Als ik het goed zie, dan heeft de Rob vier keer een rapport gepubliceerd dat geheel of in belangrijke mate was gewijd aan de politieke partijen.

Transcriptie

1 Het functioneren van de Nederlandse Inleiding van Gerrit voerman, hoogleraar ontwikkeling en functioneren van het Nederlandse en Europese partijstelsel aan de Rijksuniversiteit Groningen en directeur van het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen (DNPP) van de Rijksuniversiteit Groningen Dames en heren, om te beginnen wil ik de Raad voor het openbaar bestuur prijzen voor de aandacht die hij schenkt aan de positie van de politieke partij. Een jaar geleden organiseerde de Raad in Amsterdam een bijeenkomst die druk werd bezocht, over de revitalisering van partijen en over mogelijke alternatieven. Enkele van die bijdragen zijn met een aantal nieuwe stukken in de bundel opgenomen die vandaag wordt gepresenteerd. In lijn met de taakstelling van de Rob geven de auteurs vaak nuttige en praktische adviezen voor de partijen, met name wat betreft hun representatie- en communicatiefunctie. In de bundel zijn ook de boeiende en relevante beschouwingen opgenomen van de Belgische politicoloog Kris Deschouwer en zijn Leidse collega Ingrid van Biezen. Op de vorige bijeenkomst schetsten zij de transformatie van de partijen van in de maatschappij gewortelde organisaties naar besturende politieke instituties of, korter en beeldender gezegd: hun emigratie van de samenleving naar de staat. Daar hoef ik het vandaag niet over te hebben. Ik wil vanmiddag stilstaan bij de electorale positie van de Nederlandse partijen en hun interne functioneren, en ik doe dat aan de hand van de adviezen die de Rob vanaf zijn begin in 1997 heeft uitgebracht ten behoeve van de partijen. Ik zal betogen dat die aanbevelingen van de Raad geheel door partijen worden onderschreven, maar dat het met de uitvoering ervan vaak matig gesteld is en dat er te makkelijk aan voorbij wordt gegaan dat zich soms ook niet-wenselijke bij-effecten kunnen voordoen. Met het oog op de discussie met de partijvoorzitters zo meteen zal ik eindigen met de vraag of partijen wel in staat zijn zichzelf te hervormen. Wat ik vanmiddag hier te berde breng is mede gebaseerd op gesprekken die ik anderhalf jaar geleden met bijna alle directeuren van de partijbureaus heb gevoerd, en op het dozijn onderzoeksrapporten die de partijen zelf na zware verkiezingsnederlagen hebben uitgebracht, zoals dat sinds 1994 te doen gebruikelijk is. Als ik het goed zie, dan heeft de Rob vier keer een rapport gepubliceerd dat geheel of in belangrijke mate was gewijd aan de. documentatiecentrum nederlandse Deze rapporten getuigen van een toenemende verontrusting van de Raad over de werking van de representatieve democratie en de intermediaire rol daarin van de partijen: 1

2 Rob steeds bezorgder: 1998: relativering ernst dalende ledentallen 2005: staat democratie zorgwekkend 2009: functioneren partijen zorgenkind 2010: het is al vijf voor twaalf geweest Ondanks de grote problemen waarvoor de partijen zich gesteld zien is de Rob van mening dat hun revitalisering zeker mogelijk is: Het functieverlies van is niet een onstuitbare ontwikkeling en de Raad ziet wel degelijk een aantal wegen waarlangs de marginalisering van kan worden gekeerd. [2005] In de adviezen zijn duidelijk twee zwaartepunten te herkennen. Partijen moeten zich scherper politiek-ideologisch profileren, en zij moeten leden (en vanaf 2009 ook donateurs) meer zeggenschap binnen de partijorganisatie toekennen. Ik zal kort ingaan op beide suggesties. 1. Politisering en ideologisering Volgens de Rob hebben de partijen zich teveel gericht op consensus en op het politieke centrum, waardoor ze inhoudelijk steeds meer op elkaar zijn gaan lijken en dat terwijl democratie bestaat bij de gratie van het feit dat er wat te kiezen valt. Als gevolg van deze politiek-ideologische convergentie zijn partijen niet meer herkenbaar voor de kiezers en is hun bindingsvermogen sterk afgenomen. Volgens de Raad zijn meer partijdigheid, ideologie en beginselen nodig. Concreet betekent dat onder meer dat partijen binnen en buiten hun eigen organisatie het politieke debat over maatschappelijke vraagstukken moeten aanzwengelen; op onderscheiden wijze samenhangende visies op de publieke zaak ontwikkelen; en geprofileerde volksvertegenwoordigers afvaardigen. Kortom: programmatische profilering en ideologisering is noodzakelijk, zij het dat de Rob in zijn rapport in 2010 het verkiezingsprogramma in dit opzicht van minder groot belang acht en in plaats daarvan een andersoortige politiek bepleit vanuit waarden en beginselen. 2. Interne democratisering Daarnaast ziet de Rob in de organisatorische sfeer mogelijkheden tot revitalisering: partijleden moeten meer reële invloed kunnen uitoefenen op de inhoud van het verkiezingsprogramma, de volgorde van de kandidatenlijsten, en de aanwijzing van de partijvoorzitter en de lijsttrekker. In 2009 stelde de Raad voor de verkiezing van de partijleider te laten geschieden in interne of gesloten voorverkiezingen, waaraan ook donateurs mee zouden moeten kunnen doen. Met de introductie van het donateurschap wilde de Raad kiezers die zich wèl verbonden voelen met een politieke partij maar zich er niet actief voor willen inzetten, de gelegenheid geven hun betrokkenheid te tonen. Overigens zouden niet alle kiezers volgens de Raad aan de voorverkiezingen moeten kunnen meedoen, ik citeer: Bij geprofileerde past het niet de stelling in te nemen dat de partijleider van iedereen moet zijn. Een jaar later lag dat anders, toen de Rob feitelijk wel open voorverkiezingen aanbeval, ongetwijfeld omdat dat strookt met het pleidooi van de Raad voor grotere invloed van de gehorizontaliseerde samenleving op de verticale politiek-bestuurlijke structuur. Ook door de partij geregistreerde sympathisanten die een symbolisch bedrag had betaald, zouden moeten kunnen meedoen. Van de open primaries verwachtte de Rob uitsluitend voordelen. Ik citeer: Geheel 2

3 passend bij de publieksdemocratie kan de gekozen leider in samenspraak met de andere verkozenen voor de kandidatenlijst vervolgens een inhoudelijk stempel drukken op de partij. Hij of zij heeft het draagvlak verworven om vervolgens daar letterlijk en figuurlijk vorm en inhoud aan te geven. Deze adviezen van de Rob om de te revitaliseren komen in hoge mate overeen met de opvattingen hierover binnen de partijen zelf. In de rapporten van de commissies die vanaf 1994 zijn ingesteld om de electorale nederlagen te analyseren, erkennen de partijen vrijwel allemaal dat zij te lang gefixeerd zijn geweest op het bestuur in Den Haag, zich teveel door overwegingen van machtsbehoud hebben laten leiden, en te weinig open te hebben gestaan voor hun leden en kiezers. Kortom: te weinig samenleving, te veel staat. Als oplossingen om kiezers en leden weer aan zich te binden, noemen zij kort gezegd een sterkere profilering van de verbleekte ideologische identiteit en daarmee samenhangend het stimuleren van het inhoudelijke debat in de partij enerzijds, en het vergroten van de invloed van de ledenaanhang anderzijds in feite dus dezelfde oplossingen als die uit de koker van de Rob. Een deel van de partijen heeft deze voornemens ook in praktijk gebracht. documentatiecentrum nederlandse Discussie over beginselen binnen partijen Beginselprogramma Laatst herzien in: Voorlaatste versie: ChristenUnie CDA D GroenLinks PvdA PvdD PVV - - SGP SP VVD Plus De ChristenUnie, GroenLinks, de PvdA en de VVD hebben sinds 2002 na interne debatten nieuwe beginselprogramma s vastgesteld; de VVD zelfs in 2005 ook nog een Liberaal Manifest. Het CDA discussieerde volop over zijn politieke visie vanuit het zogeheten radicale midden. Daarnaast heeft een aantal partijen na 2002 hun leden veel meer invloed gegeven. 3

4 Interne democratisering van politieke partijen: situatie anno 2014 leden: congres verkiezing lijsttrekker vaststelling kandidatenlijst verkiezing partijvoorzitter referendum VVD D CDA ID index PvdA +/ ,5 GL PvdD CU SP SGP PVV gerealiseerd - niet gerealiseerd +/- gedeeltelijk gerealiseerd D66 en GroenLinks hadden dat eerder al gedaan, andere partijen volgden na 2002 met de invoering van ledencongressen, de directe verkiezing van de lijsttrekker en de partijvoorzitter, en soms ook de vaststelling van de kandidatenlijst. Momenteel kennen alleen SGP, ChristenUnie en SP nog het getrapte partijmodel met indirecte ledeninvloed. Centraal in deze drie partijen staat het congres, bestaande uit afdelingsafgevaardigden. Eind goed al goed, zou je denken: de leden hebben meer zeggenschap, het debat is teruggekeerd in de partij, en het ideologisch profiel is aangescherpt, waardoor de partijen voor de kiezer duidelijker te onderscheiden zijn. Maar zo is het niet helemaal gegaan, of soms helemaal niet. Er is kennelijk meer aan de hand. Ik loop de aanbevelingen nogmaals langs. De aanbeveling aan partijen om zich scherper ten opzichte van elkaar te profileren, vloeit voort uit de veronderstelling dat partijen hun representatiefunctie niet goed vervullen. Uit onderzoek blijkt inderdaad dat de partijen in de afgelopen decennia programmatisch naar elkaar toe zijn gegroeid, en dat de kiezer vindt dat de partijen meer op elkaar zijn gaan lijken. Daarbij dient echter allereerst niet vergeten te worden dat de nationale politieke beleidsruimte voor partijen ook is afgenomen, onder meer als gevolg van de verschuiving van een deel van de politieke besluitvorming naar het Europees niveau. Dat kiezers partijen als één pot nat beschouwen, is echter niet het hele verhaal. Onderzoek van de politicologen Aarts en Van der Kolk laat zien dat niet alleen de partijen, maar ook de kiezers naar het politieke midden zijn opgeschoven. In die zin is het niet zo vreemd dat de partijen zich gaandeweg meer in en om het politieke midden hebben genesteld. Het is dan ook bepaald niet zonder electorale risico s, wanneer partijen zich scherper ten opzichte van elkaar zouden profileren. De afstand van de partijen tot de politieke opvattingen van de kiezer is dus kleiner geworden, waardoor die kiezer ik citeer Andeweg en Thomassen gemakkelijk van partij kan veranderen zonder het uitgangspunt geweld aan te doen dat hij stemt op een partij waaraan hij ideologisch verwant is. Met andere woorden: kiezers hebben tegenwoordig vaker de keuze tussen verschillende varianten binnen één ideologische stroming, zeg maar de original one en de lightversie. Zij wisselen binnen ideologische stromingen van partij, maar blijven doorgaans binnen het linker- of rechter blok partijen zijn dus niet volledig inwisselbaar voor de kiezer. Overigens wordt de opvatting dat partijen hun representatiefunctie slechts gebrekkig zouden vervullen, in de bundel ook genuanceerd door de politicoloog Louwerse, die erop wijst dat partijen in het parlementaire debat hun verkiezingsprogramma s behoorlijk trouw zijn, ook al denken de kiezers daar vaak anders over. Bij het uiteindelijke beleid ligt dat anders, maar dat komt ook doordat er in Nederland altijd coalities moeten worden gevormd. 4

5 Ook aan het begin van het representatieve proces, bij de opstelling van de programma s, doen de partijen het nog niet zo slecht, zo menen de politicologen Den Ridder, Van Holsteyn en Koole. Ondanks de in sociaal-demografisch opzicht nogal eenzijdig samengestelde ledenaanhang van de partijen, blijkt dat hun politieke voorkeuren behoorlijk overeenkomen met die van de kiezers van de betreffende partijen behalve wat betreft de integratie van minderheden en Europese eenwording en dat zijn nou net de sociaal-culturele issues die tegenwoordig voor grote politieke verdeeldheid zorgen. Het feit dat partijleden doorgaans hoger zijn opgeleid, kan de partijen hier parten spelen; hun representatiefunctie kan dus beter. In de bundel worden daarvoor trouwens enkele interessante mogelijkheden aangegeven die zeker het overwegen waard zijn. Tiemeijer bepleit het intensiever gebruik maken van opinieonderzoek; D Hondt en Goethals adviseren meer aansluiting te zoeken bij de uitkomsten van burgerdeliberatie; en Kreijveld wijst op de mogelijkheid van social media monitoring, waarbij het door technologische applicaties mogelijk is op een hoger aggregatieniveau te volgen wat er op Twitter of Facebook speelt en daarmee in de samenleving. Dames en heren, voor alle duidelijkheid: ik zeg niet dat partijen zich niet helderder van elkaar zouden moeten onderscheiden, maar ik denk wel dat dit gemakkelijker gezegd is dan gedaan de werkelijkheid is vaak weerbarstig. We zouden ons moeten afvragen hoe het komt dat partijen zo n voor de hand liggende oplossing niet doorvoeren, en wat daar dan aan veranderd zou kunnen worden. Hetzelfde geldt in mijn ogen voor de aanbeveling om het debat binnen de partij te bevorderen. Meer interne deliberatie valt natuurlijk alleen maar toe te juichen, ook al omdat het in theorie althans de representatiefunctie van partijen ten goede komt: in een open debat kunnen de diverse belangen van burgers immers beter tegen elkaar worden afgewogen. Bovendien kunnen de leden de Kamerfractie en de partijleider bij de les houden en erop toezien dat zij het programma zo volledig mogelijk trachten uit te voeren. Partijen geven in hun evaluatierapporten aan dat ze intern debat belangrijk vinden om zowel hun ideologische identiteit op te poetsen als de betrokkenheid van de leden te vergroten, en ze hebben in de afgelopen jaren ook regelmatig over ideologische zaken gediscussieerd, zoals ik net al aangaf ook al valt daar vast wel wat op af te dingen. Toch wordt vaak het werkelijke debat in partijen gedempt, of in de kiem gesmoord. De reden daarvoor ligt voor de hand: de angst dat de media meningsverschillen als interne verdeeldheid zullen beschouwen, wat dan weer schadelijk zou zijn voor het imago van de partij en haar electorale positie. Heftige, gestructureerde, openlijk uitgevochten meningsverschillen zijn van wezenlijk belang voor een politieke partij, aldus Paul Kalma in de bundel. De meeste partijleiders zullen daarvan gruwen, voor hen zijn rust en stabiliteit het alfa en omega. Zeker wanneer een partij in de regering zit, houdt de partijtop de regie strak in handen. Deze risicomijdende opstelling heeft veel te maken met de al decennia lang groeiende dominantie van de fractie (en in geval van regeringsdeelname ook de bewindslieden) over het partijbestuur en de ledenorganisatie. 5

6 Drie componenten partijorganisatie (Katz en Mair) party in public office fractie en eventueel bewindslieden party in central office partijbestuur en partijbureau party on the ground afdelingen en leden Terwijl als gevolg van het aanhoudende ledenverlies het maatschappelijke fundament van de partij als ledenorganisatie verder erodeerde, nam het gewicht van de fractie toe. De overheidssubsidie voor de Tweede Kamerfracties liep op van euro in het midden van de jaren zestig tot meer dan 27 miljoen euro in Ter vergelijking: de partijorganisaties ontvingen vorig jaar gezamenlijk ruim 15 miljoen euro aan subsidie. Deze middelen bevorderden de professionalisering van de fractie, waardoor haar positie ten opzichte van de partijorganisatie werd versterkt. Naast de financiën speelt de enorm toegenomen media-aandacht een rol. Het aantal geaccrediteerde parlementair journalisten in Den Haag bijvoorbeeld is de afgelopen vijftig jaar vertienvoudigd. documentatiecentrum nederlandse Aantal geaccrediteerde parlementair journalisten in Den Haag, jaar totaal Door de mediatisering van de politiek, waarover Vliegenthart in zijn bijdrage aan de bundel schrijft, en de continue berichtgeving over politiek in de sociale media zijn politici gedwongen snel te reageren, wat een grote mate van bewegingsvrijheid ten opzichte van de partij met zich meebrengt. Tot slot hebben de door de partijorganisatie vastgestelde verkiezingsprogramma s met al hun specifieke beleidsvoornemens nogal aan relevantie ingeboet, vanwege de enorm 6

7 toegenomen onvoorspelbaarheid van binnen- en buitenlandse ontwikkelingen. Ook dat vergroot de speelruimte van de fractie. De toegenomen nadruk op de fractie gaat gepaard met een parlementarisering van de partij dat wil zeggen een grote, eenzijdige oriëntatie op de Haagse politieke besluitvorming. Intern openlijk debat over allerlei kwesties is daarbij, vanwege zijn onvoorspelbare uitkomsten, eigenlijk niet gewenst. Fractiedominantie en parlementarisering zijn nauwelijks te stuiten, zo blijkt ook uit de vraaggesprekken en de rapporten van de partijen zelf. Het ontbreekt de partij aan krachtige countervailing powers. De veelal uit vrijwilligers bestaande partijbesturen zijn niet in staat aan de politiek leider (fractievoorzitter, premier) tegenwicht te bieden de commissie Frissen schrijft dit letterlijk in haar rapport over het CDA. documentatiecentrum nederlandse Ook de al dan niet bezoldigde partijvoorzitter lukt dat vaak niet, zelfs niet wanneer die direct door de leden is gekozen. De noodzaak van een betere balans tussen fractie en kabinet enerzijds en de partij als vereniging anderzijds, komt in bijna alle rapporten terug, vanaf de eerste in de rij uit 1994 ook van het CDA tot de laatste, die van GroenLinks uit Dames en heren, het interne debat zou vrijer en vaker binnen de partijen gevoerd moeten worden. Maar met deze aanbeveling zijn we er niet: het is duidelijk dat de interne machtsverhoudingen binnen de partijen als gevolg van exogene en endogene factoren behoorlijk uit het lood zijn geraakt, met het interne debat als één van de slachtoffers. Om daarin verandering te brengen, moet worden nagegaan hoe het evenwicht binnen de partij zou kunnen worden hersteld. Het is niet eenvoudig daarvoor een oplossing te bieden, maar dat neemt niet weg dat het daar wel eerst over zou moeten gaan. Een tegenwicht tegen de groeiende fractiedominantie zou in theorie een grotere invloed van de leden kunnen zijn op de samenstelling van de fractie en haar voorzitter. Dat brengt me bij de derde aanbeveling, de interne democratisering. Ook daar is veel over te zeggen, maar ik beperk me tot de volgende kanttekeningen. Het is niet meer van deze tijd wanneer leden, die tegen betaling zich aansluiten bij een politieke partij, niet formeel in de gelegenheid worden gesteld zich direct over cruciale aangelegenheden van die partij uit te spreken. Leden moet je koesteren en serieus nemen, niet op afstand zetten. Maar goed, het is vanzelfsprekend aan de partijen en hun leden zelf om te beslissen over de inrichting van hun interne organisatie. Dit pleidooi voor interne democratisering betekent overigens niet dat dit hèt panacee is tegen alle kwalen. 7

8 Kanttekeningen bij interne democratisering betrokkenheid leden middenkader mogelijk gefrustreerd interne machtsverhoudingen: wie profiteert? Zo berust de impliciete veronderstelling dat een partijlid wel zal participeren in de besluitvorming wanneer hij of zij daartoe de mogelijkheid wordt geboden, op een misverstand. Ook partijen kennen hun geïnteresseerde en niet-geïnteresseerde leden, en first en second order elections. Wanneer er weinig op het spel staat, blijf het gemiddelde partijlid letterlijk of figuurlijk thuis. Op ledencongressen is hooguit een paar procent van het ledenbestand aanwezig, tenzij het over regeringsdeelname gaat, zoals bij D66 in 2005 en het CDA in De opkomst bij de aanwijzing van de partijvoorzitter ligt vaak een stuk lager dan bij die van de lijsttrekker. Alle heil is hier dus niet van te verwachten. Mijn tweede punt betreft de risico s die aan de interne democratisering zijn verbonden. Zo kan het verlenen van directe zeggenschap aan de leden ertoe leiden dat een deel van het middenkader teleurgesteld afhaakt, omdat het door deze hervormingen aan organisatorische en politieke invloed verliest. Dat zou spijtig zijn, onder andere omdat daarmee tegelijk ook vele contacten tussen de partij en de samenleving verdwijnen: actieve partijleden staan immers midden in het maatschappelijke leven, zo blijkt uit onderzoek. Wat de gevolgen betreft voor de interne machtsverhoudingen, stellen de politicologen Dick Katz en wijlen Peter Mair dat de interne democratisering de partijtop de kans biedt de tegenmacht van het doorgaans goed georganiseerde en geïnformeerde partijkader te reduceren, en de geatomiseerde en grotendeels inactieve leden te manipuleren. Alles is natuurlijk mogelijk, maar dit gaat wel heel ver. Maar ook volgens een wat minder malicieuze redenering kan interne democratisering resulteren in de versterking van de partijtop: de direct door de leden verkozen partijleider kan zich immers meer autonoom en onafhankelijk opstellen tegenover de partij en zich meer vrijheden veroorloven. Zo zei Wouter Bos na zijn verkiezing tot PvdA-leider, ik citeer: Ik ben direct gekozen door de leden. Dat geeft me een veel groter mandaat om me onafhankelijk op te stellen tegenover het partijkader. De personalisering van de partij kan hierdoor worden bevorderd, waardoor het accent verschuift van inhoud en program naar persoon. Dit risico wordt alleen maar groter wanneer de stap wordt gemaakt naar open voorverkiezingen, waarin dus ook niet-leden mee mogen doen, zoals de Rob heeft aanbevolen. 8

9 Rob in 2010: Geheel passend bij de publieksdemocratie kan de gekozen leider in samenspraak met de andere verkozenen voor de kandidatenlijst vervolgens een inhoudelijk stempel drukken op de partij. Hij of zij heeft het draagvlak verworven om vervolgens daar letterlijk en figuurlijk vorm en inhoud aan te geven. De legitimatie van de partijleider ligt dan niet meer uitsluitend binnen maar deels ook buiten de partij, hetgeen zijn autonome positie ten opzichte van de traditionele partijstructuren verder kan versterken, en daarmee dus ook een verdere impuls kan geven aan de hegemonie van de fractie of de party in public office. Paradoxaal genoeg kan aldus de horizontaliserende interne democratisering de verticaliteit in de partij bevorderen. Slot Dames en heren, tot slot. In de aanbevelingen van de Rob aan het adres van de kan ik mij helemaal vinden. Natuurlijk zou het goed zijn wanneer partijen de kiezers heldere keuzen voorleggen; wanneer zij het interne debat niet uit de weg gaan; en wanneer zij hun leden reële invloed geven op besluitvormingsprocessen. De meeste partijen vinden dat zelf ook. Tegelijk kunnen we vaststellen dat deze wijze raad niet altijd in de praktijk wordt gebracht en als het wèl gebeurt, dat die implementatie dan lang niet altijd tot de gewenste resultaten leidt, of soms zelfs niet-bedoelde onwenselijke effecten heeft. Het zou dunkt me goed zijn na te gaan wat de redenen voor dat falen zijn, ook al is dat misschien vragen naar de bekende weg. Kennelijk is de dominantie van de fractie binnen de partij zo structureel dat alle pogingen om de balans enigszins te herstellen daarop stuk lopen. Helemaal vreemd is dat niet, gezien het feit dat deze hegemonie van de party in public office nauw gerelateerd is aan de emigratie van de partij van de samenleving naar de staat. Dit alles roept de vraag op of partijen wel in staat zijn zichzelf wezenlijk te hervormen. Naar mijn idee zal dat niet meevallen, juist vanwege de genoemde samenhang tussen de ontwikkeling van de partijen als zodanig op systeemniveau dus en de evolutie van de machtsverhoudingen tussen de verschillende actoren binnen de partij. Dat neemt niet weg dat naar mijn idee de partijen het moeten blijven proberen, maar het zal roeien zijn tegen de stroom in. Het lijkt erop dat in ieder geval de grote partijen in Nederland zich steeds meer ontwikkelen tot electoraal-professionele, gecentraliseerde, organisaties, tot kiezerspartijen dus die permanent campagne voeren, waarin overheidssubsidies de ledencontributies als voornaamste inkomstenbron aflossen, de persoon van de partijleider meer gewicht zal krijgen en interne verantwoordingstructuren aan betekenis zullen verliezen. Maar ik laat me graag overtuigen door de partijvoorzitters van mijn ongelijk. 9