Onderzoek Plan van Scholen

Transcriptie

1 Onderzoek Plan van Scholen Gemeente Amsterdam Rapport 6 november 2017 Iwan Basoski Loes Sluiters

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Aanleiding Aanpak Leeswijzer 1 2. Het Plan van Scholen traject anno Vooraf Procedure Context 5 3. De set van afspraken kritisch bezien Inleiding Ruimte voor kleine schoolbesturen en/of nieuwe onderwijsconcepten De 3 kilometergrens Belangstellingspercentage Werkwijze prognoses Overleg met de schoolbesturen Samenvatting en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 16 Bijlagen: 1. Overzicht geïnterviewde partijen 2. Overzicht deelnemers sessie 30 oktober Moties gemeenteraad juli 2017

3 1. Inleiding 1.1 Aanleiding Gemeenten hebben de wettelijke taak om aanvragen van nieuwe basisscholen voor primair onderwijs te beoordelen op grond van de wettelijke voorschriften die gelden voor het stichten van een school. Indien een aanvraag voldoet aan de voorwaarden hiertoe, neemt de gemeenteraad de school op in het zgn. Plan van Scholen. Na goedkeuring door de minister van OCW van de plaatsing van de nieuwe school op het plan van scholen kan de bekostiging beginnen en de school zijn deuren openen. Het wettelijk kader voor de beoordeling van aanvragen voor nieuwe scholen is vastgelegd in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO), artikel Dit kader biedt gemeenten beperkt ruimte om de spelregels rond de beoordeling van aanvragen, onder andere met betrekking tot de redelijke afstand tot de school en leerling prognoses, toe te spitsen op de eigen lokale situatie. De gemeente Amsterdam werkt wat dit betreft met een set van afspraken die stamt uit Nu, bijna 10 jaar later is er binnen de gemeente een brede behoefte deze set van afspraken kritisch tegen het licht te houden. Deze behoefte heeft zich medio 2017 in de gemeenteraad gemanifesteerd in een tweetal moties. Deze zijn als bijlage 3 bijgevoegd bij deze rapportage. In een van deze moties (motie Toonk en Boomsma) wordt het college van B&W verzocht onderzoek uit te voeren naar de huidige set van afspraken rond het Plan van Scholen. De opdracht daartoe is verstrekt aan Twynstra Gudde. Hoofdvraag voor het onderzoek is of de huidige afspraken moeten worden aangepast in het licht van de komende Plan van Scholen ronde. De specifieke daarmee samenhangende onderzoeksvragen komen later in deze rapportage aan de orde. Verder was er behoefte de procedure waarlangs en context waarin het Plan van Scholen in Amsterdam tot stand komt, op een rij te zetten. 1.2 Aanpak We zijn gestart met het bestuderen van documenten en andere bronnen rond het Plan van Scholen. Daarna hebben we interviews gehouden met schoolbesturen die een aanvraag hebben gedaan in het lopende Plan van Scholen, met als overweging dat deze besturen de meest recente ervaring hebben met de huidige afspraken en procedure. Voorzien was met elk van de twaalf betreffende besturen een gesprek te voeren, echter twee daarvan waren niet beschikbaar. Behalve met de aanvragende besturen, hebben we een gesprek gevoerd met een vertegenwoordiger van het bestuur van het Breed Bestuurlijk Overleg. Ook hebben we gesprekken (individueel en gezamenlijk) gevoerd met medewerkers van de gemeentelijke afdelingen die bij het Plan van Scholen betrokken zijn. In vervolg op de interviews hebben we een gezamenlijke sessie gehouden met een aantal schoolbesturen en medewerkers van de gemeente, met als doel de voorlopige bevindingen en aanbevelingen toe te lichten en te toetsen. Voor deze sessie waren alle Amsterdamse primair onderwijs besturen uitgenodigd. Voor een overzicht van de geïnterviewde bestuurders en deelnemers aan de gezamenlijke sessie, zie bijlagen 1 en 2. Tot slot hebben we enkele andere gemeenten (Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Almere) geconsulteerd over hun aanpak rond het Plan van Scholen. 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 schetsen we de wijze waarop en de context waarin het Plan van Scholen in Amsterdam nu tot stand komt. In hoofdstuk 3 gaan we in op de onderzoeksvragen. Hoofdstuk 4 bevat een samenvatting van onze conclusies en een aantal aanbevelingen. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 1/21

4 2. Het Plan van Scholen traject anno Vooraf In dit hoofdstuk geven wij een beschrijving van de huidige situatie van het traject rond het plan van scholen. Eerste gaan wij in op de procedure van het plan van scholen en lichten wij de verschillende stappen en onderdelen uit. Vervolgens beschrijven wij de context waarin deze procedure plaatsvindt. 2.2 Procedure Processtappen en timing De procedure van het Plan van Scholen is de enige mogelijkheid voor schoolbesturen om een nieuwe door de overheid bekostigde basisschool te stichten. De landelijke wetgeving ter zake is vastgelegd in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO), artikel Schoolbesturen dienen een aanvraag in bij de gemeente. De gemeente toetst deze aanvragen en stelt het Plan van Scholen op. Het Plan van Scholen bestrijkt drie achtereenvolgende schooljaren, volgend op het jaar van vaststelling. Nadat de gemeenteraad heeft ingestemd met het Plan van Scholen wordt dit ter besluitvorming door de minister doorgestuurd naar het Ministerie van OCW. De wettelijk vastgelegde procedure rond het Plan van Scholen kent de volgende deadlines: 1 februari Voor deze datum moet een aanvraag ingediend zijn bij de gemeente. Dat betekent dat de aanvraag dan in het bezit van de gemeente moet zijn. Aangetekend versturen op 31 januari is te laat, blijkt uit jurisprudentie. 1 maart Voor 1 maart controleert de gemeente of de aanvraag volledig is en vraagt de gemeente de schoolbesturen die een aanvraag hebben ingediend om deze, indien nodig, aan te vullen. Dit is dikwijls het geval, omdat voor 1 februari vaak aanvragen worden gedaan waarbij nog niet de wettelijk vereiste prognose van het te verwachten aantal leerlingen is opgenomen. 1 april Voor 1 april leveren schoolbesturen deze ontbrekende gegevens aan. Wanneer zij voor 1 april niet alle gegevens hebben aangeleverd wordt een aanvraag buiten beschouwing gelaten. 1 april-mei Beoordeling van de volledige aanvragen en opstellen van het Plan van Scholen. mei-juli Besluitvorming door College van B&W en Gemeenteraad. De gemeenteraad stelt het plan van nieuw te stichten basisscholen jaarlijks in de vergadering van eind juni of begin juli vast. Er moet hoe dan ook vóór 1 augustus een raadsbesluit liggen tenzij er geen aanvragen zijn of geen aanvragen uit een eerder jaar, waarbij de school nog niet van start is gegaan. 1 augustus Voor 1 augustus moet het Plan van Scholen bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (uitvoeringsorganisatie van Ministerie van OCW) zijn. 1 januari Voor 1 januari besluit de Minister van OCW over de ingediende aanvragen. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 2/21

5 Aanvragen Een aanvraag van een schoolbestuur moet altijd omvatten: a. De richting van de school. b. Het aanvragende schoolbestuur. c. Beschrijving van het voedingsgebied. d. De aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven (dit hangt samen met het voedingsgebied). e. Het belangstellingspercentage. f. Een prognose van het te verwachten aantal leerlingen. g. De gewenste startdatum van de bekostiging. Hierbij moeten onderdelen a t/m e en onderdeel g opgenomen zijn in de aanvraag die uiterlijk 1 februari in het bezit van de gemeente is. Onderdeel f mag later, maar moet uiterlijk voor 1 april worden aangevuld. Ad b) Voedingsgebied De schoolbesturen bepalen zelf wat het voedingsgebied van de verlangde school zal zijn. De jurisprudentie geeft aan dat voor het voedingsgebied wel de eis van een redelijke afstand voor leerlingen tot een school geldt, vanwege de gemiddeld genomen beperkte reisbereidheid. Op 18 juni 2008 heeft de gemeenteraad, volgens de gemeente op advies van de Amsterdamse schoolbesturen, de omvang van het voedingsgebied voor het beoordelen van een aanvraag voor het stichten van een basisschool vastgesteld op maximaal drie kilometer hemelsbreed. Sindsdien is de praktijk dat de meeste schoolbesturen hier in hun aanvraag rekening mee houden en is sprake van een bestendige gedragslijn. Alleen bij scholen van een nieuwe denominatie of onderwijsconcept in Amsterdam is de gemeente hiervan afgeweken. Het aanvragende schoolbestuur dient in deze gevallen een onderbouwing aan te leveren voor de keuze om af te wijken van de 3 kilometergrens. In het Plan van Scholen is de gemeenteraad twee keer akkoord gegaan met een breder voedingsgebied, te weten bij aanvragen van de Stichting Leren in de Tussenruimte (Klein Amsterdam) en van de Stichting Kolom. Ad f) Prognose Deze vormt de kern van de onderbouwing van de aanvraag en hoeft nog niet te worden aangeleverd voor 1 februari, maar wel uiterlijk voor 1 april. Ad g) Gewenste startdatum bekostiging Aanpassing hiervan na 1 februari is mogelijk, maar niet eenzijdig door het schoolbestuur. Toetsing Het is de wettelijke taak van de gemeente de aanvragen van schoolbesturen te toetsen m.b.t.: a. De basisgeneratie. b. Het deelnamepercentage. c. Het belangstellingspercentage. d. Aanwezige onderwijscapaciteit. e. De stichtingsnorm. Het doel van deze toetsing is om te beoordelen of het op grond van de aanvraag aannemelijk is dat een school binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de door het Rijk voor Amsterdam vastgestelde stichtingsnorm van 323 leerlingen. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 3/21

6 Ad a) Basisgeneratie De basisgeneratie is het aantal 4- tot en met 11-jarigen en 30% van de 12-jarigen binnen het voedingsgebied van de verlangde school. Elk jaar maakt de afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS) van de gemeente voor Amsterdam de bevolkingsprognose voor de stad waar de basisgeneratie een onderdeel van is. Hierbij houdt OIS rekening met de dan bekende voornemens op het gebied van woningbouw. Daarin treden van jaar tot jaar verschuivingen op. Deze werken door in de prognoses. De bevolkingsprognose van 2017 laat op korte termijn een lichte daling in het aantal leerlingen zien, om vervolgens licht te groeien. Vanwege de grote groei van de stad met de geplande realisatie van extra woningen (Koers 2025) zijn er wel veel nieuwe scholen nodig zodat kinderen in hun eigen buurt naar school kunnen gaan. Er is sprake van een gedifferentieerd beeld van groei en krimp binnen de stad. Dat vraagt ook om een gedifferentieerde aanpak in de realisatie van schoolgebouwen. De schoolbesturen zijn hierover, gefaciliteerd door de gemeente, met elkaar in gesprek via een reeks van gebiedssessies (zie ook 2.3). De werkwijze, waarbij schoolbesturen op basis van samenwerking en transparantie een toekomstbestendige constellatie van onderwijshuisvestingsvoorzieningen in de stad willen realiseren, is nieuw. De ontwikkeling in de basisgeneratie is niet alleen relevant voor nieuwe scholen. De cijfers vormen ook de basis voor de planning van de huisvestingsvoorzieningen primair onderwijs zoals opgesteld in het Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs, dat dit jaar herijkt wordt, en het overleg daarover met de schoolbesturen. Ad b) Deelnamepercentage Niet alle kinderen uit de basisgeneratie bezoeken het reguliere basisonderwijs. Het speciaal basisonderwijs (SBO) is er voor kinderen die in het basisonderwijs niet goed tot hun recht komen en extra zorg nodig hebben die een reguliere basisschool niet kan bieden. Het speciaal onderwijs (SO) is voor kinderen die leer- of gedragsproblemen hebben, blind of slechtziend zijn, doof of slechthorend, lichamelijk of verstandelijk gehandicapt of langdurig ziek zijn. Daarnaast zijn er kinderen die geen van deze vormen van onderwijs bezoeken, bijvoorbeeld omdat ze in instellingen voor residentiële zorg verblijven. Het deelnamepercentage is dat deel van de basisgeneratie dat daadwerkelijk het basisonderwijs volgt of zal gaan volgen. In 2011 besloot de gemeenteraad hiervoor 98% als benaderingspercentage te hanteren. Ad c) Belangstellingspercentage Een andere factor in de beoordeling van aanvragen is het belangstellingspercentage. Het belangstellingspercentage is dat percentage leerlingen dat een school bezoekt van een bepaalde richting (denominatie). De belangstellingspercentages worden afgeleid van de telling van de leerlingen in het Amsterdamse basisonderwijs door DUO per 1 oktober voorafgaand aan het jaar van besluitvorming over het betreffende Plan van Scholen. Ze representeren dus niet belangstelling en voorkeuren van ouders in directe zin, maar de feitelijke deelname van kinderen aan de verschillende richtingen. Ad d) Aanwezige onderwijscapaciteit Artikel 78 van de Wet op het Primair Onderwijs schrijft voor dat de onderwijscapaciteit binnen dezelfde richting die op redelijke afstand ligt van de te stichten school in mindering gebracht moet worden op de berekende belangstelling voor de nieuwe school. Onderwijscapaciteit is de optelsom van het aantal leerlingen en de aanwezige leegstand. Bij het berekenen van de stichtingsruimte worden daarom de leerlingen die in het voedingsgebied al naar een school gaan van de gevraagde denominatie of leerlingen die in het voedingsgebied wonen en elders al hetzelfde type onderwijs bezoeken, in mindering gebracht op het te verwachten aantal leerlingen voor de school. Daarnaast wordt ook de leegstand van scholen in het voedingsgebied en van scholen van buiten het voedingsgebied van de gevraagde denominatie afgetrokken. In het laatste geval geldt wel dat die scholen op een redelijke afstand moeten liggen van de te stichten school. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 4/21

7 Ook voor de beoordeling hiervan is afgesproken om uit te gaan van de 3 kilometergrens. Leerlingen die in het voedingsgebied van de nieuwe school wonen, maar daarbuiten naar school gaan, worden niet van het te verwachten leerlingaantal afgetrokken. Ad e) Stichtingsnorm Uit de verrekening van het deelnamepercentage, het belangstellingspercentage en de reeds aanwezige capaciteit binnen dezelfde richting resulteert de netto stichtingsruimte. Deze wordt afgezet tegen de eerdergenoemde stichtingsnorm van 323 leerlingen. Een school wordt op het Plan van Scholen geplaatst als de prognose uitwijst dat de school aan het einde van het vijfde operationele jaar minimaal 323 leerlingen heeft en dit ook in alle daaropvolgende 15 jaren zal volhouden. 2.3 Context Het Plan van Scholen proces zoals beschreven, vindt plaats in een bredere context waarin onder meer de hieronder genoemde elementen een belangrijke rol spelen. Gebiedssessies Op initiatief van de gemeente vindt overleg plaats met de schoolbesturen, om met hen te verkennen hoe de constellatie aan onderwijshuisvestingsvoorzieningen zich in de komende periode adequaat kan ontwikkelen. Hierbij wordt ingezoomd op gebiedsniveau. Deze zgn. gebiedssessies hebben in mei en juni 2017 voor de eerste keer plaatsgevonden. In de gebiedssessies gaat het praktisch gezien om optimale benutting en doorontwikkeling van de onderwijshuisvestingsconstellatie binnen een bepaald deelgebied. Daarbij spelen mogelijkheden en voornemens om nieuwe scholen te stichten binnen deze gebieden een rol, maar ook het verhuizen of uitbreiden van bestaande scholen (met name wanneer stichtingsruimte voor nieuwe scholen ontbreekt in het betreffende gebied). De gebiedssessies zijn voorafgegaan door en afgesloten met een bijeenkomst over de stadsbrede onderwijshuisvestingsopgave. De opbrengsten van de afsluitende sessie vormden mede de basis voor de actualisatie van het hierna te noemen Integraal Huisvestingsplan. Grote huisvestingsopgave In het plan Koers 2025 heeft de gemeente Amsterdam haar visie en strategie op het gebied van huisvesting uitgewerkt. In het plan wordt uitgegaan van een bevolkingsgroei van inwoners tot 2025 en daarmee samenhangend een behoefte aan nieuwe woningen in die periode. Deze voorziene ontwikkeling heeft grote impact op het gewenste aanbod aan onderwijsvoorzieningen en -gebouwen. Momenteel worden de consequenties van Koers 2025 in termen van onderwijshuisvesting, uitgewerkt in een geactualiseerd Integraal Huisvestingsplan (IHP) voor het PO, VO en (V)SO. Over die consequenties wordt met de schoolbesturen het gesprek gevoerd in onder meer de eerdergenoemde gebiedssessies. Dat deze majeur zijn wordt bijvoorbeeld duidelijk uit het feit dat alleen al in de periode investeringen met een omvang van ruim 391 miljoen euro nodig zijn om de noodzakelijke onderwijshuisvesting in het PO adequaat te realiseren. Ondanks dat er op het totaal van de stad wordt uitgegaan van groei, is het beeld per sector en per stadsdeel wisselend. Hoewel overall voor het PO een groei van het leerlingenaantal van ca wordt voorzien, is deze een optelsom van groei in het ene gebied en krimp op weer andere plaatsen. De huisvestingsopgave voor het PO om aan de totale verwachte bevolkingstoename en groei van het leerlingenaantal te kunnen voldoen is daarmee niet alléén een kwestie van uitbreiding, maar vraagt om een doordachte mix van stichten van nieuwe scholen enerzijds en uitbreiding, verplaatsing en/of verhuizing van bestaande scholen anderzijds. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 5/21

8 Naar meer ruimte voor nieuwe scholen Het landelijke debat over verruiming van de mogelijkheden voor nieuwe scholen loopt al langere tijd zie bijvoorbeeld de pogingen van OCW, sinds oud-staatssecretaris Adelmund, om te komen tot richtingvrije planning en het recente wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen van oud-staatssecretaris Dekker. Tegen de achtergrond van dat landelijke debat en in het licht van groei van de stad, heeft de gemeente Amsterdam stevig ingezet op het binnen de bestaande wettelijke kaders zelf zoeken naar en creëren van ruimte voor nieuwe scholen. Hiertoe is onder meer het initiatief Onze Nieuwe School gelanceerd. Van de 4 deelnemende partijen die hun plannen verder konden ontwikkelen in een uitvoerbaar onderwijsconcept, is inmiddels de Alan Turingschool onder de vleugels van ASKO gestart en opent in 2018 Klein Amsterdam, het initiatief van Leren in de Tussenruimte zijn deuren. De twee andere geselecteerde concepten zijn Laterna Magica 0-18, een samenwerking tussen STAIJ en het IJburg college, en de VO-school KIEM, die in samenwerking met het METIS wordt voorbereid. Hoewel de landelijke beweging naar meer ruimte voor nieuwe scholen aanvankelijk geparkeerd leek door controversieel verklaring van voornoemd wetsvoorstel, heeft het aanstaande nieuwe kabinet de deur toch weer op een kier gezet, getuige de paragraaf Vrijheid van onderwijs uit het regeerakkoord: De vrijheid van onderwijs biedt ouders en leerlingen de mogelijkheid om een school te kiezen die past bij hun overtuiging. Dit kabinet vergroot de vrijheid van onderwijs; het stichten van scholen op basis van de belangstelling van ouders en leerlingen wordt vergemakkelijkt, ook als zij niet behoren tot een bestaande richting. Deze modernisering beoogt de vrijheid van onderwijs te vergroten, niet de vrijheid van richting te beperken. Daarbij worden de plannen van nieuwe scholen voortaan vooraf getoetst op wettelijke deugdelijkheidseisen (onder andere ten aanzien van leerlingen die extra ondersteuning behoeven, de afstemming van het onderwijs op het niveau van de leerling en de bestuurlijke inrichting) en de wettelijke burgerschapsopdracht (zoals het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie). De deugdelijkheidseisen worden beschreven in objectieve en proportionele eisen. Op dit moment is nog niet bekend in hoeverre, hoe en wanneer deze voornemens geëffectueerd worden, of het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen alsnog wet wordt en wat daarvan de uitvoeringsconsequenties zijn. Afhankelijk van richting en tempo van de ontwikkelingen op dit vlak zal de huidige werkwijze ten aanzien van het initiëren van nieuwe scholen -via het Plan van Scholen- op termijn in een nieuw daglicht komen te staan en mogelijk worden herzien. Dit geldt dus ook voor de Amsterdamse afspraken daaromtrent en de in deze rapportage geadviseerde optimalisering daarvan. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 6/21

9 3. De set van afspraken kritisch bezien 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de kernvraag voor het onderzoek: moeten de huidige afspraken rond het Plan van Scholen worden gehandhaafd of herzien? De specifieke vraagpunten die ons daarbij zijn voorgelegd, zijn: 1. Welke kansen zijn er, binnen de landelijke wetgeving, om lokaal beleid te maken dat kleine besturen en/of nieuwe schoolconcepten steunt? 2. Welke voor- en nadelen heeft het in stand houden van de 3 kilometergrens die nu gehanteerd wordt voor de omvang van het voedingsgebied? In het licht van: a. Het behalen van de stichtingsnorm. b. Het bestaan van buurtscholen. c. De vrije keuze van ouders. Waarbij oog is voor een gelijk speelveld voor alle schoolbesturen (groot, klein, gevestigd en nieuw). 3. Is het mogelijk om jaarlijks een belangstellingspercentage in beeld te brengen in de zin van de werkelijke voorkeuren van ouders, binnen de kaders van de landelijke wetgeving? Dit tegen de achtergrond van het feit dat het belangstellingspercentage momenteel als zodanig niet de belangstelling voor, maar de deelname aan onderwijs van de diverse denominaties weergeeft. 4. Welke werkwijze en methodiek is wenselijk met betrekking tot het opstellen van leerling prognoses? 5. Hoe kan het betrekken van en afstemmen met schoolbesturen effectief worden vormgegeven? Met als deelvragen hoe de wettelijk vastgelegde deadlines van 1 februari en 1 april moeten worden geïnterpreteerd, en welke rol het Breed Bestuurlijk Overleg (BBO) kan vervullen. 3.2 Ruimte voor kleine schoolbesturen en/of nieuwe onderwijsconcepten Wettelijk kader Op zichzelf biedt het huidige landelijke wettelijk kader voor het aanvragen en starten van nieuwe scholen voor primair onderwijs, zoals verankerd in de WPO (artikel 73-85), geen specifieke kansen en ruimte om kleine schoolbesturen en/of nieuwe onderwijsconcepten als zodanig te ondersteunen. Een nieuwe school kan alleen worden geïnitieerd vanuit een bestaande of nieuwe denominatie op levensbeschouwelijke basis. De ruimte voor initiatieven om een nieuwe school te starten op basis van alleen een onderwijsinhoudelijk concept is dus beperkt. Wel geeft de wetgever nieuwe scholen de mogelijkheid om 5 jaar te nemen om de vereiste stichtingsnorm te behalen. Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven is het nieuwe kabinet voornemens de ruimte om nieuwe scholen te starten, te vergroten. Afhankelijk van richting en tempo waarin dit voornemen wordt geëffectueerd, zullen de wettelijke mogelijkheden in en voor Amsterdam om ook kleine besturen en nieuwe onderwijsconcepten als zodanig meer kansen en speelruimte te bieden, mogelijk toenemen. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 7/21

10 Behalve of en in hoeverre het landelijk kader ruimte biedt om kleine besturen en/of nieuwe onderwijsconcepten te ondersteunen, is de vraag relevant hoeveel ruimte de Amsterdamse situatie feitelijk biedt aan nieuwe initiatieven. Mening besturen Een aantal geïnterviewde kleinere besturen is van mening dat zij weinig speelruimte hebben in Amsterdam. Zij waarderen wel de mogelijkheden die de gemeente biedt, bijvoorbeeld om bij uitbreiding dependances te openen, en het gemeentelijk initiatief Onze Nieuwe School, maar ervaren de feitelijke ruimte om zaken voor elkaar te krijgen als beperkt. Zo is de constructie van dependances financieel ongunstig omdat daarbij de zgn. vaste voet vanuit de rijks bekostiging wordt misgelopen. Verder uiten enkele kleinere besturen kritiek op de handelwijze van grotere besturen, die volgens hen uit zouden zijn op behoud en vergroting van hun eigen positie. Een aantal andere kleine besturen ervaart juist constructieve medewerking van grotere besturen bij het accommoderen van hun ontwikkelambities, bijvoorbeeld door een klein bestuur aan te bieden onder de vlag van het grote bestuur uit te breiden of een nieuwe school te starten. Geïnterviewde grotere besturen bevestigen dat laatste en zijn van mening dat zij oprecht en serieus open staan voor samenwerking met kleine, startende besturen en daarin ook initiatieven nemen. Enkele grotere besturen geven daarbij aan soms juist een gebrek aan constructieve opstelling en samenwerkingsbereidheid te ervaren bij kleinere en beginnende besturen. Een aantal geïnterviewde grote besturen is overigens niet onverdeeld positief over het gemeentelijke initiatief Onze Nieuwe School. Enkele besturen vinden dat de gemeente in het geheel geen rol heeft in het stimuleren van onderwijsvernieuwing. Een aantal andere grote besturen waardeert het initiatief als zodanig wel, maar betreurt het dat zij daarbij in de aanloop- en startfase naar haar beleving niet of onvoldoende is betrokken. Aanpak andere gemeenten Bij de geconsulteerde andere gemeenten (Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Almere) is de ruimte voor kleine besturen en/of nieuwe onderwijsconcepten geen groot issue. Het aantal aanvragen voor nieuwe scholen is er veel beperkter dan in Amsterdam. De gemeenten zetten minder nadrukkelijk dan Amsterdam in op vergroting van de ruimte voor nieuwe scholen en op impulsen op het vlak van onderwijsvernieuwing. Zij kijken in dat kader overigens met waardering naar het Amsterdamse initiatief Onze Nieuwe School. Visie Twynstra Gudde De bewegingsruimte om nieuwe scholen te beginnen is, vanwege de landelijke wetgeving beperkt. Deze wetgeving maakt geen onderscheid voor wat betreft de omvang van het bestuur of het type onderwijsconcept. Toch heeft de gemeente, met het eerder vermelde initiatief Onze Nieuwe School en het accommoderen van kleinere besturen door hen bijvoorbeeld de ruimte te bieden uit te breiden via dependances, het een en ander gedaan om binnen de bestaande constellatie, de ruimte voor nieuwe concepten of bestaande concepten waar veel vraag naar is, op te rekken. Afgaande op de door bestaande, grotere besturen in de interviews gegeven voorbeelden, zetten ook deze grotere besturen zich in ons beeld in om kleinere en nieuwe besturen en initiatieven een plek te doen verwerven in het Amsterdamse primair onderwijsveld. Behalve dat dit de kansen en mogelijkheden voor die besturen om te starten en zich verder te ontwikkelen vergroot, kan samenwerking met grotere besturen hen in onze visie ook vanuit een oogpunt van onderwijskwaliteit voordelen bieden. Het starten en vervolgens duurzaam en Inspectie proof doorontwikkelen van een nieuwe school is bepaald geen koud kunstje en de ervaring ter zake van grotere besturen kan daarbij behulpzaam zijn. Behalve dat de gemeente en grotere besturen in onze ogen al veel doet om ruimte te bieden aan kleine besturen, zien we ook dat zowel de gemeente als de schoolbesturen het nodige doen op het vlak van onderwijsvernieuwing en nieuwe/vernieuwende onderwijsconcepten. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 8/21

11 De gemeente (onder meer) via het initiatief Onze Nieuwe School, en de besturen door middel van allerhande inspanningen op het gebied van onderwijsinnovatie. Kortom, ook als het gaat om ruimte voor nieuwe onderwijsconcepten zien we in de Amsterdamse situatie veel ontwikkeling. Al met al zijn wij van mening dat de huidige Amsterdamse praktijk wat betreft het bieden van ruimte aan kleine besturen en nieuwe onderwijsconcepten geen aanvullende impulsen behoeft. Het landelijk wettelijk kader biedt daar momenteel ook slechts beperkt mogelijkheden toe. Amsterdam (gemeente en schoolbesturen) spant zich op dit moment ter zake al maximaal in, ook in vergelijking met andere gemeenten. 3.3 De 3 kilometergrens Wettelijk kader De WPO schrijft geen kilometergrens voor. Uit jurisprudentie blijkt dat aangevraagde nieuwe scholen zich op redelijke (reis) afstand moeten bevinden voor leerlingen en ouders. Een indicatie daarvoor is de feitelijke afstand die basisschoolleerlingen afleggen naar school. Deze is in het algemeen alsook in Amsterdam klein. Daarom heeft de Amsterdamse gemeenteraad destijds, op verzoek van de Amsterdamse schoolbesturen, de 3 kilometergrens vastgesteld als operationalisering van de redelijke reisafstand. Uit recent onderzoek blijkt dat de feitelijke reisafstand tot de school zowel landelijk als in Amsterdam nog steeds zeer beperkt is. De Dashboard duurzame en slimme mobiliteit (KpVV, februari 2017) wijst uit dat in de stad 97% van de basisschoolleerlingen doorgaans op minder dan 1 kilometer afstand van school woont. Uit de Monitor diversiteit in het basisonderwijs 2015/2016 en 2016/2017 (OIS, april 2017) blijkt dat de gemiddelde reisafstand van Amsterdamse basisschoolleerlingen naar school, meter bedraagt. De 3 kilometergrens is daarmee al aan de ruime kant. Om eventuele nieuwe scholen met een groter voedingsgebied en een grotere reisbereidheid van leerlingen en ouders te kunnen accommoderen is aan de 3 kilometergrens destijds ook een uitzonderingsmogelijkheid verbonden, waarbij schoolbesturen moeten onderbouwen waarom een breder voedingsgebied in hun geval realistisch is. Mening besturen Een aantal geïnterviewde schoolbesturen, met name startende besturen en besturen die aangeven een breder voedingsgebied te kennen dan 3 kilometer, zien vooral nadelen van de huidige 3 kilometergrens. Deze zou hen belemmeren de doelgroepen te bedienen die belangstelling hebben voor hun aanbod. Een aantal andere, met name bestaande en grotere besturen, ziet overwegend voordelen van de vaste 3 kilometergrens. Daarmee wordt wat hen betreft een redelijke reisafstand van huis naar school geborgd. Verder maakt volgens de betrokken besturen een vaste kilometer grens voor het voedingsgebied van een nieuwe school, ook de doorontwikkeling van de totale primair onderwijsconstellatie in Amsterdam een stuk beheersbaarder. Een aantal schoolbesturen heeft bij de Raad van State beroep aangetekend tegen het besluit van de gemeente om in het Plan van Scholen van de 3 kilometergrens af te wijken, bij aanvragen van Kolom en Klein Amsterdam. Deze beroepen zijn in september 2017 ongegrond verklaard. De betreffende geïnterviewde besturen hebben aangegeven dat het hen er niet zozeer om ging dat de gemeente als zodanig geen uitzondering had mogen maken op de kilometergrens, maar dat zij de onderbouwing van dat besluit betwistten. Het dispuut betrof dus de vraag hoe de uitzonderingsclausule is geoperationaliseerd en toegepast. In de gezamenlijke sessie met besturen is hierbij opnieuw stilgestaan. Hieruit lijkt enerzijds te kunnen worden opgemaakt dat een uitzonderingsmogelijkheid op de 3 kilometer wenselijk wordt geacht, maar bestaat anderzijds op dit moment onvoldoende draagvlak bij de besturen om ter zake tot afspraken te komen. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 9/21

12 De Raad van State wijst in haar uitspraak in de zaak Klein Amsterdam overigens wel op een ander punt dat mede als grond wordt aangevoerd voor het in die zaak niet van toepassing zijn van de vaste kilometergrens, namelijk dat Klein Amsterdam in 2008 niet heeft ingestemd met het hanteren van een 3 kolometer grens (omdat het bestuur in 2008 nog niet bestond). Aanpak andere gemeenten Voor de andere gemeenten waar wij in het kader van dit onderzoek de Plan van Scholen aanpak hebben bezien (Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Almere), geldt dat slechts in één daarvan een vaste kilometergrens wordt gehanteerd (van iets minder dan 3 kilometer). In de andere genoemde gemeenten wordt wel gekeken naar een redelijke reisafstand naar elke school die wordt aangevraagd, maar is dit verder niet geoperationaliseerd. In de gemeente die een vaste kilometergrens hanteert zijn uitzonderingen daarop overigens wel mogelijk; er wordt in dat geval op het niveau van de individuele aanvraag bekeken of de onderbouwing geloofwaardig is. Visie Twynstra Gudde Belangrijkste voordeel van de 3 kilometergrens ten aanzien van het voedingsgebied van aangevraagde nieuwe scholen in Amsterdam is in onze visie dat daarmee recht wordt gedaan aan de uit jurisprudentie gebleken eis van een redelijke reisafstand en aan onderzoek (zie boven) waaruit blijkt dat de feitelijke reisafstand van basisschoolleerlingen naar school zeer gering is. Hiermee voorkomt de gemeente dat scholen starten die na enkele jaren alweer moeten sluiten, omdat ze niet in staat blijken het benodigde aantal leerlingen te trekken. Ten slotte delen wij de opvatting van grotere besturen dat het hanteren van een vaste kilometergrens een beheersbare doorontwikkeling van de totale Amsterdamse primair onderwijsconstellatie kan bevorderen. Dit gezien de huidige grote omvang van die constellatie en het gegeven dat in een aantal bestaande wijken een verdere krimp van het aantal leerlingen wordt voorzien. Belangrijkste nadeel van de 3 kilometergrens of enige vaste kilometergrens is in onze visie dat scholen met een voedingsgebied dat die grens overstijgt, een deel van hun potentiële doelgroep niet kan bedienen. Tegelijkertijd: wanneer de feitelijke belangstelling voor de betreffende nieuwe school in de praktijk tegenvalt, bestaat het risico dat deze school de stichtingsnorm niet behaalt en/of leerlingen onttrekt aan bestaande scholen met een buurtfunctie, waarmee de omvang en diversiteit van die scholen onder druk komt te staan. En: de aan de 3 kilometergrens gekoppelde uitzonderingsmogelijkheid biedt nieuwe scholen met een mogelijk groter voedingsgebied toch kansen om te starten. Met het hanteren van een vaste kilometergrens inclusief een uitzonderingsmogelijkheid heeft Amsterdam in onze ogen de beschreven voordelen, nadelen en risico s op evenwichtige wijze ondervangen. Zowel de belangen van buurtscholen als die van scholen met een groter voedingsgebied dan de vaste 3 kilometer, worden adequaat geaccommodeerd. Zo wordt ook de vrije keuze van ouders gerespecteerd en ondersteund. De kilometergrens bevordert verder een beheersbare doorontwikkeling van de al omvangrijke primair onderwijsconstellatie maar laat, vooral via de uitzonderingsmogelijkheid, ook ruimte aan nieuwkomers. Daarmee wordt een eerlijk Amsterdams speelveld wat betreft het initiëren van nieuwe scholen gestimuleerd. Tegen recente gevallen waarin de gemeente uitzonderingen op de 3 kilometergrens heeft toegestaan, is zoals boven beschreven beroep aangetekend door een aantal schoolbesturen. De uitzonderingsmogelijkheid is destijds (bij vaststelling ervan door de gemeente) algemeen omschreven (uitzondering is mogelijk mits het schoolbestuur daarvoor een onderbouwing aanlevert, waaruit blijkt dat ouders bereid zijn hun kind over een grotere afstand naar school te brengen). Dit zou kunnen pleiten voor nog verdere operationalisering van de uitzonderingsclausule richting komende Plan van Scholen rondes. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 10/21

13 Wij hebben echter aarzelingen of dat het proces effectiever maakt. In de geconsulteerde andere gemeentes werkt immers het hanteren van slechts de maatstaf van redelijke reisafstand al goed en zorgt het hanteren van een algemene uitzonderingsbepaling in de gemeente mét een kilometergrens niet voor problemen. Wij achten het niet ondenkbaar dat nadere operationalisering van de uitzonderingsbepaling juist leidt tot verdere juridisering en juridische strijd rondom eventuele uitzonderingen. We hebben in de gezamenlijke sessie ook gezien dat er momenteel weinig draagvlak is om ter zake afspraken te maken. Al met al zijn wij van mening dat de huidige, vaste kilometergrens van 3 kilometer geen aanpassing behoeft. Wel dienen de afspraken daarover formeel beter te worden verankerd. 3.4 Belangstellingspercentage Vraag van de gemeenteraad op dit punt is, of het jaarlijks in beeld brengen van een belangstellingspercentage in de meer letterlijke zin van het woord, wettelijk gezien mogelijk is. Het antwoord op deze vraag is nee. In het huidige wettelijk kader is het belangstellingspercentage geen reflectie van de actuele belangstelling voor de diverse denominaties en onderwijsrichtingen, maar van de deelname aan die richtingen. Hoewel de deelname aan mede een indicatie is van de belangstelling voor onderwijs van bepaalde richting, is het niet hetzelfde. Toch biedt het wettelijk kader momenteel geen ruimte om de belangstelling voor onderwijs van de diverse richtingen als zodanig (al dan niet jaarlijks) in beeld te brengen. Wel kan in geval van individuele aanvragen voor nieuwe scholen, wanneer de meting van het belangstellingspercentage op basis van het deelnamepercentage onvoldoende gegevens oplevert om een aanvraag adequaat te onderbouwen, die meting worden aangevuld met een directe meting van de feitelijke belangstelling voor de nieuwe school bij ouders en verzorgers (WPO artikel 75, punt 3, lid 7). Maar deze mogelijkheid betreft dus individuele scholen en niet de meting van de algehele belangstelling voor de diverse onderwijsrichtingen. Overigens geeft het nieuwe kabinet in het regeerakkoord aan dat om meer ruimte te creëren voor de vrijheid van onderwijs, het voornemens is om een belangstellingsmeting onderdeel te laten zijn van aangepaste wetgeving op dit onderwerp (zie 2.2). Eventuele aanpassing van de huidige set van afspraken op het punt van het in beeld brengen van het belangstellingspercentage is in onze ogen dus niet aan de orde omdat het huidige wettelijk kader dit niet toelaat. 3.5 Werkwijze prognoses Wettelijk kader De WPO stelt dat het opstellen van leerling prognoses in het kader van het Plan van Scholen dient te voldoen aan kaders en dat ter zake bij ministeriële regeling modellen worden vastgesteld. In de in dit kader geldende ministeriële regeling Modelprognose 2013 is bepaald dat de door een gemeente opgestelde prognose moet voldoen aan het Programma van Eisen waarnaar wordt verwezen in de Modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs, opgesteld door de VNG. In dat Programma van Eisen is onder meer vastgesteld dat een prognose dient aan te sluiten bij de zgn. referentielijn die kengetallen bevat over bijvoorbeeld het aantal te verwachten kinderen per nieuwbouwwoning. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat beredeneerde afwijking van deze referentielijn of vervanging door een andere referentielijn toegestaan is (zie pagina 4 Programma van Eisen) om prognoses maximaal passend te maken voor de lokale situatie. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 11/21

14 Mening besturen Het merendeel van de geïnterviewde schoolbesturen is het ermee eens dat Amsterdam eigen, lokale kengetallen hanteert bij het maken van prognoses voor het te verwachten aantal leerlingen van nieuwe scholen in het kader van het Plan van Scholen. Een aantal besturen stelt dit echter ter discussie. Eén van deze besturen heeft beroep bij OCW aangetekend tegen het besluit van de gemeente om een aanvraag voor een nieuwe school af te wijzen, omdat zij van mening is dat en voert daarbij aan dat de door de gemeente gemaakte prognose niet tot stand gekomen zou zijn conform de in de regeling Modelprognose voorgeschreven berekeningswijze. Met betreffend bestuur betwist een aantal andere besturen dat er ooit een formele afspraak tussen gemeente en besturen zou zijn gemaakt om de prognose van de gemeente en de daaraan onderliggende kengetallen als uitgangspunt te nemen voor de toetsing van aanvragen in het kader van het Plan van Scholen. Overigens zijn er ook besturen die aangeven nauw betrokken te zijn geweest bij deze afspraken. Enkele andere besturen stellen in de interviews de objectiviteit van de gemeente bij het maken van prognoses ter discussie en doen suggesties om die objectiviteit nader te waarborgen door de gemeentelijke prognoses te laten toetsen door een onafhankelijke derde partij. Het merendeel van de geïnterviewde besturen geeft aan, moeite te hebben met het proces rond de beschikbaarstelling van de prognoses. Ten eerste ervaren zij het moment waarop de zgn. basisgeneratie door de gemeente bekend wordt gemaakt -in de loop van januari- als laat en onvoorspelbaar. Ten tweede zouden zij graag zien dat de manier waarop de gemeente tot berekening van de stichtingsruimte komt, transparant maakt. In het kader van deze beide punten is tijdens de gezamenlijke sessie met de besturen de suggestie naar voren gebracht om de voorlopige cijfers ten aanzien van de basisgeneratie alsook de door de gemeente gehanteerde rekenmodellen, begin december bekend te maken. Aanpak andere gemeenten Elk van de door ons geconsulteerde andere gemeenten maakt, net als Amsterdam, gebruik van lokale kengetallen bij het opstellen van prognoses in het kader van het Plan van Scholen. Visie Twynstra Gudde De eerste vraag wat betreft de prognosestelling is in onze ogen, of het gemeenten is toegestaan om daarbij lokale kengetallen te gebruiken. In onze ogen wel; zie Wettelijk kader. Zo lang OCW en, indien het opnieuw zo ver komt, de Raad van State geen uitspraak hebben gedaan in de bovengenoemde beroepszaak waarin het gebruik van gemeentelijke prognoses in het lopende Plan van Scholen twistpunt is, is dat naar onze mening dan ook het uitgangspunt. De tweede vraag ten aanzien van de prognosestelling is in ons beeld, of het hanteren van lokale kengetallen wenselijk is. Ook deze vraag beantwoorden wij bevestigend. De in de genoemde modelverordening gehanteerde uitgangspunten en aannames, bijvoorbeeld ten aanzien van het aantal kinderen per woning in een nieuwbouwwijk (dat aanzienlijk groter is dan het gemiddelde aantal in Amsterdam), passen niet goed op de Amsterdamse situatie en zouden naar onze inschatting leiden tot irrealistische prognoses. De bovenvermelde opvatting van enkele schoolbesturen, dat de objectiviteit van de gemeentelijke prognoses nadere borging behoeft, delen wij niet. De daarmee belaste afdeling OIS maakt op ons een professionele, onafhankelijke indruk. Ook hebben wij begrepen dat OIS behalve voor de gemeente zelf en ten behoeve van schoolbesturen, voor allerhande andere partijen prognoses maakt, hetgeen haar eigenstandige en onafhankelijke positie in onze ogen verder onderstreept en bevordert. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 12/21

15 Wat betreft de opmerkingen van de schoolbesturen inzake de beschikbaarstelling van de lokale kengetallen door de gemeente, zijn wij van mening dat indien mogelijk, de gemeente hieraan tegemoet zou moeten komen. Wij hebben dit met de gemeente besproken en de betrokken medewerkers geven aan, hiertoe kansen te zien. Het is volgens hen, gezien de noodzakelijke actualiteit en finesse van de daaraan onderliggende gegevens, niet mogelijk om de basisgeneratie eerder dan in januari op te leveren, maar het is wel werkbaar om hiervoor een vaste deadline voor af te spreken, bijvoorbeeld eind derde week januari. Het is volgens hen verder ook mogelijk om het rekenmodel waarmee de gemeente de aanvragen toetst voorafgaand aan de komende Plan van Scholen ronde standaard aan alle besturen inzichtelijk te maken, in plaats van desgevraagd (zoals nu gebeurt). Al met al zijn wij van mening dat de huidige gedragslijn om bij het maken van prognoses lokale kengetallen te gebruiken, geen aanpassing behoeft. Een eventuele uitspraak van de Raad van State inzake het eerdergenoemde beroep van een groot schoolbestuur waarin de prognosestelling twistpunt is, zal voorlopig niet beschikbaar zijn en zeker wat betreft de komende Plan van Scholen ronde zal mogelijke nieuwe jurisprudentie dus nog geen rol spelen. De huidige werkwijze ten aanzien van de prognosestelling behoeft, net als de afspraken omtrent de kilometergrens, wel betere formele verankering. Verder is het verstandig om de kansen die de gemeente ziet ten aanzien van de beschikbaarstelling van de prognoses, zo spoedig mogelijk te verzilveren: afspreken van een vaste deadline voor bekendmaking van de basisgeneratie (eind derde week januari) en standaard alle besturen op de hoogte stellen van de door de gemeente gehanteerde rekenmethode voorafgaand aan de nieuwe Plan van Scholen ronde. 3.6 Overleg met de schoolbesturen Interpretatie wettelijke deadlines De eerste deelvraag op dit punt was, hoe de wettelijk vastgelegde deadlines van 1 februari en 1 april moeten worden geïnterpreteerd. Deze vraag vloeide voort uit ambtelijke contacten met een schoolbestuur, dat de procedure op dit punt als onduidelijk ervoer. Hierover hebben we overleg gevoerd met de gemeente, hetgeen heeft geresulteerd in de tekst in 2.2, onder de kopjes Processtappen en timing en Aanvragen. Deze tekst is op onderdelen iets aangepast ten opzichte van de teksten daaromtrent in het lopende Plan van Scholen. Deze aanpassingen moeten, richting de komende Plan van Scholen ronde, worden gecommuniceerd de schoolbesturen. Rol BBO: mening besturen De geïnterviewde grote schoolbesturen wensen een grotere rol voor het BBO in het proces van doorontwikkeling van het Amsterdamse primair onderwijsaanbod. Dat zou in hun ogen de kwaliteit en beheersbaarheid van dat proces versterken. Geïnterviewde kleinere besturen twijfelen hieraan. Enerzijds zien onderschrijven zij de noodzaak van een kwalitatief en beheersbaar proces, anderzijds vrezen zij dat de grote schoolbesturen er een te groot stempel op zullen drukken en hun belangen zullen laten prevaleren. Grote besturen geven op dit punt aan dat het BBO (inclusief de daarin vertegenwoordigde kleinere besturen) heeft laten zien en bewezen vanuit gezamenlijk perspectief en de belangen van álle Amsterdamse schoolbesturen primair onderwijs werk te willen en kunnen maken van majeure dossiers, waarbij zij onder meer als voorbeeld geven de zgn. Prioriteringslijst die is opgesteld rond het onderhoud van schoolgebouwen. Aanpak andere gemeenten Binnen de geconsulteerde andere gemeenten is sprake van overleg tussen gemeente en schoolbesturen in de aanloop naar een Plan van Scholen. De mate waarin dit overleg structureel en geformaliseerd is, wisselt per gemeente. In geen van de gemeenten is (expliciet en formeel) een rol in het proces weggelegd voor enig formeel vertegenwoordigend gremium van schoolbesturen. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 13/21

16 Visie Twynstra Gudde In het Plan van Scholen worden aanvragen van individuele schoolbesturen, waaronder mogelijk ook nieuwe besturen, opgenomen en getoetst. Dat maakt een formele rol van het BBO, dat het collectief van alle bestaande besturen vertegenwoordigt, in het Plan van Scholen proces in onze ogen lastig. Overleg als zodanig richting en rond de Plan van Scholen ronde, tussen gemeente en schoolbesturen respectievelijk tussen besturen onderling (mogelijk mede in BBO-verband), kan niettemin zinvol zijn: - Tussen gemeente en schoolbesturen richting een nieuwe Plan van Scholen ronde, om de schoolbesturen te informeren over onder andere de rekenmethode ten aanzien van de prognosestelling en de samenhang met gebiedssessies. - Tussen gemeente en schoolbesturen tijdens een nieuwe ronde, om overleg te voeren over een ingediende aanvraag. Op dit punt heeft de gemeente de suggestie aangedragen dat zij met elk aanvragend schoolbestuur individueel een gesprek arrangeert, zodra de onderbouwing van de aanvraag binnen is. Dit lijkt ons een goed initiatief. - Tussen gemeente en schoolbesturen tijdens een Plan van Scholen ronde, om besturen met interfererende aanvragen te verzoeken onderling overleg te plegen. - En tussen schoolbesturen onderling, in de verkennende fase voorafgaand aan het indienen van aanvragen en/of tijdens de beoordelingsprocedure over interfererende aanvragen. Anders dan in de Plan van Scholen procedure, zijn in geval van eventuele effectuering van het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen andere en meer gezamenlijke vormen van overleg in Amsterdam rond de doorontwikkeling van de constellatie van primair onderwijsaanbod inclusief een mogelijke rol voor het BBO daarbij, te zijner tijd wellicht overigens toch aan de orde. Al met al zijn wij van mening dat de huidige vormen van afstemming en overleg met de Amsterdamse schoolbesturen in het kader van het Plan van Scholen - voorafgaand aan een nieuwe ronde om elkaar over en weer te informeren, tijdens een ronde om bijvoorbeeld schoolbesturen te stimuleren overleg te voeren over mogelijk interfererende aanvragen etc. - adequaat zijn. De suggestie van de gemeente dat zij, zodra een aanvraag inclusief onderbouwing binnen is, een individueel gesprek met betreffend bestuur arrangeert, vinden wij een goede gedachte. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 14/21

17 4. Samenvatting en aanbevelingen 4.1 Conclusies Deze rapportage bevat de uitkomsten van een door Twynstra Gudde uitgevoerd onderzoek met betrekking tot het in Amsterdam gevolgde proces rond het Plan van Scholen. De onderzoeksvraag was, of de huidige werkwijze en set van afspraken tussen gemeente en schoolbesturen met betrekking tot het Plan van Scholen aanpassing behoeft. Hoofdconclusie van het onderzoek is dat, naar het oordeel van Twynstra Gudde, de huidige Amsterdamse set van afspraken rond het Plan van Scholen inhoudelijk adequaat is en geen aanpassingen behoeft: - Amsterdam (gemeente en besturen) maakt momenteel maximaal gebruik van de wettelijke kaders en mogelijkheden om kleine schoolbesturen te accommoderen en nieuwe schoolconcepten te realiseren en zet hier ook explicieter en substantiëler op in dan andere (geconsulteerde) gemeenten. - De 3 kilometergrens behoeft geen aanpassing. Hoewel de WPO geen kilometergrens bevat, is uit jurisprudentie gebleken dat basisscholen op redelijke reisafstand moeten liggen voor ouders en leerlingen. Uit onderzoek is gebleken dat 97% van de basisschoolleerlingen in de stad op minder dan 1 kilometer van school wonen. De door Amsterdam gehanteerde 3 kilometergrens is daarmee al aan de ruime kant. Met het aan de 3 kilometergrens koppelen van een uitzonderingsmogelijkheid voor scholen met een groter voedingsgebied wordt de vrije keuze van ouders ondersteund en wordt een eerlijk speelveld voor alle typen besturen bevorderd. Het in zijn geheel loslaten van de kilometergrens is onverstandig: dit zou risico s opleveren voor (de omvang en diversiteit van) bestaande scholen met een buurtfunctie, namelijk wanneer een nieuwe school met een aanvankelijk verondersteld groot voedingsgebied minder leerlingen van buiten de buurt aantrekt maar vervolgens wel leerlingen onttrekt aan de bestaande buurtschool. Ook wanneer de nieuwe school zelf er niet in slaagt het benodigde aantal leerlingen te trekken, en voortijdig haar deuren moet sluiten, heeft dat nadelige gevolgen voor ouders en kinderen. - Ook het gebruik van lokale kengetallen bij het maken van leerling prognoses moet worden gehandhaafd. Het gebruiken van lokale kengetallen is toegestaan. Ter zake loopt een beroepszaak bij de Raad van State tegen een besluit van de gemeente in het kader van het huidige Plan van Scholen, maar deze uitspraak wordt pas volgend najaar verwacht. Het gebruiken van lokale kengetallen is voorts ook wenselijk. Landelijke uitgangspunten wijken namelijk zodanig af van de Amsterdamse situatie dat het toepassen daarvan zou leiden tot irreële prognoses. - Het jaarlijks in beeld brengen van een belangstellingspercentage in de letterlijke zin van het woord (belangstelling voor in plaats van deelname aan de diverse onderwijsrichtingen) is niet mogelijk binnen de huidige wettelijke kaders. - De huidige vormen van afstemming en overleg inzake het Plan van Scholen met de Amsterdamse schoolbesturen, zijn passend en adequaat. Een formele rol voor het BBO in het Plan van Scholen proces is lastig, aangezien het Plan van Scholen betrekking heeft op aanvragen van individuele en soms ook nieuwe besturen en het BBO de gezamenlijke, bestaande besturen representeert. Onderzoek Plan van Scholen 6 november 2017 Pagina 15/21