Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen

Transcriptie

1 Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen AUTEUR Ad van der Meer DATUM 7 april 2017

2

3 In het kort De Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) van 2007 is in zijn huidige vorm niet volwassen geworden. De registratie bevat niet alle beperkingen, de werkwijze is omslachtig, en het systeem is inmiddels sterk verouderd. Dit brengt toenemende risico s met zich mee voor de rechtszekerheid. De komst van de Omgevingswet en het bijbehorende digitale stelsel biedt de kans de registratie en de kenbaarheid van beperkingen structureel te verbeteren. Ook kan daarmee de registratie van nieuwe beperkingenbesluiten worden geregeld. In overleg met de stakeholders wordt in 2017 een definitiestudie gedaan naar de opzet en inrichting van een nieuwe structuur hiervoor. Over de Wkpb De Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (Wkpb) is in 2007 ingevoerd. Doel: compleet inzicht krijgen in de door de overheid opgelegde beperkingen op een stuk grond of een gebouw. Vóór de invoering van de Wkpb moesten belanghebbenden (zoals notarissen, makelaars en ambtenaren bij bestuursorganen) bij verschillende overheidsorganen aankloppen om volledig inzicht te krijgen in de geldende beperkingen. In zijn uiteindelijke omvang zou de Wkpb bijna 60 verschillende beperkingen gaan omvatten. In de eerste tranche van 2007 zijn 21 beperkingen opgenomen. De beoogde volgende tranches zijn niet geïmplementeerd. Een bijzonderheid in de opzet van de Wkpb is dat het een duaal stelsel is. Gemeenten slaan de door hen opgelegde beperkingen in een eigen registratie op. Vanuit deze registratie wordt een melding aan een Landelijke Voorziening Wkpb (LV) geleverd, maar zonder de bijbehorende brondocumenten. De LV Wkpb bevat alléén gemeentelijke beperkingen. Niet-gemeentelijke overheden, zoals waterschappen, provincies en ministeries, schrijven de door hen opgelegde publiekrechtelijke beperkingen in de openbare registers van het Kadaster in. Deze gegevens komen vervolgens in de Basisregistratie Kadaster (BRK). Er zijn dus twee systemen waarin beperkingen zijn geregistreerd. Deze worden niet integraal ontsloten, zie de volgende figuur. Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen 3

4 Gebruik Het totaal aantal in de LV geregistreerde percelen met een gemeentelijke beperking bedraagt omstreeks Daarnaast zijn er percelen met een Wkpb-beperking geregistreerd in de BRK. De Wkpb-registratie wordt vooral gebruikt door notarissen, makelaars en gemeenten. Ondanks dat alleen tranche 1 is gerealiseerd, biedt dit deze gebruikers een deel van de gewenste informatie over beperkingen. Voor niet in de Wkpb opgenomen beperkingen moeten zij de desbetreffende bronhouders opzoeken en benaderen. Ook als een gebruiker een gemeentelijk brondocument wil hebben, moet hij dat bij de besluitnemende gemeente opvragen. Knelpunten rond de Wkpb De Wkpb bestaat tien jaar en de knelpunten zijn legio: 1. Het duaal stelsel is niet gebruikersvriendelijk. Gebruikers kunnen voor gemeentelijke brondocumenten niet bij de centrale registratie (de BRK/LV Wkpb) terecht, maar moeten de afzonderlijke gemeenten benaderen. 2. Het duaal stelsel vereist per gemeente een afzonderlijke registratie. Hiermee zijn (soms hoge) beheerkosten gemoeid. 3. Het is arbeidsintensief. De verplichting om op kadastraal perceel te registreren en mutaties in kadastrale percelen 'onder' een Wkpb-beperking bij te houden, zijn arbeidsintensief en sluiten niet goed aan op de werkprocessen bij de bronhouders. 4. De inhoud van de Wkpb bevat slechts een deel van de beperkingen. De evaluatie van Wkpb tranche 1 en de doorontwikkeling naar de volgende tranches, zijn vooral door de komst van de Omgevingswet nog niet tot stand gekomen. 5. Bij de invoering van de Omgevingswet gaat een aantal beperkingenbesluiten op in het omgevingsplan. Deze worden in het Register Omgevingsdocumenten (ROD) vastgelegd. Als we niets doen wordt het voor gebruikers nog lastiger om relevante beperkingeninformatie terug te vinden. 6. Vestiging van voorkeursrechten (WVG) kunnen niet direct, voorzien van registratie van het tijdstip, in de Wkpb worden geregistreerd. Al in 2010 heeft de Tweede Kamer gevraagd om een oplossing (via het zogeheten amendement-wiegman). Dit amendement is nog in afwachting van de Omgevingswet. 7. De Wkpb heeft gedurende zijn bestaan altijd buiten de bestuurlijk-politieke interessesfeer gelegen. Hierdoor bestond er geen drive het systeem te moderniseren. Na tien jaar is dit dringend noodzakelijk. 8. Een toenemend aantal gemeenten levert niet of niet volledig aan de LV. Wat de oorzaak is, is niet duidelijk. Ondanks dat gemeenten zich niet aan de wet houden, volgen er geen sancties vanuit het ministerie. Overigens zijn gemeenten wèl verantwoordelijk voor eventuele schade die ontstaat als gevolg van het niet-tijdig kenbaar zijn van beperkingen. In de praktijk heeft dit nog niet tot jurisprudentie geleid. Samengevat kan worden gesteld dat de Wkpb in zijn huidige vorm niet volwassen geworden is, en ook niet gaat worden. Weliswaar bruikbaar, maar in het licht van volledigheid en betrouwbaarheid - en daarmee rechtszekerheid - kan het veel beter. De komst van de Omgevingswet en het daarmee verbonden digitale stelsel biedt de kans de registratie en de kenbaarheid van beperkingen van de huidige Wkpb en andere vergelijkbare besluiten structureel te verbeteren. Dan kan tegelijk ook registratie van nieuwe beperkingenbesluiten uit de diverse Aanvullingswetten op de Omgevingswet worden geregeld. Voorkeursrechten registreren op perceel Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen 4

5 Uitgangspunten voor een vervolgtraject In 2016 zijn het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM), als bestuurlijk eigenaar van de Wkpb, en het Kadaster, als uitvoerder van de Wkpb, in gesprek gegaan hoe deze kans in te vullen. Mede op basis van de stakeholdersessie op 8 februari zijn hiervoor de volgende uitgangspunten geformuleerd. Beperkingen in ROD en BRK Een gedeelte van de geregistreerde beperkingen in de huidige Wkpb wordt aangewezen als omgevingsdocument en wordt geregistreerd in het Register Omgevingsdocumenten. De Wkpb zal als zodanig ophouden te bestaan. Het ROD omvat echter niet alle beperkingen. Omwille van efficiency in het beheer, is vastgesteld dat de BRK het complement op de ROD wordt voor wat betreft de beperkingen. Anders gezegd: ROD plus BRK bevatten álle beperkingen. Er zijn geen andere registraties meer. Duale stelsel beëindigen Het huidige duale stelsel moet worden afgebouwd. Alle beperkingen(-documenten) van welk bestuursorgaan dan ook dienen centraal te worden geregistreerd en beschikbaar gesteld. Afzonderlijke gemeentelijke registraties zijn dan niet meer nodig. Levering ook via contouren en (BAG-)objectID s Het aanleveren van gegevens over Wkpb-beperkingen wordt gemoderniseerd. Oók levering via geometrische contouren en (BAG-)objectID s moet mogelijk zijn. Het harde voorschrift dat een beperking uitsluitend op een kadastraal perceel moet worden gevestigd, is in de praktijk te beperkend. De verplichting om kadastrale vernummeringen bij te houden, wordt als onwerkbaar aangemerkt. Het toelaten van het gebruik van contouren en objectid s sluit beter aan bij werkprocessen van gemeenten, provincies, waterschappen en rijksdiensten. Het maakt reële procesefficiency mogelijk. Daarnaast dient ook het knelpunt van de Wvg te worden opgelost. Eén leveringsplatform voor álle beperkingenbesluiten Decentrale overheden die beperkingenbesluiten nemen, moeten zo min mogelijk hinder ondervinden van het feit dat sommige van deze besluiten aan het ROD, en andere aan de BRK dienen te worden aangeleverd. Daarvoor moet één leveringsplatform worden gemaakt, dat zo Dichttimmering registreren met pand(object)-id mogelijk aansluit op de in ontwikkeling zijnde standaard STOP/TPod die in het kader van het DSO wordt ontwikkeld. De bronhouder hoeft dus niet zelf te regelen of een besluit naar ROD danwel BRK moet worden gestuurd. De centrale registratie achter het aanleverplatform is als het ware een black box, waarvan de structuur voor bronhouders verder niet relevant is. Geïntegreerde ontsluiting van alle beperkingen Aan de gebruikerskant komt er een gespiegelde situatie. Er moet één zoek-faciliteit komen die uit de centrale registraties (de black box ) alle besluiten haalt die als beperking zijn geclassificeerd (zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijk). Deze faciliteit moet worden aangeroepen via bestaande kanalen als KOL, PDOK, BRK-Levering of KNOOP van Dataland. Ook maakt de faciliteit onderdeel uit van een of meer informatieproducten van het Informatiehuis Ruimte. Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen 5

6 Lichte inschrijfprocedure Het inschrijven van documenten in de openbare registers kent een 'zware' procedure. Die is van toepassing op vastgoedtransacties en op Wkpb-besluiten van niet-gemeenten. Voor beperkingenbesluiten is zo'n strakke procedure niet nodig: het betreft immers al geauthentiseerde documenten van een bevoegd gezag. Voor de aanlevering van beperkingenbesluiten aan de BRK zou een lichte inschrijfprocedure kunnen voldoen. Hierdoor neemt de lastendruk voor gemeenten niet toe. Voor niet-gemeenten kan dit zelfs een aanzienlijke vereenvoudiging zijn ten opzichte van de huidige situatie. Transitie De overgang van de huidige Wkpb-registraties in LV respectievelijk BRK moet zo veel mogelijk achter de schermen worden geregeld. Het gaat hier om het vernieuwen van de centrale registratiestructuur, niet over nieuwe beperkingenbesluiten als zodanig. Voor het deel dat naar de ROD overgaat, volgt de transitie-aanpak uit de regelgeving rond de Omgevingswet. Voor het deel dat naar de BRK-omgeving gaat, moeten goede afspraken met stakeholders worden gemaakt. In principe moeten alle brondocumenten door gemeenten worden geleverd. Het is overigens een uitgelezen moment om de inhoud en de kwaliteit van de huidige registratie te toetsen: zijn alle ingeschreven besluiten nog relevant, zijn perceelaanduidingen actueel, etc. In onderstaande figuur is de globale oplossingsrichting verbeeld. De linker grijze balk is het aanleverplatform, de rechter grijze balk de zoek-faciliteit. Definitiestudie Om een nieuwe structuur voor de registratie van beperkingen te ontwikkelen voeren IenM en het Kadaster gezamenlijk een definitiestudie uit. Deze is op 1 september 2017 klaar en voorziet in de volgende aspecten: - Eén samenhangende structuur voor het aanleveren, beheren en raadplegen van beperkingenbesluiten waarmee de opheffing van de Wkpb kan worden geëffectueerd; - Onderbouwde schatting van kosten en doorlooptijd om deze structuur te realiseren en van de structurele beheerkosten; - Inventarisatie (capaciteit, doorlooptijd, fasering) van de benodigde wet- en regelgeving; - Afspraken over de transitiemethode. Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen 6

7 De definitiestudie moet zodanige diepgang hebben dat het ministerie van IenM een beslissing kan nemen over de realisatie van het geheel. Daarbij is de te beschrijven structuur afgestemd op het Omgevingswettraject (documenten, wetgeving, tijdlijnen, informatieproducten). In het kader van de Definitiestudie vindt nauwe samenwerking plaats met de stakeholders (gemeenten, notariaat, provincies, waterschappen, e.d.). Hierbij borduren we voort op de twee sessies die in december 2015 en februari 2017 met deze groep hebben plaatsgevonden. Appendix: contouren, contouren of contouren? Eén van de grote issues in de huidige Wkpb-praktijk is dat overheden verplicht zijn hun beperkingenbesluiten te verbinden aan kadastrale percelen. In de praktijk sluit dat vaak niet aan bij de desbetreffende werkprocessen. Een perceelaanduiding is nodig als een beperking rechtstreeks de rechthebbende raakt, zoals bij een voorkeursrecht. Maar een monumentale brug of gevelwand betreft een nauwkeurig omlijnd geometrisch object, doorgaans zonder 1- op-1 relatie met een kadastraal perceel. Datzelfde geldt voor een begrenzing van een verontreinigd gebied. En als een pand dichtgetimmerd wordt op grond van de Opiumwet, dan moet de beperking op het object kunnen worden gevestigd: je timmert immers geen kadastraal perceel dicht maar een concreet pand. Vanuit juridisch perspectief werd en wordt nog wat huiverig gekeken naar niet-perceelaanduidingen: percelen zijn immers bij het Kadaster geregistreerde objecten die een juridische herkenbaarheid hebben. Nieuwlichterij als contouren en objectid s worden nog met enig wantrouwen bekeken. Er zijn echter geen principiële tegenstrijdigheden in de toepassing van de verschillende identificatiemethoden. Bodemverontreiniging registreren met contour Identificatiemethode De regelgeving dient toe te laten dat een beperking wordt gelegd op hetzij een perceel, hetzij een objectid (of via de relatie in de BAG op een adres) of op een geometrische contour. Uiteraard kan om juridische redenen voor een bepaald type besluit een bepaalde methode worden voorgeschreven (zoals bij de WVG). In beginsel moet het bestuursorgaan (de bronhouder) de identificatiemethode kunnen kiezen die het beste bij het werkproces past. In het betreffende besluit wordt één methode toegepast, het bestuursorgaan hoeft géén vertaling naar de andere methoden te maken. Monument registreren met contour Bij een besluit op basis van een geometrische contour is uiteraard direct de contour beschikbaar, maar ook aan de twee andere methoden is impliciet een geometrische contour aan de beperking verbonden. Een kadastrale perceelaanduiding is in de Basisregistratie Kadaster gekoppeld aan de contour van dat perceel (de perceelsgrens), en een BAG-object-ID/adres met de contour van dat object (de pandgrens). Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen 7

8 Daar hoeft het oorspronkelijke besluit niet in te voorzien, de bijbehorende geometrieën kunnen in de centrale registratie automatisch worden bijgezocht en bij het geregistreerde besluit worden toegevoegd. Gebruikersomgeving De verbinding tussen alle verschillende contouren wordt pas gelegd in de gebruikersomgeving. Alle typen contouren zijn met coördinaten vastgelegd in hetzelfde stelsel. Dat wil zeggen dat als twee contouren op dezelfde plek liggen, dat op een kaart of beeldscherm zichtbaar te maken is. Het is een standaard functionaliteit in zo n beetje elk GIS-pakket dat automatisch kan worden bepaald of een bepaalde contour geheel of gedeeltelijk samenvalt met een andere contour. Zoeken naar beperkingen Een gebruiker moet op twee manieren kunnen zoeken naar informatie over beperkingen: via een kaart of administratief (via een perceelsnummer, objectid of adres). De eerste methode bestaat daaruit dat een gebruiker op een digitale topografische ondergrond een gebied tekent waar hij de beperkingen van wil weten. Deze omlijning wordt gebruikt om in BRK en ROD naar andere beperkingencontouren te zoeken die geheel of gedeeltelijk samenvallen. Bij de tweede manier wordt onder water eerst de bijbehorende contour (perceelsgrens of pandgrens) uit BRK respectievelijk de LV-BAG gehaald. En met de geometrie van deze contour wordt op dezelfde wijze als bij de eerste methode naar andere beperkingencontouren op de gezochte locatie gezocht. Beide methoden resulteren in een visuele weergave van de beperkingen(contouren), welke omvang ze hebben en hoe ze ten opzichte van elkaar liggen. Elke contour is aanklikbaar, waarmee het oorspronkelijke besluit kan worden opgehaald en bekeken. Een andere gegevenspresentatie is een KOLbericht (of dergelijke). Omdat dit bericht perceelgericht is, kunnen onder water via de perceelgrenscontour de beperkingen worden opgespoord die geheel of gedeeltelijk op het perceel berusten. Daarmee krijgt men altijd de meest actuele stand. De vermeldingen moeten aanklikbaar zijn en leiden naar de oorspronkelijke besluiten. Contouren in samenhang getoond Het uitgangspunt voor de inrichting van de nieuwe structuur is dat een perceel- of objectcontour bij aanlevering aan de centrale registratie wordt toegevoegd. Wanneer later een onderzoek wordt gedaan, krijgt de gebruiker ook altijd de contour te zien die bij het oorspronkelijke besluit hoort. Dit in combinatie met de actuele kadastrale of topografische toestand. Het is vervolgens aan hem om te beoordelen wat de eventuele verschillen tussen toen en nu betekenen. Juridische betekenis Gegevens die in een gebruikersomgeving worden getoond, hebben van zichzelf geen juridische betekenis. Dat geldt nu ook voor bijv. KOL-berichten. Anders gezegd: dergelijke gegevens zijn niet authentiek en mogen ook niet als zodanig worden geïnterpreteerd. Een gebruiker moet zich daar bewust van zijn, en het systeem Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen 8

9 moet duidelijke disclaimers op dit punt vermelden. Men moet altijd de oorspronkelijke besluiten raadplegen. Alleen in het geval dat er ter plekke géén gegevens in de registratie voorkomen, mag als bewijs worden gezien dat er geen beperkingen op het betreffende gebied rusten. De waarde van de geschetste gebruiksomgeving is dat gebruiker in één keer kan overzien óf en welke beperkingenbesluiten relevant zijn voor het door hem aangegeven gebied. De authentieke, oorspronkelijke besluiten kan de gebruiker eenvoudig oproepen. Hij kan zelf interpreteren of dat oorspronkelijke besluit relevant is voor zijn doel of niet. Vragen of opmerkingen over dit project? Neem dan contact op met Ad van der Meer, projectleider Beter Kenbaar, mail telefoon (06) Naar een goede kenbaarheid van publiekrechtelijke beperkingen 9