir. M.A. Hofstra Ministerie van Verkeer en Waterstaat de heer drs. T. Bakker, ambtelijk secretaris Ministerie van Verkeer en Waterstaat Bestuurlijk Advies Tienjarenscenario Waterbodems 12 Bijlagen