Uitvoering 213a Gemeentewet

Transcriptie

1 Uitvoering 213a Gemeentewet Een verplicht nummer Rekenkamer Venlo, december 2008

2 SAMENSTELLING REKENKAMERCOMMISSIE Externe voorzitter Dhr. P. Houtsma Leden Mevr. J. van den Akker (extern lid) Dhr. M. Geerts (extern lid) Dhr. J. Heuvelings (raadslid, vice-voorzitter) Dhr. J. Hovens (raadslid) Dhr. M. Willemse (raadslid) Dhr. H. Bosch (plaatsvervangend raadslid) December 2008 SECRETARIAAT REKENKAMERCOMMISSIE Secretaris/onderzoeker R. Lamberts Adres Postbus RK Venlo Telefoonnummer Website

3 Inhoudsopgave 1 Aanleiding en doelstelling Afbakening, onderzoeksopzet en methodiek Conclusies op hoofdlijnen Aanbevelingen...5 Bijlage I Bestuurlijk hoor en wederhoor... 6 A Reactie van college van B&W... 6 B Nawoord rekenkamer Bijlage 2 Onderzoeksrapport Jacques Necker / De lokale Rekenkamer BV... 13

4 1 Aanleiding en doelstelling Sinds de invoering van het dualisme in het lokale bestel hebben colleges van burgemeester en wethouders de verplichting om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur. Van de resultaten van dit onderzoek dienen zij bovendien verslag uit te brengen aan de gemeenteraad. Daarnaast moeten de colleges de gemeentelijke rekenkamer tijdig inlichten over de gekozen onderzoeksonderwerpen. Deze drie verplichtingen zijn sinds maart 2003 dwingend voorgeschreven in artikel 213a van de Gemeentewet. Het doel dat de wetgever hiermee voor ogen had, was dat gemeenten doelmatiger en doeltreffender zouden gaan werken en dat de publieke verantwoording daarover zou worden versterkt. Landelijk onderzoek wijst uit dat veel gemeentebesturen grote moeite hebben om aan de bovengenoemde verplichtingen uit de Gemeentewet te voldoen. Eind 2007 programmeerde De Lokale Rekenkamer een zogenaamd DoeMee-onderzoek met als onderwerp Collegeonderzoek in het kader van artikel 213a Gemeentewet 1. Evenals de rekenkamers van dertien andere gemeenten, heeft de rekenkamer van de gemeente Venlo besloten te participeren in het onderzoek. De uitkomsten en aanbevelingen van dit onderzoek beogen een bijdrage te leveren aan de verbetering van (de inbedding van) het 213a-onderzoek in de deelnemende gemeenten. Van een verplicht nummer kan het 213a-onderzoek dan worden ontwikkeld tot een duurzaam en praktisch instrument waarmee transparantie over doelmatigheid en doeltreffendheid minder afhankelijk is van externe controle, en meer ingebed raakt in de gemeentelijke praktijk van alle dag. Dit DoeMee-onderzoek heeft dan ook als doelstelling: Het toetsen van de uitvoering van, en kaders voor, 213a-onderzoek om aanbevelingen te doen ter bevordering van de uitvoering en de effectiviteit van 213a-onderzoek in de gemeente Vanuit aanleiding en probleemstelling komen wij tot de volgende centrale vraagstelling in het onderzoek: Wat zijn de mogelijk bepalende factoren voor het al of niet uitvoeren van 213aonderzoek en (indien het wordt uitgevoerd) voor de kwaliteit van het onderzoek in de gemeente? 1 Een DoeMee-onderzoek is een onderzoek dat wordt uitgevoerd door Bureau Jacques Necker/De Lokale Rekenkamer bv en waarbij rekenkamers en rekenkamercommissies worden uitgenodigd mee te doen. Dit biedt de mogelijkheid om tegen relatief lage kosten en in korte tijd kwalitatief goed onderzoek te doen. Tevens kan het gemeentelijk beleid worden vergeleken met het beleid in gemeenten van de andere deelnemende rekenkamers. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 1

5 2 Afbakening, onderzoeksopzet en methodiek De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: a. Welk doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek wordt er in de gemeente Venlo onder de verantwoordelijkheid van het college uitgevoerd? b. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in artikel 213a van de Gemeentewet is bepaald? c. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in de gemeentelijke verordening 213a is bepaald? d. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in de gemeentelijke protocol voor 213a-onderzoek is bepaald? e. Wat is de kwaliteit van dit onderzoek (is het erop gericht een bijdrage te leveren aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van, en publieke verantwoording over, het door het college gevoerde beleid)? f. Hoe verhoudt de kwaliteit van het onderzoek in de gemeente Venlo zich tot de kwaliteit van onderzoek in de andere deelnemende gemeenten? g. Is er een relatie tussen de kwaliteit van het onderzoek en de inhoud van de gemeentelijke verordening ex artikel 213a? h. Wat zijn de redenen voor het eventueel ontbreken van 213a-onderzoek in de gemeente? Het onderzoek bestond uit documentenanalyse, interviews met de verantwoordelijk portefeuillehouder, de gemeentecontroller en medewerkers van de afdeling concerncontrol. Om te komen tot een oordeel over het artikel 213a-onderzoek in de gemeente Venlo, zijn de met behulp van bovengenoemde methoden verzamelde gegevens getoetst aan een door de rekenkamer Venlo vastgesteld normenkader. Dit normenkader is ontleend aan het doel van de wetgever bij het instellen van de verplichting zoals ingesteld in artikel 213a van de Gemeentewet. Op grond van dat artikel, artikel 197 Gemeentewet en de handreiking van de Vereniging Nederlandse gemeenten en het Ministerie van Binnenlandse zaken, gaan wij ervan uit dat het 213a-onderzoek van het college: Gericht is op het verbeteren van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke beleidsuitvoering; Gericht is op het leereffect voor de ambtelijke organisatie, maar daarnaast ook op verantwoording; Wordt verantwoord in een voor de raad en andere geïnteresseerden toegankelijke rapportage. In het onderzoeksrapport (bijlage II) is dit normenkader nader beschreven en uitgewerkt. De concept-nota van bevindingen is voor wederhoor aan de ambtelijke organisatie voorgelegd, waarna de nota gediend heeft als vergelijking tussen de gemeente Venlo en zeven van de andere deelnemende gemeenten. De gecompleteerde nota is uitgangspunt geweest bij het formuleren van conclusies en aanbevelingen. De complete nota (bestuurlijke nota en nota van bevindingen) is voor bestuurlijk wederhoor aan het college voorgelegd. Zoals gebruikelijk is de reactie van het college en ons nawoord terug te vinden in de bestuurlijke nota en wel in bijlage I. 2 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

6 3 Conclusies op hoofdlijnen Per onderzoeksvraag zijn hierna de belangrijkste conclusies opgenomen. Voor een uitgebreide weergave van de conclusies alsmede voor de onderbouwingen daarvan, wordt verwezen naar de onderzoeksrapportage (bijlage II). a. Welk doelmatigheid- en doeltreffendheidsonderzoek wordt er in de gemeente Venlo onder verantwoordelijkheid van het college uitgevoerd? De eerste verordening ex. art. 213a werd op 7 november 2003 vastgesteld. Sindsdien zijn er in de gemeente Venlo vier collegeonderzoeken uitgevoerd. Die richten zich op afvalverwerking en afvalvervoer, energie, inkoop en subsidies. Deze onderzoeken zijn sinds 2005 uitgevoerd. b. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in artikel 213a van de Gemeentewet is bepaald? De uitgevoerde onderzoeken richten zich alle op de doelmatigheid en voldoen daarmee deels aan de wettelijke verplichting van onderzoeken naar doelmatigheid én doeltreffendheid. Over ieder onderzoek is een rapportage uitgebracht die ter kennisname aan de raad is gestuurd. Ten aanzien van het op de hoogte stellen van de rekenkamer over onderwerpen en resultaten moet worden geconcludeerd dat afstemming in de praktijk plaatsvindt in de auditcommissie. Aangezien de rekenkamer geen formeel lid is van de auditcommissie, is deze formeel dan ook niet op de hoogte van voornemens en resultaten gesteld. c. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in de gemeentelijke verordening ex. artikel 213a is bepaald? De rekenkamer concludeert dat, in tegenstelling tot het gestelde in de gemeentelijke verordening er geen doeltreffendheidsonderzoeken zijn uitgevoerd, in de praktijk wel bij ieder onderzoek een onderzoeksplan is opgesteld maar dat de afzonderlijke onderzoeksplannen vrijwel identiek zijn en dat bij geen enkel onderzoek een verbeterplan ter kennisname naar de raad is gestuurd. d. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in het gemeentelijk protocol voor 213a-onderzoek is bepaald? Wij beschouwen, gezien de strekking en inhoud ervan, het onderzoeksplan 2005 als onderzoeksprotocol. Op zich bevat dit onderzoeksplan adequate richtlijnen voor de opzet, uitvoering en rapportage van 213a-onderzoeken. Tegelijkertijd concluderen wij dat de richtlijnen in het protocol lang niet altijd worden gehanteerd: Er is geen sprake van een op ieder onderzoek toegespitst onderzoeksplan (zie deelconclusie c); Er is, met uitzondering van het onderzoek naar welzijnssubsidies, geen normenkader opgenomen en gehanteerd; hiermee wordt niet duidelijk waarop bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd; In veel gevallen zijn doelstelling en onderzoeksvragen niet in de rapportages opgenomen; Er wordt in de rapportages niet altijd een duidelijk onderscheid gemaakt in feiten, bevindingen en conclusies; Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 3

7 Niet duidelijk wordt uit de rapportages in hoeverre het onderzoek ook daadwerkelijk tot een door de afdeling zelf opgesteld verbeterplan heeft geleid. e. Wat is de kwaliteit van het 213a-onderzoek (is het erop gericht een bijdrage te leveren aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van, en publieke verantwoording over, het door het college gevoerde beleid)? Wij concluderen, mede tegen de achtergrond van de vorige deelconclusie, dat de kwaliteit van de 213a-onderzoeken onvoldoende is. Het ontbreken van een normenkader met onder meer een operationalisering van de begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid, en de mede daardoor slecht kunnen volgen van de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd leiden tot deze deelconclusie. Het gebruiken van andere externe onderzoeken als basis voor de 213a-onderzoeken kan nuttig zijn, als ook helder wordt gemaakt welke vertaling wordt gemaakt van die onderzoeken naar de 213a-onderzoeken. Dit vond niet plaats bij de drie 213a-onderzoeken waar dit het geval was. f. Hoe verhoudt de kwaliteit van het onderzoek in de gemeente Venlo zich tot de kwaliteit van 213a-onderzoek in de andere deelnemende gemeenten? De ambitie ten aanzien van het aantal onderzoeken wordt bij de onderzochte gemeenten over het algemeen niet waargemaakt. De meeste gemeenten voeren discussie over het terugbrengen van de onderzoeksfrequentie. Dit geldt ook voor Venlo: in 2005 is het aantal gemeentelijke taken dat onderzocht moet worden bij verordening teruggebracht tot de risicovolle taken. Het huidige aantal 213a-onderzoeken plaatst Venlo in de middenmoot van deelnemende gemeenten. Venlo vormt ook geen uitzondering in het niet expliciet benoemen en operationeel maken van een te hanteren normenkader met als gevolg daarvan het onvoldoende traceerbaar zijn van conclusies en aanbevelingen. Venlo is wel zeer expliciet in het uitgangspunt om alleen doelmatigheidsonderzoeken in de programmering van 213a-onderzoeken mee te nemen. g. Is er een relatie tussen de kwaliteit van het 213a-onderzoek en de inhoud van de gemeentelijke verordening ex art. 213a? De gemeentelijke verordening 213a in Venlo is conform de modelverordening van de VNG vastgesteld. Het onderzoeksprotocol (onderzoeksplan 2005), sluit goed aan op de gemeentelijke verordening en biedt in de ogen van de rekenkamer een goede basis voor rapportages. Hierin is Venlo een positieve uitzondering in vergelijking met de onderzochte gemeenten. De praktijk is wel dat de gehouden 213a-onderzoeken niet voldoen aan de vereisten in het eigen onderzoeksprotocol. Een relatie tussen de kwaliteit van het 213a-onderzoek en de inhoud van de gemeentelijke verordening kan naar de mening van de rekenkamer dan ook niet worden gelegd. h. Wat zijn de redenen voor de gegroeide uitvoeringpraktijk rondom de uitvoering van 213a-onderzoeken in Venlo (noot rekenkamercommissie: eigen interpretatie van deelvraag in DoeMee-onderzoek)? Uit de gehouden interviews blijkt dat de 213a-onderzoeken in Venlo meer als een wettelijke verplichting wordt gezien dan als een nuttig instrument voor verbetering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van gevoerde bestuur. De matige prioriteit die aan dit instrument wordt toegekend wordt in interviews verklaard door de opeen volgende organisatiewijzigingen en het als gevolg daarvan lang ontbreken van de invulling van de functie van concerncontroller. 4 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

8 4 Aanbevelingen I. De rekenkamer Venlo beveelt college en gemeenteraad aan een besluit te nemen over de reikwijdte van de 213a-onderzoeken en daarmee onderzoekspraktijk (alleen doelmatigheidsonderzoeken) en verordening (doelmatigheid- én doeltreffendheidonderzoeken) met elkaar in overeenstemming te brengen. II. De rekenkamer Venlo beveelt het college aan er op toe te zien dat het, op zich adequate, onderzoeksprotocol ook daadwerkelijk in de onderzoekspraktijk wordt gevolgd. III. De rekenkamer Venlo beveelt de raad aan actief de kwaliteit en de uitkomsten van de 213a-onderzoeken te monitoren en hierover met het college in debat te gaan. Dit niet alleen gelet op de potentiële meerwaarde van de 213-onderzoeken als verbeterinstrument, maar ook gelet op het afleggen van rekenschap naar raad en burger. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 5

9 Bijlage I Bestuurlijk hoor en wederhoor A Reactie van college van B&W 6 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

10 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 7

11 8 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

12 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 9

13 10 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

14 B Nawoord rekenkamer De rekenkamer stelt met genoegen vast dat het college de conclusies uit ons onderzoek onderschrijft en aangeeft dat hij aan de slag gaat met de verbeterpunten. Daarbij is niet aangegeven op welke termijn de verbeteracties worden doorgevoerd en ook geen streeftermijn waarop deze acties tot waarneembare verbeterresultaten moeten leiden. Nu de functie van concerncontroller sinds kort weer bezet is na lange tijd van vacant zijn verwacht de rekenkamer dat het mogelijk moet zijn de verbeteracties binnen één jaar door te voeren en vanaf 2010 tot zichtbare verbetering van de (kwaliteit van de) 213a-onderzoeken zal kunnen leiden. Deze termijn is naar onze mening realistisch vanwege de aanwezigheid van nagenoeg alle instrumenten om de kwaliteit van deze onderzoeken op niveau te brengen; zoals het college stelt liggen de knelpunten grotendeels opgesloten in het adequaat toepassen van deze instrumenten. Als belangrijke oorzaak voor de tekortkomingen op het gebied van de 213a-onderzoeken wordt de op handen zijnde organisatieontwikkeling aangewezen. Deze ontwikkeling noodzaakt het college om prioriteit te geven aan het opnieuw inrichten van de processen, waarbij de aandacht voor rechtmatigheid prevaleert boven doelmatigheid en doeltreffendheid. De rekenkamer is uiteraard op de hoogte van de lopende organisatieontwikkeling, maar dat ontslaat B&W niet van de (wettelijke) plicht om deze onderzoeken adequaat uit te voeren. Deze organisatieontwikkeling biedt juist ook kansen om de organisatie te verbeteren, waaronder de uitvoering van de doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoeken in het kader van artikel 213a Gemeentewet. Bij het instellen van de verplichting om 213a-onderzoeken uit te voeren in 2003 is de wetgever er onder andere van uitgegaan dat deze onderzoeken: gericht zijn op het verbeteren van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke beleidsuitvoering en gericht zijn op het leereffect voor de ambtelijke organisatie. Vanuit dit perspectief vormen de 213a-onderzoeken een kans op leren en verbeteren. Een structurele inbedding in de gemeentelijke organisatie en het scheppen van (procedurele) waarborgen die de gemeente in staat stellen tot een deugdelijke onderzoekspraktijk, zullen uitwijzen dat de 213a-onderzoeken een betekenisvolle meerwaarde hebben als verbeterinstrument voor de gemeentelijke organisatie. De rekenkamer is van mening dat de reactie van het college onze conclusies en aanbevelingen ondersteunt. Daarom handhaven wij onze conclusies en aanbevelingen. Gelet op de reactie van het college zijn onze verwachtingen met betrekking tot de opvolging van de aanbevelingen hoog gespannen. Wij zullen deze in de (nabije) toekomst monitoren door middel van een nazorgonderzoek. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 11

15 Bijlage 2 Onderzoeksrapport Jacques Necker / De lokale Rekenkamer BV DoeMee onderzoek 213a De uitvoering en positionering van collegeonderzoeken in de gemeente Venlo Rekenkamer Venlo Onderzoeksrapport Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 13

16 Postbus AE Utrecht [t] [f] [i] Onderzoekers Evert Wolters Bregje Mooren Contactpersoon Evert Wolters [t] [e] Kenmerk LD Datum Juni Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

17 INHOUDSOPGAVE Inhoudsopgave 15 1 Inleiding Aanleiding en doelstelling van dit DoeMee-onderzoek Analysekader Vraagstelling, deelvragen en normenkader Onderzoeksaanpak en methode Leeswijzer 23 2 Beleidskader collegeonderzoeken Beschrijving beleidskader collegeonderzoek Bevindingen beleidskader collegeonderzoek 31 3 Uitvoering collegeonderzoek Beschrijving uitvoering collegeonderzoeken Beschrijving uitgevoerde collegeonderzoeken Bevindingen uitgevoerde onderzoeken 42 4 Positionering collegeonderzoek Positionering collegeonderzoek in Venlo Positionering in zeven dimensies 48 5 Positionering ten opzichte van andere deelnemende gemeenten Wat is 213a-onderzoek? Positionering van Venlo en andere gemeenten 51 6 Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies Aanbevelingen 61 Bijlage 1: Normenkader 63 Bijlage 2: Verordening ex art. 213a Gemeentewet 65 Bijlage 3: Positionering ten opzichte van andere gemeenten 69 Bijlage 4: Geraadpleegde bronnen 77 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 15

18 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding en doelstelling van dit DoeMee-onderzoek Aanleiding Sinds de invoering van de dualisering in het lokale bestel hebben colleges van burgemeester en wethouders de verplichting om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur. Van de resultaten van dit onderzoek dienen zij bovendien verslag uit te brengen aan de gemeenteraad. Daarnaast moeten de colleges de gemeentelijke rekenkamer tijdig inlichten over de gekozen onderzoeksonderwerpen. Deze drie verplichtingen zijn sinds maart 2003 dwingend voorgeschreven in artikel 213a van de Gemeentewet. Het doel dat de wetgever hiermee voor ogen had, was dat gemeenten doelmatiger en doeltreffender zouden gaan werken en dat de publieke verantwoording daarover zou worden versterkt. 1 Uit een vooronderzoek van De Lokale Rekenkamer blijkt dat veruit de meeste colleges grote moeite hebben om aan hun verplichtingen uit de Gemeentewet te voldoen. Van 120 ondervraagde gemeentecontrollers antwoordt maar liefst 30% dat sinds de invoering van de wettelijke verplichting in 2003, in hun gemeenten nog geen enkel 213a-onderzoek is uitgevoerd. Uit antwoorden op aanvullende vragen blijkt zelfs een nog minder rooskleurig beeld; de colleges van ruim tweederde van de gemeenten onderzoeken de eigen beleidsuitvoering niet op doelmatigheid en doeltreffendheid zoals de Gemeentewet voorschrijft. Omdat vele colleges en raden na vier jaar nog steeds moeite hebben om het 213a-instrument een duurzame en praktische plaats in het lokale bestel te geven, vond De Lokale Rekenkamer het de hoogste tijd dat plaatselijke rekenkamers zich met dit onderwerp zouden gaan bezighouden. Als sluitstuk van controle zijn deze rekenkamers immers begaan met (transparantie over) de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Eind 2007 programmeerde De Lokale Rekenkamer een DoeMee-onderzoek met als onderwerp Collegeonderzoek in het kader van artikel 213a Gemeentewet. Evenals de rekenkamers van dertien andere gemeenten heeft de rekenkamer van de gemeente Venlo besloten te participeren in dit onderzoek. Doelstelling Interessanter dan de bovengenoemde constatering dat 213a-onderzpoek moeizaam van de grond komt, is de vraag waaróm dit het geval is. Nog belangrijker is de vraag hoe ervoor gezorgd kan worden dat 213a-onderzoek daadwerkelijk zal bijdragen aan meer transparantie en beter lokaal bestuur. 1 Handreiking voor de financiële controleverordeningen, VNG / BZK, Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

19 De uitkomsten en aanbevelingen van dit onderzoek moeten een bijdrage leveren aan de verbetering van (de inbedding van) het 213a-onderzoek in de verschillende gemeenten. Van een verplicht nummer kan het 213a-onderzoek dan worden tot een duurzaam en praktisch instrument waarmee transparantie over doelmatigheid en doeltreffendheid minder afhankelijk is van externe controle, en meer ingebakken raakt in de gemeentelijke praktijk van alledag. Dit DoeMee-onderzoek heeft de volgende doelstelling: Het toetsen van de uitvoering van, en kaders voor, 213a-onderzoek om aanbevelingen te doen ter bevordering van de uitvoering en de effectiviteit van 213a-onderzoek in de gemeente. 1.2 Analysekader Verschillende spelers hebben eigen instrument De rekenkamer is niet de enige die in de gemeente onderzoek doet naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid. Integendeel. Met de dualisering van het lokale bestel heeft de wetgever college (en in mindere mate de raad) ook een intern instrument gegeven om beter te kunnen controleren of de doelen die gesteld zijn ook worden gehaald binnen de afgesproken kaders: onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid in het kader van de 213averordening (hier ook collegeonderzoek genoemd). Daarbij is de gedachtegang dat de verschillende spelers in het lokale bestel hun eigen controle-, dan wel onderzoeksinstrument hebben. Tabel 1: De verschillende lokale spelers met hun eigen controle- / onderzoeksinstrument Speler Instrument Geregeld in artikel Gemeentewet: Raad Rekenkameronderzoek / raadsonderzoek Artikel 182* / artikel 155a College Collegeonderzoek Artikel 213a** MT & ambtelijke organisatie Interne controle / audits Artikel 212 en deel 213 *Kanttekening bij het eigene van dit instrument is de door de wetgever gewaarborgde onafhankelijkheid van de rekenkamer(commissie). De rekenkamer(commissie) bepaalt zelf haar onderzoeksonderwerpen. **Kanttekening bij het eigene van dit instrument is de door de wetgever bepaalde betrokkenheid van de raad. De raad stelt bij verordening regels voor collegeonderzoek en dient ook van de uitkomsten op de hoogte te worden gesteld (vgl. ook artikel 197 Gw.). Collegeonderzoek ook extern gericht In de bovenstaande tabel worden enkele kanttekeningen geplaatst bij het eigene van collegeonderzoek. Zo heeft de wetgever bepaald dat de raad bij verordening regels dien te stellen voor de uitvoering van doelmatig- en doeltreffendheidonderzoek door het college. Ook schrijft de wetgever voor dat aan de raad wordt gerapporteerd over (onder meer) de uitkomsten van het onderzoek. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 17

20 Artikel 197 van de Gemeentewet lijkt dit laatste nog aan te scherpen. Ten aanzien van de informatie aan de raad stelt dat artikel dat de rapportages (meervoud) in het kader van 213a-onderzoek bij de jaarrekening gevoegd dienen te worden. Zo bezien dient de raad dus op het niveau van afzonderlijke onderzoeken de rapportages te ontvangen. Ook hiermee is raadsbetrokkenheid bij collegeonderzoek verondersteld. In de onderstaande figuur is weergegeven hoe het doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek van het college gesitueerd is tussen de ambtelijke organisatie en de raad. Het college richt zich met dit onderzoek op de beleidsuitvoering en (de interne controle op) het beheer door de ambtelijke organisatie, maar richt zich in de verantwoording van dit onderzoek, naar buiten, naar de raad. Figuur 1: 213a-onderzoek als brug tussen intern onderzoek en externe verantwoording RAAD externe verantwoording COLLEGE VAN B&W 213a MT & AMBTELIJKE ORGANISATIE intern onderzoek Dit verantwoordende, extern gerichte aspect is door de onderzoekers meegenomen in hun benadering van 213a-onderzoek. 1.3 Vraagstelling, deelvragen en normenkader Centrale vraagstelling De uit de doelstelling afgeleide centrale onderzoeksvraag van dit DoeMeeonderzoek luidt: Wat zijn de mogelijk bepalende factoren voor het al of niet uitvoeren van 213a-onderzoek en (indien het wordt uitgevoerd) voor de kwaliteit van dit onderzoek in de gemeente? Deelvragen Deze centrale onderzoeksvraag hebben wij uitgewerkt in acht deelvragen: 1. Welk doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek wordt er in de gemeente onder de verantwoordelijkheid van het college uitgevoerd? 18 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

21 2. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in artikel 213a van de Gemeentewet is bepaald? 3. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in de gemeentelijke verordening ex artikel 213a is bepaald? 4. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in het gemeentelijke protocol voor 213a-onderzoek is bepaald? 5. Wat is de kwaliteit van dit onderzoek (is het erop gericht een bijdrage te leveren aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van, en publieke verantwoording over, het door het college gevoerde beleid)? 6. Hoe verhoudt de kwaliteit van het onderzoek in de gemeente zich tot de kwaliteit van onderzoek in de andere deelnemende gemeenten? 7. Is er een relatie tussen de kwaliteit van het onderzoek en de inhoud van de gemeentelijke verordening ex artikel 213a? 8. Wat zijn de redenen voor het eventuele ontbreken van 213a-onderzoek in de gemeente? Normenkader Zoals uit de centrale vraagstelling is af te leiden is het onderzoek enerzijds beschrijvend en exploratief; het wil achterhalen wat de redenen zijn voor het (al of niet) uitvoeren van 213a-onderzoek in de gemeente. Anderzijds is het onderzoek ook beoordelend; het toetst de kwaliteit van reeds uitgevoerd 213a-onderzoek en de kaders hiervoor. De beoordeling van de kwaliteit van onderzoeken richt zich op de inbedding van het onderzoek in de gemeentelijke organisatie en procedurele waarborgen die de gemeente stelt voor de (deugdelijke) uitvoering ervan. Het gehanteerde normenkader heeft met name betrekking op het tweede, beoordelende element van het onderzoek. Het normenkader is ontleend aan het doel van de wetgever bij het instellen van de verplichting zoals gesteld in artikel 213a van de Gemeentewet. Op grond van dat artikel, artikel 197 Gw en de handreiking van de VNG/BZK gaan wij ervan uit dat het 213a-onderzoek van het college: - gericht is op het verbeteren van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke beleidsuitvoering; - gericht is op het leereffect voor de ambtelijke organisatie, maar daarnaast ook op verantwoording; - wordt verantwoord in een voor de raad en andere geïnteresseerden toegankelijke rapportage. Vanuit algemene overwegingen over voorspelbaarheid, kwaliteit en onafhankelijkheid van de onderzoeksuitvoering gaan wij er verder vanuit dat collegeonderzoek wordt uitgevoerd, mede aan de hand van een vastgesteld, bij elk 213a-onderzoek te hanteren onderzoeksprotocol. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 19

22 In de onderstaande tabel vermelden wij de in dit DoeMee-onderzoek gehanteerde normen en lichten wij hun herkomst toe. Tabel 2: de gehanteerde normen en hun herkomst Norm: 1. De gemeente beschikt over een door de raad vastgestelde verordening ex artikel 213a van de Gemeentewet. Herkomst: Artikel 213a, lid In de verordening is opgenomen: a) Hoe de onderwerpskeuze en selectie tot stand komt; b) hoe vaak het college 213a-onderzoek uitvoert; c) hoe en wanneer aankondiging van onderzoek (aan rekenkamer en raad) plaatsvindt; d) hoe rapportage over afgeronde 213aonderzoeken (aan de raad) plaatsvindt. a) DLR; het is wenselijk dat totstandkoming onderwerpsselectie aansluit bij wat gemeente met 213a-onderzoek wil bereiken; b) artikel 213a, eerste lid; c) modelverordening VNG/BZK en artikel 213a, lid 3. Toegespitst door DLR; aankondiging aan rekenkamer èn raad. Bovendien is het wenselijk dat wijze van aankondiging wordt vastgelegd en daardoor gewaarborgd; d) artikel 213a, lid 2. Toegespitst door DLR; het is wenselijk dat wijze van rapporteren wordt vastgelegd en daardoor gewaarborgd. 3. De gemeente beschikt over een onderzoeksprotocol voor 213a-onderzoek waarin voor de uitvoering van 213a-onderzoek zijn beschreven: DLR. Een onderzoeksprotocol is niet verplicht, maar ons inziens een belangrijke waarborg voor de voorspelbaarheid, kwaliteit en onafhankelijkheid van de onderzoeksuitvoering. a) Uitgangspunten (zie ook norm 4); b) randvoorwaarden (zie ook norm 5); c) procedure (te volgen stappen in onderzoeksproces). 4. Bij de uitvoering van 213a-onderzoeken wordt voor ieder onderzoek afzonderlijk een normenkader opgesteld. Dit normenkader bevat definities van de begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid of verwijst naar definities in de verordening. 5. Bij de uitvoering van 213a-onderzoeken zijn maatregelen genomen die de objectiviteit van het onderzoek waarborgen. 6. Bij de uitvoering van het onderzoek worden de bepalingen in acht genomen uit: a) Artikel 213a van de Gemeentewet; b) de gemeentelijke verordening ex artikel 213a; c) een eventueel vastgesteld gemeentelijk onderzoeksprotocol. DLR. Een onderzoek dat een oordeel over doelmatigheid of doeltreffendheid uitspreekt, kan niet zonder normenkader. De operationalisatie van doelmatigheid en doeltreffendheid in normen voorkomt dat conclusies (te) algemeen blijven. Handreiking VNG/ BZK. Toegespitst door DLR; het gaat 213a om zelfonderzoek (van het college), maar bijvoorbeeld ook om controle op de beheersprocessen, zoals de doelmatigheid van de interne controle. Deze getrapte controle vraagt om onafhankelijkheid. a) Wettelijke norm; b) wettelijke norm; c) DLR; het ligt voor de hand dat, áls er een onderzoeksprotocol is, dit ook gehanteerd wordt. 7. In het kader van de programmering van 213a- Artikel 213a, lid 3. Toegespitst door DLR; overleg 20 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

23 onderzoeken vindt overleg plaats tussen de verschillende onderzoekende instanties van de gemeente, bijvoorbeeld in een auditcommissie. 8. Geplande onderzoeken worden tijdig, d.w.z. voorafgaand aan de uitvoering aan de rekenkamer(commissie) gemeld. levert een belangrijke bijdrage aan de doelmatigheid van het onderzoek in gemeente en bovendien tot begrip tussen verschillende onderzoekende instanties in de gemeente. Artikel 213a, lid 3. Toegespitst door DLR; tijdig wil zeggen voorafgaand aan uitvoering. 9. Geplande onderzoeken worden tijdig, d.w.z. voorafgaand aan de uitvoering aan betrokkenen binnen de ambtelijke organisatie bekend gemaakt. 10. Het normenkader aan de hand waarvan in elk onderzoek de doelmatigheid dan wel doeltreffendheid wordt onderzocht, is voorafgaand aan de uitvoering het onderzoek opgesteld. 11. Aanbevelingen die voortkomen uit het onderzoek zijn: a) Gerelateerd aan de bij het onderzoek gestelde normen; b) gebaseerd op de bevindingen van het onderzoek; DLR; voor voorspelbaarheid van en draagvlak voor het onderzoek is het van belang dat ambtelijke betrokkenen (de onderzochten ) vooraf op de hoogte worden gesteld. DLR; voor een onafhankelijk oordeel is het van belang dat het normenkader voorafgaand van het onderzoek, dan wel in zekere onafhankelijkheid van de onderzochte betrokkenen tot stand komt. Input van vakafdelingen is niet per sé ongewenst maar onderzoekers moeten eigenaar zijn van het normenkader. DLR; het betreft normen die van toepassing zijn op elk onderzoek dat behalve leren, ook verantwoorden tot doel heeft. Aanbevelingen zijn niet primair gebaseerd op al aanwezige deskundigheid, maar op conclusies die gebaseerd zijn op onderzoeksbevindingen. c) expliciet gericht op het verbeteren van doelmatigheid, dan wel doeltreffendheid van het gevoerde beleid. 12. De rapportage van het onderzoek is gericht op publieke verantwoording. Dit komt tot uiting in: - De verantwoording van de onderzoeksopzet en -uitvoering; - de toegankelijkheid van de rapportage. Artikel 213a, lid 2 / artikel 197, lid 2. Toegespitst door DLR; vanwege belang van verantwoording dient onderzoeksaanpak transparant te zijn gemaakt en moet elk onderzoek resulteren in een rapportage die zelfstandig leesbaar is, voor college- en raadsleden, maar ook voor geïnteresseerde burgers. 1.4 Onderzoeksaanpak en methode Dit onderzoek is uitgevoerd in 4 fasen: Fase 1: documentenanalyse (inventarisatie en beschrijving) Deze fase van het onderzoek richtte zich op een verkennende vergelijking van de gemeentelijke verordening ex artikel 231a Gemeentewet met de modelverordening van de VNG en BZK en van de uitgevoerde 213a-onderzoeken met de bepalingen in de Gemeentewet en in de gemeentelijke verordening. Fase 2: interviews en documentenanalyse (beschrijving en toetsing) In deze fase zijn de bevindingen uit de voorgaande fase in een interview voorgelegd en geverifieerd bij: Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 21

24 - de gemeentecontroller; - de verantwoordelijke portefeuillehouder; - uitvoerenden van de afdeling concerncontrol. Behalve ter verificatie van bevindingen, zijn de interviews ook gebruikt om de opvattingen van de verschillende geïnterviewden over de gemeentelijke insteek en nut en noodzaak van 213a-onderzoek in kaart te brengen. Gespreksverslagen zijn ter accordering teruggelegd bij de geïnterviewden. Nadat de onderzoekers over een compleet dossier beschikten, heeft daadwerkelijke toetsing van beleidskader en -uitvoering aan het normenkader plaatsgevonden. Fase 3: opstellen nota van bevindingen In deze fase zijn de resultaten van de voorgaande fasen van het onderzoek op papier gezet. De nota van bevindingen is voor wederhoor aan de gemeentelijke organisatie voorgelegd. Fase 4: verwerken ambtelijk wederhoor, opstellen vergelijking, en formuleren conclusies en aanbevelingen Na verwerking van reacties uit ambtelijk wederhoor heeft de nota gediend als basis van de vergelijking tussen Venlo en zeven van de andere deelnemende gemeenten. De aan dit DoeMee-onderzoek deelnemende gemeenten zijn: Aa en Hunze* Apeldoorn* Drimmelen Hilversum* Mill en Sint Hubert Roermond* Venlo* Alblasserdam Dordrecht Hardenberg* Lelystad Ridderkerk* Uden Wûnseradiel* *Deze gemeenten zijn meegenomen in de vergelijking in hoofdstuk 5. Van de andere gemeenten was op het moment van de vergelijking nog geen nota van bevindingen gereed. Een vergelijking van alle gemeenten zal gemaakt worden in de overkoepelende nota die separaat zal verschijnen. De gecompleteerde nota (dus inclusief bevindingen van de vergelijking) is uitgangspunt geweest bij het formuleren van conclusies en aanbevelingen. De complete rapportage zal voor bestuurlijk wederhoor aan het college voorgelegd. 22 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

25 1.5 Leeswijzer Deze nota bevat met de volgende hoofdstukken en paragrafen achtereenvolgens: - Een beschrijving van het beleidskader voor collegeonderzoek in Venlo (paragraaf 2.1); - de bevindingen van de toetsing van het beleidskader (paragraaf 2.2); - een beschrijving van de uitvoering van collegeonderzoek in Venlo (paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3); - de bevindingen van de toetsing van de uitvoering (paragraaf 3.4); - een positionering van collegeonderzoek in Venlo, aan de hand van interviews, aangevuld met dossierstudie (paragraaf 4.1) - een positionering van collegeonderzoek aan de hand van zeven dimensies (paragraaf 4.2) - een positionering van collegeonderzoek in Venlo gerelateerd aan het collegeonderzoek in de andere deelnemende gemeenten (hoofdstuk 5); - conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6). Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 23

26 2 BELEIDSKADER COLLEGEONDERZOEKEN In dit hoofdstuk komt het beleidskader ten aanzien van collegeonderzoeken aan de orde. In paragraaf 1.1 zal allereerst de gemeentelijke verordening beschreven worden. Hierbij zal zowel de oude als de nieuwe verordening aan bod komen en zullen met name de verschillen worden uitgelicht. Na de verordening zullen de overige beleidsdocumenten aan de orde komen. Het gaat daarbij om een onderzoeksprotocol of een anderszins vastgelegde werkwijze rondom de te zetten stappen in de uitvoering van 213a-onderzoek. In paragraaf 1.2 zullen de bevindingen ten aanzien van het beleidskader voor collegeonderzoeken aan de orde komen. 2.1 Beschrijving beleidskader collegeonderzoek Gemeentelijke verordening ex art. 213a Oude verordening (2003) Op 7 november 2003 heeft de gemeenteraad de gemeentelijke verordening ex art. 213a vastgesteld. Voorafgaand aan die raadsvergadering is de verordening besproken in de raadscommissie Financiën, Bestuur en Veiligheid. De commissie heeft ten aanzien van de conceptverordening geen wijzigingen voorgesteld. De verordening zoals deze op 7 november 2003 is vastgesteld, is conform de modelverordening van BZK / VNG (de verordening is opgenomen in de bijlagen). Wel is het zo dat in de modelverordening een paar punten ter invulling van de gemeente zijn gelaten. Voor de verordening van de gemeente Venlo betekent dit het volgende: Artikel 2.1, het aantal jaar waarin iedere gemeentelijke organisatie-eenheid en gemeentelijke taak dient te worden onderzocht. Conform de aanbeveling van de modelverordening om iedere gemeentelijke organisatie-eenheid en gemeentelijke taak minimaal eens in de twee raadsperioden te onderzoeken, wordt dit door de gemeenteraad van Venlo vastgesteld op eens in de 8 jaar. Artikel 2.2, het aantal (delen van) programma s en paragrafen dat jaarlijks op doeltreffendheid wordt onderzocht, wordt door de gemeenteraad van Venlo vastgesteld op twee. Artikel 3.1, de gemeenteraad van Venlo stelt vast dat het onderzoeksplan jaarlijks voor 1 oktober aan de raad dient te worden gestuurd. Tot slot wordt in de toelichting op het raadsvoorstel aangaande de vaststelling van verordening 212, 213, 213a voorgesteld de werking na 1 jaar te evalueren. 2 2 Raadsbijlage 2005, 105A, Toelichting op de wijziging van de verordeningen artikel 212 en 213a. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 25

27 Nieuwe verordening (2005) Vervolgens heeft de raad op 30 november 2005 een nieuwe verordening vastgesteld. Ten opzichte van de eerdere verordening is er één wijziging aangebracht, in artikel 2.1. Het verschil tussen de oude en de nieuwe verordening, is dat niet langer alle gemeentelijke taken volgens artikel 213a onderzocht hoeven te worden, maar alleen risicovolle taken. In de toelichting op de wijzigingen van de verordening wordt dit als volgt gemotiveerd: Zoals ook reeds opgemerkt bij de verordening op grond van artikel 212 moet het doen van onderzoek geen zelfstandig doel worden. Om die reden wordt hier ook voorgesteld de tekst van de verordening te wijzigen in die zin dat de onderzoeken zich primair beperken tot de risicovolle gemeentelijke taken. Onder risicovolle taken moeten de taken worden bestaan die raakvlakken hebben met meerdere organisatieonderdelen waarbij verschillende budgethouders betrokken zijn en waarbij sprake moet zijn van uniforme aansturing van het proces. Tevens moeten onder risicovolle taken worden verstaan de taken die financieel gezien van enige omvang zijn of waarbij de risico s nog niet volledig inzichtelijk zijn. De onderzoeken dienen er in dat verband tevens toe te leiden dat de risico s inzichtelijk worden gemaakt. 3 In de nieuwe verordening is de focus dus komen te liggen op risicovolle gemeentelijke taken. Verder heeft Venlo de modelverordening overgenomen. Er dient, conform de modelverordening, te worden gerapporteerd over 213aonderzoeken in de paragraaf Bedrijfsvoering, en ieder onderzoek dient, opnieuw conform de modelverordening, te leiden tot een verbeterplan van het college. Geen besluit tot uitstel Ten aanzien van de verordening ex art. 213a moet tot slot nog worden opgemerkt dat er officieel op uiterlijk 7 maart 2003 een verordening vastgesteld diende te zijn. Bleek dit niet haalbaar, dan diende de raad een besluit tot uitstel te nemen, waarbij de raad het vaststellen van een verordening met maximaal een jaar kon uitstellen. In Venlo heeft de raad echter geen besluit tot uitstel genomen, waarmee de verordening feitelijk te laat is vastgesteld. Overige beleidsstukken: Onderzoeksplan naar doelmatigheid 2005 In september 2005 stuurt het college voor het eerst een onderzoeksplan naar de raad. In de begeleidende raadsbrief wordt opgemerkt dat eigenlijk al voor 1 oktober 2004 een onderzoeksplan aan de raad had moeten worden gestuurd, maar dat dit als gevolg van capaciteitsproblemen niet gelukt is. De functie van dit Onderzoeksplan naar doelmatigheid 2005 is tweeledig. Allereerst fungeert dit onderzoeksplan als het plan van aanpak voor het eerste 3 Raadsbijlage 2005, 105A, Toelichting op de wijziging van de verordeningen artikel 212 en 213a. 26 Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

28 213a-onderzoek dat de gemeente Venlo gaat uitvoeren (naar afvalverwerking en afvalvervoer). Maar voorafgaand daaraan gaat dit onderzoeksplan ook in op een aantal algemene aspecten ten aanzien van 213a-onderzoek: 1. onderscheid doelmatigheid en doeltreffendheid; 2. het te onderzoeken onderwerp; 3. de methode van onderzoek; 4. de randvoorwaarden; 5. de rapportage; 6. de verbeterpunten. Hiermee kan dit onderzoeksplan als onderzoeksprotocol beschouwd worden. Hieronder volgt een korte weergave van de voorgestane werkwijze rond collegeonderzoeken in Venlo zoals beschreven in het Onderzoeksplan naar doelmatigheid Criteria voor onderwerpselectie Onderzoeken moeten zich richten op doeltreffendheid dan wel doelmatigheid. De definities van doelmatig- en doeltreffendheid zoals opgenomen in de verordening zijn in dit onderzoeksplan overgenomen en worden verder toegelicht. Bij doelmatigheid gaat het volgens de toelichting om de vraag of de dingen die gedaan worden, goed gedaan worden. Bij doeltreffendheid gaat het om de vraag of de goede dingen gedaan worden. 4 Vervolgens wordt toegelicht dat doelmatigheidsonderzoeken inhoudelijk gekoppeld zijn aan organisatie-eenheden en procesgang / gemeentelijke taken en doeltreffendheidsonderzoeken aan programma s en paragrafen. Als het vervolgens gaat over de afstemming van de onderzoeken en onderzoeksonderwerpen wordt het volgende opgemerkt: 2.9 Afstemming Onderzoeken Artikel 2 van de verordening artikel 213a bepaalt namelijk dat iedere gemeentelijke organisatie-eenheid en gemeentelijke taak minimaal eens in de 8 jaar in zijn geheel aan een doelmatigheidstoets wordt onderworpen. Het aantal organisatieonderdelen is ingedeeld naar afdelingen omdat daarmee de taakstelling eenvoudig is te herleiden. Het aantal bedraagt Er zullen dus jaarlijks twee á drie afdelingen aan een onderzoek moeten worden onderworpen. Het aantal beleidstaken bedraagt echter ruim 90, gerelateerd aan de indeling van de productbegroting van de gemeente Venlo. Dit houdt in dat naast de doelmatigheidstoets van de afdelingen ook nog circa 11 doelmatigheidsonderzoeken moeten plaatsvinden naar de gemeentelijke taken. Gelet op de kritische geluiden uit de gemeenteraad met 4 Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag. 2 5 Toen het onderzoeksplan 2005 werd opgesteld, was nog sprake van de oude organisatiestructuur. Inmiddels heeft er een reorganisatie plaatsgevonden. In de oude organisatiestructuur was er sprake van 21 afdelingen, in de huidige organisatie zijn er 12 afdelingen. Ambtelijk werd aangegeven dat om in de huidige situatie aan de taakstelling te voldoen (alle organisatieonderdelen eens in de 8 jaar onderzoeken) er niet jaarlijks twee tot drie afdelingen, maar jaarlijks één tot twee afdelingen onderzocht moeten worden. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 27

29 betrekking tot de omvang van de ambtelijke organisatie moet zeker doelmatig omgegaan worden met het aantal te onderzoeken taken in relatie tot de daarmee gemoeide ambtelijke inzet of externe kosten. Bij de evaluatie van de betreffende verordening zal dan ook voorgesteld worden om de meest kritische processen en taken van de gemeente periodiek te onderzoeken en de strikte termijn die nu genoemd is los te laten. Dit neemt overigens niet weg dat voortdurend gewaakt moet worden voor een doelmatige taakuitoefening. 6 In de huidige organisatiestructuur van 12 afdelingen zullen er jaarlijks één á twee afdelingen aan een doelmatigheidsonderzoek worden onderworpen, waarmee in een cyclus van 8 jaar alle afdelingen onderzocht zijn. Wat betreft de doelmatigheidsonderzoeken naar gemeentelijke taken wordt voorgesteld hier voorlopig kritisch mee om te gaan. Ten aanzien van doeltreffendheid worden in het onderzoeksplan verder geen opmerkingen gemaakt of selectiecriteria genoemd, behalve de genoemde inperking tot programma s en paragrafen. Overleg met auditcommissie en rekenkamer De gemeente Venlo hecht veel waarde aan het voorkomen van doublures in het proces van controle door de accountant, rekenkameronderzoek, en 213aonderzoeken. Uitgangspunt is dat er geen onderzoeken dubbel worden gedaan. In dit onderzoeksplan wordt daarom ingegaan op de verschillen en overlap met rekenkameronderzoek of het werk van de accountant. Om dubbelingen te voorkomen, wordt overleg noodzakelijk geacht en in het onderzoeksplan wordt hiervoor een centrale rol weggelegd voor de auditcommissie. Geïnterviewden gaven aan dat hiermee ook afstemming met de rekenkamer plaatsvindt. De rekenkamer is formeel echter niet vertegenwoordigd in de auditcommissie. Daarnaast meldt het onderzoeksprotocol dat er periodiek overleg plaatsvindt tussen de concerncontroller en de voorzitter van de rekenkamer. Totstandkoming onderzoeksprogramma Over de keuze van het object van onderzoek wordt in het onderzoeksplan het volgende opgemerkt: Op initiatief van de concerncontroller wordt door het controllersoverleg een meerjarige planning gemaakt van de te onderzoeken objecten. Aan de raad wordt het onderzoeksplan jaarlijks voor 1 oktober aangeboden van de te onderzoeken objecten voor het volgende jaar. 7 Hieruit valt op te maken dat het onderzoeksprogramma wordt opgesteld door de concernstaf. Eerder is al opgemerkt dat uitgangspunt is dat er geen onderzoeken 6 Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet

30 dubbel worden gedaan en dat afstemming hierover plaatsvindt in de auditcommissie. Ten aanzien van de positie van de raad wordt in het onderzoeksplan opgemerkt dat de raad zijn invloed kan aanwenden, maar dat de uiteindelijk beslissing welke onderzoeken uit te voeren bij het college ligt: Op grond van de vastgestelde verordening ex artikel 213a zendt het college jaarlijks voor 1 oktober een onderzoeksplan aan de raad voor de in het volgende jaar te verrichten onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. De beslissing wat onderzocht wordt is een bevoegdheid van het college. Het onderzoeksplan wordt aan de raad ter kennisneming aangeboden. De raad kan zijn invloed aanwenden door de plannen van het college te agenderen voor bespreking. De vaststelling van de onderzoeksplannen vindt echter plaatst door het college 8 Uitvoering Ten aanzien van de uitvoering van de onderzoeken wordt in dit onderzoeksplan allereerst opgemerkt dat voorafgaand aan ieder onderzoek een onderzoeksplan dient te worden opgesteld. Dit plan dient in ieder geval de volgende onderdelen te bevatten: Het onderzoeksplan bevat een aantal verplicht voorgeschreven onderdelen. Het gaat dan met name om: het object van het onderzoek; de reikwijdte van het onderzoek; de onderzoeksmethode; de doorlooptijd van het onderzoek; de wijze van uitvoering. 9 Verder wordt opgemerkt dat gekozen kan worden voor een projectmatige, dan wel een procesmatige aanpak. Het verschil tussen project- en procesmatig wordt niet verder toegelicht. Wel wordt de focus gelegd op procesmatige aanpak, doordat het van belang wordt geacht dat onderzoeken naar doelmatigheid op een goede manier worden ingebed in de organisatie, zodat men jaarlijks weet dat het onderzoek moet worden uitgevoerd. Dit houdt daarmee ook in dat gekozen moet worden voor een procesmatige aanpak, zodat het jaarlijks in de planning en controlcyclus kan worden opgenomen. 10 Ook wordt opgemerkt dat de onderzoeken naar doelmatigheid worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de concerncontroller: afdelingen die hier direct mee te maken krijgen vanuit de eigen verantwoordelijkheid zijn met name de 8 Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag. 11. Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet 29

31 afdeling beleidsplanning en concernfinanciën en de afdeling personeel en organisatie. Deze laatste voornamelijk vanuit het onderdeel organisatie bezien. 11 Onder het kopje Onderzoeksmethoden worden een zestal onderzoeksmethoden voor 213a-onderzoeken verder toegelicht (enquête, interview, meningspeiling, quick scan, vergelijkend onderzoek en doorlichting). Onder het kopje Wijze van uitvoering wordt toegelicht dat onderzoeken kunnen worden uitgevoerd door de ambtelijke organisatie met ondersteuning van derden of door derden. Als opdrachtgever wordt het college aangemerkt, ten aanzien van de opdrachtnemer wordt het volgende vermeld: Hierbij zijn diverse mogelijkheden aanwezig. De gemeentelijke diensten/afdelingen kunnen zelf het onderzoek uitvoeren, een extern bureau of een mengvorm. In de praktijk dient per onderzoek bezien (en in het onderzoeksplan gemotiveerd) te worden wat de beste optie is. Bij de uitvoering van het onderzoek is een heldere afbakening van rollen van degene die het onderzoek uitvoert en degene die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het onderzoeksobject noodzakelijk. Indien de onderzoeken binnen de ambtelijke organisatie worden uitgevoerd, zal ter waarborging van de onafhankelijkheid de analyse en/of adviezen ter verbetering het onderzoek zoveel als mogelijk worden uitgevoerd door medewerkers die niet direct in hun dagelijks werk betrokken zijn bij het onderzoeksobject. Als opdrachtnemer van het onderzoek wordt voorgesteld daarvoor de concerncontroller aan te wijzen. 12 Rapportage Wat betreft de uitkomsten van een onderzoek stelt het onderzoeksplan dat deze dienen te worden vastgelegd in een rapportage. Over de rapportage meldt het onderzoeksplan het volgende: In het onderzoeksrapport dient helder onderscheid te worden gemaakt tussen: - het gehanteerde normenkader (criteria, uitgangspunten); - feitelijke onderzoeksbevindingen; - de daaruit voortvloeiende onderzoeksbevindingen; - het oordeel; - de aanbevelingen. De verschillende onderdelen van de rapportage moeten op elkaar aansluiten. Zo moeten de oordelen en conclusies aansluiten bij de bevindingen en moeten aanbevelingen gebaseerd zijn op het gehanteerde normenkader. Zoals hiervoor reeds gezegd zal er naar worden gestreefd om de rapportage over doelmatigheid op te nemen in de reguliere bestuursrapportages Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag Onderzoeksplan doelmatigheid 2005 Venlo, pag Onderzoek uitvoering 213a Gemeentewet