themahogeronderwijs.org

Transcriptie

1 Met de verzelfstandiging van de hogeronderwijsinstellingen in de jaren tachtig kwam er intern en later extern toezicht op de kwaliteit. Dat heeft zich in de loop van de jaren ontwikkeld tot het huidige accreditatiestelsel. Op dit moment is de discussie over een volgende stap in het stelsel volop gaande. Wat waardevol is in het huidige stelsel willen we behouden, schrijft Anne Flierman, voorzitter van de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie. Tegelijkertijd willen we ruimte bieden aan verdere ontwikkeling. Samen zoeken naar het juiste evenwicht Nieuwe ontwikkelingen in het accreditatiestelsel Anne Flierman Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, Den Haag H et Nederlandse stelsel 1 van externe kwaliteitszorg in het hoger onderwijs is ontstaan uit vormen van interne kwaliteitszorg. De opkomst van new public management en de verzelfstandiging van de instellingen voor hoger onderwijs leidden er in de jaren tachtig toe dat de universiteiten gezamenlijk een organisatie voor beoordeling van de kwaliteit van hun opleidingen opzetten. Die organisatie maakte deel uit van de koepel van universiteiten, de VSNU. Het hoger beroepsonderwijs (hbo) zette een vergelijkbare organisatie op, eveneens gelieerd aan de koepelorganisatie. Kwaliteitszorg op opleidingsniveau, zowel in het hbo als in het wetenschappelijk onderwijs (wo), was en is gebaseerd op het uitgangspunt van peer review, beoordeling door visitatiecommissies met leden die onafhankelijk, gezaghebbend, op het vakgebied deskundig en op de hoogte van de meest recente ontwikkelingen zijn. Kwaliteitszorg is op die manier een zaak van gesprek onder collega s, eigendom van de opleidingen zelf, en gericht op verbetering. Daarnaast kreeg kwaliteitszorg, in samenhang met de verzelfstandiging van instellingen, in toenemende mate een verantwoordingsfunctie. Instellingen en opleidingen tonen op die manier aan externe stakeholders studenten, werkgevers, de spreekwoordelijke belastingbetaler, vertegenwoordigd via politieke organen dat ze het belastinggeld goed besteden, dat opleidingen kwalitatief aan de maat zijn, en dat afgestudeerden een bepaald niveau hebben bereikt, zodat ze ook op verantwoorde wijze als beroepsbeoefenaar aan de slag kunnen. Overigens is een vergelijkbare ontwikkeling zichtbaar in andere sectoren waar grote publieke belangen mee zijn gemoeid: enerzijds verzelfstandiging van uitvoerende organisaties, vaak ook schaalvergroting, anderzijds verster- Een vergelijkbare ontwikkeling zie je overigens elders in de publieke sector 18

2 TH MA king van het toezicht. Dat is bijvoorbeeld aan de orde in de gezondheidszorg, het openbaar vervoer, de woningbouw. Adequaat intern en extern toezicht is dan ook onlosmakelijk verbonden met zelfstandige organisaties die publieke belangen behartigen. In samenhang met het Bologna-proces de introductie van het bachelor-master stelsel en de daarmee beoogde mobiliteit van studenten en wederzijdse erkenning van diploma s dienden de Europese landen begin deze eeuw een vorm van extern, onafhankelijk toezicht op de kwaliteit van hun hoger onderwijs tot stand te brengen. In Nederland betekende dit dat de afdelingen die bij de koepels belast waren met kwaliteitszorg, verzelfstandigd werden. Daarnaast riep de regering samen met de Vlaamse overheid de Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) in het leven: zij werd verantwoordelijk voor het extern toezicht en kreeg daartoe de bevoegdheid bestaande en nieuwe opleidingen te accrediteren. Daarnaast rekent de NVAO het tot haar taak om de ontwikkeling van onderwijskwaliteit en een kwaliteits cultuur te bevorderen. Daarmee werden in het Nederlandse stelsel twee aspecten van kwaliteitszorg gecombineerd: de extern gerichte verantwoordingsfunctie, in de vorm van formele accreditatie, en de intern gerichte verbeterfunctie. Er is een voortgaande discussie onder de bij accreditatie betrokkenen over de vraag of die beide functies goed in één stelsel kunnen worden gecombineerd Overwegend positief De eerste ronde van het accreditatiestelsel liep in Nederland tot In die periode werden alle opleidingen, zowel in het bekostigde als het niet-bekostigde hoger onderwijs beoordeeld, en voor zover ze in orde werden bevonden, geaccrediteerd. Die eerste ronde was er nadrukkelijk op gericht om een basiskwaliteit vast te stellen. Zoals de toenmalige NVAO-voorzitter Karl Dittrich het uitdrukte: De wrakken moeten van de weg. Na een evaluatie ging in 2011 een volgende fase in. Het nieuwe accreditatiestelsel is in nauwe samenspraak tussen ministerie, NVAO en het hogeronderwijsveld ontwikkeld. In die zin is het een stelsel dat bij invoering door de gehele sector werd gesteund. Die wilde meer differentiatie in het stelsel brengen, door voor opleidingen naast het oordeel voldoende ook de oordelen goed en excellent te introduceren en door opleidingen met serieuze tekortkomingen de kans te bieden deze te herstellen. Daarnaast werd de Instellingstoets Kwaliteitszorg (ITK) geintroduceerd: instellingen die kunnen aantonen dat zij hun kwaliteitszorg op het niveau van de instelling goed hebben georganiseerd, kunnen hun opleidingen volgens een beperkter regime laten beoordelen. De regering en de sector hoopten met deze vernieuwingen vier belangrijke doelen te bereiken: het benadrukken van de verantwoordelijkheid van het bestuur van de instelling voor de kwaliteit van onderwijs; op opleidingsniveau het accent meer te richten op Dezer dagen is het thema van de ervaren lastendruk heel actueel de inhoud, waarmee het eigenaarschap bij de docenten kon worden vergroot; het vergroten van de ruimte voor erkenning van verschillen in kwaliteit tussen opleidingen; en ten slotte het realiseren van een beperking van de administratieve lastendruk bij de opleidingen. Verscheidene instanties hebben het nieuwe stelsel in de loop van 2013 geëvalueerd: de Inspectie van het Onderwijs, de Algemene Rekenkamer (in samenwerking met het Vlaamse Rekenhof) en de NVAO zelf. Ook enkele instellingen evalueerden de eigen ervaringen. Dit gebeurde op een moment dat het nieuwe stelsel nog maar anderhalf jaar in werking was. Dat was eigenlijk te vroeg: de ervaringen waren nog beperkt, en de beoordeling kon zijn gekleurd door invoerings- en overgangsproblemen. De evaluaties waren overwegend positief 2 : het Nederlandse stelsel werd als robuust gezien, met een behoorlijk draagvlak onder de stakeholders. Niettemin was er ook kritiek, die de afgelopen tijd nog nadrukkelijker is verwoord. Vooral de doelstellingen inzake eigenaarschap en beperking van administratieve lastendruk lijken nog in onvoldoende mate bereikt. Bovendien wordt met name vanuit het wo een verdere verruiming van de verantwoordelijkheid van het instellingsbestuur bepleit. Het dilemma van de spanning tussen de verantwoordings- en verbeterfunctie kwam hiervoor al ter sprake. Het thema van de ervaren lastendruk is dezer dagen actueel. Die druk wordt door een aantal factoren veroorzaakt. Uiteraard door de toepassing van het accreditatiestelsel, inclusief ongelukkige uitwassen zoals commissies die te veel documentatie opvragen (en niet inzien), communicatief onhandig opereren of de NVAO-spelregels niet toepassen. Maar ook door vragen van andere partijen, zoals de reviewcommissie, de Inspectie van het Onderwijs of het eigen instellingsbestuur. Ook overgangs- en gewenningsproblematiek, die met elke stelselvernieuwing samenhangt, draagt eraan bij. Niet voor niets wordt steeds gesproken over de ervaren lastendruk : we hebben met een subjectief gegeven van doen. Naar aanleiding van de kritiek zijn intussen in de aangepaste kaders van de NVAO al de nodige extra maatregelen ter beperking van de lastendruk genomen. Dat neemt niet 19

3 weg dat er ruimte is voor verdere verbetering, bijvoorbeeld door de interne en externe kwaliteitszorg beter op elkaar af te stemmen. Toch zal er altijd een spanningsveld blijven bestaan tussen de lastendruk die professionals ervaren, en de verantwoording die de samenleving vraagt. Onlangs publiceerde de NVAO een korte, cijfermatige analyse van de werking van het stelsel in de afgelopen vier jaren. De analyse laat zien dat de differentiatie in kwaliteit in toenemende mate uit de verf komt: zo n 80 procent van de opleidingen krijgt een voldoende, procent is goed of excellent en ongeveer 7 procent moet een herstelplan uitvoeren. Met enkele recente aanpassingen in de NVAO-kaders voor opleidingsbeoordelingen zal de differentiatie naar verwachting verder toenemen. Het meest intrigerende facet van deze analyse is het vraagstuk van de betekenis van de Instelingstoets Kwaliteitszorg. De analyse laat zien dat ook instellingen die geen ITK hebben ondergaan, onderwijs van goede kwaliteit kunnen aanbieden. Dit is vooral het geval bij kleinere, soms monodisciplinaire instellingen. Anderzijds moeten we vaststellen dat er bij sommige instellingen die wel een ITK met goed gevolg hebben ondergaan, nog de nodige problemen op opleidingsniveau aan de orde zijn. De interne kwaliteitszorg bij deze instellingen behoeft dan verdere versterking. Studentbetrokkenheid Het accreditatiestelsel in Nederland is begonnen met het beoordelen van opleidingen. Inmiddels wordt de vraag gesteld of het aangrijpingspunt van het externe kwaliteitstoezicht niet beter van de opleiding naar het niveau van de instelling kan worden verplaatst. Er zijn daarvoor goede argumenten aan te dragen. Dat neemt niet weg dat de kwaliteit van opleidingen gewaarborgd dient te blijven. Vanuit het perspectief van de student is dat waar hij als eerste naar kijkt. Met de vergroting van zijn financiële betrokkenheid zal de betekenis daarvan voor hem alleen maar toenemen. Alle systemen van kwaliteitszorg, extern of intern, zullen dan ook op opleidingsniveau studentbetrokkenheid en transparantie moeten waarborgen. Werkgevers willen evenzeer weten wat de afgestudeerden die zij aannemen, weten en kunnen. Een derde reden is het civiel effect van sommige diploma s. Afgestudeerden van door de NVAO geaccrediteerde, beroepsgerichte opleidingen krijgen in veel gevallen het wettelijk recht om hun beroep uit te oefenen. Dat geldt onder andere voor beroepsgroepen in de gezondheidszorg, maar ook voor accountants of maritiem officieren. De erkenning van de kwaliteit van deze opleidingen is een belangrijke waarborg dat de afgestudeerden hun beroep verantwoord kunnen uitoefenen. In die zin is het accreditatiestelsel ook een bescherming van de samenleving. Tegelijkertijd zien we ontwikkelingen die het begrip opleiding onder druk zetten. Internationalisering betekent dat steeds meer studenten een deel van een programma in het Dit roept de vraag op of de Wet op het hoger onderwijs moet worden herzien buitenland volgen. MOOC s en andere vormen van online onderwijs maken het mogelijk colleges en vakken van andere instellingen thuis te volgen. Bovendien is in toenemende mate sprake van brede programma s, zeker op bachelorniveau, waarbinnen de student een eigen vakkenpakket kiest. In andere gevallen kan hij erkenning krijgen voor het volgen van delen van opleidingen, in de vorm van bijvoorbeeld een certificaat. Deze belangrijke ontwikkelingen leiden er toe dat het begrip opleiding, dat in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) een centrale plaats inneemt, onder druk komt te staan. Enerzijds roept dat de vraag op of de WHW op dit punt niet moet worden herzien, anderzijds of het niveau van externe kwaliteitszorg (de accreditatie) niet moet worden verplaatst. In theorie zou dat naar een lager niveau, het vak of de module kunnen zijn, maar dat lijkt in de praktijk niet werkbaar. Verschuiving naar een hoger niveau is logischer: in Nederland komt dan de instelling in beeld. Interessant is overigens dat de WHW voor het wo nog een tussenniveau onderscheidt, namelijk de faculteit. Hoewel het in de discussies op dit moment niet aan de orde is, kun je in sommige gevallen overwegen om niet zozeer de instelling, en evenmin de opleiding, maar de faculteit te erkennen als het niveau waarop de externe kwaliteitszorg vorm krijgt. Deze invulling zou er recht aan doen dat er bij grotere instellingen soms forse kwaliteitsverschillen zijn tussen faculteiten. Zo zou er bovendien expliciet plaats zijn voor de specifieke erkenning van kwaliteit op het niveau van de faculteit of school, zoals geboden door internationale agentschappen op het gebied van bepaalde opleidingen (business schools, ingenieursopleidingen, diergeneeskundige programma s). Krachtig signaal Een van de belangrijkste thema s bij gesprekken over de ontwikkeling van externe kwaliteitszorg is de impact van de Instellingstoets Kwaliteitszorg. De ITK heeft onmiskenbaar bijgedragen aan de ontwikkeling van een kwaliteitscultuur binnen de instellingen. In veel gevallen is het niet eens zozeer de toets zelf, als wel het interne voorbereidende 20

4 TH MA werk dat het besef heeft doen ontstaan hoeveel inspanning een gerichte borging van de onderwijskwaliteit vraagt van opleidingen, instellingsbestuur en staf. Herhaaldelijk komt terug dat de impact van de voorbereiding zo mogelijk nog groter was dan die van de audit zelf. De introductie van de instellingstoets is dan ook een krachtig signaal aan de gehele sector: een appèl tot herwaardering en versterking van de bestuurlijke aandacht voor het onderwijs. Toch heeft de ITK nog niet zonder meer geleid tot een beperking van problemen op opleidingsniveau bij instellingen die de toets hebben gehaald. Deze constatering moeten we genuanceerd beoordelen. De ITK kijkt als zodanig niet naar het opleidingsniveau; hij stelt wel de vraag of het bestuur inzicht heeft in de kwaliteit van de opleidingen, en zo nodig verbetermaatregelen doorvoert. Een instelling kan nooit voorkómen dat een enkele opleiding ten tijde van de visitatie met forse problemen kampt en een onvoldoende krijgt. Onvoldoendes op opleidingsniveau zijn dus niet uitgesloten als een instelling een ITK haalt, maar je zou er vanaf dat moment wel minder verwachten. Bovendien zou een instelling zich niet overvallen mogen voelen door een (gefundeerd) kritisch oordeel van een extern panel. In de tweede plaats is een centraal systeem van onderwijskwaliteitszorg voor veel instellingen nieuw. Sommige hadden dat systeem pas kort voor ze hun ITK ondergingen volledig ingevoerd en werden soms geconfronteerd met langer bestaande problemen en onvoldoende beoordelingen van eerdere datum bij bepaalde opleidingen. Anderzijds was het bestuur van de instelling altijd al verantwoordelijk voor al het onderwijs, en diende het dus ook te beschikken over instrumenten om die verantwoordelijkheid waar te maken. Maar vooralsnog duiden de NVAO-data niet op een significante afname van onvoldoendes op opleidingsniveau bij instellingen met een ITK. Er zijn instellingen die nog nooit een onvoldoende op het niveau van de opleiding hebben behaald, maar er zijn er ook die er meerdere hebben behaald. Je kunt twisten over de vraag waar de grens van te veel onvoldoendes ligt, maar wie meer dan 5 procent van zijn beoordeelde opleidingen als onvoldoende aangemerkt ziet, ondanks het behalen van een ITK, heeft iets uit te leggen. Dat heeft de NVAO dan overigens ook, want je mag de vraag stellen of zo n instelling überhaupt een ITK had mogen behalen. Vooralsnog constateren we dat ITK en opleidingsbeoordelingen verschillende zaken meten, en dat het verband tussen beide, dat de wetgever leek te veronderstellen, niet overal en altijd aanwezig is. Die constatering is zorgwekkend, want ze duidt er op dat instellingen die wel een kwaliteitsmechanisme hebben dat systeem niet altijd gebruiken om te interveniëren als zich problemen aandienen. De vraag blijft dan ook in hoeverre een bestuur bereid is in te grijpen als een opleiding niet aan de maat is. En dat dan niet alleen bij een kleine opleidingen, maar ook bij een opleiding die verbonden is aan prestigieus onderzoek, of met veel studenten, en dus grote financiële belangen. Tot op heden zien we dat er in dit soort situaties niet altijd vanzelfsprekend wordt geïntervenieerd. Externe pressie (toezicht) werkt dan stimulerend. Niettemin heeft de werking van het accreditatiestelsel, en niet in de laatste plaats de instellingstoets, de afgelopen jaren de aandacht voor de kwaliteit van onderwijs op het niveau van het bestuur aanzienlijk doen toenemen. Dat is een belangrijk winstpunt. Ook enkele crises in de beoordeling van opleidingen hebben daaraan bijgedragen. Toch kan de aandacht voor onderwijs, zeker op het hoogste bestuurlijk niveau, versterking gebruiken. Zo is het in veel sectoren van de samenleving de gewoonste zaak dat de interne toezichthouder (raad van toezicht) een eigen kwaliteitscommissie heeft; in het hbo zijn dergelijke commissies inmiddels gemeengoed maar in de universitaire wereld is dat nog niet het geval. In universitaire kring speelt bovendien de dubbele taak, onderzoek en onderwijs, altijd een rol. Beide strijden om voorrang. En waar (internationale) reputaties primair op onderzoek zijn gebaseerd, en ook het overheidsbeleid in ons land lange tijd vooral aandacht voor onderzoek en het verband met economische ontwikkeling had, is duidelijk welk gebied in de bestuurlijke aandacht prevaleerde. Gelukkig kentert dat beeld. In het nationale beleid heeft het belang van opleiden meer erkenning gekregen. En het gevaar van reputatieschade als gevolg van kritische oordelen op instellingsniveau mist zijn uitwerking niet. Vooral op het hoogste bestuursniveau kan de aandacht voor onderwijs versterking gebruiken Twee criteria In de ontwikkeling van het stelsel van extern toezicht komt nu de vraag op of accreditatie op het niveau van instelling zou moeten plaatsvinden, waarbij de instelling zelf de volledige verantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van haar opleidingen. Het aangrijpingspunt van het externe toezicht komt daarmee op een hoger niveau te liggen. In verscheidene Europese landen, waaronder Noorwegen, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, bestaan al vormen van instellingsaccreditatie, en Vlaanderen voert ze de komende jaren in. Er zijn ook goede redenen om instellingsaccreditatie te 21

5 bepleiten. De ontwikkeling van het begrip opleiding vervaagt; dan ligt het voor de hand het aangrijpingspunt van extern toezicht naar een hoger niveau te verplaatsen. Kunnen we zo Minstens zo belangrijk is de overweging dat instellingsaccreditatie het hoogste bestuur van de instelling nog explicieter en nadrukkelijker intern en extern verantwoordelijk maakt en houdt voor het borgen van de kwaliteit van al zijn onderwijs. Het bevestigt het bestuur in zijn positie en schept dan ook verplichtingen. Instellingen zullen moeten beschikken over een adequaat functionerend systeem om de kwaliteit op opleidingsniveau te bewaken want een vorm van kwaliteitszorg op dat laatste niveau blijft zoals hiervoor betoogd nodig. Dat zal naar mijn verwachting niet of nauwelijks minder ingrijpend zijn dan het huidige systeem van extern toezicht op opleidingsniveau. Meer nog dan nu het geval is, zullen de besturen van instellingen zelf tijdig eventuele problemen bij opleidingen moeten opsporen, en aanpakken. De eerste resultaten van de ITK in combinatie met externe beoordeling van opleidingen laten zien dat dit nog geen automatisme is. Niet alle instellingen kennen al een zo krachtige interne sturing dat ze zonder externe druk een verbeterslag op opleidingsniveau kunnen maken. Wie instellingsaccreditatie bepleit in de verwachting dat daarmee de administratieve lastendruk op opleidingsniveau afneemt, zal teleurgesteld raken. Kwaliteitszorg zal opleidingen en docenten nog steeds het nodige aan werk opleveren, maar het opdrachtgeverschap, en daarmee misschien het eigenaarschap zal verschuiven. Of dat de gepercipieerde lastendruk zal beïnvloeden, omdat het om interne bureaucratie gaat, moet in de toekomst blijken. Het succes van instellingsaccreditatie zal naar mijn verwachting dan ook in hoge mate door twee criteria worden bepaald. Slagen we er in het eigenaarschap van het gehele kwaliteitszorgsysteem bij de instelling en haar studenten en medewerkers te leggen? En leidt dat tot behoud en verbetering van kwaliteit, inclusief het oplossen van problemen, ook als de formele externe druk ontbreekt? Kwaliteitsslag Wat heeft extern toezicht het hoger onderwijs nu opgeleverd? In welke mate heeft het bijgedragen aan de ontwikkeling van de kwaliteit en aan het vertrouwen van studenten, werkgevers en samenleving in de breedte in het onderwijs? Het antwoord daarop is naar mijn mening positief: in een eerste fase heeft het extern toezicht, toen nog uitsluitend op opleidingsniveau, eraan bijgedragen dat evident zwakke opleidingen uit het stelsel verdwenen. In de huidige fase, met een instellingstoets kwaliteitszorg en met differentiatie in de oordelen op opleidingsniveau, heeft het extern toezicht in belangrijke mate bijgedragen aan een kwaliteitsslag in het gehele hogeronderwijsbestel. In een volgende fase zouden we kunnen verkennen wat de voor- en nadelen zijn van een verschuiving van het aangrijpingspunt van het extern toezicht naar instellingsniveau. Uit pilots met zo n systeem moet antwoord komen op een aantal belangrijke vragen. Kunnen we de bezwaren van het huidige systeem, zoals het tekortschietend eigenaarschap en de administratieve lastendruk ondervangen? Blijft tegelijkertijd de kwaliteit van opleidingen voldoende geborgd, ook in geval van problemen, en zet de ontwikkeling van kwaliteit door? Nemen besturen daadwerkelijkheid de verantwoordelijkheid die ze nu vragen? Blijft daarbij transparantie voor de externe stakeholders geborgd? De geschiedenis van het stelsel van externe kwaliteitszorg is er een van een zoektocht naar evenwicht. Evenwicht tussen ruimte voor professionals en verantwoording afleggen aan stakeholders, inclusief de belastingbetaler. Evenwicht tussen autonomie en verantwoordelijkheid van instellingen en beheersing van risico s voor de samenleving. In de komende fase van het stelsel zullen we gezamenlijk de balans moeten zoeken. Wat waardevol is in het huidige stelsel willen we behouden, waar mogelijk verder optimaliseren, en tegelijkertijd willen we ruimte bieden aan verdere ontwikkeling. Op die manier kan er een nieuw evenwicht komen tussen publieke verantwoording en autonomie. Het wordt de komende tijd de opgave voor het hoger onderwijs, zowel voor de wetgever en de NVAO als voor instellingen, docenten en studenten. Anne Flierman is voorzitter van het bestuur van de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) en was voordien onder meer voorzitter van het college van bestuur van de Universiteit Twente Noten de bezwaren van het huidige systeem ondervangen? 1 Dit artikel gaat in het bijzonder in op de situatie in Nederland. Een aantal observaties geldt ook Vlaanderen, waar intussen besluiten over de verdere ontwikkeling van het stelsel zijn genomen. 2 Zie de brief van de minister van ocw aan de Tweede Kamer, 12 september