Besluit van de Commissie met betrekking tot Zaak NL/2011/1267: retailmarkt voor tv-diensten

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, 12/12/2011 C(2011) 9494 SG-Greffe (2011) D/23077 Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) Zurichtoren - Muzenstraat WB Den Haag Nederland Ter attentie van: De heer Chris A. Fonteijn Voorzitter Fax: Geachte heer Fonteijn, Betreft: Besluit van de Commissie met betrekking tot Zaak NL/2011/1267: retailmarkt voor tv-diensten Artikel 7, lid 3 van Richtlijn 2002/21/EG: 1 geen opmerkingen I. PROCEDURE Op 10 november 2011 heeft de Commissie een korte kennisgeving van de Nederlandse regelgevende instantie, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) geregistreerd. De aangemelde maatregel betreft OPTA's concept-oordeel 2 aangaande de retailmarkt voor tv-diensten 3 in Nederland Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten, PB L 108 van , blz. 33, gewijzigd bij Richtlijn 2009/140/EG (beterregelgevenrichtlijn), PB L 337 van , blz. 37, en Verordening (EG) nr. 544/2009, PB L 167 van , blz. 12 (kaderrichtlijn). OPTA is van mening dat haar analyse niet kan worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht omdat de evaluatie geen juridische gevolgen heeft; de bestaande juridische situatie blijft ongewijzigd. Markt die niet is opgenomen in de lijst in Aanbeveling 2007/879/EG van de Commissie van 17 december 2007 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronischecommunicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor Europese Commissie, 1049 Brussel, /BELGIË - Tel

2 De nationale raadpleging 4 werd gehouden van 23 juni 2011 tot en met 18 augustus Overeenkomstig artikel 7 van de Kaderrichtlijn is de einddatum voor de EU-raadpleging 12 december Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn kunnen nationale regelgevende instanties (NRI's), BEREC en de Commissie aan de betrokken NRI opmerkingen sturen over ontwerp-maatregelen waarvan kennisgeving is gedaan. II. BESCHRIJVING VAN DE ONTWERP-MAATREGELEN II.1. Achtergrond In voerde OPTA een tweede analyse uit van de retail- en wholesalemarkten voor omroepdiensten. Hierin stelde zij vast dat de markt voor omroeptransmissiediensten op wholesaleniveau en de toegang tot het transmissieplatform van de individuele kabelexploitanten aan ex-anteregelgeving kunnen worden onderworpen. Het geografische bereik van de markten was beperkt tot de afzonderlijke gebieden die worden bestreken door deze kabelexploitanten. De grootste vier kabelexploitanten (Ziggo, UPC, Delta en CAIW) bleken aanzienlijke marktmacht te bezitten en waren onderworpen aan verplichtingen inzake non-discriminatie, transparantie en toegang; zo moesten zij, onder meer, op wholesaleniveau analoge en digitale doorgifte tegen een kostengeoriënteerde prijs aanbieden. Voor Ziggo en UPC, de grootste twee kabelexploitanten, gold tevens de verplichting om analoge rtv-signalen ter beschikking te stellen, inclusief toegang tot het kabelomroeptransmissieplatform met het oog op wederverkoop ("WLR-C") tegen een retail-minustarief en met een prijsplafond 6. Op 18 augustus 2010 verklaarde het Nederlandse College van Beroep voor het Bedrijfsleven 7 de OPTA s omroepwetgeving nietig wegens onvoldoende motivering van de geografische afbakening van de markten (d.w.z. de gebieden die worden bestreken door de individuele kabelexploitanten). Momenteel is er dan ook geen regelgeving voor wholesalemarkten voor omroepdiensten. II.2. Kennisgeving van een ontwerp-maatregel middels een verkort formulier II.2.1 Definitie van retailmarkt Volgens OPTA omvat de productmarkt analoge en digitale TV-diensten 8 die worden aangeboden via kabel, DSL, glasvezel, satelliet en digitale terrestrische netwerken (DVB-T) 9. TV-diensten die worden aangeboden via mobiele netwerken alsmede internet elektronischecommunicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen (de aanbeveling), PB L 344 van , blz. 65. Overeenkomstig artikel 6 van de Kaderrichtlijn. Zaak NL/2009/0873. SG-Greffe (2009) D/723. OPTA heeft verder de Commissie geraadpleegd betreffende twee besluiten met betrekking tot de tenuitvoerlegging/prijsbepaling van de WLR-C-verplichting (zaken NL/2009/1007 en NL/2009/1015). Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. D.w.z. tv-diensten die worden aangeboden in een standaardpakket, tv-diensten op aanvraag en tvdiensten die in bundels worden aangeboden met andere elektronische communicatiediensten. De substitueerbaarheid tussen diensten die worden aangeboden via deze verschillende infrastructuren wordt volgens OPTA aangetoond door de functionele kenmerken van de diensten en hun voorgenomen gebruik de komende drie jaar, het ontbreken van belangrijke prijsverschillen en het 2

3 TV/ over-the-top-diensten (OTT services) 10 maken geen deel uit van deze markt 11. OPTA definieert niet de exacte geografische reikwijdte van deze markt. OPTA bevestigt in dit opzicht dat de conclusies van de driecriteriatest van toepassing zijn ongeacht de vraag of een nationale of een regionale markt werd gedefinieerd (d.w.z. overeenkomstig het bereik van de kabelexploitanten 12 ). II.2.2. De driecriteriatest Omdat de geïdentificeerde retailmarkt niet is opgenomen in de aanbeveling, voert OPTA de driecriteriatest uit om na te gaan of ex-anteregelgeving gerechtvaardigd is voor die markt en komt tot de conclusie dat dit niet het geval is. OPTA begint met een analyse van het eerste criterium en onderzoekt of er duurzame en aanzienlijke obstakels zijn die de toegang tot de markt belemmeren. Volgens OPTA zijn er gespreid over de tijd belangrijke investeringen nodig om exploitanten in staat te stellen toegang te krijgen tot de markt. OPTA is echter van mening dat er sinds de laatste evaluatie van de wholesale markten voor omroepdiensten minder obstakels zijn die de toegang tot de markt belemmeren en dat de ontwikkeling van OTT-televisie, een potentieel substituut voor tv-omroepdiensten, deze obstakels verder zou kunnen afzwakken. Omdat OPTA niet kon vaststellen of de obstakels al dan niet van tijdelijke aard zijn en derhalve niet langer wordt voldaan aan het eerste criterium, onderzoekt OPTA het tweede criterium. OPTA stelt vast dat de concurrentie zich sneller ontwikkelt dan zij had verwacht in haar analyse van 2009 en dat de retail tv-markt zonder ex-anteregelgeving zal evolueren in de richting van doelmatige concurrentie. OPTA baseert zich hierbij hoofdzakelijk op de volgende ontwikkelingen/redenen: (i) afnemend belang van analoge tv als gevolg van een snellere overgang naar digitale tv-diensten de voordelen die verbonden zijn aan het aanbieden van analoge televisie door kabelexploitanten zijn sterk afgenomen nu digitalisering sneller dan verwacht een hoge vlucht neemt 13 ; (ii) toegenomen concurrentie die voortvloeit uit investeringen in koper- en glasvezelnetwerken de relevante markt omvat vijf infrastructuren voor het klantenverloop tussen de TV-infrastructuren. Met televisie via internet kunnen klanten tv-diensten via een internetverbinding rechtstreeks bekijken op hun televisietoestel. Mobiele tv-diensten maken hiervan geen deel uit vanwege het ontbreken van substitutie aan de vraagzijde die voortvloeit uit uiteenlopend voorgenomen gebruik, het ontbreken van klantenverloop (veeleer aanvullen dan vervangen), het ontbreken van marktaanbiedingen en de onzekerheid wat betreft productontwikkelingen. OPTA's beoordeling beperkt zich tot de vraag of UPC en Ziggo, verreweg de grootste twee kabelexploitanten en aanbieders van tv-diensten in Nederland, moeten worden onderworpen aan ex-anteregelgeving. Hoewel het percentage huishoudens dat alleen een analoge tv-dienst heeft aangekocht, is gedaald van 55% (medio 2008) tot 33% (eind 2010), is het percentage huishoudens dat digitale tv-diensten heeft aangekocht gestegen van 45% (medio 2008) tot 67% (eind 2010) en verwacht wordt dat dit percentage tegen eind 2014 nog verder zal stijgen tot 88%-96%. Verwacht wordt dat digitalisering zal toenemen met een verder penetratie van HD tv-toestellen en tv-toestellen met ingebouwde decoders. Steeds meer consumenten hebben bovendien een abonnement voor digitale tv-diensten voor twee of meer toestellen. 3

4 aanbieden van tv-diensten (kabel, koper, glasvezel, digitale ether en satelliet). KPN en andere concurrenten investeren in koper en glasvezel waarmee IPTV-diensten kunnen worden aangeboden 14 ; (iii) de uitbreiding van tv-producten die worden aangeboden door concurrenten KPN, Tele2 en GlashartMedia hebben hun tv-aanbod uitgebreid (deze omvatten nu ook de voornaamste tv-kanalen), bieden aanvullende diensten aan (bijv. themakanalen, video op aanvraag) en verkopen tv-diensten in pakketten; en (iv) potentiële concurrentiedruk door de ontwikkeling van OTT-televisie 15. OPTA wijst erop dat deze ontwikkelingen hebben geleid tot een daling van het marktaandeel van de kabelexploitanten 16. OPTA is tevens van mening dat het weer opleggen van een verplichting tot verkoop van analoge tv-diensten de digitalisering kan afremmen en dat gereguleerde toegang tot kabelnetwerken investeringen in koper- en glasvezelnetwerken minder aantrekkelijk zou maken voor andere partijen. OPTA stelt dan ook vast dat niet is voldaan aan het tweede criterium en laat onderzoek In het licht van de investeringen in koper en glasvezel laat IPTV nu een sterkere groei zien dan eerder verwacht. KPN en alternatieve exploitanten die in glasvezel investeren of gebruik maken van de wholesale-aanbiedingen van KPN en Reggefibre (bijv. Tele2), kunnen tv-diensten aanbieden die vergelijkbaar zijn met die van Ziggo en UPC. Volgens ramingen van AT Kearney & Telecompaper zal de dekking van glasvezelnetwerk voor Nederlandse huishoudens toenemen van 9% eind 2010 tot 16 à 24% eind KPN s investeringen in het kopernetwerk zullen in Nederland nu waarschijnlijk leiden tot de beschikbaarheid van HD-tv via DSL-IPTV voor ten minste één tv-toestel in ongeveer 80% à 85% van het land (volgens gegevens van respectievelijk KPN en AT Kearney & Telecompaper). Volgens een studie van AT Kearney & Telecompaper wordt verwacht dat OTT eind 2014 een marktaandeel zal bereiken van 0-15%. Volgens de studie wordt de ontwikkeling van OTT beschouwd als een van de drie ontwikkelingen met de hoogste impact op de tv-markt wat betreft marktaandeel/obstakels tot toegang. OPTA merkt op dat Google TV, nieuwe Nederlandse actoren zoals YourTV en Iphion maar ook gevestigde aanbieders van televisiediensten (Ziggo en Tele2) alsmede leveranciers van inhoud al hebben aangegeven van plan te zijn OTT te ontwikkelen. Aandeel in retailmarkt op nationaal niveau Aandeel in retailmarkt op regionaal niveau 2e kwart Medio e kwart e kwart UPC [ ]% [ ]% [ ]% [ ]% Zigg o [ ]% [ ]% [ ]% [ ]% KPN [ ]% [ ]% UPC-gebied [ ]% UPC-gebied [ ]% Ziggo-gebied [ ]% Ziggo-gebied [ ]% 4

5 van het derde criterium derhalve achterwege. OPTA onderkent wel dat UPC en Ziggo nog steeds sterke actoren zijn in hun eigen marktgebieden en daardoor in een goede uitgangspositie verkeren om pakketten aan te bieden. OPTA is derhalve vastberaden de ontwikkelingen op de tv-markt op de voet te volgen, met name de potentiële ontwikkeling van een afzonderlijke markt voor pakketten. Indien nodig zal OPTA opnieuw onderzoeken of ex-anteregelgeving vereist is. III. GEEN OPMERKINGEN De Commissie heeft de kennisgeving onderzocht en heeft geen opmerkingen. 17 Overeenkomstig artikel 7, lid 7, van de Kaderrichtlijn kan OPTA de ontwerpmaatregel vaststellen en, in voorkomend geval, aan de Commissie meedelen. Het standpunt van de Commissie over deze kennisgeving loopt niet vooruit op standpunten die zij zou kunnen innemen ten aanzien van andere ontwerpmaatregelen waarvan kennisgeving wordt gedaan. Overeenkomstig punt 15 van Aanbeveling 2008/850/EG 18 zal de Commissie dit document op haar website publiceren. De Commissie beschouwt de daarin vervatte informatie niet als vertrouwelijk. Als u vindt dat dit document overeenkomstig de EU- en nationale regels inzake de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie vertrouwelijke informatie bevat die u voorafgaand aan de publicatie wil laten schrappen 19, gelieve dit dan binnen drie dagen na ontvangst van deze brief aan de Commissie te laten weten 20. U moet hierbij vermelden om welke redenen u daarom vraagt. Hoogachtend, Voor de Commissie, Robert Madelin Directeur-generaal Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn. Aanbeveling van de Commissie 2008/850/EG van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en diensten, PB L 301 van , blz. 23. Dit verzoek dient per te worden gericht aan: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu of per faxbericht: De Commissie kan het publiek voor het eind van deze periode van drie dagen in kennis stellen van het resultaat van haar beoordeling. 5