Opmerkingen overeenkomstig artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2002/21/EG 1

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, C(2010)1842 SG-Greffe (2010) D/3098 Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) Zurichtoren - Muzenstraat WB Den Haag Nederland Ter attentie van: De heer Chris A. Fonteijn Voorzitter Fax: Geachte heer Fonteijn, Betreft: Besluit van de Commissie betreffende zaak NL/2010/1041: Ontwerpbesluit van OPTA betreffende de markt voor (fysieke) wholesaletoegang tot netwerkinfrastructuur (met inbegrip van gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie in Nederland Opmerkingen overeenkomstig artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2002/21/EG 1 I. PROCEDURE Op 4 februari 2010 heeft de Commissie een melding ontvangen van de Nederlandse regelgevende instantie, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA), betreffende de analyse van de markt voor ontbundelde toegang op wholesaleniveau (markt 4 in de aanbeveling betreffende relevante markten 2 ). 1 2 Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn), PB L 108 van , blz. 33. Aanbeveling 2007/879/EG van de Commissie van 17 december 2007 betreffende relevante productenen dienstenmarkten in de elektronische communicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2007/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen ("de aanbeveling"), PB L 344 van , blz. 65. Europese Commissie, 1049 Brussel, BELGIË - Tel

2 Overeenkomstig artikel 7 van de Kaderrichtlijn wordt de nationale raadpleging 3 parallel met de EU-raadpleging gehouden. De uiterste termijn voor de EU-raadpleging is 15 maart Op 19 februari en 2 maart heeft de Commissie een verzoek om informatie verzonden, waarop OPTA heeft geantwoord op respectievelijk 24 februari en 5 maart Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn kunnen de nationale regelgevende instanties (NRI s) en de Commissie aan de betrokken NRI opmerkingen meedelen over ontwerpmaatregelen waarvan kennisgeving is gedaan. II. BESCHRIJVING VAN DE ONTWERPMAATREGEL II.1. Achtergrond De tweede analyse van de Nederlandse markt voor (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (met inbegrip van gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie werd bij de Commissie aangemeld in november 2008 (zaak NL/2008/0826). OPTA heeft opgemerkt dat de aanbodstructuur van de markt tijdens de komende regelgevingsperiode aanzienlijk zal wijzigen ten gevolge van de All-IP-plannen van KPN, met name de vervanging van een deel van het huidige koperen aansluitnetwerk door glasvezel, waardoor ook de klanten zullen moeten overschakelen. KPN zou de MDF-toegang 4 geleidelijk beginnen af te bouwen vanaf medio 2010 en zou de glasvezeltoegang gaan invoeren op straatkastniveau (FttC of FttO in zakelijke/stedelijke gebieden) of rechtstreeks tot de woning brengen (FttH) 5. OPTA heeft zowel toegang tot koperen aansluitingen (gebaseerd op MDF- en SDF 6 - toegang) als tot glasvezel (gebaseerd op ODF 7 -toegang) opgenomen in de definitie van de wholesalemarkt. OPTA heeft KPN aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht (AMM) op de relevante markt en heeft KPN een reeks verplichtingen opgelegd. In oktober 2009 heeft het Nederlandse gerecht 8 het besluit van OPTA vernietigd na een beroep door KPN, en heeft het besloten dat OPTA het opnemen van ontbundelde FttOaansluitingen in de relevante wholesaleproductmarkt niet voldoende had gestaafd. Gezien het CBb het besluit met betrekking tot ODF-FttO-toegang heeft geannuleerd, dient OPTA binnen zes maanden een nieuw besluit in te dienen met betrekking tot MDF-, SDF- en ODF-FttH-toegang en blijft het huidige besluit zolang van kracht. II.2. De aangemelde ontwerpmaatregel Deze kennisgeving is het gevolg van het verdere onderzoek van OPTA betreffende de vraag of ODF-FttO-toegang deel uitmaakt van dezelfde markt als MDF-, SDF- en ODF Overeenkomstig artikel 6 van de Kaderrichtlijn. Main distribution frame (hoofdverdeler). Respectievelijk Fibre to the Curb (FttC), Fibre to the Office (FttO) en Fibre to the Home (FttH). Sub-distribution frame. KPN gebruikt point-to-point glasvezelnetwerken die ontbundelde toegang bieden tot het Optical Distribution Frame (ODF). College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 2

3 FttH-toegang. Met betrekking tot de overwegingen van het CBb spitst OPTA zich daarom in het bijzonder toe op de vraag of ODF-FttO-toegang, ten opzichte van ODF- FttH-toegang, (1) verschillende soorten diensten mogelijk maakt, (2) door meerdere bedrijven wordt verstrekt en (3) verschilt inzake prijzen en rentabiliteit. OPTA beoordeelt ook of er (4) verschillende marktontwikkelingpatronen zijn voor FttH- en FttO-netwerken en of er (5) een gebrek aan substitueerbaarheid van de vraag is tussen ODF-FttO-toegang en ODF-FttH-toegang. Zoals hieronder beschreven blijft de definitieve beoordeling van OPTA inzake marktdefinitie, SMP en aangewezen herstelmaatregelen grotendeels onveranderd met betrekking tot de in het kader van geval NL/2008/0826 aangemelde ontwerpmaatregel. II.2.1. Marktdefinitie a) Retailmarkt OPTA begint met de analyse van de downstream gesitueerde breedbandretailmarkt en bekijkt vervolgens de ontbundelde toegang tot de wholesalemarkt. Zij komt tot de conclusie dat breedbandtoegang via xdsl-, kabel- en glasvezelaansluitingen, al dan niet aangeboden in een bundel met andere diensten (bv. telefonie of televisie), tot dezelfde relevante productmarkt behoort. OPTA acht een verder onderscheid volgens eindgebruikertype (residentiële en zakelijke klanten) niet relevant en beschouwt het geografische toepassingsgebied van de markt als nationaal. Wat glasvezel betreft, onderzoekt OPTA in het bijzonder FttH- en FttO-netwerken. Qua beschikbaarheid verwijst OPTA naar verscheidene studies. Volgens de recentste ontwikkelingen zouden tegen eind 2011 ongeveer woningen (10-15%) over een FttH-toegang beschikken 9. Momenteel zijn er dat ongeveer (ongeveer 3%), waarvan ten minste actieve abonnees. Wat FttO betreft, zijn ongeveer 460 bedrijfssites overgeschakeld naar glasvezel door KPN, 75 door Eurofiber en 8 door Bbned. OPTA komt tot de bevinding dat de prijzen voor (FttH- en FttO-) glasvezelnetwerken redelijkerwijze vergelijkbaar zijn met DSL en kabel. Rekening houdend met kopersgroepen merkt OPTA op dat het verschil tussen residentiële en zakelijke producten niet duidelijk is, met name voor het midden- en kleinbedrijf. Aan de vraagzijde zijn er enkele verschillen in (gegarandeerde) beschikbaarheid van de lijn en tarifering. Aan de aanbodzijde echter lijkt er een substitutieketen te bestaan en is er geen verschil in tarifering op basis van verschillende productkenmerken. OPTA vindt dat een bepaalde hoeveelheid hogere uploadcapaciteit tegen vergelijkbare prijzen kan worden aangeboden via gelaagde koperaansluitingen of via glasvezelaansluitingen. Voor bepaalde soorten aansluitingen tot 20Mbit/s zijn er koper- en glasvezelproducten beschikbaar 10. OPTA is van mening dat er binnen het residentiële en kleinbedrijfsegment zowel goedkopere als duurdere pakketten bestaan en dat de hogere capaciteit van glasvezel vaak geen aanzienlijk hogere prijs met zich meebrengt. Grote bedrijfssites vinden hogere capaciteit vaak belangrijk, naast gegarandeerde lijnbeschikbaarheid en dienstverleningsniveaus. Dit kan echter ook gelden voor het 9 10 Stratix (2009), "FttH in Nederland Q1 2009" (juni 2009). De maximumcapaciteit van gelaagde koperaansluitingen voor symmetrische upload/download is 10 Mbit/s (vier keer 2,5 Mbit/s, goed voor symmetrische upload/download van 10 Mbit/s). Wegens de prijs, de technische complexiteit en de beperkte beschikbaarheid wordt gelaagd SDSL-koper zelden gebruikt en vormt het dus een minder goed alternatief voor glasvezel (Dialogic: "Substitutie-effecten en mededinging in zakelijke productsegmenten", januari 2010). 3

4 midden- en kleinbedrijf, indien zij voor hun specifieke activiteiten zeer grote bandbreedtes nodig hebben (bv. bedrijven in de grafische, audiovisuele en ICT-sector). Midden- en kleinbedrijfsites kunnen ook gelegen zijn in multifunctionele sites (bv. ziekenhuizen, scholen, overheidsinstellingen), waarbij één site diensten verleent aan kleinere sites (met name "cloud computing" binnen organisaties) 11. Op grond van het vastgestelde continuüm van retailprijzen is OPTA van mening dat de niet-substitueerbaarheid van de hogecapaciteitsaansluitingen met middelgrote- en lagecapaciteitsaansluitingen de substitutieketen niet doorbreekt en dat de prijs van een glasvezelproduct met hoge functionaliteit wordt beperkt door de prijs van een glasvezelof koperproduct met minder functionaliteit, die op zijn beurt wordt beperkt door de prijs van een koperproduct met dezelfde of minder functionaliteit. OPTA's bevinding dat residentiële en zakelijke kopersgroepen tot dezelfde retailmarkt behoren, werd door alle partijen onderschreven. b) Wholesalemarkt Vervolgens bestudeert OPTA de relevante wholesalemarkt en komt zij tot de bevinding dat de productmarkt voor (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur (inclusief gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie een nationale dimensie heeft en ontbundelde toegang tot koperlijnen (op basis van MDF- en SDF-toegang), ontbundelde toegang tot glasvezellijnen (op basis van ODF-FttH- en ODF-FttO-toegang in zakelijke/stedelijke gebieden) en ontbundelde toegang tot redundante diensten 12 omvat. Bij het in acht nemen van de overwegingen van het CBb bekijkt OPTA eerst de ontwikkelingspatronen van FttH- en FttO-netwerken (CBb-overweging 3). Volgens OPTA zijn er ruwweg drie manieren om glasvezelnetwerken te ontwikkelen: (i) gebiedsverglazing, waarbij klanten niet vooraf aan een contract gebonden zijn; (ii) vraagbundeling, wanneer een bepaald minimumpercentage potentiële klanten in een specifiek gebied zich ertoe hebben verbonden glasvezeldiensten te kopen; en (iii) individuele aansluiting (wanneer de vraag de investering rechtvaardigt). Residentiële en kleine zakelijke sites worden op een FttH-netwerk aangesloten via gebiedsverglazing of vraagbundeling. Middelgrote bedrijfssites worden aangesloten op een FttH- of FttOnetwerk, afhankelijk van hun locatie (d.w.z. hetzij via gebiedsverglazing, hetzij via Onderzoek van Dialogic in opdracht van OPTA: "Substitutie-effecten en mededinging in zakelijke productsegmenten", januari Om de resultaten van zijn bevindingen te omschrijven, hanteert Dialogic drie types van bedrijfsvestigingen: 1. waar glasvezelaansluitingen weinig meerwaarde bieden (categorie A: glasvezel biedt weinig meerwaarde, weinig motivatie om meer te betalen voor glasvezelaansluitingen, 1-10 geautomatiseerde werkplekken, in totaal ong sites); 2. waar glasvezel nuttige maar niet-essentiële voordelen biedt (categorie B: glasvezel biedt nuttige maar nietessentiële voordelen, bereidheid om (iets) meer te betalen voor glasvezelaansluitingen, geautomatiseerde werkplekken, in totaal ong sites); en 3. waar glasvezel een must is (categorie C: glasvezel biedt essentiële faciliteiten, bereidheid om veel meer te betalen voor glasvezelaansluitingen, meer dan 50 geautomatiseerde werkplekken, in totaal ong plaatsen). Dialogic verduidelijkt dat deze categorieën archetypen zijn en dat er in werkelijkheid een continuüm van zakelijke klanten bestaat aan zowel de vraag- als de aanbodzijde. Hoewel de grootte van een site de grootste invloed lijkt hebben op het type van categorie, is dit niet altijd het geval. Volgens Dialogic, en zoals door OPTA aangegeven in haar reactie op het verzoek om informatie, behoren kleine sites soms tot categorie B of zelfs C indien voor hun specifieke activiteiten zeer hoge bandbreedtes vereist zijn. D.w.z. de (interne) levering van twee of meer ontbundelde (glasvezel-, glasvezel-koper- of koper-)aansluitingen aan dezelfde klantensite, die fysiek van elkaar gescheiden zijn of zullen zijn, om diensten te ontwikkelen met een verhoogde beschikbaarheid op de lager gesitueerde wholesalemarkten (zoals huurlijnen en WBT) en retailmarkten (zoals breedbandinternettoegang en huurlijnen). 4

5 vraagbundeling). Zij kunnen ook individueel aangesloten worden op een FttO-netwerk in stedelijke gebieden, op voorwaarde dat zij bereid zijn de noodzakelijke investering te financieren, bv. wanneer de toegevoegde waarde van een glasvezelaansluiting groot is en/of de afstand van het bestaande glasvezelnetwerk vrij klein is (waardoor de kosten relatief lager zijn). Grote bedrijfssites worden aangesloten op FttO-/FttH-netwerken in stedelijke gebieden of op FttO-netwerken in bedrijventerreinen, naargelang hun locatie. Hun aansluiting vindt dus plaats via vraagbundeling en vrij vaak ook op individuele basis (om dezelfde redenen als voor middelgrote bedrijfssites). Wanneer de glasvezel-uitrol plaatsvindt via gebiedsverglazing kan de bedrijfssite worden aangesloten op een FttHnetwerk. OPTA herinnert er echter aan dat deze indeling in sites kunstmatig is en dat er in de praktijk een "vloeiender" indeling in residentiële en zakelijke klanten is (zie voetnoot 15) en dat de grenzen tussen de verschillende soorten zakelijke klanten voortdurend verschuiven. Vervolgens onderzoekt OPTA de diensten via FttH- en FttO-netwerken (CBb-overweging 1). OPTA is van mening dat technisch soortgelijke diensten kunnen worden verstrekt via glasvezel, zowel op plaatsen waar hoofdzakelijk residentiële klanten wonen en waar een glasvezelaansluiting tot stand is gebracht op basis van gebiedsverglazing, als op individueel aangesloten grote bedrijfssites. In dit opzicht geeft OPTA het voorbeeld van Eurofiber 13. Eurofiber heeft een glasvezeldekking die vergelijkbaar is met die van de zakelijke glasvezellijnen van KPN. Eind 2009 ondertekende Eurofiber een overeenkomst met Reggefibre/KPN 14 om zijn diensten aan te kunnen bieden aan zakelijke gebruikers in de gebieden waar KPN FttH heeft ontwikkeld. Nu Eurofiber toegang heeft tot het FttH-netwerk van Reggefibre/KPN, kan het in FttHgebieden diensten aanbieden vergelijkbaar met zijn eigen FttO-lijnen. Met betrekking tot de prijsverschillen voor FttH- en ODF-FttO-toegang (CBb-overweging 4) merkt OPTA op dat er geen betrouwbare marktprijzen voor ODF- FttO-toegang beschikbaar zijn, aangezien er momenteel geen externe levering plaatsvindt. In het kader van de toepassing van het recentste (momenteel geannuleerde) besluit van OPTA heeft KPN prijzen opgegeven tussen 85 en 125 euro. Geen enkele partij was echter bereid om die prijzen te betalen. Op basis van de (gereguleerde) ODF- FttH-toegangsprijs, met name euro, heeft OPTA een raming gemaakt van de ODF- FttO-toegangsprijs en is zij van mening dat, rekening houdend met de toegestane prijsdifferentiatie per CAPEX-gebied 15, de (gereguleerde) ODF-FttO-toegangsprijs niet beduidend zou verschillen van de (gereguleerde) MDF- of ODF-FttH-toegangsprijzen. Met betrekking tot de vergelijkbaarheid tussen MDF- en ODF-toegangsprijzen merkt OPTA ook op dat, om diensten van betere kwaliteit (bv. 20 Mbit/s) te verstrekken via MDF-toegang, gelaagd koper wordt gebruikt. De kosten van een dergelijke dienst Eurofiber is alleen actief als wholesaleleverancier op de Nederlandse markt, aanvankelijk voor het leveren van basiscapaciteit en backhaulaansluitingen aan alternatieve (vaste en mobiele) exploitanten, maar de laatste jaren is het ook begonnen met het aanbieden van "naakte" breedbanddiensten (dark fibre en ethernet) in samenwerking met partners die gericht zijn op zakelijke klanten op de retailmarkt. Op 22 mei 2008 hebben KPN en Reggefiber aangekondigd dat zij hun activiteiten op het gebied van installatie en gebruik van passieve locale FttH-aansluitnetten zouden samenvoegen in een gemeenschappelijke onderneming, "Reggefiber FttH" genaamd. KPN heeft hierin een belang van 41%, met een optie om dit te gepasten tijde uit te breiden tot een meerderheidsbelang. De geplande gemeenschappelijke onderneming is door KPN en Reggefiber bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) geregistreerd onder de naam "Reggefiber Group B.V.". De samenwerking is door de NMa goedgekeurd bij besluit van 19 december Kapitaaluitgaven (zie zaak NL/2009/0868). 5

6 bedragen 26 euro, d.w.z. meer dan de kosten van ODF-FttH-toegang. OPTA toont ook aan dat de prijzen voor wholesale- en retailbreedbandtoegang voor vergelijkbare koperen glasvezelproducten vergelijkbaar zijn, wat het voor OPTA eerder onwaarschijnlijk maakt dat de prijzen voor ontbundelde koper- en glasvezeltoegang aanzienlijk zouden verschillen. Wat betreft de substitutie van de vraagzijde tussen ODF-FttH-toegang en ODF-FttOtoegang (CBb-overweging 5) is OPTA van mening dat onmiddellijk leverbare retaildiensten zoals breedbandinternet en vaste telefonie, huurlijnen en datacommunicatie, en televisiediensten kunnen worden aangeboden via zowel FttHnetwerken als FttO-netwerken (in stedelijke en zakelijke gebieden). OPTA erkent echter dat dit niet noodzakelijk het geval is voor klanten met een hoogwaardige vraag, aangezien FttH- en FttO-netwerken elkaar over het algemeen niet overlappen. Aangezien er geen rechtstreekse substitutie tussen die toegangsnetwerken is, beoordeelt OPTA de substitueerbaarheid tussen MDF- en ODF-FttH-toegang en tussen MDF- en ODF-FttOtoegang. OPTA is van mening dat de prijzen voor glasvezeltoegang (FttH en FttO) in bedwang worden gehouden door een gemeenschappelijke MDF-toegangsprijs. OPTA merkt niettemin op dat de substitutie van de levering (en de vraag) niet (of slechts in beperkte mate) bestaat voor klanten met een hoogwaardige vraag die vereisten hebben waaraan niet kan worden voldaan via de infrastructuur van het kopernetwerk. OPTA is echter van mening dat dit niet betekent dat het hoogwaardige FttOwholesaletoegangssegment een afzonderlijke relevante markt vormt. Ter ondersteuning van deze redenering verwijst OPTA naar het feit dat er op retailniveau een prijscontinuüm bestaat tussen het lagere en hogere bedrijfssegment van de markt. Voorts merkt zij op dat capaciteit geen onderscheidende factor op de LLU-markt is (in tegenstelling tot de onderliggende retailmarkt), omdat een leverancier van ontbundelde toegang tot een glasvezelnetwerk niet weet voor welk type downstreamproduct de glasvezellijn zal worden gebruikt. Aangezien een LLU-leverancier geen onderscheid kan maken tussen verschillende soorten klanten, is OPTA van mening dat alle types van LLU-toegang als onderling substitueerbaar moeten worden beschouwd. II.2.2. Het vaststellen van aanmerkelijke marktmacht (AMM) Met betrekking tot het aantal aanbieders in het glasvezelsegment (CBb-overweging 2) wijst OPTA erop dat Reggefibre/KPN de enige aanbieder is in het marktsegment voor ODF-FttH-toegang (met een marktaandeel van [ ]%). Deze situatie is vergelijkbaar met de positie van KPN in het wholesalesegment voor ontbundelde toegang tot het kopernetwerk, waar KPN een marktaandeel van 100% bezit. In het ODF-FttO-segment zijn er volgens OPTA daarentegen meerdere aanbieders. Naast KPN bieden ook Eurofiber, Ziggo, Colt, Tele2, Verizon, UPC/Priority Telecom, Delta, BT, AT&T en Bbned FttO aan voor zakelijke klanten. OPTA constateert dat KPN er, niettegenstaande de aanwezigheid van concurrentie, in geslaagd is zijn marktaandeel te verhogen van [ ]% (2008) tot [ ]% (2009). Dat is een groei van [ ]% in absolute termen en vertegenwoordigt [ ]% van de totale groei. Het aandeel van de grootste concurrent, Eurofiber, bleef stabiel op [ ]% en het aandeel van Ziggo daalde van [ ]% tot [ ]%. Het totale aandeel van de andere aanbieders daalde van [ ]% naar [ ]%. Niet alleen het marktaandeel van KPN doet OPTA besluiten dat deze exploitant in het marktsegment van de ontbundelde toegang tot koper- en glasvezelnetwerken over een AMM beschikt 16. OPTA wijst er in dit verband op dat het aansluitnetwerk van KPN 16 OPTA constateert dat KPN een marktaandeel van bijna 100% bezit op de relevante Nederlandse wholesalemarkten voor (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (met inbegrip 6

7 toegang tot zowel koper- als glasvezelnetwerken biedt. Op het kopernetwerk zijn de bijna 8 miljoen huishoudelijke en zakelijke gebruikers aangesloten. Met betrekking tot het glasvezelnetwerk op bedrijventerreinen merkt OPTA op dat de dekking van Eurofiber en KPN vergelijkbaar is maar dat KPN in meer bedrijventerreinen glasvezellijnen heeft aangelegd en tevens het grootste aantal geactiveerde aansluitingen telt 17. OPTA legt ook uit dat terwijl in het verleden (sinds 2005) uitsluitend zeer grote bedrijven werden aangesloten, tegenwoordig meer en meer middelgrote ondernemingen worden aangesloten (hetzij individueel, hetzij door een bundeling van de vraag). Dit betekent dat de meeste sites van categorie C nu op het glasvezelnetwerk zijn aangesloten. Voor sites van categorie B is het belangrijk dat de investeringskosten (de afstand tussen de site en het netwerk) beperkt blijven. Bij dergelijke investeringen plukt KPN, volgens OPTA, de vruchten van zijn schaal- en dekkingsvoordelen. OPTA verklaart dat de kosten per klant hoog blijven wanneer het aantal klanten zeer beperkt is. Naarmate de penetratiegraad van het netwerk toeneemt, kunnen de aansluitkosten echter over een groter aantal klanten worden gespreid. KPN beschikt over een veel groter koper- en glasvezelaandeel dan zijn concurrenten zodat het aansluitingen van retailklanten veel sneller dan bijvoorbeeld Eurofiber of Ziggo kan omschakelen. Dankzij zijn horizontale en verticale integratie beschikt KPN over een zeer brede portefeuille om zijn kosten te spreiden. Ten slotte is OPTA van oordeel dat de indirecte prijsdruk op de onderliggende retailmarkten onvoldoende is om KPN onder druk te zetten en dat de alternatieve exploitanten over weinig of geen kopersmacht beschikken als tegengewicht omdat ze van KPN afhankelijk zijn om hun diensten in heel Nederland te kunnen aanbieden. OPTA is derhalve van oordeel dat, bij gebrek aan reële regulering, het risico reëel is dat KPN concurrenten uitsluit van de relevante retailmarkten. II.2.3. Corrigerende maatregelen OPTA wenst de volgende regulerende maatregelen te treffen ten aanzien van KPN: Toegang: KPN dient tegemoet te komen aan alle redelijke vragen naar ontbundelde toegang tot haar aansluitnetwerken in koper- (MDF en SDF) en glasvezel (ODF-FttH en ODF-FttO). Voor ODF-FttO-netwerken maakt OPTA een onderscheid tussen (i) reeds aangesloten ("on-net") locaties waar de ontbundelde toegang via de FttO-netwerken van KPN gebeurt en (ii) nog niet aangesloten locaties ("near-net" of "off-net") waar de toegang via manholes verloopt. De toegangsverplichting omvat tevens migratieregels voor het stopzetten van de MDF-toegang, het aanbieden van SDF- en ODF-backhaul 18 als aanvullende faciliteit en de toegang tot netwerken voor redundante diensten indien het fysieke netwerk van KPN deze optie ondersteunt. Met betrekking tot de on-nettoegangsverplichtingen is OPTA van oordeel dat redelijkerwijs niet van derde partijen kan worden verlangd dat zij alternatieve van gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie. Nederland telt ongeveer ondernemingen (met meer dan 5 werknemers). Het FttOaansluitnetwerk van KPN biedt toegang tot [ ] zakelijke klanten. Eurofiber, KPN's grootste concurrent, is alleen actief als wholesaleaanbieder. KPN is aanwezig in [ ] bedrijventerreinen, Eurofiber in [ ] en Ziggo in [ ]. KPN telt [ ] geactiveerde aansluitingen, Eurofiber [ ] en Ziggo[ ]. Het netwerk van de kabelexploitant is beperkt tot zijn werkingsgebied. In stedelijke FttO-gebieden heeft KPN ervoor geopteerd de ODF-backhaul op dezelfde plaats aan te leggen als de MDF. Aangezien er op deze plaatsen voldoende concurrentie is, reguleert OPTA noch MDF, noch ODF-backhaul op deze plaatsen. 7

8 netwerken aanleggen op plaatsen waar KPN reeds aangesloten eindgebruikers heeft en dat deze verplichting derhalve niet als een investeringsbelemmering kan worden beschouwd. Integendeel, zij biedt andere partijen de mogelijkheid op deze locatie met KPN te concurreren op de onderliggende markt, hetgeen de eindgebruikers ten goede komt; Transparantie en publicatie van een referentieaanbod met betrekking tot ontbundelde toegang tot de lokale koper- (MDF en SDF) en glasvezelnetwerken (ODF) van KPN; Discriminatieverbod: aanbieden van ontbundelde toegang onder nondiscriminerende voorwaarden en aan derde partijen onder dezelfde voorwaarden als aan zichzelf, haar dochterondernemingen of haar partners 19. Prijsregulering: kostengeoriënteerde tarieven aanrekenen voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet over koper (MDF en SDF) en glasvezel (ODF) 20. De aangerekende tarieven mogen de maximumprijzen die OPTA bepaalde volgens het wholesale price cap-systeem, niet overschrijden. Met betrekking tot de voorgestelde kostenoriëntatie voor on-net ODFtoegangstarieven, wijst OPTA erop dat kostengerelateerde tarieven slechts een geringe invloed hebben op de investeringsbereidheid daar er op een reeds aangesloten locatie voor concurrenten zeer weinig stimulansen zijn om een klant aan te sluiten of te investeren in de aansluiting van een klant (een bedrag dat vlug oploopt tot enkele duizenden euro). OPTA legt geen verplichting op tot gescheiden boekhouding omdat zij van oordeel is dat de verplichtingen tot kostenoriëntatie samen met het discriminatieverbod volstaan om mogelijke situaties van margin squeeze te voorkomen. III. OPMERKINGEN De Commissie heeft de volgende opmerking bij de kennisgeving en de aanvullende informatie van OPTA 21 : Definitie van één relevante markt, met inbegrip van ODF-FttO-toegang voor zakelijke gebruikers met vraagspecificaties waaraan met MDF/SDF-toegang niet kan worden tegemoet gekomen. De Commissie neemt akte van de productmarktdefinitie van OPTA voor de (fysieke) toegang tot de netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (waaronder Op grond hiervan zijn (i) prijsonderbieding en getrouwheidskortingen verboden, is (ii) prijsdifferentiatie toegestaan op voorwaarde dat aan specifieke criteria is voldaan, en (iii) is prijsdifferentiatie ten gevolge waarvan andere afnemers, vanwege een margin squeeze op de downstreammarkten, hun diensten niet kunnen aanbieden onder concurrerende voorwaarden, verboden. De tariefbesluiten van OPTA inzake MDF, SDF en ODF-FttH worden niet aangepast (zaken NL/2009/906 en NL/2009/0978). Op 22 februari 2010 heeft OPTA de Commissie in kennis gesteld van haar ontwerpbesluit tariefregulering FttO (zaak NL/2010/1052). In dit ontwerpbesluit stelt OPTA voor het kostentoerekeningssysteem / wholesale price cap-systeem (EDC/WPC)-methodologie toe te passen, dat gewoonlijk bij koperaansluitingen wordt gehanteerd. OPTA wijst erop dat een geografische tariefdifferentiatie toegestaan is wanneer de onderliggende kosten verschillen. Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn. 8

9 gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie in Nederland, met inbegrip van toegang tot zowel kopernetwerken (met MDF- en SDF-toegang 22 ) als glasvezelnetwerken (met ODF-FttH- en ODF-FttO-toegang) op basis van de op retailniveau gedefinieerde substitutieketen. De Commissie volgt de redenering van OPTA dat er op de onderliggende retailmarkt van de relevante wholesalemarkt sprake is van een substitutieketen tussen koper- en glasvezelproducten en dat er geen significante prijsverschillen zijn tussen producten met een hogere en lagere capaciteit op grond waarvan de definiëring van een afzonderlijke retailmarkt voor zakelijke toepassingen kan worden verantwoord. De Commissie wijst erop dat dit met name het geval is in residentiële en stedelijke gebieden waar zowel koper- als glasvezelnetwerken worden aangelegd en waar de meeste klanten diensten nodig hebben die zowel via koper- als glasvezelnetwerken kunnen worden aangeboden. In dergelijke zones hebben zakelijke klanten die behoefte hebben aan symmetrische aansluitingen met zeer hoge capaciteit baat bij de prijsdruk van zowel koper- als glasvezelproducten. Op wholesaleniveau weet een aanbieder van ontbundelde toegang tot een glasvezelnetwerk niet voor welke type downstreamproduct de glasvezeltoegang zal worden gebruikt. Bijgevolg kan hij zich niet toespitsen op specifieke eindgebruikers (residentieel, bedrijven of verschillende soorten bedrijven) en hanteert hij dezelfde tarieven voor alle klanten. De Commissie is er echter niet helemaal van overtuigd dat de voormelde concurrentiedruk in dezelfde mate geldt in bedrijventerreinen met een retailvraag naar aansluitingen met een symmetrische upstream/downstream-capaciteit van meer dan 10 Mbit/s, die met een kopernetwerk niet kan worden geboden. De Commissie merkt op dat dergelijke symmetrische aansluitingen met hoge capaciteit in het algemeen worden aangeboden aan klanten die door OPTA zijn aangemerkt als categorie C-sites, die zich vaak in bedrijventerreinen bevinden en aangesloten zijn op FttO-netwerken. Op dergelijke locaties kan capaciteit een doorslaggevende factor zijn, niet alleen op de downstream-, maar ook op de upstreammarkt. In dit verband neemt de Commissie akte van de vaststellingen van OPTA dat de klanten die behoefte hebben aan een dergelijke capaciteit en op bedrijventerreinen zijn gevestigd meestal reeds over een glasvezelaansluiting beschikken en dat [ ] te kennen hebben gegeven dat zij [ ]. Bijgevolg zal de verdere aanleg in bedrijventerreinen voornamelijk gebeuren wanneer individuele klanten om een aansluiting verzoeken. OPTA erkent dat in gevallen waarin een glasvezellijn moet worden aangelegd tot bij een zakelijke klant, niet kan worden uitgesloten dat het kopernetwerk beperkt is om de zeer hoge capaciteit te kunnen bieden die de glasvezellijn biedt. De Commissie noteert evenwel ook dat er volgens OPTA hoe dan ook geen significante tariefverschillen bestaan tussen ODF-FttO-tarieven en MDFtoegangstarieven omdat de onderliggende kosten vergelijkbaar zijn. Dat blijkt ook uit OPTA's vergelijking tussen wholesale bitstreamkoper- en glasvezelproducten en de vergelijkbare onderliggende koper- en glasvezelretailproducten. Dat is met name het geval omdat klanten die nog niet op het glasvezelnetwerk zijn aangesloten van mening zijn dat koper enige 22 KPN biedt op dit moment nog geen SDF-toegang aan. 9

10 beperkende invloed heeft op glasvezel. In het algemeen is de Commissie van oordeel dat OPTA een aantal factoren heeft vermeld waaruit kan worden afgeleid dat KPN over een AMM beschikt, zelfs wanneer OPTA de markt anders zou definiëren. Zoals OPTA vermeldt, kan KPN in bedrijventerreinen via zijn kopernetwerk ook klanten bereiken die nog niet op glasvezel zijn overgeschakeld. KPN beschikt over het grootste glasvezelnetwerk en bedient de meeste locaties waardoor het de bevoorrechte aanbieder wordt voor klanten die wensen te migreren. De vaststelling dat KPN over een AMM beschikt, zou voornamelijk berusten op de schaalvoordelen die KPN geniet dankzij zijn verticale (wholesale en retail) en horizontale (koper en glasvezel) integratie en waardoor het de aanleg en aansluitkosten over een grotere productenportefeuille kan spreiden, en op het toenemende marktaandeel van KPN (op dit moment [ ]%). OPTA heeft geconstateerd dat KPN dankzij deze schaalvoordelen [ ] zoveel klanten kan aansluiten als Eurofiber, hoewel beide een vergelijkbare glasvezeldekking hebben. Schaalvoordelen bepalen in grote mate of een aanbieder de locatie van een klant al dan niet zal aansluiten en een wholesaleaanbod zal voorstellen. De Commissie is derhalve van oordeel dat de vraag of bij de definiëring van de relevante markt al dan niet rekening moet worden gehouden met ODF-FttOtoegang voor zakelijke gebruikers met vraagspecificaties waaraan met MDF/SDF-toegang niet kan worden tegemoet gekomen, geen invloed zou hebben op de conclusies van OPTA inzake de beoordeling van een AMM. Niettemin roept de Commissie OPTA op haar besluiten inzake de marktdefinitie verder te onderbouwen, in het bijzonder rekening houdend met de verwachte toename van de FttO-vraag van klanten die op dit moment bediend worden met een koperplatform, teneinde de algemene regelgevende stabiliteit van de markt te waarborgen. Overeenkomstig artikel 7, lid 5, van de Kaderrichtlijn moet OPTA zoveel mogelijk rekening houden met de opmerkingen van andere NRI's en de Commissie en kan zij de uiteindelijke ontwerpmaatregelen aannemen en, in voorkomend geval, aan de Commissie meedelen. Het standpunt van de Commissie over deze kennisgeving loopt niet vooruit op standpunten die zij ten aanzien van andere ter kennis gebrachte ontwerpmaatregelen kan innemen. Overeenkomstig punt 15 van Aanbeveling 2008/850/EG 23 zal de Commissie dit document op haar website publiceren. De Commissie beschouwt de hierin vervatte inlichtingen niet als vertrouwelijke informatie. Als u vindt dat dit document overeenkomstig de nationale en EU-regels inzake de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie vertrouwelijke informatie bevat die u voorafgaand aan de publicatie 24 wil laten schrappen, gelieve dit dan binnen drie dagen na ontvangst van deze brief aan de Aanbeveling 2008/850/EG van de Commissie van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten, PB L 301 van , blz. 23. De Commissie kan het publiek voor het einde van deze periode van drie dagen in kennis stellen van het resultaat van haar beoordeling. 10

11 Commissie 25 vraagt. te laten weten. U moet hierbij aangeven om welke redenen u daarom Met vriendelijke groet, Voor de Commissie, Fabio Colasanti Directeur-generaal 25 Gelieve uw verzoek te versturen per INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu of per fax naar: