Houvast en perspectief voor de krijgsmacht: keuzes maken

Transcriptie

1 Houvast en perspectief voor de krijgsmacht: keuzes maken Hans Rouw en Cor Oudes Het debat over de krijgsmacht is met de publicatie van de Verkenningen door het ministerie van Defensie voorzien van een stevige grond en een heel aantal opties. Defensie werkte vier krijgsmachtsprofielen uit en laat de keuze voor een van die profielen aan de politiek. In het katern van Atlantisch Perspectief nr. 3 van dit jaar komen dan ook drie politieke partijen aan het woord: het CDA, de VVD en de ChristenUnie. Opvallend genoeg kiezen alle drie deze partijen voor het profiel veelzijdig inzetbaar. In het bredere politieke debat maken andere partijen andere keuzes. Zo kiest D66 voor een profiel gericht op stabilisatieoperaties, en kiest de SP voor een variant van de heroverwegingen, vooral gericht op enkele specifieke taken. 1 IKV Pax Christi wil in dit artikel haar keuze voor een ander profiel toelichten. De positie van IKV Pax Christi is dat de krijgsmacht in staat moet zijn om burgers te beschermen tegen grootschalige mensenrechtenschendingen. In dit artikel zetten we uiteen welk krijgsmachtsprofiel bij die taak past. Van alles een beetje De grote lijn van het profiel veelzijdig inzetbaar is dat de krijgsmacht in staat blijft alles te doen, maar hierbij wel beperkter is in duur of omvang. Deze optie kan worden vergeleken met een Zwitsers zakmes. Zo n zakmes is handig omdat het veel verschillende functies heeft, maar het nadeel is dat het geen van de functies echt goed kan uitvoeren. Vooral als een komend kabinet besluit te bezuinigen op de krijgsmacht bestaat met dit profiel het risico dat Defensie veel dingen een beetje kan. De krijgsmacht zal nog wel in staat zijn om een operatie zoals nu in Afghanistan uit te voeren, maar korter en met minder troepen dan nu het geval is. Met veelzijdig inzetbaar wordt bovendien niet aangesloten bij de huidige inzet van de krijgsmacht. Die geeft namelijk wel degelijk aanleiding voor een focus. De krijgsmacht is sinds het einde van de Koude Oorlog buiten de landsgrenzen voornamelijk betrokken geweest bij militaire operaties gericht op het stabiliseren van gebieden, zoals bijvoorbeeld in Kosovo en Afghanistan. Een enkele keer nam Nederland deel aan een interventie, zoals in Servië in Het merendeel van de missies die de krijgsmacht uitvoerde buiten ons grondgebied was gericht op het brengen van stabiliteit. Er is geen reden om aan te nemen dat dit in de komende jaren zal veranderen. Het ligt daarom voor de hand om de krijgsmacht voor te bereiden op het brengen van veiligheid ver buiten onze landsgrenzen. Deels omdat het de verantwoordelijkheid van welvarende landen als Nederland is om waar de context dat vraagt militairen in te zetten om burgers te beschermen, maar ook omdat het stabiliseren van instabiele gebieden noodzakelijk is voor de eigen veiligheid. De VVD, het CDA en de ChristenUnie kiezen voor een krijgsmachtsprofiel dat hiertoe niet optimaal is uitgerust.

2 Bescherming van burgers In het kader van het debat over de toekomst van de krijgsmacht publiceerde vredesorganisatie IKV Pax Christi samen met ontwikkelingsorganisatie Cordaid een eigen visie op de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht. 2 Omdat wij het belangrijk vinden dat ook NGO s, vanuit het eigen perspectief, deelnemen aan het debat over de toekomst van de krijgsmacht, staat de ontwikkeling van dit profiel los van het ministerie van Defensie. Qua doelstelling lijkt het door IKV Pax Christi en Cordaid voorgestelde profiel echter het meest op de Verkenningen -optie veiligheid brengen. De inzet van het door IKV Pax Christi en Cordaid uitgewerkte profiel is een krijgsmacht die zich richt op de bescherming van burgers. Hiervoor dient de krijgsmacht in staat te zijn twee soorten missies uit te voeren. Allereerst zou de kern van het optreden en de kunde van de Nederlandse krijgsmacht moeten liggen bij stabilisatieoperaties. 3 Stabilisatieoperaties zijn immers gericht op het duurzaam stabiliseren van gebieden, en daarmee op de duurzame veiligheid van burgers. Daarnaast kan in sommige gevallen, bijvoorbeeld bij grootschalige mensenrechtenschendingen, een interventiemissie nodig zijn. Nederland is te klein om zelfstandig interventies uit te voeren, maar kan wel bijdragen aan multinationale interventieoperaties. 4 Zoals eerder gezegd is de veiligheid van het eigen grondgebied de komende decennia niet de grootste uitdaging voor de krijgsmacht. 5 De krijgsmacht moet voorbereid zijn om veiligheid te brengen, ver buiten onze landsgrenzen. Perspectieven op veiligheid Het grootste verschil tussen het profiel dat IKV Pax Christi voorstaat en de vier profielen uit de Verkenningen is het perspectief op veiligheid. De Verkenningen richten zich vooral op de veiligheid van Nederland en zijn bondgenoten, en daarmee op state security. Deze wordt bedreigd door zowel statelijke als niet-statelijke actoren. De positie van burgers in conflictgebieden komt in de Verkenningen kort aan de orde als onderdeel van het verbrede veiligheidsbegrip. 6 Hiermee wordt gedoeld op human security, dat sinds halverwege de jaren negentig werd geïntroduceerd als aanvulling op state security. Voor de analyse van de veiligheidsomgeving door IKV Pax Christi is human security leidend, daarmee staat het perspectief van burgers wereldwijd centraal. De keuze voor dit perspectief is gebaseerd op de erkenning dat burgers wereldwijd evenveel recht hebben op handhaving van hun menselijke waardigheid. Human en state security staan niet los van elkaar: de veiligheid van staten kan immers alleen duurzaam zijn als burgers en hun gemeenschappen veilig zijn. Human security is daarom ook niet tegengesteld aan de veiligheid van Nederlanders. Veranderende internationale verhoudingen Tegenwoordig wordt snel naar de krijgsmacht gekeken als men constateert dat de internationale verhoudingen de komende decennia sterk zullen veranderen,

3 bijvoorbeeld als gevolg van opkomende nieuwe grootmachten. De onzekerheid die dit oplevert wordt wel aangevoerd als reden om een multifunctionele krijgsmacht in te richten. Het is echter vooral van belang deze onzekerheden met een solide buitenlandse politiek tegemoet te treden. Vooralsnog zijn er geen overtuigende redenen om aan te nemen dat de krijgsmacht hierin een rol heeft te spelen. Een conventionele bedreiging van het Nederlands grondgebied ligt de komende decennia niet voor de hand, en onze veiligheid wordt versterkt door het bestrijden van instabiliteit bij de bron. Om instabiliteit bij de bron te bestrijden is allereerst een eerlijke buitenlandse en economische politiek nodig. Hieronder valt de erkenning dat het economisch handelen van Nederland soms ongewild bijdraagt aan de voedingsbodem voor conflicten. De krijgsmacht is dus slechts een van de instrumenten van buitenlands beleid. Naast de activiteiten bij vredesmissies, zou de krijgsmacht bij lopende conflicten slechts een rol moeten spelen als er sprake is van grootschalige mensenrechtenschendingen en er een VN-mandaat is om deze te beëindigen. Analyse van de veiligheid van burgers Burgers zijn vooral in gevaar in gebieden waar de staat een fragiel of juist repressief karakter heeft. Falende overheden op verschillende niveaus kunnen of willen hun burgers niet beschermen. Sterke bevolkingsgroei, klimaatverandering en schaarste leiden tot druk op instituties en verergeren daarmee de problematiek van falende overheden. Voorts hebben conflicten in toenemende mate een asymmetrische vorm. Asymmetrische strijdende partijen hebben de loyaliteit van de bevolking nodig, goedschiks of kwaadschiks. Deze specifieke vorm van gewapende strijd is daarom een bedreiging voor de veiligheid van burgers. Een belangrijke voedingsbodem voor asymmetrische strijd is marginalisering. Het gaat hier om politieke, economische en sociale uitsluiting van groepen, waardoor een klimaat ontstaat waarin het gebruik van geweld de enige oplossing lijkt. Tenslotte worden burgers bedreigd door de inzet van oorlogseconomieën voor het financieren van oorlog. In langslepende conflicten zoals in de Democratische Republiek Congo moeten burgers meewerken aan de winning van grondstoffen waarvan de opbrengsten worden gebruikt om de oorlog te financieren. 7 Niet alleen houden deze oorlogseconomieën de gewapende strijd gaande, ook vormen zij zelf een bedreiging voor burgers omdat deze vaak gedwongen arbeid verrichten. Profiel voor de krijgsmacht Bovenstaande dreigingen vragen om een aanpak die verder gaat dan alleen fysieke veiligheid. De krijgsmacht zou zich primair moeten richten op de zorg voor fysieke bescherming. In conflicten spelen echter vrijwel altijd ook economische, culturele en politieke factoren een rol. Inzet van militairen heeft daarom alleen zin als deze kunnen aansluiten bij een geloofwaardig politiek proces om een conflict te beëindigen en tot verzoening te komen. Militair optreden moet daarom worden ingepast in een geïntegreerde 3D-benadering, waarin diplomatie en ontwikkeling hun eigen plaats hebben.

4 Voor het militaire apparaat betekent deze geïntegreerde 3D-benadering dat minder dan nu aandacht aan het opbouwen hoeft te worden besteed. De krijgsmacht kan zich concentreren op het veiligstellen van een bepaald gebied, en alleen in die gevallen waar het te onveilig is voor civiele actoren de noodzakelijke hulp bieden. Dat betekent ook dat de inzet van ontwikkelingsdeskundigen en diplomaten verder moet worden gestructureerd en uitgebreid. In veel crisisgebieden is sprake van een situatie van no war, no peace. Het gebied is min of meer stabiel en hoewel er in het algemeen weinig geweld is, kan de situatie toch plotseling gewelddadig worden. Het is dan vooral van belang eenheden in te zetten die kunnen helpen bij het opzetten en handhaven van een stabiele rechtsorde. 8 Marechaussees zijn in principe geschikt voor dit soort gendarmerietaken, omdat ze optreden als de politie, maar tegelijkertijd vanwege hun militaire training ook escalerend geweld kunnen hanteren. Deze capaciteit is van groot belang voor stabilisatiemissies, Defensie zou daarom de capaciteit om marechaussees uit te zenden stevig moeten uitbreiden. De reguliere militairen worden echter opgeleid om zich op de vijand te richten. Tijdens stabilisatiemissies kan dit soms contraproductief werken, omdat zo de focus ligt op de vijand, en minder op de veiligheid van burgers en de lokale rechtsorde. Het ligt daarom voor de hand een gendarmerie-eenheid zich op deze zaken te laten richten. Bij voorkeur wordt een eenheid opgericht van marechaussees die militairpolitionele taken uit kan voeren in conflictgebieden. Voorts zijn juist deze eenheden geschikt voor crowd and riot control, een vaardigheid die in veel conflictgebieden zeer van pas komt. 9 Zoals al aangegeven is, behoren stabilisatiemissies toe te werken naar overname van de zorg voor veiligheid door lokale en nationale overheden. Vaak duurt het lange tijd voordat deze overheden hun burgers (weer) veiligheid kunnen bieden. Het is daarom van belang dat de krijgsmacht in staat is langdurig in een bepaald gebied aanwezig te zijn. Voor de krijgsmacht betekent dit dat zij over voldoende voortzettingsvermogen moet beschikken. Uiteraard heeft dit vooral implicaties voor de politieke besluitvorming: lang blijven is vaak noodzakelijk. Internationale partners Met name de EU en VN zijn in staat zo n geïntegreerde aanpak uit te werken. 10 De VN beschikken over de middelen om een uitgebreid apparaat uit te rollen in gebieden waar de overheid afwezig is of faalt. De VN slagen er echter helaas vaak niet in om effectief burgers te beschermen. Een belangrijke oorzaak is een gebrek aan goed getrainde en inzetbare troepen. Voorts is de commandovoering vaak onvoldoende. De Nederlandse krijgsmacht zou bij moeten dragen aan het verbeteren van deze schakel in de 3Dcapaciteiten van de VN. Met goede troepen zouden de VN veel meer kunnen dan op dit moment het geval is.

5 Een soortgelijke redenering gaat op voor de EU. De EU beschikt wel in enige mate over civiele middelen die politieke processen op gang kunnen brengen en ontwikkeling kunnen stimuleren. Ook de EU is echter onvoldoende in staat langdurig voldoende militairen op de been te brengen. Er is binnen de EU wel voldoende militaire capaciteit, maar veel krijgsmachten zijn niet in staat deze expeditionair in te zetten. 11 Nederland loopt daarin relatief voor en kan er bij de Europese bondgenoten met recht op aandringen tot hervormingen over te gaan. 12 De NAVO blijft belangrijk, omdat het vooralsnog de enige organisatie is die militair werkelijk een vuist kan maken. Wel is in het beleid en optreden van de NAVO te weinig aandacht voor de veiligheid van burgers. Waar de NAVO buiten het eigen grondgebied optreedt, zou de veiligheid van burgers voorop moeten staan. Het morele argument spreekt voor zich: dat de veiligheid van burgers van belang is voor het slagen van de missie heeft ISAF de afgelopen jaren ondervonden. Meedoen op hoog niveau Dat de nadruk in dit profiel komt te liggen op de bescherming van burgers buiten het eigen grondgebied betekent niet dat burgers binnen Nederland niet meer op bescherming en bijstand van de krijgsmacht kunnen rekenen. Integendeel, met de middelen die nodig zijn voor crisisbeheersingoperaties kan ook het (bondgenootschappelijk) grondgebied worden verdedigd, en zijn ook alle taken die vallen onder de civiel-militaire samenwerking binnen Nederland uitstekend uit te voeren. Tevens wordt met dit profiel gegarandeerd dat Nederland niet tot het niveau van freerider vervalt. Uiteraard is dat uiteindelijk afhankelijk van de concrete inzet van de krijgsmacht, maar er is in de huidige internationale verhoudingen juist veel behoefte aan krijgsmachten die stabiliserend op kunnen treden. Het is onwaarschijnlijk dat die behoefte de komende decennia afneemt. In die zin is ook een stabilisatiekrijgsmacht veelzijdig inzetbaar. Het is echter wel noodzakelijk dat de politiek richting kiest als het gaat om de toekomst van de krijgsmacht. Het profiel veelzijdig inzetbaar maakt deze keuze niet, maar richt zich op brede inzetbaarheid. Dat klinkt goed, maar heeft als consequentie dat de krijgsmacht alles slechts in beperkte mate kan. Om een inzetbare krijgsmacht te behouden is het van belang te keuzes te maken en de krijgsmacht werkelijk houvast te bieden. Gezien de dreigingen voor burgers in Nederland en in conflictgebieden ligt het voor de hand te kiezen voor een focus op stabilisatie. Zo blijft de krijgsmacht betaalbaar én in staat om op hoog niveau mee te doen aan internationale inspanningen om conflicten te beëindigen. Hans Rouw en Cor Oudes zijn respectievelijk projectleider en beleidsadviseur human security bij vredesorganisatie IKV Pax Christi. 1. R. Poppe en H. van Bommel, Op de plaats rust! De SP-visie op het leger, Carré, Jrg. 33, nr. 5/6, pp

6 2. Deze policy brief is te downloaden via: ( verkenningen%20policy%20brief.pdf). 3. De definitie van stabilisatieoperaties kan nogal uiteenlopen, hier worden onder stabilisatieoperaties alle vredesmissies en crisisbeheersingoperaties begrepen. 4. Ook het profiel veiligheid brengen, zoals uitgewerkt door Defensie in de Verkenningen, laat de mogelijkheid om deel te nemen aan interventies open: ministerie van Defensie Verkenningen: houvast voor de krijgsmacht van de toekomst, Den Haag, 2010, p Dat stellen ook de Verkenningen, (ibid. p. 63). Uiteraard dient regelmatig opnieuw te worden ingeschat of deze analyse nog actueel is. 6. Ibidem: pp Zie bijvoorbeeld: 8. M. Bouldin, Keeper of the peace: Canada and security and transition operations, Defense & Security Analysis, 2003, Vol. 19, no. 3, pp Zie bijvoorbeeld de analyse van K.Hoglund, Managing Violent Crises: Swedish Peacekeeping and the 2004 Ethnic Violence in Kosovo, International Peacekeeping, 2007 Vol. 14, no. 3, pp Zie voor de EU bijvoorbeeld: A. Cottey, Security in the New Europe, Palgrave, New York, 2007, pp N. Witney, Re-energising Europe s Security and Defence Policy, ECFR, Brussel, R. de Wijk, The implications for force transformation: the small country perspective, in D. Hamilton (ed.) Transatlantic transformators: equipping NATO for the 21st Century, Center for Transatlantic Relations, Washington DC, 2004.