De Verkenningen. Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst. Sebastian Reyn, Kees Turnhout et al.

Transcriptie

1 De Verkenningen Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst Sebastian Reyn, Kees Turnhout et al. Welke krijgsmacht is nodig om de belangen van het Koninkrijk te kunnen blijven beschermen en zo nodig te verdedigen? Welke krijgsmacht is nodig om de internationale rechtsorde te bevorderen? Het interdepartementale project Verkenningen, met vertegenwoordigers van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken (inclusief Ontwikkelingssamenwerking), Defensie, Financiën en Justitie, geeft aan wat voor krijgsmacht Nederland zou moeten hebben in de periode van 2020 tot na In 20 jaar kan er immers veel veranderen. Zo heeft Defensie de afgelopen 20 jaar fundamentele veranderingen ondergaan. In 1990 had Nederland een omvangrijke krijgsmacht van bijna militairen (van wie ongeveer dienstplichtigen). Het leger was gericht op de verdediging van West-Europa in NAVO-verband tegen een aanval van het toenmalige Warschaupact. Anno 2010 is de krijgsmacht in personele omvang gehalveerd, bestaat volledig uit beroepspersoneel en neemt deel aan een reeks operaties overal ter wereld. Deze gedaantewisseling heeft zich binnen betrekkelijk korte tijd voltrokken. Het tempo van de herstructurering van de krijgsmacht lag hoog. Het ging gepaard met een verlaging van de defensie-uitgaven in reële termen met 15 procent, het zogenoemde vredesdividend. Tegelijkertijd steeg het beroep op de krijgsmacht voor het uitvoeren van operaties binnen en buiten Europa aanmerkelijk. Om voor de komende 20 jaar houvast te bieden voor de krijgsmacht, heeft een groot aantal deskundigen in binnen- en buitenland en van binnen en buiten Defensie meegewerkt aan de totstandkoming van de Verkenningen. Daarmee wordt een inhoudsvolle en wetenschappelijk verantwoorde bijdrage geleverd aan de politieke en publieke oordeelsvorming over de toekomst van onze krijgsmacht. De Verkenningen zijn geen besluiten of plannen, maar een analyse die opties geeft. Hoofddoel van de Verkenningen is het bieden van een gezaghebbende en objectieve basis zodat de politiek gedegen keuzes kan maken over de Nederlandse defensie-inspanning. Het eindrapport beslaat meer dan 300 pagina s. Het is dan ook niet mogelijk om in een kort artikel volledig recht te doen aan het hele rapport, dus beperkt dit artikel zich tot een korte beschrijving van de drie belangrijkste uitkomsten van het rapport: vier toekomstscenario s voor de wereld, vier beleidsopties voor de krijgsmacht die daar bij past, en de belangrijkste conclusies van het rapport. 1 Vier scenario s voor de wereld in 2030 De fundamentele onzekerheid over de richting waarin de veiligheidssituatie zich de komende decennia zal ontwikkelen, vraagt om versterking van het vermogen te anticiperen op nieuwe en onvoorziene ontwikkelingen en omstandigheden. Als het er op aan komt, 1

2 moet de krijgsmacht er staan, professioneel en betrouwbaar. Alleen al vanwege de betaalbaarheid is het echter geen optie om in de samenstelling en toerusting van de krijgsmacht alle denkbare risico s compleet af te dekken. Er zijn redenen te over om te veronderstellen dat de wereld de komende twee decennia een gedaantewisseling ondergaat. De komst van nieuwe spelers op het wereldtoneel uit vooral Azië en Latijns-Amerika leidt hoogstwaarschijnlijk tot een nieuwe rangorde en machtsverhoudingen in de wereldpolitiek en -economie. De Verkenningen hebben vier scenario s voor het toekomstig wereldbeeld opgeleverd: Toekomstscenario 1: Multilateraal Bij Multilateraal heeft het systeem van global governance zich met vallen en opstaan verder ontwikkeld, ondanks grensoverschrijdende uitdagingen: de sterke wisselingen in de economische conjunctuur en daarmee gepaard gaande machtsverschuivingen, de schaarste van energie en grondstoffen, de groei van de wereldbevolking, de vermindering van biodiversiteit, de gevolgen van klimaatverandering, het risico van nucleaire proliferatie, en terrorisme. De krijgsmacht treedt in de regel op in multinationale of multilaterale samenwerkingsverbanden. Ondanks het brede palet van inzetscenario s biedt deze samenwerking mogelijkheden voor meer specialisatie, zowel bilateraal als multilateraal. De Europese Unie ontwikkelt geen gemeenschappelijk vermogen tot projectie van harde militaire macht buiten het Europese continent. Hiervoor biedt de NAVO nog steeds het politiek-militaire instrumentarium. Dat laat onverlet dat ook bij expeditionaire missies sprake is van intensieve samenwerking tussen beide organisaties. Toekomstscenario 2: Multipolair De dichtbevolkte en sterk verstedelijkte wereld van 2030 is in het Multipolaire scenario verdeeld in politieke, economische en militaire coalities rond de Verenigde Staten, China, India, Rusland, Brazilië, Japan en de EU. Deze zeven machtsblokken beconcurreren elkaar vooral om schaars geworden natuurlijke hulpbronnen en over transportroutes over zee en land. Grootmachten en machtsblokken zullen zich militair willen manifesteren in grondstofrijke gebieden in het Midden-Oosten, Afrika, Centraal-Azië en op zee. Naast grondstoffen is water een bron van conflicten, vooral in het Midden-Oosten en Afrika. Vanwege het grote aantal spelers is dit stelsel minder stabiel, en het niveau van defensieuitgaven ligt mondiaal structureel op een hoger niveau. Het aantal staten dat beschikt over kernwapens is gegroeid. Territoriale aanspraken, religieuze, culturele en ideologische verschillen worden scherper aangezet en dragen bij aan gespannen verhoudingen tussen staten. Toekomstscenario 3: Netwerk De dynamiek van de wereldmarkt, het grote kapitaal en de technologische vernieuwing zijn de belangrijkste drijvende krachten in de optie Netwerk. Verdichting van het wereldsysteem en de verdunning van de staatsmacht hebben zich vérgaand doorgezet. Het 2

3 maatschappelijk verkeer wordt gedomineerd door allerlei mondiale netwerken. Hierin is een scala aan niet-statelijke actoren met elkaar verbonden, zoals multinationals, NGO s, filantropen, de maffia, terroristische organisaties, en private military companies. Er is feitelijk sprake van een non-polaire wereldorde. Door de verdunning van de staatsmacht en het vervagen van nationale grenzen hebben nietstatelijke actoren meer ruimte om hun doelstellingen te bereiken, desnoods met de toepassing van gewapend geweld. Maar ook de staten zelf besteden een deel van hun geweldsmonopolie uit aan moderne en goed geoutilleerde milities, niet alleen voor beveiligingstaken maar ook voor offensieve geweldsacties. Toekomstscenario 4: Fragmentatie Het streven naar zo groot mogelijke onafhankelijkheid in een onzekere wereld en naar veiligheid en welvaart in eigen kring viert in Fragmentatie de boventoon. In 2030 is het proces van mondialisering gestagneerd. Het geloof in de voordelen van internationale samenwerking en van een internationale markteconomie is allengs verminderd. In veel gevallen vertrouwen mensen voor hun veiligheid en welzijn zelfs niet meer op de eigen staat; in veel landen heerst daardoor politieke en sociale verdeeldheid en onrust. Het staatsgezag en het behoud van het geweldsmonopolie staan in dit scenario ernstig onder druk. Niet alleen milities beschikken over (geavanceerde) geweldsmiddelen, ook individuele burgers bewapen zich. In reactie zullen staten juist een extra inzet plegen om hun gezag te herbevestigen, door hun grip op de openbare orde en veiligheid te verstevigen. Beleidsopties voor de krijgsmacht van de toekomst De Verkenningen hebben vier beleidsopties opgeleverd, die keuzemogelijkheden geven bij het bepalen van de Nederlandse defensie-inspanning op de lange termijn. Het gaat om Veilig blijven, Kort en krachtig, Veiligheid brengen en Veelzijdig inzetbaar. Deze alternatieven vormen geen blauwdruk van de krijgsmacht in de toekomst, maar ze schetsen een ontwikkelingsrichting waar de komende jaren naartoe kan worden gewerkt. De beleidsopties onderscheiden zich van elkaar doordat in elke optie andere accenten worden gelegd op de strategische functies van de krijgsmacht. Ook het budget en het ambitieniveau spelen een belangrijke rol in de overwegingen. De speelruimte die de samenstellers hebben genomen, bedraagt drie miljard euro. In de beleidsopties krijgt Defensie een gelijkblijvend budget van 8,4 miljard euro, moet er anderhalf miljard worden ingeleverd of wordt de begroting opgeschroefd naar bijna tien miljard. Omwille van de ruimte worden in dit artikel niet alle varianten uitgewerkt. Alle consequenties, op nationaal en wereldniveau, komen uitgebreid aan bod in het rapport zelf. Beleidsoptie 1: Veilig blijven De krijgsmacht treedt in deze optie op ter bescherming en zo nodig verdediging van het grondgebied van de NAVO en EU, en ter bescherming van het Koninkrijk en zijn onderdanen tegen een scala van veiligheidsrisico s en bedreigingen. De krijgsmacht is dé organisatie die in geval van grootschalige maatschappelijke ontwrichting onder de verantwoordelijkheid van 3

4 civiele autoriteiten op operationeel en tactisch niveau crisisbeheersingsactiviteiten coördineert. Deze strategie wijkt sterk af van het defensiebeleid van de afgelopen jaren, dat in het teken heeft gestaan van de versterking van het vermogen deel te nemen aan complexe stabilisatieoperaties. Het zwaartepunt ligt bij de eerste hoofdtaak van Defensie (bescherming nationaal en bondgenootschappelijke grondgebied) en de derde hoofdtaak (ondersteuning civiele autoriteiten). Militairen leveren een substantiële bijdrage aan de bewaking van de grenzen van de EU en aan het indammen en beheersbaar houden van crises aan de randen van het grondgebied van de NAVO en de EU. Eenheden van de krijgsmacht komen daarbij onder NAVO-bevel te staan. De krijgsmacht voert in deze beleidsoptie relatief veel taken in het civiele domein uit die om nauw overleg met de nationale civiele autoriteiten vragen, zoals de politietaken van de Koninklijke Marechaussee, de kustwachttaken, de bescherming van het luchtruim, en explosievenbestrijding. De krijgsmacht krijgt bovendien een belangrijke rol in het faciliteren, opleiden, trainen en begeleiden van civiele hulpdiensten en publiek-private veiligheidsorganisaties. Beleidsoptie 2: Kort en krachtig In de beleidsoptie Kort en krachtig ligt het zwaartepunt bij het handhaven en zo nodig afdwingen van de internationale rechtsorde, oftewel de tweede hoofdtaak van Defensie. Het technologisch hoogwaardige, expeditionaire karakter van de huidige krijgsmacht wordt verder uitgebouwd. Het accent ligt op de deelname aan kortdurende interventieoperaties, en behelst een lagere ambitie ten aanzien van de deelname aan langdurige stabilisatieoperaties. De krijgsmacht is met deze optie in staat in internationaal of multinationaal verband in het voorste gelid bij te dragen aan snelle conflictoplossingen. Het kan daarbij gaan om militair ingrijpen binnen, tussen of tegen staten of individuen en groeperingen. Daarbij staat het snel en overtuigend bereiken van concrete doelen centraal. De krijgsmacht is daarbij zowel inzetbaar in conventionele als in hybride conflicten, waar tegenstanders zowel reguliere als irreguliere strijdmethodes hanteren. Deze beleidsoptie stelt hoge eisen aan de militaire professionaliteit, de technische kennis en de wapenkennis van het personeel van Defensie. Het personeel heeft een zeer hoge graad van geoefendheid en mentale weerbaarheid, en is snel inzetbaar. Nederland neemt alleen in bondgenootschappelijk of coalitieverband deel aan interventieoperaties. Behalve ten behoeve van nationale taken, moeten de capaciteiten volledig inpasbaar zijn in bondgenootschappelijke samenwerkingsverbanden. Om de interoperabiliteit te waarborgen, is intensieve samenwerking met hoogwaardige militaire partners zoals de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland van groot 4

5 belang. Vaste samenwerkingsverbanden zijn vereist, waarbij ook de politieke besluitvorming zoveel mogelijk wordt gesynchroniseerd. Beleidsoptie 3: Veilig blijven De bevordering van de internationale rechtsorde door de deelname aan stabilisatieoperaties en door militaire samenwerking met andere landen staat centraal in de beleidsoptie Veilig blijven. Het hoofdaccent ligt op de strategische functie stabiliseren. Het betekent dat de krijgsmacht primair is ingericht voor een actieve bijdrage aan de internationale vrede en veiligheid door de deelname aan soms complexe stabilisatieoperaties en door militaire samenwerking en internationale noodhulpverlening. Het zwaartepunt ligt in deze beleidsoptie bij de tweede hoofdtaak. Militair optreden kan in deze beleidsoptie zowel binnen staten als tussen staten aan de orde zijn. Stabilisatieoperaties kunnen personeelszwaar zijn en vergen eenheden die strategische en tactische beweeglijkheid combineren met zelfbescherming en slagkracht. In de meeste gevallen worden de operaties uitgevoerd onder leiding van de NAVO, de EU of de VN. Stabilisatieoperaties zijn echter ook in coalitieverband mogelijk. In operationeel en tactisch opzicht moeten Nederlandse eenheden relatief zelfstandig kunnen optreden binnen een aan hen toegewezen gebied. Omdat stabilisatieoperaties per geval zullen verschillen, moeten eenheden op maat kunnen worden samengesteld uit kleinere onderdelen van verschillende defensieonderdelen. Het optreden bij wisselende geweldsniveaus en in nauwe samenwerking met civiele partijen stelt hoge eisen aan het culturele bewustzijn en het aanpassingsvermogen van het militaire personeel. Ook de diversiteit van de personele samenstelling van de krijgsmacht draagt bij een effectieve uitvoering van de missie. In deze beleidsoptie wordt een relatief groot beroep gedaan op personeel in het kader van stabilisatieoperaties en ten behoeve van waarnemersmissies, algemene militaire adviesmissies en specifiek in het kader van Security Sector Reform. Beleidsoptie 4: Veelzijdig inzetbaar In de beleidsoptie Veelzijdig inzetbaar ligt het zwaartepunt op de veelzijdigheid en de flexibele inzetbaarheid van de krijgsmacht. Net als bij de voorgaande beleidsopties bestaat grotere aandacht voor de strategische functies anticiperen en voorkómen. Binnen de NAVO en de EU blijft Nederland een actieve en constructieve militaire bijdrage leveren, waardoor zijn internationale positie behouden blijft. Aan de drie hoofdtaken van Defensie wordt in Veelzijdig inzetbaar een evenredig belang toegekend. De keuze past binnen de trend van na de Koude Oorlog om een krijgsmacht te smeden die onder zeer uiteenlopende omstandigheden kan worden ingezet. Het karakter van deze keuzemogelijkheid sluit aan bij het huidige ambitieniveau. De krijgsmacht kan niet verdergaand worden verkleind zonder het wezenlijke karakter van de beleidsoptie de veelzijdige inzetbaarheid geweld aan te doen. 5

6 De veelzijdige inzetbaarheid houdt in dat hoge eisen worden gesteld aan de flexibiliteit en het aanpassingsvermogen van de krijgsmacht. Gelet op het belang van veelzijdige inzetbaarheid kent deze krijgsmacht een sterk modulair karakter. Eenheden zijn aldus gemakkelijk inpasbaar in wisselende verbanden. Interoperabiliteit met krijgsmachten van andere landen staat daarbij voorop. Tegenover de breedte van het takenpakket staat dat het optreden van de krijgsmacht, in vergelijking met de andere beleidsopties, op sommige terreinen in omvang of duur beperkter zal zijn. Ook hier moeten als gevolg van financiële begrenzingen keuzes worden gemaakt, al wordt er daarbij meer dan in de andere beleidsopties steeds naar gestreefd het multifunctionele karakter van de krijgsmacht te behouden. Ze is ondanks de verscheidenheid aan middelen en inzetmogelijkheden geen alleskunner maar een meerkunner. Conclusies De Verkenningen zijn er op gericht om houvast te bieden voor de krijgsmacht van de toekomst. Houvast voor de militairen, maar ook houvast voor de politici die tenslotte beslissen over de toekomst van Defensie. Bij het bepalen van politieke keuzes over de toekomstige Nederlandse defensie-inspanning zou rekening gehouden moeten worden met de volgende inzichten: 1. Uit de omgevingsanalyse van de Verkenningen blijkt fundamentele onzekerheid. Onzekerheid over de toekomst is van alle tijden. De omgevingsanalyse die in het kader van de Verkenningen is uitgevoerd, maakt duidelijk dat de onzekerheid over de ontwikkeling van de internationale en de nationale veiligheidssituatie in de komende 20 jaar groter is dan ooit sinds het einde van de Koude Oorlog. Zij gaat gepaard met nieuwe kansen én nieuwe risico s. Zeker lijkt dat de wereld er in 2030 anders voorstaat; onzeker is hoe anders en met welke gevolgen. 2. De fundamentele onzekerheid vergt versterking van het vermogen tot anticiperen en voorkomen. Defensie is als het ware de verzekeringspolis en draagt op die manier bij aan het voorbereid zijn op voorziene en onvoorziene ontwikkelingen en gebeurtenissen die de veiligheidsbelangen van het Koninkrijk of de internationale rechtsorde kunnen beïnvloeden. 3. Veiligheid is ondeelbaar. Veel problemen in onze samenleving hebben een belangrijke internationale dimensie. De kernvraag is of de veiligheid van het Koninkrijk het best kan worden bevorderd door te investeren in de bescherming van het eigen grondgebied of door problemen bij de bron dus vaak ver buiten de eigen landsgrenzen op te lossen. Door de nauwe samenhang tussen onze interne en externe veiligheid sorteert een combinatie van inspanningen het meeste effect. 4. De analyse van de mondiale, Europese en nationale veiligheidssituatie geeft de komende jaren geen aanleiding tot een vermindering van de defensie-inspanning. 5. Er is een groeiend belang om te investeren in de Europese defensiesamenwerking. Het investeren in collectieve veiligheid blijft per saldo effectiever en goedkoper dan 6

7 het investeren in alleen nationale veiligheid. Ook een sterke trans-atlantische relatie blijft voor Europa van groot belang. Op mondiaal niveau zijn er geen actoren die wat betreft waarden, visie en optreden dichter bij elkaar staan dan de lidstaten van de NAVO. 6. Defensie moet zich steeds afvragen welke taken de krijgsmacht in hoge mate zelfstandig moet kunnen uitvoeren en welke taken aan andere landen of organisaties kunnen worden overgelaten. Zolang daarover nog onzekerheid bestaat blijft een zekere mate van autonomie het uitgangspunt voor de omvang en de inrichting van de Nederlandse krijgsmacht. Dat de krijgsmacht blijft beschikken over een verscheidenheid aan middelen, is temeer van belang in het licht van de fundamentele onzekerheid over de toekomstige veiligheidssituatie. 7. Vooral de stijging van de kosten van het defensiematerieel vormt een risico voor de toekomstige bedrijfsvoering van Defensie. Volgens Brits onderzoek en inzichten van het Europese Defensieagentschap (EDA) zijn de kosten van investeringen in militair materieel met naar schatting twee tot zeven procent per jaar sneller gestegen dan de inflatie. Nader onderzoek is nodig om te bepalen in welke mate ook de Nederlandse krijgsmacht door deze ontwikkeling wordt geraakt. 8. Kiezen voor één van de beleidsopties van de Verkenningen, is kiezen voor een langetermijnperspectief voor de krijgsmacht waar de komende jaren naar toe moet worden gewerkt. Om daarbij een stabiele en doelmatige ontwikkeling van de krijgsmacht mogelijk te maken, is ook houvast op de langere termijn wenselijk. De economische crisis noopt de komende jaren op een breed terrein echter onvermijdelijk tot pijnlijke financiële maatregelen, die de krijgsmacht hoogstwaarschijnlijk niet ongemoeid laten. Onder deze omstandigheden is het belang van een langetermijnperspectief als houvast voor de krijgsmacht nog verder toegenomen. 9. Bij besluiten over de toekomst van de krijgsmacht moet nadrukkelijk rekening worden gehouden met door de Verkenningen in kaart gebrachte consequenties. Militaire eenheden en middelen kunnen, als zij eenmaal zijn opgeheven of afgestoten, niet binnen korte tijd opnieuw worden gegenereerd. Het verlies van deskundigheid heeft vaak blijvende effecten. Bovenal moet bij ieder besluit over de krijgsmacht het evenwicht tussen ambitie, taken en middelen zijn gewaarborgd. Dit artikel vormt een samenvatting van het Eindrapport Verkenningen: houvast voor de krijgsmacht van de toekomst, waaraan vele auteurs hebben bijgedragen. De interdepartementale projectgroep Verkenningen stond onder leiding van dr. S.J.G. Reyn van het Ministerie van Defensie. Projectsecretaris was kapitein-ter-zee drs. C.L. Turnhout. 1 Wie zich echt wil verdiepen in de Verkenningen, kan zich richten tot de site van het project: Daar is het hele rapport te downloaden. 7