Hogeronderwijs. We kunnen wel degelijk nieuwe stappen zetten. Kwaliteitszorg en governance in het Nederlandse hoger onderwijs. Toch is het de vraag

Save this PDF as:
 WORD  PNG  TXT  JPG

Maat: px
Weergave met pagina beginnen:

Download "Hogeronderwijs. We kunnen wel degelijk nieuwe stappen zetten. Kwaliteitszorg en governance in het Nederlandse hoger onderwijs. Toch is het de vraag"

Transcriptie

1 T H M A De Nederlandse politiek lijkt te streven naar meer invloed op universiteiten en hogescholen. Volgens Anne Flierman is er alle aanleiding juist nu het sturingsarrangement voor het hoger onderwijs en onderzoek nog eens grondig te heroverwegen. We kunnen wel degelijk nieuwe stappen zetten Kwaliteitszorg en governance in het Nederlandse hoger onderwijs Anne Flierman NVAO, Den Haag Wie de afgelopen tijd discussies over de stelsels voor kwaliteitszorg in het hoger onderwijs in Europa en Amerika heeft gevolgd, kan de indruk krijgen dat er sprake is van een heuse crisis, een accreditation crisis. Dat zou er op kunnen duiden dat de huidige stelsels van kwaliteitszorg niet meer werken, en radicale veranderingen noodzakelijk zijn. Het gaat dan over vraagstukken van transparantie, het al dan niet voldoende benoemen van problemen met de kwaliteit in het hoger onderwijs, maar ook over de gevolgen daarvan, en de administratieve lastendruk. Ook in het werkgebied van de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie) speelt de discussie. In Vlaanderen zijn belangrijke hervormingen in het stelsel Toch is het de vraag of er sprake is van een crisis, en van radicale veranderingen doorgevoerd, voorlopig in de vorm van een experiment, maar naar verwachting wordt deze pilot omgezet in structurele wetgeving. Ik verwijs kortheidshalve naar bijdragen elders in dit nummer. In Nederland is de discussie even gestaakt, maar het debat zou, mede naar aanleiding van het wetsvoorstel Accreditatie op maat, nog door onderwijsminister Jet Bussemaker bij de Tweede Kamer ingediend, hervat kunnen worden. Toch is het de vraag of er sprake is van een crisis, en van radicale veranderingen. Misschien kunnen de ontwikkelingen, zeker in Nederland en Vlaanderen, eerder gezien worden als stappen in een voortgaande ontwikkeling. Eerder continuïteit dan crisis dus, waarbij zich dan wel de vraag stelt of niet alleen Vlaanderen, maar ook Nederland inmiddels toe is aan een volgende stap in het stelsel. Veel geklaagd In Nederland is in 2014 en 2015 een intensief debat gevoerd over de doorontwikkeling van het kwaliteitszorgstelsel. Vooral de universiteiten drongen aan op de invoering van instellingsaccreditatie, dat wil zeggen een systeem waarbij de externe toezichthouder (in casu de NVAO) toezicht op en erkenning van instellingen voor hoger onderwijs voor zijn rekening neemt, waarna die (erkende) instellingen zelf als enige, maar wel binnen een set van wettelijke kaders, verantwoordelijk zouden zijn voor het bewaken van de kwaliteit van hun opleidingen. De universiteiten zagen dit als een 24

2 T H M A t h e m a h o g e r o n d e r w i j s. o r g logische stap in de ontwikkeling van het kwaliteitszorgstelsel, aansluitend bij hun autonome positie. De gepercipieerde administratieve lasten van het externe kwaliteitszorgstelsel op het niveau van de opleidingen vormden een tweede belangrijk argument om naar verandering te streven. Die lasten worden overigens door meerdere factoren bepaald. Om te beginnen was met de invoering van de tweede fase in het Nederlandse kwaliteitszorgstelsel in 2011 een aantal veranderingen in het systeem van opleidingsbeoordelingen doorgevoerd; de introductie van die veranderingen betekende op zichzelf al extra werk, terwijl de verwachting juist was dat de vernieuwingen tot minder werk zouden leiden. De gelijktijdige invoering van een vorm van externe beoordeling van de kwaliteitszorg op instellingsniveau, betekende daarenboven dat bij veel instellingen het centrale bestuursniveau aanvullende eisen aan opleidingen begon te stellen. Een bijkomend element waren de prestatieafspraken tussen de minister en de instellingen. Ook die afspraken zorgden voor extra werkdruk, en voor veel discussie over eigenaarschap, studierendement en de verhouding tot de gewone kwaliteitszorg. Er werd dan ook veel geklaagd over de administratieve tendruk. Het parlement sprak erover en riep op tot krachtig las- ingrijpen. De stapeling van de eisen van de overheid en het eigen bestuur leek bij sommige universiteiten een druppel die de emmer deed overlopen met de crisis rond de versiteit van Amsterdam en de Maagdenhuisbezetting in maart 2015 als cumulatie. Ook in Nederland een crisis? 1 Uni- Gaande dit debat was in 2015 in Nederland een voorstel voor een volgende stap in het accreditatiestelsel uitgewerkt. Op grond van dat voorstel zou worden gestreefd naar een optimalisatie van het bestaande stelsel, en tegelijkertijd stelde de minister voor om in een pilot met drie universiteiten en drie hogescholen een verkenning van de voor- en nadelen van instellingsaccreditatie (zoals hiervoor omschreven) uit te voeren. 2 Dit laatste voorstel kreeg in de Tweede Kamer geen steun, onder andere omdat het veld er niet eensge- zind over dacht. Nog niet rijp Voor een goed begrip van het debat in en de uitkomsten daarvan moeten enkele kanttekeningen ge- plaatst. De opvattingen over een volgende stap in het stelsel liepen in Nederland uiteen. De universiteiten pleitten voor introductie van instellingsaccreditatie voor de eigen sector, de hogescholen waren daar veel minder eenduidig over. In die sector werden ook herhaaldelijk de betekenis en de waarde van een externe beoordeling op het niveau van de opleiding benadrukt. Voor het private hoger onderwijs bleef erkenning van de kwaliteit op opleidingsniveau van vitaal belang, mede als marketinginstrument. De studentenorganisaties voelden er niets voor om kort na de invoering van het leenstelsel ( studievoorschot ) het externe toezicht op de Dit voorstel kreeg geen steun, onder andere e omdat het veld er niet eensgezind over dacht kwaliteit van de opleidingen op te geven. De problemen bij de Universiteit van Amsterdam ten slotte werden sterk gekleurd door een aantal specifieke, lokale facetten, en sloegen dan ook niet over op de rest van Nederland. Al met al bleek de tijd voor een volgende stap in het stelsel van kwaliteitszorg nog niet rijp. Nederland kent nog steeds een stelsel met een verplichte externe beoordeling van oplei- dingen, en een vrijwillige aanvullende beoordeling op in- stellingsniveau, de Instellingstoets Kwaliteitszorg (ITK). De optimalisatie van het bestaande stelsel, inclusief een beper- king van de administratieve lastendruk, is wel doorgevoerd. De NVAO heeft haar accreditatiekaders geactualiseerd en vereenvoudigd; het wetsvoorstel Accreditatie op maat verankert op wetsniveau een aantal verbeteringen van het bestaande stelsel, zoals het aanscherpen van het onderscheid tussen verantwoording en verbetering, een precisering van de rol van studenten, en het benadrukken van eigenaarschap voor de onderwijsgemeenschap. 3 Het begrip eigenaarschap kreeg in de debatten een belangrijke betekenis: politiek Den Haag typeerde vooral studenten en docenten als de eigenaren van de opleiding. Toch is dat te eenvoudig: wie eigenaarschap typeert als ownership en daarmee bedoelt dat er gevoel van verantwoordelijkheid voor een opleiding bij docenten en studenten behoort te liggen, heeft natuurlijk gelijk. Maar wie met het begrip eigenaarschap ook bedoelt te zeggen dat anderen dan de genoemde eigenaren zich maar niet met de opleiding moesten bemoeien of daaraan eisen stellen, miskent de realiteit. Immers, ook de samenleving als geheel, die jaarlijks bijna 5 miljard euro aan opleidingen in het hoger onderwijs spendeert, mag zich voor dat bedrag toch wel als mede-eigenaar beschouwen. Vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt hebben werkgevers een duidelijk belang bij de kwaliteit van opleidingen, en voor verschillende sectoren zoals de gezondheidszorg is die kwaliteit gelet op de noodzaak tot bescherming en erkenning van beroepskwalificaties eveneens van grote betekenis. Instellingsaccreditatie, dat wil zeggen een systeem waarbij de externe toezichthouder op basis van een aantal vaste criteria en kaders, gebaseerd op de European Standards and Guidelines (ESG), het beleid en de kwaliteitszorg op 25

3 Ho T H M A instellingsniveau onder de loep neemt, verplaatst het niveau waarop extern verantwoording wordt afgelegd van de opleiding naar de instelling. 4 Het is een beweging die in een aantal Europese landen plaatsvindt Vlaanderen is daarvan een voorbeeld. Overigens dient ook in het geval van instellingsaccreditatie krachtens de ESG voor elke opleiding nog altijd een vorm van periodieke, externe, onafhankelijke beoordeling van kwaliteit van opleidingen plaats te vinden, waarvan de resultaten openbaar worden. Ook in het Nederlandse voorstel voor een pilot bleef die verplichting in stand. Men hoefde de uitkomsten van die visitatie niet meer aan een externe toezichthouder (de NVAO) voor te leggen, en een besluitvormingstraject op dat niveau met de daarbij behorende activiteit kon achterwege blijven. De daadwerkelijke workload voor een opleiding zou evenwel door deze verandering van systematiek nauwelijks wijzigen: contacten met de NVAO verlopen in de meeste gevallen via de centrale staf. Instellingsaccreditatie is om twee andere redenen de moeite van het overwegen waard. Met de komst van bijvoorbeeld eld brede bachelors, unbundling van programma s, joint degrees en blended learning wordt het begrip opleiding (dat nu nog centraal staat in de Nederlandse wetgeving) minder dig. Dan kan een ander aangrijpingspunt voor kwaliteitszorg voor de hand komen te liggen en voor het extern toe- eenduizicht ligt dan het niveau van de instelling (of de faculteit?) voor de hand. In de tweede plaats wordt met de introductie van instellingsaccreditatie benadrukt dat de verantwoordelijkheid (het ownership ) voor de kwaliteit van opleidingen eenduidig bij de instelling, ling, haar bestuur en haar interne toezichthouders ligt. In dit opzicht maakt de discussie over instellingsaccreditatie deel uit van een breder debat over de governance van het hoger onderwijs. Met de Wet modernisering universitaire bestuursstructuur (MUB) van minister Jo Ritzen in 1997 werden de Nederlandse universiteiten en hogescholen zelf- standige instellingen, met een flinke afstand tot de overheid. Die stap paste in de toenmalige opvattingen over new public Instellingsaccreditatie is om twee redenen de moeite van het overwegen waard management: een kleinere overheid, en verzelfstandigde (semi)publieke organisaties voor uitvoerende taken. Uiteraard diende tegenover deze verzelfstandiging een vorm van verantwoording aan de overheid en de samenleving te staan. Externe beoordeling van opleidingen, maar ook van instellingen (instellingsaccreditatie) past in deze gedachtengang. Sinds de introductie van de MUB is het nodige gebeurd en veranderd. Er waren incidenten, nten, zelfstandige instellingen met veel professionals kregen een eigen dynamiek en de publieke verantwoording en responsiviteit waren wellicht niet altijd zo groot als verwacht. We moeten constateren dat in Nederland in algemene zin het vertrouwen jegens instellingen en hun bestuurders dat geldt voor het onderwijs, maar evenzeer voor de zorg of de volkshuisvesting de afgelopen jaren is afgenomen tot een betreurenswaardig laag peil. De overheid heeft deels in reactie daarop, deels om andere politieke motieven ge- leidelijk haar greep op maatschappelijke instellingen weer verstevigd. Helaas is de politiek daarbij vaak geneigd naar aanleiding van ernstige incidenten die uiteraard stevige aanpak verdienen de governance voor een gehele sector te herzien. Daarmee worden ook op zich succesvolle sturings- arrangementen weer tenietgedaan, en de mogelijkheden voor goed functionerende organisaties onnodig en onge- wenst beperkt. Deze ontwikkeling zien we ook in het hoger onderwijs. Opeenvolgende wetsvoorstellen getuigen van een streven naar meer invloed op universiteiten en hogescholen denk aan de bevoegdheid van de minister om raden van toezicht aanwijzingen te geven, of instellingen in uiterste instantie hun status als instelling voor hoger onderwijs te ontnemen. In dat licht passen ook prestatieafspraken en discussie over de besteding van de middelen die met het introduceren van het studievoorschot beschikbaar komen. Het is overigens niet zonder ironie dat Den Haag deze ingrepen, die tot meer regels leiden, zonder terughoudendheid combineert met pleidooien om de administratieve lastendruk te beperken. De voorstellen van de commissie-van der Donk bij de evaluatie van de prestatieafspraken van de afgelopen jaren stemmen wat dat betreft ook niet erg gerust. 5 Verstevigde greep Het debat gaat niet alleen over hoger onderwijs. Wetenschappelijk onderzoek en valorisatie zijn evenzeer betrokken, en ook inzet van het debat over de sturing van overheidszijde versus de autonomie van instellingen. Nederland heeft op het vlak van onderzoek een opmerkelijk hoog peil bereikt. Dat is mede te danken aan een succesvol arrangement van autonomie bij instellingen in combinatie met goede financieringsmechanismen via verschillende geldstromen. Ook hier heeft de overheid haar greep op de sector verstevigd, onder meer door introductie van sleutelgebieden en topsectoren, en nieuwe voorwaarden voor financiering. En ook hier staat niet vast dat de ingrepen die op deze 26

4 T H M A t h e m a h o g e r o n d e r w i j s. o r g Er is geen bewijs dat een stevige sturing vanuit de centrale overheid tot betere resultaten leidt noemer hebben plaatsgevonden, allemaal succesvol zullen blijken te zijn. De Europese Commissie pleit zo mogelijk nog nadrukkelijker voor een stevige sturende rol van de overheid bij instellingen voor hoger onderwijs en onderzoek. 6 Opvattingen die via Adam Tyson, lid van de commissie-van der Donk en topambtenaar bij de Europese Commissie 7, mogelijk ook ok in laatstgenoemd rapport door klinken. Wie het recente position paper van de Europese Commissie over de ontwikkeling van het hoger onderwijs in Europa leest, ontwaart een utilitaristische benadering: instellingen van hoger onderwijs staan vooral ten dienste van een duurzame economische en maatschappelijke en ontwikkeling, ng, en dienen volgens de commissie vanuit dat perspectief ef door de overheid in de lidstaten te worden aangestuurd. Nu zal niemand beweren dat universiteiten en instellingen ngen een bestaansrecht op zichzelf hebben, maar de oproep van de commissie gaat ver. Er is overigens geen bewijs dat een stevige sturing vanuit de centrale overheid tot betere maatschappelijke resultaten leidt. Integendeel. ndeel. De problemen met bijvoorbeeld de Belastingdienst of de Nationale Politie duiden eerder op het tegendeel: nadrukkelijke politieke sturing levert grote problemen op uitvoeringsniveau op. Helaas onderkennen Den Haag en de EU te weinig de voor- delen van een decentrale sturing. Toch is er alle aanleiding om de komende tijd, met een nieuwe minister, het stu- ringsarrangement voor het hoger onderwijs en onderzoek nog eens grondig te heroverwegen. Daarbij zou de politieke wens om op enkele belangrijke hoofdlijnen sturing te geven en collectieve middelen verantwoord in te zetten gericht op het bereiken van belangrijke maatschappelijke doelen in balans moeten komen met de voordelen van gedecentra- liseerde beleids- en besluitvorming en met het gegeven dat autonome instellingen in de regel succesvoller zijn dan door de overheid gecontroleerde. In die discussie kan ook het accreditatiestelsel in Nederland worden betrokken. Nu is dat stelsel in belangrijke mate gebaseerd op Europese afspraken, zoals verwoord in de al genoemde ESG, en dat legt beperkingen op aan de mate waarin daarin verandering kan worden aangebracht. Toch is een aantal stappen wel denkbaar, en de behandeling van het genoemde wetsvoorstel Accreditatie op maat biedt de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling, en de nieuwe minister een goede mogelijkheid om stappen te zetten. Een externe en onafhankelijke beoordeling van opleidingen zal onder alle omstandigheden een onderdeel van het stelsel blijven. Inzicht in de kwaliteit van opleidingen is niet alleen passend als vorm van publieke verantwoording voor beschikbaar gestelde middelen, inzicht in de betekenis en waarde van een diploma van een opleiding blijft onweersproken van belang voor verschillende belanghebbenden. Dat neemt niet weg dat we in de kwaliteitsborging van opleidingen, met behoud van de kaders van de ESG, wel degelijk stappen kunnen zetten, waarbij de externe beoordeling wordt vereenvoudigd, en de lastendruk beperkt. Om te beginnen is het de vraag of de overheid tot taak heeft om bij de opleidingsbeoordeling méér te beoordelen dan de kwestie of aan de vereiste basiskwaliteit wordt voldaan. Het Nederlandse stelsel kent zoals bekend nu een differentiatie waarbij boven het oordeel voldoende ook het oordeel goed of excellent kan worden toegekend. Zeker dat laatste oor- deel is niet betrouwbaar toe te kennen met de huidige me- thodiek en werkwijze. Het criterium om een opleiding als geheel of op onderdelen als excellent te bestempelen is dat er sprake moet zijn van een internationaal toonaangevend voorbeeld: dat laatste valt in een proces met een zelfevalua- tie en een visitatie van één à twee dagen op basis van peerre- view niet of nauwelijks goed te bepalen. De NVAO heeft er dan ook voor gepleit om opnieuw te overwegen of een beoordeling van de overheid verder moet gaan dan het vaststellen van een basisniveau. Daarbij zij aangetekend dat er tal van domeinspecifieke of andersoortige organisaties zijn die opleidingen desgewenst op vrijwillige basis kunnen beoordelen en daarbij een specifiek kwaliteitskenmerk kan toekennen. Die beoordeling kan gecombineerd met de gewone externe beoordeling van de basiskwaliteit ten behoeve van de NVAO-accreditatie. Er bestaat al een aantal samenwerkingsafspraken tussen de NVAO en dit soort organisaties, zoals AACSB (Association to Advance Collegiate Schools of Business). Ook de uitkomsten van Een externe, onafhankelijke beoordeling zal onder alle omstandigheden een onderdeel blijven 27

5 T H M A Dit lijkt mij een zinvoller beleidskeuze dan een streven naar meer sturing door de overheid de Keuzegids of Nationale Studenten Enquêtes zeggen iets over de mate waarin opleidingen boven het basisniveau uitsteken. De hier benoemde vereenvoudiging kan de verplichte lastendruk beperken. Waar een instelling of een opleiding ing toch een extra kwaliteitskenmerk wil behalen kan ze dat vrijwillig bij een andere organisatie aanvragen. Bovendien zal de NVAO haar werkwijze aanpassen sen voor instellingen die in een trackrecord hebben bewezen de zorg voor de kwaliteit van de eigen opleidingen n goed op orde te hebben. Onder andere de instellingen die voor de tweede keer een ITK hebben doorlopen kunnen hier van profiteren. Daarmee kan besluitvorming eenvoudiger envoudiger en sneller tot stand komen, en ook dat beperkt administratieve lasten. Ook valt te overwegen het experiment dat minister maker in 2015 voorstelde alsnog al dan niet in gewijzigde Busse- vorm te introduceren. De NVAO is inmiddels gestart met de tweede ronde in het beoordelen van instellingen in het kader van de ITK; in het najaar van 2017 zullen de eerste instellingen en naar verwachting opnieuw hun ITK behalen. Als een hogeronderwijsinstelling dat doet, bewijst dat ze de afgelopen zes jaren zelf de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van haar opleidingen heeft kunnen waarmaken. Dat wil niet zeggen dat er nooit een opleiding in een extern beoordelingsproces als onvoldoende is aangemerkt; wel dat de instelling zelf zicht op de problemen had, en die op eigen kracht kon en wilde verhelpen. Het beoordelingsproces om tot toekenning van een ITK te komen bevat in essentie ook de elementen die nodig zijn om tot een eerste instellings- accreditatie te komen. Er zijn inmiddels de nodige univer- siteiten en hogescholen die daarvoor zouden kwalificeren. Het lijkt dan ook goed mogelijk om in een experiment een aantal instellingen instellingsaccreditatie toe te kennen en zelf volledig verantwoordelijk te houden voor de bewaking van de kwaliteit van hun opleidingen. Als gezegd, ook in dat experiment zou een externe en transparante beoordeling van kwaliteit van opleidingen door gezaghebbende, deskundige en onafhankelijke peers in een visitatieproces behouden blijven. De instelling zou daar dan binnen een (beperkt) aantal kaders zelf verantwoordelijk voor zijn. Bij de verdere uitwerking van een stelsel van instellingsaccreditatie zal dan bepaald moeten worden hoe de cyclus van opleidingsbeoordelingen betrokken wordt bij de beoordeling ten behoeve van een volgende instellingsaccreditatie. Zoals hiervoor betoogd zal deze stap niet in de eerste plaats leiden tot een substantiële beperking erking van de lastendruk op opleidingsniveau. Het tegendeel kan het geval zijn, als stellingsbesturen zullen willen bewijzen dat zij daadwerkelijk greep hebben op de kwaliteit van hun opleidingen. Maar het systeem van instellingsaccreditatie kan wel bijdragen in- aan het vergroten en van het eigenaarschap van instellingen, de versterking van hun eigen verantwoordelijkheid en het tonen van vertrouwen. Dat is in termen van governance een gewenste ontwikkeling die kan bijdragen aan bestendiging en bevordering van de kwaliteit in het hoger onderwijs. Dat lijkt mij een zinvoller en effectievere beleidskeuze dan een streven naar meer sturing en invloed door de overheid. De veronderstelling dat dat laatste tot meer kwaliteit en betere resultaten leidt is onbewezen, en waarschijnlijk een illusie. Anne Flierman is voorzitter van de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorgani- satie (NVAO) Noten 1 Zie Bert van der Zwaan, Haalt de universiteit 2040?, Utrecht 2017, p Brief van de minister van OCW aan de Tweede Kamer inzake Accreditatie op maat, 1 juni Beoordelingskader accreditatiestelsel Hoger Onderwijs, NVAO, december 2016; wetsvoorstel Accreditatie op Maat, Tweede Kamer Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area, Brussel Van afvinken naar aanvonken, rapport van de evaluatiecommissie prestatiebekostiging Hoger Onderwijs, A renewed EU agenda voor higher education COM (2017)247/2 7 Adam Tyson is fungerend hoofd van de afdeling beleid, strategie en evaluatie van het directoraat-generaal educatie, jeugd, sport en cultuur. 28