Betreft: Zaak NL/2009/0868: Wholesaletoegang tot het aansluitnetwerk prijsbeheersingsverplichting

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, 17/02/2009 SG-Greffe (2009) D/905 Ter attentie van: De heer Chris A. Fonteijn Voorzitter Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA), Zurichtoren Muzenstraat WB Den Haag Netherlands Fax: Geachte heer Fonteijn, Betreft: Zaak NL/2009/0868: Wholesaletoegang tot het aansluitnetwerk prijsbeheersingsverplichting Opmerkingen overeenkomstig artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2002/21/EG 1 I. PROCEDURE Op 5 januari 2009 heeft de Commissie een kennisgeving ontvangen van de Nederlandse regelgevende instantie, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA), betreffende het opleggen van een prijsbeheersingsverplichting voor ontbundelde toegang tot het optical distribution frame (ODF). Overeenkomstig artikel 7 van de Kaderrichtlijn wordt de nationale raadpleging 2 over het voorgestelde besluit parallel met de communautaire raadpleging gehouden. De uiterste termijn voor beide raadplegingen is 18 februari Op 19 januari 2009 heeft de Commissie OPTA een verzoek om informatie toegezonden, waarop OPTA op 22 januari 2009 heeft geantwoord. 1 Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn), PB L 108 van , blz Overeenkomstig artikel 6 van de Kaderrichtlijn. Europese Commissie, B-1049 Brussel - België. Tel. (32-2)

2 Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn kunnen nationale regelgevende instanties (NRI's) en de Commissie aan de betrokken NRI opmerkingen sturen over ontwerp-maatregelen waarvan kennisgeving is gedaan. II. II.1. BESCHRIJVING VAN DE ONTWERP-MAATREGEL Vorige kennisgeving OPTA heeft de Commissie in kennis gesteld van haar tweede analyse van de markt voor fysieke toegang tot netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau onder zaak NL/2008/0826 (markt 4 in de aanbeveling betreffende relevante markten 3 ). Uit haar analyse heeft OPTA geconcludeerd dat de relevante markt voor (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (inclusief gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie zowel koperen aansluitnetwerken (op basis van MDF- en SDF-toegang 4 ) als toegang tot glasvezelaansluitnetwerken (op basis van ODF-toegang 5 ) omvat. OPTA heeft vastgesteld dat KPN (inclusief de joint venture KPN/Reggefibre B.V., of de Reggefibre Group, als deze door de nationale mededingingsinstantie goedgekeurd zou worden) op de gedefinieerde markt over AMM beschikt en heeft deze dan ook een aantal verplichtingen opgelegd, onder meer inzake kostengeoriënteerde prijsregulering voor ontbundelde toegang tot het glasvezeltoegangsnetwerk (ODF). II.2. Huidige kennisgeving De voorliggende ontwerp-maatregel geeft uitvoering aan de verplichting voor KPN om kostengeoriënteerde prijzen aan te rekenen voor ontbundelde ODF-toegang tot Fibre-tothe-Home (FttH)-netwerken en voor daarmee samenhangende diensten (backhaul en collocatie) geleverd door Reggefibre Group 6. In de loop van 2009 zal kennisgeving worden gedaan van de prijsregulering voor andere typen glasvezelaansluitingen (bijv. Fibre to the Office "FttO"). OPTA stelt voor een meerjarig prijsplafond op te leggen op basis van een discounted cashflow model. De voornaamste parameters van het model zijn de Internal Rate of Return (IRR) en de verwachte terugverdientijd van de kosten, maar ook volumeparameters zoals de verwachte ontwikkeling van de penetratiegraad 7 en eenmalige diensten 8 ; rendementsparameters zoals de aansluitbijdrage per klant 9 en per Area-POP (point of 3 Aanbeveling 2007/879/EG van de Commissie van 17 december 2007 betreffende relevante productenen dienstenmarkten in de elektronischecommunicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2007/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen ("de Aanbeveling"), PB L 344 van , blz Respectievelijk Main Distribution Frame en Sub Distribution Frame. 5 ODF = Optical Distribution Frame; dit is een concentratiepunt in een glasvezelnetwerk. 6 In haar antwoord op het verzoek om informatie heeft OPTA uitgelegd dat de voorgestelde prijsmaatregel ook op KPN van toepassing zal zijn als het bedrijf besluit glasvezelinfrastructuur buiten de Reggefibre Group uit te rollen. 7 OPTA is van oordeel dat de penetratie binnen een half jaar snel tot 50% zal stijgen en zich daarna op 60% zal stabiliseren. 8 OPTA acht het aannemelijk dat een glasvezelaansluiting om de zeven jaar wordt afgesloten en weer aangesloten EUR per klant, t.w. een investeringsbijdrage van 80 EUR en een kostenvergoeding van 20 EUR. 2

3 presence) 10, tarieven voor telco-telco migratie 11, tarieven voor backhaul en collocatie 12 ; de consumentenprijsindex 13 en kortingen op lijntarieven 14 ; kostenparameters zoals investeringskosten (capex) 15 en operationele kosten (opex) 16. OPTA heeft besloten een IRR-berekeningsmethode toe te passen om het prijsplafond vast te stellen, in plaats van de kostentoerekeningsmethode waarmee zij de prijsstelling van de ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk reguleert (d.i. een EDC-methode 17 ). Zij stelt dat voor FttH een volledig nieuwe investering moet worden gedaan door een onderneming die structureel gescheiden is van de AMM-exploitant die in de ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk voorziet. OPTA heeft echter aangekondigd dat zij haar EDC-methode zou toepassen voor het toerekenen van de toegang tot de FttOaansluitnetwerken van KPN. Voor FttO hoeft geen volledig nieuwe investering te worden gedaan zoals voor FttH. De kostentoerekeningsmethode waarmee de prijsstelling van de ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk wordt gereguleerd, is dan ook geschikter voor het toerekenen van de kosten voor FttO-toegang. Wat IRR betreft, beschouwt OPTA [7-10]% als een redelijke rendementsvoet 18. Voorts stelt OPTA dat de IRR in komende marktanalyses vergeleken zal worden met een all-risk WACC, die bestaat uit de WACC van het bestaande koperen aansluitnetwerk met een opslag voor systematische risico s die verbonden zijn aan glasvezelinvesteringen en een opslag voor het asymmetrische reguleringsrisico 19. Als de daadwerkelijk gerealiseerde IRR hoger is dan deze berekende WACC, zal het prijsplafond dienovereenkomstig voor de volgende analyseperiode worden verlaagd, maar alleen als het resultaat positiever is en de kostprijs per eenheid zakt met meer dan de opslag voor het asymmetrisch reguleringsrisico, dat OPTA voor de eerste analyseperiode op 3,5% heeft vastgesteld. Als de reële marktpenetratie echter slechter is dan in het scenario waarmee het prijsplafond wordt vastgesteld (d.w.z. de kostprijs per eenheid wordt hoger dan het prijsplafond), dan zal het prijsplafond niet worden verhoogd. 10 OPTA beschouwt een eenmalige maar herzienbare bijdrage van EUR als redelijk EUR, t.w. een investeringsbijdrage van 80 EUR en een kostenvergoeding van 45 EUR. 12 Respectievelijk een maandelijks tarief van 600 EUR en 500 EUR per Area-POP. 13 1,5% per jaar van de terugverdienperiode. 14 Bij een toenemend aantal klanten per aansluitgebied stijgt het kortingspercentage met minstens 2,5% vanaf klanten tot hoogstens 20% vanaf klanten. 15 OPTA stelt prijsplafonds voor de maandelijkse vergoedingen voor ontbundelde toegang tot glasvezelnetwerken vast tussen 14,5 en 17,5 EUR, afhankelijk van de hoogte van het investeringsbedrag per glasvezelaansluiting in een bepaald gebied. OPTA definieert vijf gebieden van kapitaaluitgaven (capex) maar sluit niet uit dat in de toekomst nog meer capex-gebieden worden onderscheiden. 16 Dit bedrag ligt tussen 1 en 1,5 EUR per aansluiting per maand voor het onderhoud en het beheer van het passieve netwerk en voor de organisatiekosten op basis van de verwachte penetratiegraad. 17 Embedded Direct Costs (intrinsieke directe kosten). 18 [7-10]% is de IRR die Reggefibre in zijn businessmodel hanteert. OPTA heeft deze IRR vergeleken met bijv. i) de huidige gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet (WACC, weighted average cost of capital) voor het koperen aansluitnetwerk, ii) de WACC van Reggefibre (gecontroleerd door KPMG), iii) de IRR gehanteerd door Glasvezelnet Amsterdam, iv) de analyse door WIK van NGAN in verschillende Europese landen en v) de verklaring van de Commissie over de IRR in glasvezelaansluitnetwerken. 19 Het reguleringsrisico is het risico dat verbonden is aan het vaststellen van een prijsplafond voor meer dan één analyseperiode. 3

4 Wat de terugverdienperiode voor glasvezelinfrastructuur betreft, vindt OPTA 25 jaar, zoals overwogen in het businessplan van de eerste investeerders, een redelijke termijn, vooral omdat deze ook in het businessplan van Reggefibre wordt gehanteerd. III. OPMERKINGEN De Commissie heeft de volgende opmerkingen op de kennisgeving en de aanvullende informatie van OPTA 20 : Parameters voor het kostenmodel Voor haar kostenmodel neemt OPTA het businessplan van de Reggefibre Group als uitgangspunt. De parameters in dit businessplan geven weer wat de verwachtingen en aannames van particuliere investeerders zijn. Daarom biedt dit volgens OPTA een goede indicatie voor het risico dat een nieuwkomer draagt wanneer hij glasvezelinfrastructuur in een concurrerende omgeving uitrolt. Dit risico is lager voor een bestaande exploitant die over een groot klantenbestand beschikt dat hij naar het nieuwe glasvezelnetwerk kan migreren, waardoor hij exploitatiekosten kan besparen wanneer hij de koperen aansluitnetwerken buiten bedrijf stelt. De joint venture is nu gedeeltelijk in handen van KPN, dat over een call-optie beschikt om zijn belang tot 100% op te trekken. Het investeringsrisico wordt nu gedeeld tussen de investeerders en de bestaande exploitant. Het is dan ook mogelijk dat OPTA in haar basisveronderstelling het risico van deze investering overschat, vooral wat de volgende parameters betreft: Interne rentabiliteit De IRR die wordt gehanteerd door Reggefibre, een startend bedrijf dat een grote investering doet in een sector met bestaande spelers, is hoger dan die van een bestaande exploitant die over een groot klantenbestand beschikt dat hij naar het nieuwe netwerk kan migreren, waardoor hij exploitatiekosten kan besparen. Aangezien KPN een vrij groot belang van 41% en een call-optie heeft genomen, kan KPN/Reggefibre echter nu al of eventueel later de volledige controle over Reggefibre verwerven. Economisch gezien is het daarom misschien niet meer gerechtvaardigd om Reggefibre als een onafhankelijk startend bedrijf te beschouwen. Terugverdienperiode Wat de door OPTA gehanteerde terugverdienperiode betreft, merkt de Commissie op dat het grootste deel van de desbetreffende investeringen naar civieltechnische werkzaamheden en kabelgoten gaat. Dit zijn langetermijninvesteringen, waarvoor een terugverdienperiode van 25 jaar nogal kort lijkt tegenover de verwachte levensduur van deze investeringen. Tegelijk erkent de Commissie dat een dergelijke terugverdienperiode redelijk lijkt voor particuliere investeerders van buiten de elektronischecommunicatiesector. Daarom verzoekt de Commissie OPTA een herzieningsclausule toe te voegen op grond waarvan zij de parameters kan herzien als KPN zijn call-optie zou lichten en de resterende aandelen van de joint venture zou verwerven. 20 Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn. 4

5 Aanbeveling over NGA en verdere raadplegingen over de prijsregulering op de markt voor ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnetwerk (LLU) De Commissie herhaalt de opmerking die zij in zaak NL/2008/0826 heeft gemaakt, namelijk dat voor verdere begeleiding bij de NGA-uitrol moet worden gezorgd om investeerders rechtszekerheid te bieden en te voorkomen dat de regulering op de interne markt op al te uiteenlopende wijze wordt aangepakt. Hiertoe werkt de Commissie aan een aanbeveling inzake corrigerende maatregelen voor NGA zodat dergelijke netwerken over de hele EU op een consistente manier worden gereguleerd. In dit verband verzoekt de Commissie OPTA haar analyse aan deze aanbeveling aan te passen zodra deze is goedgekeurd. De Commissie neemt nota van OPTA's verklaring dat zij een IRRberekeningsmethode heeft toegepast om het prijsplafond vast te stellen, in plaats van de kostentoerekeningsmethode waarmee zij de prijsstelling van de ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk reguleert (d.i. een EDC-methode). In deze samenhang stelt OPTA dat voor FttH een volledig nieuwe investering moet worden gedaan door een onderneming die structureel gescheiden is van de AMM-exploitant die in de ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk voorziet. OPTA kondigt tegelijk aan dat zij voornemens is haar EDC-methode toe te passen voor het toerekenen van de toegang tot de FttO-aansluitnetwerken van KPN. In dit verband, verzoekt de Commissie OPTA om met andere nationale regelgevende instanties en de Commissie te overleggen hoe over de hele EU een meer consistente kostentoerekeningsmethode kan worden bereikt. Overeenkomstig artikel 7, lid 5, van de Kaderrichtlijn moet OPTA zoveel mogelijk rekening houden met opmerkingen van andere nationale regelgevende instanties en van de Commissie en kan zij de uiteindelijke ontwerp-maatregel goedkeuren en, in voorkomend geval, aan de Commissie meedelen. Het standpunt van de Commissie over deze kennisgeving loopt niet vooruit op standpunten die zij zou kunnen innemen ten aanzien van andere ontwerp-maatregelen waarvan kennisgeving wordt gedaan. Overeenkomstig punt 15 van Aanbeveling 2008/850/EG 21 zal de Commissie dit document op haar website publiceren. De Commissie beschouwt de daarin vervatte informatie niet als vertrouwelijk. Als u vindt dat dit document overeenkomstig de communautaire en nationale regels inzake de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie vertrouwelijke informatie bevat die u voorafgaand aan de publicatie wilt laten schrappen, gelieve dit dan binnen drie dagen na ontvangst van deze brief aan de Commissie te laten weten 22. U moet daarbij vermelden om welke redenen u daarom vraagt. Hoogachtend, Voor de Commissie Fabio Colasanti Directeur-generaal 21 Aanbeveling 2008/850/EG van de Commissie van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG, PB L 301 van , blz Een dergelijk verzoek moet per worden gestuurd naar INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu of per fax naar