Rapportage. Onderzoek groot onderhoud (renovatie) van schoolgebouwen

Transcriptie

1 Rapportage Onderzoek groot onderhoud (renovatie) van schoolgebouwen In opdracht van: Directie Aan: College van B&W Registratienummer: Door: Bedrijfsbureau Datum: 14 juli 2006

2 Inhoudsopgave 1 AANLEIDING VOOR DIT ONDERZOEK PROBLEEMSTELLING RENOVATIEBUDGET SCHOLEN DOELSTELLING VAN DIT ONDERZOEK ONDERZOEKSVRAGEN EN NORMENKADER REIKWIJDTE ONDERZOEK ORGANISATIE EN COMMUNICATIE BEVINDINGEN VERBETERPLAN CAPACITEIT EN BUDGET BIJLAGE: WERKWIJZE EN ORGANISATIE VAN HET ONDERZOEK BIJLAGE: ONDERZOCHTE GEGEVENS...11

3 1 Aanleiding voor dit onderzoek Op 27 september 2005 heeft het college het onderzoeksplan ex art 213A GW vastgesteld. Met dit plan geeft het college uitvoering aan zijn wettelijke verplichting om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid (efficiëntie) en doeltreffendheid (effectiviteit) van het door haar gevoerde bestuur. Dit zogenoemde zelfonderzoek is gestoeld op de door de raad bij verordening vastgestelde regels. Bij de keuze van het onderwerp renovatiebudget schoolgebouwen spelen een aantal zaken een rol, zoals de hoogte van het bij de renovaties gemoeide bedrag, de maatschappelijke rol en de eisen en randvoorwaarden in de verordening. Aangezien de uitvoering afgerond is en het budget volledig besteed (met uitzondering van het Kennemer Lyceum) kan een onderzoek uitgevoerd worden. In het algemeen is gedegen onderhoud van de scholen de gemeenschappelijke verantwoording van schoolbestuur en gemeente. Het onderhoud is gekoppeld aan de ouderdom van het gebouw. Doelstelling is het voorkomen van achterstallig onderhoud en een geschikte, veilige huisvesting voor de scholieren mogelijk te maken. De voorzieningen die bij de gemeente worden aangevraagd moeten voldoen aan de verordening voorziening huisvesting onderwijs, de eisen zijn hier omschreven. Het onderzoek naar het renovatiebudget scholen heeft het bedrijfsbureau uitgevoerd in overeenstemming met het door het college vastgestelde plan van aanpak. Voor de overzichtelijkheid is de indeling van dit rapport analoog aan die van het plan van aanpak. 2 Probleemstelling renovatiebudget scholen In 2000 is door de gemeenteraad een bedrag van 4,53 miljoen uitgetrokken voor groot onderhoud (renovatie) van schoolgebouwen. De verdeelregels zijn in 2001 vastgesteld. De middelen zijn bestemd voor gebouwen van 60 jaar en ouder. De helft van de scholen kwam in aanmerking voor een bijdrage van de gemeente. In 2005 zijn de laatste renovaties afgerond. 2.1 Definitie van dit onderzoek Zijn de bestedingen voor de renovatie van schoolgebouwen, ouder dan 60 jaar, doelmatig en doeltreffend geweest en is de toekenning van de middelen rechtmatig? 3 Doelstelling van dit onderzoek Het onderzoek moet aantonen of de renovatiebudgetten van de betreffende scholen doelmatig en doeltreffend zijn besteed. Zijn de budgetten besteed, is er sprake van onder- of overschrijdingen en zijn de schoolgebouwen gerenoveerd? Is het doel bereikt en is de renovatie een succes? 4 Onderzoeksvragen en normenkader De onderzoeksvragen zijn gericht op feiten: - Hoe heeft de selectie van de, te renoveren, scholen plaatsgevonden? - Welke eisen zijn gesteld (regels 2001) en hoe heeft de toetsing aan die eisen plaats gevonden? - In welke de periode zijn de renovaties uitgevoerd en afgerond? - Zijn de betreffende scholen binnen budget gebleven met de besteding (regels 2001)? - Hoe heeft de financiële verwerking van die budgetten en de controle plaatsgevonden? - Wat zijn de aard van de werkzaamheden, is er sprake van renovatie? Door de beantwoording van deze vragen komen we tot een gefundeerde uitspraak met betrekking tot de probleemstelling. Na het verzamelen van de gegevens zal het gebruik van de renovatiebudgetten geanalyseerd worden en worden de gesprekken gevoerd. In dit stadium worden hier geen conclusies aan verbonden.

4 5 Reikwijdte onderzoek De grens van het onderzoek wordt bepaald door de vraag: is het renovatiebudget voor scholen, ouder dan 60 jaar, op de juiste wijze verdeeld, conform de verdeelregels Is het gebruik van het budget door de scholen rechtmatig, dat wil zeggen voor noodzakelijke groot onderhoud van de betreffende scholen. 6 Organisatie en communicatie In het plan van aanpak (corsanummer ) waarin de werkwijze is vastgelegd. In de bijlage is een overzicht opgenomen van de gebruikte stukken en de literatuur. 7 Bevindingen Het onderzoek leidt tot de volgende bevindingen: 1. Bij de afdeling DIV/Archief is een dossier groot onderhoud/renovatie aangelegd voor alle scholen, waaraan middelen uit het budget groot onderhoud/renovatie zijn toegekend en per school alle betreffende stukken zijn opgenomen. De stukken, die betrekking hebben op de toekenning van middelen uit genoemd budget voor het groot onderhoud en/of renovatie van de Guido de Bresschool en de Julianaschool maken onderdeel uit van dit dossier. 2. Uit het dossier blijkt, dat bedragen uit het budget zijn toegekend voor groot onderhoud en/of renovatie van de gebouwen van de Guido de Bresschool en de Julianaschool, die ten tijde van de toekenning ouder dan 60 jaar waren. 3. Uit het dossier blijkt, dat de gemeente ten tijde van toekenning van genoemde bedragen over een adequaat inzicht in de bouwkundige staat van genoemde scholen beschikte. Het dossier bevat verder de betreffende programma s van eisen voor groot onderhoud en/of renovatie van beide scholen. 4. Uit deze dossiers blijkt niet, dat de gemeente deze programma s van eisen getoetst heeft aan de doelstelling van het budget groot onderhoud/renovatie en de toepasselijke regelgeving. Op basis van dit onderzoek kan achteraf wel vastgesteld worden, dat deze programma s van eisen uitsluitend voorzien in werkzaamheden voor groot onderhoud en renovatie. 5. Uit het dossier blijkt niet op welke wijze de aanbesteding van de genoemde werkzaamheden heeft plaatsgevonden. 6. Het dossier bevat geen informatie in vorm van verslaglegging over of een proces-verbaal van oplevering, waaruit blijkt, dat de gemeente gecontroleerd heeft of de werkzaamheden overeenkomstig het programma van eisen zijn uitgevoerd. 7. Uit gesprekken met medewerkers van het team bouwkunde is gebleken, dat de inspectie van de uitvoering van de werkzaamheden wel heeft plaatsgevonden, maar dat zij niet beschikken over schriftelijke stukken, waaruit van deze inspecties blijkt zoals een proces-verbaal van oplevering. De genoemde medewerkers van het team bouwkunde hebben daarbij aangegeven, dat de met deze werkzaamheden belaste medewerker gedurende de uitvoering van de werkzaamheden voor groot onderhoud en renovatie als gevolg van bezuinigingen op de formatie vertrokken is. Dit heeft de administratieve kant van de begeleiding van de werkzaamheden voor groot onderhoud en renovatie bekostigd uit dit budget - waaronder die van beide scholen - belemmert. Verder blijkt niet van een gestructureerde aanpak van de inspectie van werkzaamheden door middel van een vastgesteld model voor een proces-verbaal van oplevering. 8. De directies van beide scholen hebben alle facturen met betrekking tot groot onderhoud en/of renovatie bij de Gemeente Bloemendaal via het team financiën in. De facturen die het gevolg zijn van

5 de opdrachten en de uitvoering inclusief de materialen zijn geadministreerd door een beleidsmedewerker en betaalbaar gesteld door een financieel medewerker van de gemeente Bloemendaal. Deze gegevens leiden tot de bevinding, dat besteding niet in strijd met de daarvoor geldende regels en dus rechtmatig heeft plaatsgevonden. 9. Uit het onderzoek blijkt niet, dat de besteding van de bedragen toegekend uit het budget grootonderhoud/renovatie aan genoemde scholen onrechtmatig is. 10. Op basis van het onderzoek kan niet objectief worden vastgesteld, dat besteding van de aan beide scholen toegekende middelen voor groot onderhoud en renovatie doelmatig besteed zijn. Uit het onderzoek blijkt niet, dat de vaststelling van de betreffende programma s van eisen getoetst zijn aan de doelstelling van het budget groot onderhoud/renovatie. Verder kan op basis van het onderzoek niet worden vastgesteld of de inspecties doelmatig hebben plaatsgevonden. 11. Op basis van het onderzoek kan niet objectief worden vastgesteld, dat de bestedingen doeltreffend plaatsgevonden hebben. De verklaringen van de medewerkers van het team bouwkunde geven echter geen aanleiding om te veronderstellen, dat de werkzaamheden niet doeltreffend zijn uitgevoerd en daarmee dus de middelen niet doelmatig en doeltreffend zijn besteed. School Guido de Bres Julianaschool Toets Aanvraag X X Verdeelregels X X Renovatie X X Doel besteding X X Financiële verantwoording X X Technisch advies aanwezig X X Bouwkundige beoordeling X X X= stukken aanwezig en volledig, geen onregelmatigheden. 8 Verbeterplan De bevindingen uit het onderzoek leiden tot het volgende verbeterplan bestaande uit de volgende maatregelen: 1. Verbindt aan de toekenning van de bekostiging van voorziening voor onderwijshuisvesting voorwaarden, die betrekking hebben op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de daaruit voortvloeiende bestedingen. 2. Tot deze voorwaarden behoort in ieder geval, dat de gemeente toetst of het programma van eisen in overeenstemming is met het doel van het budget, waaruit de bekostiging plaats heeft. 3. Regel in de betreffende werkprocesbeschrijving, dat de gemeente van deze toetsing een verslag volgens een vastgesteld format opmaakt, dat de gemeente vervolgens in het dossier opneemt.

6 4. Verbindt aan de toekenning van de bekostiging ook de voorwaarde, dat de aanbesteding van de werkzaamheden overeenkomstig de door de gemeente vastgestelde richtlijnen voor aanbesteding plaatsheeft. 5. Tot deze voorwaarden behoort ook, dat de gemeente niet eerder tot betaling van de betreffende facturen overgaat dan nadat zij de werkzaamheden geïnspecteerd heeft en daarmee akkoord gegaan is. 6. Regel in de werkprocesbeschrijving, dat de gemeente van deze inspectie volgens een vooraf vastgesteld format een verslag opmaakt en in het dossier opneemt. 7. Maak van de bekostiging en uitvoering van de betreffende werkzaamheden een planning op, waarbij de gemeente nadrukkelijk rekening houdt met de uren ter begeleiding van de aanbesteding en uitvoering van de werkzaamheden, waarop de bekostiging betrekking heeft.

7 9 Capaciteit en budget De randvoorwaarden om de opdracht uit te kunnen voeren zijn: 1. de capaciteit moet beschikbaar zijn of beschikbaar gesteld worden. 2. medewerking van de (beleids)medewerkers en toegang tot de dossiers. Voor dit onderzoek is geen budget gereserveerd. Gerealiseerde uren Naam Week 1 Week 2 week 3 Totaal C. Hoppe, controller bedrijfsbureau in de rol van projectleider onderzoek 213a M. v.d. Lans, afdeling maatschappelijke ondersteuning in de rol van beleidsmedewerker onderwijs R.J.S.M. Bakker, Hoofd bedrijfsbureau in de rol van adviseur. R. Oudhoff/ P. Kaandorp medewerkers bouwkunde in de rol van begeleiders renovatie scholen (2001) Totaal In het plan van aanpak zijn 30 uren geraamd voor dit onderzoek. Achteraf blijkt dat er 47 uur meegemoeid zijn.

8 10 Bijlage: werkwijze en organisatie van het onderzoek Het college is opdrachtgever voor onderzoeken 213a. De opdrachtnemer, de directie, heeft de taak gedelegeerd aan het bedrijfsbureau, de projectleider is een lid van het bedrijfsbureau. Om tot een inventarisatie te komen van de materie en de dossiers zijn er eerst oriënterend gesprekken met beleidsmedewerkers. De volgende fase is gewijd aan vragen rond de werkwijze bij toewijzing van de renovatiebudgetten, de toetsing, de handhaving, de rechtmatigheid van de uitvoering en tot slot de regels en verordening zelf. De verzameling gegevens voor dit onderzoek omvat voornamelijk overzichten uit het financiële management systeem met boekingen van 2001 tot De gegevens zijn verkregen via de beleidsmedewerker onderwijs, via het archief (dossiers van de beide scholen) en het netwerk (de facturen overzichten). Overige gegevens zijn in een overzicht vermeld in de bijlage en ter inzage beschikbaar De onderzoeksvragen Deze zijn opgesteld met als doel het uitwerken van de probleemstelling. De methodes om de vragen te beantwoorden zijn: interviews en aselecte steekproef. Een steekproef geldt als selectie uit een totale populatie ten behoeve van een meting van bepaalde eigenschappen van die populatie. Alle elementen hebben dezelfde kans gehad om in de steekproef te worden opgenomen, er zijn 2 scholen geselecteerd door een onafhankelijke derde, daarom is er sprake van een aselecte steekproef. De keuze voor een steekproefmeting in plaats van metingen te verrichten over de totale populatie is bepaald door de volgende overwegingen: - als snelheid gewenst is, kan niet de hele populatie onderzocht worden. - als er geen al te grote nauwkeurigheid verlangd is, volstaat de steekproef. - het is eenvoudiger een deel van de populatie grondig onderzoeken Afbakening van onderzoek Het onderzoek wordt afgebakend door de definiëring van de probleemstelling en de verordening voorziening huisvesting onderwijs. Zo is bijvoorbeeld de leeftijd van de schoolgebouwen bepalend en, op basis van deze verordening, of er sprake is van renovatie van het gebouw. Regulier onderhoud, vernieuwingen of uitbreiding valt buiten de scope De volgende informatie is gebruikt - Verordening voorziening huisvesting onderwijs - Budget overzichten van Begroting Renovatie dossier Guido de Bres school en dossier Julianaschool - Zie ook bijlage onderzochte gegevens 10.4 Mijlpalen zijn verbonden de aan terugkoppelmomenten - Concept rapport gereed voor bespreking met opdrachtnemer en opdrachtgever: 11 mei Interviews afgerond en verslag opgesteld: 31 mei Tweede conceptrapport aan de Directie, na verwerking van interviews, afgerond 1 juni Geplande vaststelling door college 13 juni Ter kennisname in raadsbehandeling 28 september Gesprekken Wat Gesprek ter oriëntatie en verzamelen van de gegevens, dossiers Guido de Bres en Julianaschool, financiële verslaglegging. Wie M. v.d. Lans Wanneer , , Hoe Ongestructureerd vraaggesprek. Wat Gesprek met afdeling bouwkunde met als doel het verkrijgen van de bouwkundig plannen/ rapporten van beide scholen. Wie hh Oudhoff en Kaandorp, afdeling bouwkunde Wanneer Hoe Interview

9 Tussentijdse oplevering van plan van aanpak (template) aan de Directie, een voorstel voor de werkwijze ex art 213 a. Wat Doelgerichte vragen n.a.v. aangeleverde stukken. Bijvoorbeeld de toekenning en de hoogte van de budgetten en de verrekeningwijze. Wie M.v.d. Lans Wanneer Hoe Persoonlijk gesprek Eerste oplevering van onderzoeksplan. Wat Evaluatie van versie en bespreking. Laatste vragen mbt inkoop en meerjarenbegroting. Doorvoeren van correcties Wie M.v.d. Lans Wanneer Hoe Per mail en persoonlijk Wat Tekstuele correcties en aanpassing van de lay-out Wie W. Burggraaf Wanneer Hoe Schriftelijk en in overleg 10.6 De selectie van de scholen Er is gekozen voor een steekproef, deze bevat de volgende scholen: Guido de Bres en de Julianaschool. Het is mogelijk een steekproef te nemen door de uniforme regels, zoals omschreven in de verordeningen uitvoering voor alle scholen, waardoor de uitvoering een voldoende representatief beeld zal geven Uitwerking van de gestelde eisen (verordening 2001) In de verordening worden zowel de selectiecriteria genoemd als de eisen die gesteld worden aan de verbouwingsaard. Uitwerking van de randvoorwaarden van de scholen betreffen: 1. Toekenning van de vergoeding: 4 scholen voortgezet onderwijs (VO), waarvan één niet in aanmerking komt ivm de leeftijd van het pand (< 60 jaar). 2. De berekening is als volgt: een vast bedrag per school ,36 (dfl ) en een variabel bedrag van 181,81 (dfl. 400) per m². Bij de basisscholen geldt een vast bedrag ,54 (dfl ) per groep. 3. De periode van de renovatiewerkzaamheden betreft het jaar 2000 tot 2004, 4. De budgetten zijn toegekend door de Gemeente Bloemendaal voor renovatiedoeleinden van de scholen. Beschikking over het bedrag is neergelegd bij de budgetbeheerder. Deze verantwoording is een college bevoegdheid. 5. Er is voorafgaand aan de renovatie een door de gemeente goedgekeurd plan overlegd.. 6. De controle van nota s geschiedt door de budgethouder en de financiële verwerking, het betaalbaar stellen door een medewerker financiën Meetgegevens van de scholen - De beschikkingen, berekening en bijhorende bedragen zijn van alle scholen bekend en voorhanden. - De oppervlakte wordt als betrouwbaar gemerkt in het B&W voorstel van , voorlopig verdeelmodel extra budget renovatie/ aanpassing schoolgebouwen, bron OC&W. - Het bouwkundige rapport is van beide scholen van beide scholen voorhanden, zie VRI te Haarlem (inclusief meerjarenbegroting).

10 - Berekening van de vergoedingen: 4 scholen VO, waarvan 1 niet in aanmerking komt. De berekening is een vast bedrag per school en een variabel bedrag per m2. Bij de basisscholen geldt een vast bedrag per groep. De berekening is correct uitgevoerd. - De periode van realisatie is conform raadsbesluit, - De budgetten en de besteding (regels 2001 de verordening huisvesting onderwijs). Overzichten uit het financiële management systeem tonen aan dat correcte en tijdige boekingen zijn uitgevoerd. - De werkzaamheden (renovatie) zijn regelmatig gecontroleerd door een medewerker (R. Filmer) van de Gemeente Bloemendaal - De facturen werden, na tussenkomst van de scholen (controle) doorgezonden aan de Gemeente Bloemendaal om deze betaalbaar te stellen. - De controle op de budgetten is uitgevoerd door M.A.P. v.d. Lans.

11 11 Bijlage: Onderzochte gegevens Datum A Correspondentie bij rond de opdracht B C D E F G Voorlopig verdeelmodel extra budget renovatie/aanpassing schoolgebouwen. Overzicht stichtingsjaren van de schoolgebouwen. B&W voorstel onderzoeksplan ex art 213a GW, corsanr: Verordening onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijke prestaties Bloemendaal Raadvoorstel onderzoeksplan 2006 ex art 213a GW, corsanr Interne correspondentie sector 1 en sector 2 over renovatieplan Guido des Bres B&W voorstel renovatieplan SG Guido de Bres, incl. managementinformatie, renovatieplan en budgetplanning / H Programma van eisen Julianaschool te Overveen IJ Julianaschool renovatiebudget en afschrijvingen uit FMS 2001 t/m K Kapitaallasten periode , kopie blad begroting 2000 L Overzicht uitgaven van betrokken scholen 2005 M B&W voorstel besteding extra budget onderhoud scholen N/ O Onderzoeksplan ex art 213a GW Corsanr P Kostenraming renovatie Guido de Bres R Raadsvoorstel extra budget t.b.v. renovatiescholen, incl. berekening, correspondentie met scholen TU B&W voorstel Renovatie Kennemer lyceum V Verordening voorziening huisvesting onderwijs. Gecorrigeerd maar niet aangepast Verordening voorziening huisvesting onderwijs W Werkprocesbeschrijving van proces Onderzoeken Pagina 11 van 1